Методологические основы внешнего государственного финансового контроля тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методологические основы внешнего государственного финансового контроля"

На правах рукописи

Болдырев Юрий Юрьевич

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Специальность 08.00.12 - Бухгалтерский учет, статистика

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

003055904

Диссертационная работа выполнена на кафедре «Бухгалтерский учет и аудит» ГОУ ВПО Российская экономическая академия имени Г.В.Плеханова

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Панков Виктор Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Подольский Владимир Исакович

кандидат экономических наук, профессор Нитецкий Виктор Валерьевич

Ведущая организация

Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова

Защита состоится 19 апреля 2007 года в / V часов на заседании Диссертационного совета Д 212.196.06 при ГОУ ВПО Российская экономическая академия имени Г.В.Плеханова по адресу: 115998, Москва, Стремянный пер., д.36, корп.З, ауд. 2.01

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО Российская экономическая академия им. Г.В.Плеханова.

Автореферат разослан_марта 2007 года

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук 'Ъ, —. Исарова Н.С.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Контроль - одна из важнейших составляющих управления. Эффективное государственное управление без надлежащего контроля невозможно. В демократическом государстве основным субъектом управления является общество. Одним из ключевых элементов функционирования демократического государства является полноценный контроль со стороны общества за деятельностью государственной власти.

Внутренний и внутриведомственный контроль, осуществляемый самой властью в интересах обеспечения управляемости, в рамках которого субъектом контроля является сама власть, имеет в России давнюю традицию, достаточно разработанное правовое и методологическое обеспечение.

Внешний контроль за государственной властью, при котором субъектом контроля является общество, власть же - объект контроля, для российской государственно-политической традиции (как и для традиции большинства государств мира) - явление не традиционное, требующее надлежащего методологического обеспечения и выработки адекватных процедур.

Одним из ключевых и исторически важнейшим, содействовавшим развитию подлинной демократии и обеспечению возможности полноценной оценки деятельности власти обществом, является контроль экономический, реализуемый, в силу специфических функций денег, как контроль финансовый.

После вступления в 1993 году в действие новой Конституции необходимо было построить систему внешнего государственного финансового контроля, заложить ее методологическую основу. Прошедший десятилетний период существования новой системы внешнего государственного финансового контроля требует научного осмысления этого опыта.

Разработанность темы. Вопросы организации, правового и методологического обеспечения государственного финансового контроля нашли отражение в трудах ученых и практиков: С.А.Агапцова, Н.Т.Белухи, В.В.Бурцева, Ю.М.Воронина, Н.Г.Гаджиева, Ю.А.Данилевского, В.А.Жукова,

Х.М.Кармокова, А.Д.Соменкова, С.В.Степашина, П.В.Черноморда и др. Вопросы роли независимого внешнего контроля за властью в жизни демократического государства затрагивали в своих трудах многие ученые и практики. Среди зарубежных ученых можно выделить А.Токвиля, Д.Норта, М.Фридмана, Л.Эрхарда, Б.Ротштейна, Ф.Хайека и др. К числу видных теоретиков и успешных практиков можно отнести Л.Эрхарда, Ли Хван Ю и др. На особенности современной мировой экономики, требующие внимания общества обращают внимание такие авторы как Д.Кортен, Д.Глинский и П.Руддуэй и др. На последствия бесконтрольности власти в Восточной Европе и России, указывает Ж.Ведел и др.

Мировой опыт внешнего государственного финансового контроля как контроля за деятельностью государственной власти анализируется в рамках международных организаций высших органов финансового контроля ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и АЗОСАИ. Признанной основой для деятельности органов внешнего государственного финансового контроля является Лимская декларация о руководящих принципах контроля, принятая IX Конгрессом ИНТОСАИ в 1977 году.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка методологических основ внешнего государственного финансового контроля.

Для достижения цели необходимо было решить следующие задачи:

- уточнить и обосновать цель контроля и его предмет;

- уточнить и обосновать объекты контроля;

- разработать методологические подходы к определению приоритетов контроля;

- определить необходимые виды, формы и методы контроля;

- проанализировать федеральный бюджет как инструмент учета, контроля и оценки финансовых результатов деятельности государственной власти - с точки зрения полноты и достаточности отражения в бюджете финансово-хозяйственной деятельности государственной власти;

- выработать методологические подходы к разработке программ контроля применительно к ряду важнейших объектов и предметов контроля;

- разработать процедурные основы деятельности органа внешнего государственного финансового контроля.

Область исследования соответствует требованиям паспорта специальности ВАК 08.00.12 - Бухгалтерский учет, статистика: п. 1.3. -Методология учета, контроля и анализа финансовых результатов; п. 2.4. -Методология разработки программ аудита и плана проверок.

Объект исследования. Объектом исследования является система учета, контроля и оценки финансовых и экономических результатов деятельности государственной власти в Российской Федерации.

Предмет исследования. Предметом исследования являются теоретические, методологические и процедурные аспекты внешнего государственного финансового контроля.

Теоретические и методологические основы исследования: труды российских и зарубежных ученых, раскрывающих роль, место и содержание внешнего государственного финансового контроля, принципы организации контроля, роль и место основных методологических подходов, материалы конференций и семинаров, в том числе, с участием автора.

При разработке и решении задач диссертационного исследования применялись методы системного, экономического и правового анализа, анализ статистической информации, прогнозирование последствий решений на основе опыта практической деятельности автора.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании и разработке важнейших элементов методологических основ внешнего государственного финансового контроля в РФ:

- уточнены цель и задачи контроля;

- существенно расширен предмет контроля (по сравнению с узкой трактовкой положений Конституции, определяющих предмет деятельности Счетной палаты РФ);

- на основе экономического и правового анализа сущности ряда органов государственной власти и учреждений существенно расширен перечень объектов контроля (по сравнению с узкой трактовкой положений Конституции, определяющих предмет деятельности Счетной палаты РФ), введена классификация объектов контроля на основные и вспомогательные;

- предложены методологические подходы к определению приоритетов контроля,

- проанализированы виды, формы и методы контроля, в частности, показано, что такой метод предупреждающего воздействия, как приостановление платежно-расчетных операций по счетам предприятий, учреждений и организаций, не вполне адекватен цели и задачам внешнего государственного финансового контроля и практически не эффективен;

- на основе выявленной неполноты бюджета как инструмента оценки результатов финансово-экономической деятельности государства, в частности, отсутствия баланса госсобственности, включая запасы природных ресурсов, что ведет к искажению оценки деятельности государственной власти, даваемой по бюджетным показателям, дополнительно уточнен предмет контроля;

- предложены методологические подходы к разработке программ контроля;

- определены факторы эффективности внешнего государственного финансового контроля, выявлены препятствия достижению целей контроля;

- разработаны важнейшие процедуры деятельности контрольного органа, предложены дополнения и корректировка ряда процедур.

Апробация результатов исследования. Диссертация представляет собой научную систематизацию практической деятельности автора: с группой коллег по Федеральному Собранию РФ при разработке Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» (1994 год); с коллегами по Счетной палате РФ в период отработки и внедрения методологических основ и процедур контроля, нашедших отражение в Регламенте Счетной палаты РФ (1995-2000 гг.); по анализу практики реализации методологических основ и процедур деятельности внешнего государственного финансового контроля.

6

Разработанные автором элементы основ методологии внешнего государственного финансового контроля, а также процедуры деятельности контрольного органа, нашедшие отражение в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и Регламенте Счетной палаты РФ апробированы в деятельности Счетной палаты РФ.

Практическая значимость исследования. Разработанные автором элементы основ методологии внешнего государственного финансового контроля и процедуры деятельности позволили Счетной палате РФ выявить нарушения в деятельности Правительства РФ, нанесшие государству существенный ущерб, а также предотвратить решения органов государственной власти, влекущие за собой нанесение ущерба государству.

Предложенные дополнения ряда процедур деятельности Счетной палаты РФ направлены на повышение эффективности ее деятельности.

Публикации: результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора общим объемом более 30 п.л., в том числе 0,1 п.л. в рецензируемых изданиях по списку ВАК.

Объем и структура работы: диссертация объемом 148 страниц состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Исторический аспект

В России первые известные упоминания о казне и штрафах восходят к XI веку. В той или иной форме финансовый контроль должен был существовать и в предшествующие периоды жизни Киевской Руси и государственных образований на территории современной России. Истории развития государственного финансового контроля в Российской империи, Советском Союзе и затем в современной России посвящено значительное количество научных работ таких известных авторов, как Л.М.Крамаровский,

С.Н.Иконников, В.Г.Бессарабова, В.И.Туровцева, А.И.Чугунов и др. Весьма подробные разделы, посвященные истории государственного финансового контроля есть в работах С.А. Агапцова, Ю.М.Воронина, С.В.Степашина и др.

Недостаточно освещенными оказываются два периода новейшей истории, в том числе, период 1994-2000 гг. - период становления Счетной палаты РФ, в котором значительную роль сыграл ее первый Председатель Х.М.Кармоков. В работе обосновывается необходимость учета этого периода, когда закладывались основы нынешней системы внешнего государственного финансового контроля, были выявлены беспрецедентные нарушения в деятельности исполнительной власти, подготовлены важные заключения на законопроекты, в том числе, на закон «О соглашениях о разделе продукции» (1995 г.), на законопроект «О перечне участков недр, переводимых на режим соглашений о разделе продукции» (1996 г.), на проект закона о ратификации Энергетической хартии и др.

Определение и сущность государственного финансового контроля

Внешний государственный финансовый контроль

Проведенный в работе анализ разнообразных подходов к определению финансового контроля позволяет автору дать свое определение. Финансовый контроль есть:

а) контроль за финансовыми средствами и операциями с ними;

б) контроль за нефинансовыми ресурсами (включая природные и интеллектуальные), которые могут быть выражены в денежном эквиваленте;

в) контроль за любыми действиями (бездействием) подконтрольных объектов, последствия которых могут быть оценены в денежном эквиваленте;

г) контроль за любыми объектами и в любых сферах, осуществляемый с помощью финансовых инструментов.

Государственный финансовый контроль (ГФК) - это финансовый контроль, реализуемый государством. В общем виде, под это понятие подпадает и контроль за финансовыми операциями юридических и физических

лиц, например, в рамках противодействия отмыванию преступных доходов. Но в устоявшейся традиции под ГФК понимается область отношений более узкая -связанных с государственными ресурсами. Внешний государственный финансовый контроль (ВГФК) - это финансовый контроль за деятельностью системы органов государственной власти, осуществляемый специально создаваемыми для этого государственными органами, независимыми от исполнительной власти. В работе рассматриваются различные подходы к определению сущности ВГФК, критикуются подходы, позволяющие рассматривать внешний государственный финансовый контроль как осуществляемый параллельно «административному финансовому контролю», «денежно-кредитному контролю» и т.п.

В работе рассматривается взаимоотношение терминов «государственный финансовый контроль» и «аудит», обосновывается нецелесообразность замены принятого в настоящее время в законодательстве термина «контроль» на термин «аудит». Контроль - дело принудительное, вопрос о выводах лишь на основе предоставленной информации не стоит. Напротив, ставится вопрос об обязанности подконтрольного предоставлять информацию и об ответственности за непредоставление информации. Описывается место частного аудита в системе внешнего государственного финансового контроля.

Внедряемый ныне западный термин «аудит эффективности» применительно к контролю за деятельностью государственной власти в значительной степени соответствует закрепленным в законе отечественным терминам «определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности» и «оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов». Соответствующая деятельность не нова для ВГФК в России и определяется уже устоявшимися терминами. При этом компетенция органов ВГФК в части анализа и оценки эффективности деятельности государственной власти может быть и далее расширена без принципиального изменения терминологии.

В соответствии с Лимской декларацией о руководящих принципах контроля: «Все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно подлежать контролю со стороны высшего контрольного органа» (статья 18 пункт 3). Это положение, наряду с экономическим и правовым анализом важнейших элементов системы государственного управления, явилось основанием для уточнения объектов, предмета и приоритетов контроля.

Цель и задачи, объекты и предмет контроля

Цель ВГФК - обеспечение добросовестности и эффективности деятельности власти в интересах общества. Эта цель может достигаться совокупной деятельностью всех звеньев системы государственного управления. Задача контроля - получение полной и достоверной информации о деятельности власти, оценка этой деятельности, предоставление обществу данных по результатам контроля.

Ключевыми вопросами методологии ВГФК являются вопросы об объекте, предмете и приоритетах контроля, специфических именно для внешнего контроля. Решение этих вопросов определяет подходы к планированию работы, к разработке программ контроля.

Автором настоящей работы вводятся термины «основные» и «вспомогательные» объекты контроля. Под основными объектами контроля понимаются объекты, предоставление обществу информации о деятельности которых и оценка деятельности которых является задачей органа ФГФК. Под вспомогательными объектами контроля понимаются те объекты, контроль за которыми лишь помогает получить информацию о деятельности основных объектов и дать оценку этой деятельности. Этот подход - методологическая основа деятельности ВГФК, позволяющая определить приоритеты, избежать дублирования функций с иными контрольными органами, а также разрабатывать адекватные программы контроля.

В соответствии с правительственной трактовкой Конституции РФ, объектами контроля для Счетной палаты должны были быть лишь Министерство финансов и бюджетополучатели. Экономический анализ сущности таких институтов как «внебюджетные фонды» привел к выводу об их тождественности бюджету. И «цена вопроса» - объем средств государственного Пенсионного фонда - суммы, примерно равные половине федерального бюджета. Правовой анализ также позволил найти важный аргумент: Конституция РФ не предусматривает «внебюджетных фондов» и не расшифровывает понятие «бюджет». Таким образом, с точки зрения ВГФК, конституционное понятие «бюджет» должно трактоваться как широкое, включающее в себя все финансовые ресурсы государства.

Ограничительная позиция по вопросу о предмете контроля сводилась к тому, что орган ВГФК должен заниматься лишь проверкой соответствия бухгалтерской документации требованиям к ней и фактическому положению дел - тому, что в западной терминологии называют финансовым аудитом. Позиция автора данной работы: ВГФК должен представлять обществу полную информацию о деятельности исполнительной власти, основанную на анализе целесообразности расходования государственных средств и действий по управлению госсобственностью, оценке эффективности деятельности власти (в западной терминологии это «аудит эффективности»). В результате осуществленной с участием автора данного исследования практической работы эта позиция в значительной степени нашла отражение в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и яв!иась основой для выявления важных фактов в деятельности Правительства и Центрального банка.

Бюджет и бюджетный учет как инструмент оценки результатов финансово-экономической деятельности государственной власти

Проведенный анализ бюджета как инструмента учета и оценки результатов экономической деятельности государства показывает, что всеобъемлющим индикатором экономической жизни федеральный бюджет в

нашей стране не является. Главный недостаток - отсутствие баланса государственных ресурсов. Это ведет к искажению оценки по бюджетным показателям результатов социально-экономического развития и деятельности Правительства. Трактуя конституционное понятие «бюджет» как включающее в себя отражение совокупности всей финансово-хозяйственной деятельности государственной власти (включая учет «казны» и управление ею), контроль за исполнением бюджета можно сделать реальным инструментом контроля за деятельностью Правительства. При таком подходе экономически обоснованы следующие основные направления ВГФК:

а) полнота и источники поступления средств в бюджет (в расширенном понимании, включая все без исключения «внебюджетные фонды»);

б) надежность и рациональность хранения бюджетных средств;

в) полнота и своевременность перечисления бюджетных средств;

г) соответствие заявленным целям, а также рациональность и эффективность расходован™ бюджетных средств;

д) полнота и точность отражения операций в финансовой отчетности;

е) управление государственной собственностью, в том числе, ее целевое использование, законность, рациональность и эффективность управления;

ж) распоряжение государственной (федеральной) собственностью, обоснованность и законность ее отчуждения;

з) управление естественными монополиями, ограничение монополий;

и) долговые и иные влекущие материальные последствия обязательства государства всех видов (включая государственные гарантии и т.п.);

к) международные двухсторонние и многосторонние договоры и соглашения, оказывающие и могущие в будущем оказать влияние на экономическую ситуацию, обоснованность и целесообразность для экономики страны принятия на себя государством соответствующих обязательств;

л) полный баланс собственности государства, включая запасы природных ресурсов (с учетом капитализации этой собственности), источников поступлений доходов государства (объем и качественный состав

налогооблагаемой базы), а также долговых и иных выражаемых материально обязательств государства всех видов.

Перечисленное, за исключением лишь последнего пункта, практически удалось отнести к компетенции органа ВГФК. Последнее же в полной мере не подконтрольно в силу отсутствия обязанности государственной власти такой баланс собственности подводить в рамках какой-либо публичной процедуры.

Среди вопросов методологии контроля за управлением Правительством госсобственностью особо актуален вопрос оценки эффективности управления госпакетами акций стратегических предприятий-монополистов. Правительство должно сочетать решение разнонаправленных задач:

а) задачи коммерческие (получение максимальной прибыли в бюджет);

б) задачи социальные (обеспечение социально значимых потребителей);

в) задачи стратегические (обеспечение стратегических интересов страны, в том числе, потребностей иных стратегических объектов).

При разработке программ контрольных мероприятий, орган ВГФК должен предусматривать исследование решений органов власти, действий представителей государства на собраниях акционеров, а также проводимой (применительно к монополистам) налоговой, таможенной и антимонопольной политики. С учетом важности предприятий-монополистов как заказчиков технологического оборудования, важен контроль за производимыми ими закупками. Актуален также вопрос эффективности «непрофильных расходов».

Особую сложность представляет установление контроля за работой Центрального банка страны (ЦБ). Наряду с выполнением конституционных полномочий, ЦБ выполняет ряд функций исполнительной власти, в частности, управляет федеральной собственностью, например, госпакетом акций Сбербанка. ЦБ осуществляет и контроль за коммерческими банками, банкротство которых является типичным способом хищения государственных средств (ряд примеров приводится в работе). Проблема возникает и при контроле за точностью и полнотой отражения операций ЦБ в его отчетности. По закону от 1995 г. ЦБ сам устанавливает для себя правила бухгалтерского

учета (после изменений в закон эти правила устанавливает Национальный банковский совет). Значит, перед органом ВГФК при формировании планов и программ контроля и в процессе их реализации должны стоять задачи:

а) проверки соответствия системы бухгалтерского учета ЦБ принципам бухгалтерского учета, устанавливаемым законом;

б) анализа системы бухгалтерского учета ЦБ и структуры его баланса на предмет обеспечения полноты и однозначности фиксации в отчетности операций ЦБ, а также полноты отражения необходимых обществу и представляющему его законодателю сведений в балансе ЦБ;

в) соблюдения ЦБ требований установленной им для себя системы бухгалтерского учета и отчетности.

На этой основе возможен последующий контроль и анализ деятельности ЦБ, изучение вопросов формирования прибыли ЦБ и его резервов, надлежащего учета прибыли и этих резервов, полноты и своевременности перечисления прибыли в бюджет, обслуживания госдолга и др. Актуален вопрос обоснованности формирования резервов в том или ином объеме, а также возможного установления для ЦБ пределов объема резервов.

Рассмотрение вопроса о статусе министерств и ведомств, подчиненных Президенту, выводит на вопрос о Президенте как объекте контроля. Анализ конституционной коллизии между статусом этого института и должностного лица и наличием у него полномочий высшей исполнительной власти приводит к выводу о необходимости рассмотрения Президента как объекта внешнего контроля, но с вынужденными ограничениями на полномочия органа ВГФК.

Полномочия Счетной палаты РФ, нашедшие отражение во вступившем в действие в 1995 году Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», представлены на схеме 1.

С 2002 года внесенными в закон изменениями полномочия Счетной палаты РФ ограничены. В частности, орган ВГФК лишен права самостоятельно организовывать проверки Центрального банка.

ВЫСШИЕ СУДЫ

ЧАС ГНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ. ОРГАНИЗАЦИИ II БАНКИ

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ПОДОТЧЕТНОСТЬ И ПОРУЧЕНИЯ (ВТОМ ЧНС/К МЕНЬШИНСТВ к ДЕПУТАТОВ) КОШ РОЛЬ РЕАЛИЗАЦИИ ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЙ КОНТРОЛЬ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ йдарЕСОВ ГОСУДАРСТВА

КОНТРОЛЬ И С ПОЛ ЬЗ-Я ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОЕСТВЕННОСТИ И ФЕДЕРАЛЬНЫХ ФИН. СРЕДСТВ

ОГРАНИЧЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ЧАСТИ, СПЕЦИАЛЬНО ОПРЕДЕЛЕННОЙ ЗАКОНОМ

01ТАНПЧЕ11НЫЛ КОНТРОЛЬ (АНАЛИЗ ДОКУМЕНТОВ) В ЧАСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Схема 1. Внешний государственный финансовый контроль на федеральном уровне 1'Ф. Полномочия Счетной палаты РФ в период 1995-2002 п .

Приоритеты контрольной деятельности

В зависимости от переживаемого периода и реализуемой экономической политики приоритеты контроля должны меняться. В начальный период работы Счетной палаты к числу приоритетных обоснованно было отнести вопросы своевременности и полноты перечисления Правительством бюджетных средств, своевременности и точности отражения этих операций в учетной документации, разработки и введения единой для страны бюджетной отчетности, учета государственных долговых обязательств в прямой и скрытой форме, обоснованности и законности предоставления преимущественных и исключительных прав, а также налоговых, таможенных и иных льгот, учета федеральной собственности, законности и обоснованности приватизации госсобственности, а также последующего выполнения новыми собственниками принятых ими на себя обязательств, обоснованности и последствий внедрения альтернативных режимов недропользования. В 2006 году в качестве одного из приоритетов для государства и органа ВГФК (Счетной палаты РФ) был заявлен контроль за реализацией национальных проектов. На схеме 2 отражены соотношения некоторых доходов и расходов, объемов аккумулируемых средств и стоимостной оценки двух конкретных проектов, а также уже гарантированного ущерба, допущенного ранее принятым решением органов власти.

Как видно из схемы 2, суммарный объем планируемых на 2007 год расходов на национальные проекты составляет менее четырех процентов от доходов федерального бюджета. В то же время, государственные финансовые ресурсы в объеме почти в десять раз большие (средства стабилизационного фонда), а также более чем в тридцать раз большие (золотовалютные резервы Центрального банка) не подвергаются ни детальной росписи в публичном документе с последующим утверждением представительным органом власти (Парламентом), ни соответствующему масштабу средств и возможностям злоупотреблений контролю.

Финансовые средства, млрд .руб.

8000 --

6000 —

4000 --

2000 --

7 8

1 - планируемые доходы федерального бюджета 2007 года - 6965 млрд. руб.

2 - планируемые расходы федерального бюджета 2007 года - 5463 шрд.руб.

3 - планируемый ггрофищгг федерального бюджета 2007 года - 1502 млрд.руб,

4 - планируемые на 2007 год расходы суммарно на все национальные проекты - 240 млрд. руб.

5 - планируемый объем средств в стабилизационном фонде к концу 2007 года >2250 трлн .руб.

6 - объем золотовалютных резервов Центрального банка на конец 2006 года >7300 млрд. руб.

7 - экспертная оценка стоимости запасов нефтегазового сырья на месторождениях, входящих в соглашении «Сахалин-!» и «Сахалин-2» >9000 млрд. руб.

8 - расчетный ущерб от разработки месторождений по соглашениям «Сахалин-1» и «Сахалин-^» на условиях раздела продукции по сравнению с разработкой на основе национального лицензионного режима (в ценах 1999 года и без учета завышения более чем в два раза компенсируемых Россией затрат и выявленного в 2006 году экологического ущерба) > 1600 млрд руб.

Схема 2. Использование статистических данных для определения приоритетов работы органа внешнего государственного финансового контроля.

Таким образом, важным для планирования работы органа ВГФК является не только объем финансовых ресурсов в той или иной сфере, но и информация о степени подробности росписи операций с этими ресурсами в публичных документах и последующей финансовой отчетности, а также ущербы от незаконных действий или нерациональных решений.

Одним щ приоритетов ВГФК, с точки зрения этого методического подхода, должен стать контроль за организацией государственных закупок, а также закупок товаров и услуг, производимых организациями с государственным участием, выполняющими государственный заказ, реализующих проекты на условиях государственных гарантий и иных специальных условий, включая условия соглашений о разделе продукции. В результате проверок Счетной палаты выявлялись факты завышения стоимости аренды объектов более чем в десять раз, закупок услуг по «консультированию» на десятки миллионов долларов и т.п., при бесконтрольности или отсутствии реакции на эти факты со стороны Правительства (Бюллетень Счетной палаты РФ, 2000 г., № 8 (32), стр. 12-72).

Применительно к ряду видов организаций, включая музеи, выявление нарушений в этой сфере даже при сравнительно незначительных масштабах ущерба, может, тем не менее, свидетельствовать о степени добросовестности руководителей этих учреждений и курирующих их должностных лиц Правительства, достаточности внутреннего правительственного контроля, что принципиально с учетом колоссального ущерба, который может быть нанесен в основной сфере деятельности музейных учреждений - обеспечении сохранности ценностей. Например, в Государственном Эрмитаже в 1999 году были выявлены не только факты двойной оплаты работ, но и подряда на работы по уборке помещений компании-посредника, которая сама работ не производила, но перечисляла средства организациям, зарегистрированным в Калмыкии, при этом обнаружить эти организации фактически проверяющим не удалось (Бюллетень Счетной палаты РФ, 2000 г., № 6 (30), стр. 6-26).

Факторы эффективности ВГФК

В российской ситуации очевидны «ножницы» между суммами выявленных контролем ущербов от нарушений закона и суммами возврата средств в бюджет. Объяснение этому: возврат средств - показатель эффективности всей государственной системы, включающей и контрольные, и правоохранительные, и судебные органы. В качестве примера, когда по результатам контроля выявлены нарушения закона и масштабный ущерб, но никто не привлечен к ответственности, и ущерб не компенсирован, можно привести «залогово-кредитные аукционы» (1996 г.).

Факторы эффективности ВГФК и не зависящие от органа ВГФК препятствия, ограничивающие его эффективность, приведены в таблице.

Процедурная реализация методологических основ ВГФК

Специфические объекты и предмет контроля - высшая государственная власть и выполнение ею своих полномочий - диктуют использование соответствующих видов, форм и методов контроля, соответствующие процедуры деятельности, прежде всего, процедуры планирования, разработки и утверждения программ контроля, работы инспекторов, фиксации выявляемых нарушений в бухгалтерском учете и отчетности, процедуры утверждения отчетов по итогам контроля и принятия решений, а также доведения информации о результатах контроля до общества. В работе анализируются основные виды, формы и методы контрольной деятельности органа ВГФК, обращается внимание на ряд недостатков.

В частности, в законе закреплена норма о праве Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой приостанавливать платежно-расчетные операции по счетам нарушителей. В работе обосновывается неадекватность этой процедуры приостановления платежно-расчетных операций цели и предмету деятельности органа ВГФК, неэффективность этого метода предупреждающего контроля.

Таблица

Факторы эффективности внешнего государственного финансового контроля и внешние препятствия, ограничивающие его эффективность

Факторы эффективности внешнего государственного финансового контроля Препятствия, ограничивающие эффективность внешнего государственного финансового контроля

ПРЯМОЙ ВОЗВРАТ СРЕДСТВ В БЮДЖЕТ ОТСУТСТВИЕ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ ПРЕДПИСАНИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

РАСТОРЖЕНИЕ НЕЗАКОННЫХ СДЕЛОК С ГОССОБСТВЕННОСТЬЮ ОТСУТСТВИЕ У СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ПРАВА ВЫСТУПАТЬ С ИСКАМИ В ЗАЩИТУ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА

ПРИНУЖДЕНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ЕЕ ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ К СОБЛЮДЕНИЮ ЗАКОНА ОТСУТСТВИЕ ИНСТИТУТА НЕЗАВИСИМОГО РАССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ГОСУДАРСТВА КОЛЛЕГИАЛЬНАЯ ПРОЦЕДУРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА ОТСУТСТВИЕ АДЕКВАТНЫХ САНКЦИЙ В ОТНОШЕНИИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА ОПАСНЫЕ ДЛЯ ОБЩЕСТВА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНА

ОТСТРАНЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТЕЙ ЛИЦ, НАРУШИВШИХ ЗАКОН И ДОПУСТИВШИХ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ОТСУТСТВИЕ В ЗАКОНЕ АДЕКВАТНЫХ САНКЦИЙ В ОТНОШЕНИИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА ОПАСНЫЕ ДЛЯ ОБЩЕСТВА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНА ОТСУТСТВИЕ ИНСТИТУТА НЕЗАВИСИМОГО РАССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ГОСУДАРСТВА

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ НЕРАЦИОНАЛЬНЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ РЕШЕНИЙ (ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ ЗАКОНОВ) ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕПЯТСТВИЯ: ЗАВИСИМОСТЬ ПАРЛАМЕНТА ОТ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И КРУПНОГО КАПИТАЛА

ИНФОРМИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВА 0 ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ЗАВИСИМОСТЬ СМИ ОТ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И КРУПНОГО КАПИТАЛА

В начальный период работы Счетной палаты были прецеденты попыток произвольно проводить проверки, оформлять отчеты без подтверждения фактов бухгалтерскими и иными первичными документами. Ряд процедур, включая утверждение планов контроля, набор требований к программам и утверждение этих программ в значительной степени решили проблему. Позднее возникали прецеденты исключения из актов зафиксированных фактов, «согласования» актов с контролируемыми, «утери» и «отзыва» актов. Эти действия прямо противоречат зафиксированным в Регламенте процедурам.

Среди распространенных отклонений от требований, вытекающих из основной цели деятельности органа ВГФК, типичным является смещение акцентов в контроле с объектов контроля основных (Правительство, руководство Центрального Банка и др.) на вспомогательные (министерства и ведомства, предприятия и организации - получатели бюджетных средств, банки и т.п.), смещение акцентов в выводах по результатам контроля.

Орган ВГФК может действовать самостоятельно, но более эффективна его деятельность в рамках единой системы внешнего (государственного и местного) финансового контроля. Эта система представлена на схеме 3.

Обобщенная процедура планирования, подготовки, проведения и подведения итогов контрольного мероприятия (без учета процедуры приостановления платежно-расчетных операций) приведена на схеме 4.

Среди процедур, в свое время предлагавшихся, но не реализованных в практике деятельности Счетной палаты, следует выделить процедуру предварительной (до изучения) фиксации всех изучаемых бухгалтерских, административных и иных первичных документов в специальном, заранее прошитом и опечатанном реестре, с фиксацией в этом же реестре основных данных всех актов, оформляемых по результатам контроля.

ЮЛШОДЕЙСТВИЕ НА ДОБРОВОЛЬНОЙ ОСНОВЕ ПРАВО ИРИВЛЕКАТЬК ПРОВОДИМЫМ МЕРОПРИЯТИЕМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ (и КОММЕРЧЕСКОЙ ОСНОВЕ

Схема 3. Система внешнего (государственного н местного) финансового контроля в РФ.

ПРИМЕЧАНИЕ: органы внутреннего контроля н аудиторские компании включены условно - как привлекаемые к работе

Схема 4. Обобщенная процедура планирования, подготовки, проведения н подведения итогов контрольного мероприятия (без процедуры приостановления платежно-расчетных операций).

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Болдырев Ю.Ю. Внешний государственный финансовый контроль.// Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 1998. №1-1,0 п.л.

2. Болдырев Ю.Ю. Заключение по результатам анализа Договора доверительного управления 35 процентами акций Российского акционерного общества «Газпром», заключенного Правительством Российской Федерации с Российским акционерным обществом «Газпром» 20 декабря 1997 г.// Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 1998. № б - 0,5 п.л.

3. Болдырев Ю.Ю. Качество экспертизы и стратегические решения.// Финансовый контроль. 2006. № 9 (входит в список изданий, рекомендованных ВАК)-0,1 п. л.

4. Болдырев Ю.Ю. О бочках меда и ложках дегтя. М.: Крымский мост,

2003.-428 с.-13,5 п.л.

5. Болдырев Ю.Ю. Особое мнение на решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 9 июня 2000 года «О результатах проверки приватизации федерального пакета акций РАО «Норильский никель» и вклада РАО «Норильский никель» в результаты социально-экономического развития Норильского промышленного района в 1996-1999 годах».// Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 2000. № 7 (31) - 0,5 п.л.

6. Болдырев Ю.Ю. Отказываемся от явно неприемлемого, но в пользу чего? //Экономическая газета. 2004. №48 (528)- 1,0 п.л.

7. Болдырев Ю.Ю. Похищение Евразии. М.: Крымский мост, 2003. - 421 с. - 13,5 п.л.

8. Болдырев Ю.Ю. Проедать наследство или развиваться? // Индустрия.

2004. №2 (36)-1,5 п.л.

9. Болдырев Ю.Ю. Решения Парламента под конкретное «хорошее» Правительство могут обернуться катастрофическими последствиями. Тезисы выступления на парламентских слушаниях «Земельные отношения и оценка природных ресурсов».// Природные ресурсы - национальное богатство России. Издание Государственной Думы, М. 1999 - 1 п.л.

10. Болдырев Ю.Ю. Стратегия - контроль над ресурсами.// Экология и жизнь. 2003. № 1 (30) - 0,5 п.л.

Подписано в печать 12.03.07 Тираж 100 экз. Заказ № 570

Отпечатано в ООО «Альянс ДокументЦентр» Москва, Нахимовский пр-т, 32 тел. 784-70-20

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Болдырев, Юрий Юрьевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВНЕШНЕГО

ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО

КОНТРОЛЯ.

1.1. ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ.

1.2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО

КОНТРОЛЯ.

1.3. ВНЕШНИЙ И ВНУТРЕННИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ

КОНТРОЛЬ. ЕДИНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

1.4. ЛИМСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ О РУКОВОДЯЩИХ ПРИНЦИПАХ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

1.5. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ ОРГАНОВ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

1.6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

И АУДИТ.

Глава 2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВНЕШНЕГО

ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО

КОНТРОЛЯ.

2.1. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ, ПРЕДМЕТ И ОБЪЕКТЫ

КОНТРОЛЯ

2.2. БЮДЖЕТ КАК СОВОКУПНОСТЬ ФОНДОВ

2.3. БЮДЖЕТ КАК МЕХАНИЗМ УЧЕТА ПРОЦЕССА И РЕЗУЛЬТАТОВ НАРОДНОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.4. ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА И ПРЕДМЕТ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.5. ОСНОВНЫЕ И ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОБЪЕКТЫКОНТРОЛЯ.

2.6. БАНК РОССИИ КАК ОБЪЕКТ КОНТРОЛЯ

2.7. УПРАВЛЕНИЕ ДЕЛАМИ ПРЕЗИДЕНТА

КАК ОБЪЕКТ КОНТРОЛЯ.

2.8. ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ КАК ОБЪЕКТ

КОНТРОЛЯ.

2.9. СУДЫ, ПАЛАТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ, УЧРЕЖДЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ,

НЕЗАВИСИМЫЕ ОТ ПРАВИТЕЛЬСТВА.

2.10. МИНИСТЕРСТВА И ВЕДОМСТВА, ПОДЧИНЕННЫЕ НЕПОСРЕДСТВЕННО ПРЕЗИДЕНТУ.

2.11. СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.12. ОБЪЕКТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ЗНАЧЕНИЯ, ПРЕДПРИЯТИЯ-МОНОПОЛИСТЫ.

2.13. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

2.14. ПРИОРИТЕТЫ И ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО

ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

2.15. ВИДЫ КОНТРОЛЯ.

2.16. ФОРМЫ И МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ.

Глава 3. ПРОЦЕДУРНАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ОСНОВ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

3.1. СТАТУС ОРГАНА ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

3.2. ОСНОВНОЙ СУБЪЕКТ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

3.3. ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА, НЕПОСРЕДСТВЕННО ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ КОНТРОЛЬНЫЕ

ОПЕРАЦИИ.

3.4. ВЫСШИЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА

И ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ.

3.5. СИСТЕМА ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

3.6. ОСНОВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

3.7. ДЕЙСТВИЯ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ КОНТРОЛЬНОГО

МЕРОПРИЯТИЯ.

3.8. ПРОБЛЕМА ОПЕРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТА.

3.9. ПРОЦЕДУРА ОТЧЕТНОСТИ

И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГЛАСНОСТИ РАБОТЫ

ОРГАНА КОНТРОЛЯ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методологические основы внешнего государственного финансового контроля"

Актуальность работы

Контроль является одним из важнейших элементов управления. Эффективное государственное управление без надлежащего контроля также невозможно.

Основным субъектом управления в государстве является суверен. В традиционном (монархическом) государстве это монарх. В демократическом государстве сувереном, а значит и основным субъектом управления является общество, народ. Соответственно, одним из ключевых элементов функционирования демократического государства является контроль со стороны общества за деятельностью государственной власти.

Внутренний и внутриведомственный контроль, осуществляемый самой властью в интересах обеспечения управляемости, в рамках которого субъектом контроля является сама власть, имеет в России давнюю традицию, достаточно разработанное правовое, методологическое и организационное обеспечение.

Внешний контроль, в рамках которого непосредственным субъектом контроля является не власть, а общество, власть же оказывается объектом контроля, для российской государственно-политической традиции (так же как и для традиции большинства государств мира) - явление не вполне традиционное и не типичное, требующее надлежащей методологии и организации, выработки адекватных процедур.

Внешний контроль за властью, так же как и контроль внутренний, может осуществляться по ряду различных направлений. Одним из ключевых и исторически важнейшим, содействовавшим становлению и развитию подлинной демократии и обеспечению возможности полноценной оценки деятельности власти обществом, является контроль экономический, реализуемый, в силу специфических функций денег, как контроль финансовый.

О степени актуальности вопроса о создании независимого финансового контроля за властью в начале 90-х годов прошлого столетия свидетельствуют следующие данные. По имевшимся данным за шесть лет, с середины предшествующего десятилетия (с 1985 года) по 1991 гг. золотовалютные резервы страны сократились в десять раз (хотя точные данные о размерах золотовалютного резерва были засекречены), в то же время внешний долг страны за этот же период вырос в четыре раза. И достоверной информации о том, как и почему соотношение между золотовалютными запасами и внешним долгом изменилось в сорок раз, а также на что реально ушли колоссальные ресурсы суммарно в объеме порядка ста миллиардов долларов, общество так и не получило.

В первый период существования России как отдельного от других республик бывшего СССР государства (1991-1993 гг.) контроль за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц со стороны общества реализовывался в той или иной степени через контроль со стороны Верховного Совета РСФСР и его Контрольно-бюджетный комитет. В то же время, прежние институты контроля, вместо их реформирования, были в значительной степени разрушены. Например, еще в 1990 году Комитет народного контроля РСФСР был попросту упразднен решением Съезда народных депутатов РСФСР.

После вступления в конце 1993 года в действие новой Конституции Российской Федерации государственность создавалась на основе этой Конституции. Соответственно, на этой основе необходимо было построить и новую, адекватную ситуации и проблематике, систему государственного контроля и, в частности, систему органов внешнего государственного контроля, заложить методологическую, организационную и правовую основы ее формирования и деятельности.

Прошедший десятилетний период существования уже новой системы внешнего государственного финансового контроля требует надлежащего анализа и научного осмысления этого опыта.

Разработанность темы

Контрольные органы, в том числе, внешние по отношению к органам исполнительной власти, существовали и в СССР. При формальной независимости, фактически они были зачастую зависимы от партийных органов. Тем не менее, этот опыт весьма ценен и нашел свое отражение в значительном количестве научных трудов советских и российских ученых: В.И Туровцева {29}, Ю.А. Данилевского и Т.М. Мезенцевой {32}, JI.M. Крамаровского {42}, С.И. Фленова {66} и др.

Вопросы роли независимого внешнего контроля за властью как важнейшего института в жизни демократического государства затрагивали в своих трудах многие известные ученые и практики. Среди зарубежных ученых можно выделить А.Токвиля {61}, Д.Норта {49}, М.Фридмана {67}, Л.Эрхарда {72}, Б.Ротштейна {75}, Ф.Хайека и др. К числу видных теоретиков и одновременно всемирно известных успешных практиков можно отнести Л.Эрхарда {72}, Ли Хван Ю {73} и др. На фундаментальные особенности современной мировой экономики, требующие особого внимания общества (и, соответственно, общественного и внешнего государственного финансового контроля) обращают внимание такие авторы как Д.Кортен {41}, Д.Глинский и П. Рэддуэй {74}. На пагубные последствия бесконтрольности власти, в том числе, в Восточной Европе и России, указывает Ж.Ведел {76} и др.

Вопросы организации, правового и методологического обеспечения государственного финансового контроля, как в советское время, так и в современный период, нашли свое отражение в значительном количестве научных трудов ученых и практиков: С.А.Агапцова {1}, Н.Т.Белухи, В.В.Бурцева, Ю.М.Воронина {24}, Н.Г.Гаджиева, Ю.А.Данилевского {32}, В.А.Жукова, Х.М.Кармокова {39}, А.Д.Соменкова {57}, С.В.Степашина {60}, П.В.Черноморда {68} и др.

Современный опыт зарубежных государств представляется и анализируется на конференциях и семинарах международных организаций высших органов финансового контроля ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и АЗОСАИ. Признанной основой для создания и деятельности органов внешнего государственного финансового контроля является Лимская декларация о руководящих принципах контроля, принятая IX Конгрессом ИНТОСАИ в 1977 году {44}.

Цели и задачи исследования

Целью диссертационной работы являлись выработка методологических основ деятельности органа внешнего государственного финансового контроля.

Для достижения цели необходимо было решить следующие задачи:

- уточнить и обосновать цель контроля и его предмет;

- уточнить и обосновать объекты контроля;

- разработать методические подходы к определению приоритетов контроля;

- определить необходимые виды, формы и методы контроля;

- проанализировать федеральный бюджет как инструмент учета, контроля и оценки финансовых результатов деятельности государственной власти - с точки зрения полноты и достаточности отражения в бюджете финансово-хозяйственной деятельности государственной власти;

- выработать методические подходы к разработке программ контроля применительно к ряду важнейших объектов и предметов контроля;

- разработать процедурные основы деятельности органа внешнего государственного финансового контроля.

При этом одним из системных требований являлась выработка таких методологических основ и процедур функционирования внешнего государственного финансового контроля и его взаимоотношений с иными субъектами, которые, с одной стороны, обеспечивали бы полноту контроля, с другой же стороны сводили бы к минимуму необъективность и предвзятость контроля, защищали бы общество от недобросовестности самих контролеров.

Область исследования

Область исследования соответствует требованиям паспорта специальности ВАК 08.00.12 - Бухгалтерский учет, статистика: п. 1.3. -Методология учета, контроля и анализа финансовых результатов; п. 2.4. -Методология разработки программ аудита и плана проверок.

Объект исследования.

Объектом исследования является система учета, контроля и оценки финансовых и экономических результатов деятельности государственной власти.

Предмет исследования.

Предметом исследования являются теоретические, методологические и процедурные аспекты внешнего государственного финансового контроля за деятельностью власти.

Теоретические и методологические основы исследования: труды российских и зарубежных ученых, раскрывающих роль, место и содержание внешнего государственного финансового контроля, принципы организации контроля, роль и место основных методологических подходов, материалы конференций и семинаров, в том числе, с участием автора.

При разработке и решении задач диссертационного исследования применялись методы системного, экономического и правового анализа, анализ статистической информации, прогнозирование последствий решений на основе опыта практической деятельности автора.

В процессе создания Счетной палаты Российской Федерации и в первые годы ее работы было осуществлено изучение практики организации и деятельности зарубежных органов контроля, что нашло отражение в ряде отчетов, направлявшихся в палаты Федерального Собрания. В подготовке этих материалов принимал участие и автор настоящей работы.

Кроме того, при разработке методологических и организационно-процедурных основ внешнего государственного контроля автор основывался на собственном опыте практической работы: парламентской деятельности и руководства контрольным органом в системе президентского контроля; при анализе практики реализации этих методологических и организационно-процедурных основ - на опыте работы по руководству органом внешнего государственного финансового контроля.

Научная новизна

Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании и разработке важнейших элементов методологических основ внешнего государственного финансового контроля в РФ:

- уточнены цель и задачи контроля;

- существенно расширен предмет контроля (по сравнению с узкой трактовкой положений Конституции, определяющих предмет деятельности Счетной палаты РФ);

- на основе экономического и правового анализа сущности ряда органов государственной власти и учреждений существенно расширен перечень объектов контроля (по сравнению с узкой трактовкой положений Конституции, определяющих предмет деятельности Счетной палаты РФ), введена классификация объектов контроля на основные и вспомогательные;

- предложены методические подходы к определению приоритетов контроля,

- проанализированы виды, формы и методы контроля, в частности, показано, что такой метод предупреждающего воздействия, как приостановление платежно-расчетных операций по счетам предприятий, учреждений и организаций, не вполне адекватен цели и задачам внешнего государственного финансового контроля и практически не эффективен;

- на основе выявленной неполноты бюджета как инструмента оценки результатов финансово-экономической деятельности государства, в частности, отсутствия баланса госсобственности, включая запасы природных ресурсов, что ведет к искажению оценки деятельности государственной власти, даваемой по бюджетным показателям, дополнительно уточнен предмет контроля;

- предложены методические подходы к разработке программ контроля;

- определены факторы эффективности внешнего государственного финансового контроля, выявлены препятствия достижению целей контроля;

- разработаны важнейшие процедуры деятельности контрольного органа, предложены дополнения и корректировка ряда процедур.

Апробация результатов исследования.

Диссертация представляет собой научную систематизацию практической деятельности автора: с группой коллег по Федеральному Собранию РФ при разработке Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» (1994 год); с коллегами по Счетной палате РФ в период отработки и внедрения методологических основ и процедур контроля, нашедших отражение в Регламенте Счетной палаты РФ (1995-2000 гг.); по анализу практики реализации методологических основ и процедур деятельности внешнего государственного финансового контроля.

Разработанные автором элементы основ методологии внешнего государственного финансового контроля, а также процедуры деятельности контрольного органа, нашедшие отражение в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и Регламенте Счетной палаты РФ апробированы в деятельности Счетной палаты РФ и в своей основе неизменны уже более десяти лет.

Практическая значимость исследования.

Разработанные автором элементы основ методологии внешнего государственного финансового контроля и процедуры деятельности позволили Счетной палате РФ выявить нарушения в деятельности Правительства РФ, нанесшие государству существенный ущерб, а также предотвратить решения органов государственной власти, влекущие за собой нанесение ущерба государству.

Предложенные дополнения ряда процедур деятельности Счетной палаты РФ направлены на повышение эффективности ее деятельности.

Публикации:

Результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора общим объемом более 30 п.л., в том числе 0,1 п.л. в рецензируемых изданиях по списку ВАК.

Объем и структура диссертации

Диссертация объемом 148 страниц состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 76 наименований и приложений, содержит 10 схем и 1 таблицу.

Диссертация: заключение по теме "Бухгалтерский учет, статистика", Болдырев, Юрий Юрьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Разработанные основы методологии деятельности органа внешнего государственного финансового контроля нашли отражение в нормативных документах и реализованы в более чем десятилетней практике деятельности Счетной палаты РФ, в том числе, нашли свое дальнейшее отражение в планировании деятельности органа контроля и выработке программ контроля.

Базирующиеся на этих методологических основах процедуры деятельности Счетной палаты нашли отражение в Законе и Регламенте, прошли проверку десятилетней практикой и в своей основе остаются неизменными.

Предложен ряд изменений и дополнений в методологии и процедурах деятельности органа внешнего государственного финансового контроля, в том числе, в части уточнения основных объектов контроля, в части фиксации действий инспектора в ходе контрольного мероприятия, а также в части процедур обеспечения гласности и отчетности.

Приоритеты контроля нуждаются в постоянной корректировке. Бюджетная система страны не учитывает во всей полноте результаты финансово-хозяйственной деятельности государства, в частности, в ней нет надлежащего учета и баланса госсобственности. Это требует внимания органа внешнего государственного финансового контроля к сферам, которые выпадают из учета в рамках бюджетного процесса, в частности, к вопросу об изменениях объемов запасов невозобновляемых природных ресурсов, рациональности и эффективности процесса недропользования и последующего использования извлеченных из недр природных ресурсов.

В условиях, когда государственные ресурсы, по суммарному объему превышающие почти в два раза объем средств федерального бюджета, в форме золотовалютных резервов Центрального банка и резервов Правительства выведена из национальной экономики, вопрос контроля за операциями с этими средствами, а также вопрос эффективности и целесообразности накопления и выведения из национальной экономики финансовых резервов в таком объеме должен стать одним из приоритетов контроля для федерального органа внешнего государственного финансового контроля.

В условиях, когда суверенитет государства ограничивается системой международных договоров, а на государство оказывается публичное и скрытое давление (актуальные примеры - ВТО и Энергетическая хартия), и ущербы от невыгодных стране договоров могут достигать десятков миллиардов долларов, внимание органов внешнего государственного финансового контроля должно обращаться на долгосрочные последствия международных договоров, а также на наличие возможности и реализуемость механизмов выхода из договоров в случае, если выявляется их невыгодность для страны.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ по вопросу повестки заседания Коллегии Счетной палаты РФ от 16.02.95 «О недостатках в организации проверки финансово-хозяйственной деятельности аппарата Совета Федерации РФ»

Вопрос «О недостатках в организации проверки финансово-хозяйственной деятельности аппарата Совета Федерации РФ» был включен в повестку заседания Коллегии 16 февраля 1996 года на основании ранее принятого соответствующего решения Коллегии от 29 декабря 1995 года и поручения подготовить проект решения Коллегии.

В связи с непринятием Коллегией Счетной палаты решения по данному вопросу, считаю необходимым отметить следующее.

1. Проверка проводилась по обращению Совета Федерации и должна была быть осуществлена по плану с 10 августа по 02 октября. Было известно, что в середине декабря предполагалось уже прекращение полномочий Совета Федерации первого созыва.

Тем не менее, сроки проведения проверки решением аудитора А.Л.Кушнаря были существенно увеличены по сравнению с плановыми.

Акт и итоговая справка (отчет) были представлены лишь в декабре 1995 года.

2. По окончании контрольных мероприятий на протяжении длительного времени документы не представлялись Коллегии Счетной палаты и Совету Федерации. На заседании Коллегии 24 ноября 1995 года аудитор А.Л.Кушнарь объяснил это тем, что акт «согласовывается» с руководством Совета Федерации. Позднее (08 февраля 1996 года, при согласовании проекта Постановления Коллегии палаты) аудитор А.Л.Кушнарь пояснил, что в ходе «согласования» с Председателем Совета Федерации В.Ф.Шумейко на протяжении более двух недель (с 15 ноября до начала декабря), «акт корректировался на основании вновь представляемых документов».

При этом никаких указаний на осуществленные корректировки ни в акте, ни в итоговой справке (отчете) по результатам проверки не содержится.

3. Существенная информация, в том числе, о нарушениях в использовании валютных средств, не включена в итоговый акт проверки, хотя и содержится в отдельных «справках», подписанных инспекторами.

При этом ни в акте, ни в итоговой справке (отчете), ни в иных представленных документах не указано, приложением к какому документу (акту или иному) являются эти «справки».

Документа с полной описью всех материалов проверки, содержащих зафиксированную инспекторами информацию о вскрытых финансовых нарушениях (подписанных инспекторами справок, актов и т.п.), аудитор на заседание Коллегии Счетной палаты не представил.

4. Коллегия Счетной палаты еще 24 ноября (в связи с постановкой заместителем Председателя Счетной палаты Ю.Ю.Болдыревым вопроса о затягивании оформления результатов проверки, а также о некорректном оформлением документов по ее результатам) поручила аудитору А.Л.Кушнарю и заместителю Председателя палаты Ю.Ю.Болдыреву согласовать окончательные документы по результатам проверки. Тем не менее, требования заместителя Председателя палаты о включении в окончательный акт и итоговую справку (отчет) информации о всех фактах выявленных нарушений законодательства, содержащихся в представленных аудитором «справках» по различным направлениям проверки, аудитором выполнены не были.

5. Без каких-либо обоснований направленный аудитором в Совет Федерации окончательный акт по результатам проверки помечен грифом «Для служебного пользования», что незаконно и безосновательно ограничивает доступ к материалу.

6. Справка (отчет) по результатам проверки была представлена и рассмотрена Коллегией палаты лишь 29 декабря 1995 года.

В ходе заседания Коллегии было установлено, что итоговая Справка (отчет) не содержала существенной информации о незаконном списании конкретными руководителями Совета Федерации (Председателем В.Ф.Шумейко и его заместителями) по актам без представления подтверждающих расходы документов валютных средств более чем на 100 тысяч долларов, хотя, в то же время, в справке приводилась информация о несопоставимо менее существенных фактах (задержка возвращения в кассу 300 долларов и т.п.) - с указанием фамилий депутатов, не являющихся руководителями Совета Федерации.

7. В ходе заседания Коллегии палаты 29 декабря 1995 года было также установлено, что итоговая справка (отчет) и направленный в Совет Федерации акт не содержали упоминаний, в частности, о выявленном проверкой финансовом нарушении, связанном с незаконной выплатой на имя дочери руководителя Совета Федерации В.Ф.Шумейко валютных средств в размере семисот семидесяти восьми долларов.

Возвращение незаконно выплаченных валютных средств в кассу уже в ходе проверки не может быть основанием для исключения этого факта из числа выявленных проверкой.

8. В целом и в акте, и в представленной Коллегии итоговой справке (отчете) содержится большое количество общей информации без четкого выделения перечня вскрытых проверкой нарушений финансово-хозяйственной деятельности аппарата Совета Федерации.

9. Коллегия Счетной палаты (заседание 29.12.95) поручила аудитору АЛ.Кушнарю включить в итоговую справку (отчет) все существенные факты, не упомянутые в представленной Коллегии Счетной палаты итоговой справке (отчете) и в акте, но имеющиеся в дополнительных «справках», подписанных инспекторами; итоговую справку (отчет) направить в Совет Федерации не позднее 04.01.96. И скорректированная итоговая справка (отчет) была направлена аудитором в Совет Федерации 04.01.96.

10. Тем не менее, в результате такой организации проверки и оформления ее результатов, в соответствии с формой и логикой изложения материала в акте, представляемом как единственный и основной итоговый документ проверки, средства массовой информации сообщили не о серьезных нарушениях законодательства со стороны конкретных руководителей Совета Федерации и руководителя его аппарата (чем и было вызвано поручение депутатов Счетной палате провести проверку), а, напротив, о нарушениях якобы со стороны депутатов вообще, о том, что «сенаторы себя не обижали», тем самым подрывая авторитет Совета Федерации и необоснованно бросая тень на большинство депутатов его первого созыва.

11. Считаю подобные методы организации работы аудиторского направления дискредитирующими Счетную палату РФ и требующими оценки со стороны Коллегии палаты.

16 февраля 1996 г

Ю.Ю.Болдырев, заметитель председателя Счетной палаты РФ

Примечание: В тексте «Особого мнения» после термина «итоговая справка» в скобках указывается «отчет», в связи с тем, что закон «О Счетной палате Российской Федерации» требует по итогам контрольного мероприятия оформления именно отчета.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ по вопросу о передаче средствам массовой информации материалов по результатам проверки Центра российско-американского партнерства

По результатам проверки Центра российско-американского партнерства, проведенной в сентябре-октябре 1996 года, с учетом вскрытой информации о готовившемся переводе за границу незаконно перечисленных на счет Центра бюджетных валютных средств, 10 октября 1996 году Заместителю Председателя Правительства - Министру финансов РФ А.Я.Лифшицу было направлено предписание Счетной палаты N01-497/07 о взыскании со счета Центра незаконно перечисленных ему Правительством бюджетных валютных средств в сумме более четырех миллионов долларов США.

Предписание Министром финансов А.Я.Лифшицем в указанный в нем срок выполнено не было, а спустя несколько дней бюджетные средства в размере около полутора миллионов долларов были перечислены со счета Центра на счет в одном из банков в США. Спустя еще несколько дней стало известно об убийстве исполнителя, осуществившего перевод указанных бюджетных средств за границу.

25 октября 1996 года, в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты N31(61) от 25.10.96, в адрес Государственной Думы на имя ее Председателя было направлено письмо с просьбой, в соответствии со статьей 24 Федерального Закона «О Счетной палате Российской Федерации», согласовать приостановление всех операций по счетам Центра российско-американского партнерства, а 16 декабря Коллегией Счетной палаты было принято решение направить материалы проверки Генеральному прокурору РФ.

27 января 1997 года мною на заседании Коллегии Счетной палаты было внесено предложение о передаче средствам массовой информации материалов по результатам проверки Центра российско-американского партнерства. Необходимость такого решения вытекала из установленных в ходе проверки фактов прямых нарушений закона должностными лицами Правительства РФ, неисполнения предписания Счетной палаты, а также непринятием на протяжении более трех месяцев решения Государственной Думой по обращению Счетной палаты.

Решение не было принято со ссылкой на наличие в материалах документов с грифом «Для служебного пользования». Возражения приняты не были. Рассмотрение вопроса было перенесено на 07 февраля 1997 года; подготовка вопроса была поручена аудитору АЛ.Кушнарю.

07 февраля 1997 года аудитором А.Л.Кушнарем на Коллегию было внесено предложение решать вопрос «с учетом действующих нормативных актов» и передавать материалы в СМИ «по согласованию с Председателем Правительства РФ». Несмотря на мои возражения, большинством членов Коллегии Палаты это предложение было поддержано с поручением аудитору А.Л.Кушнарю провести переговоры с Председателем Правительства и с формулировкой в протоколе: «Принять информацию к сведению. Начать процедуру передачи в СМИ материалов указанной проверки с учетом нормативных актов, действующих в отношении материалов, имеющих гриф «Для служебного пользования».

Считаю необходимым зафиксировать свои возражения.

1. Приведенное в обоснование решения Коллегии «Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N1233, содержит пункт 1.3, устанавливающий, что не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения, в частности, акты законодательства, устанавливающие правовой статус общественных объединений.

Центр российско-американского партнерства учрежден как общественное объединение. Следовательно, документы, устанавливающие его правовой статус, не могут относиться к числу документов «ограниченного распространения» и помечаться грифом «ДСП».

2. Не могут относиться к числу документов «ограниченного распространения», в соответствии с пунктом 1.3 указанного «Положения.» и «сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов.». Материалы о перечислении бюджетных средств на счет общественной организации, таким образом, не могут являться материалами «ДСП».

3. Даже если бы Правительство и установило своим актом право ограничивать распространение указанной информации, соответствующий подзаконный акт вступил бы в противоречие с нормой статьи 33 Федерального Закона «О Счетной палате Российской Федерации», устанавливающей, что Счетная палата регулярно предоставляет информацию о своей деятельности средствам массовой информации, а также что материалы по результатам проверок, связанных с сохранением государственной тайны, представляются палатам Федерального Собрания Российской Федерации на закрытых заседаниях. Каких-либо ограничений на распространение и предоставление СМИ информации об иных, несекретных документах и действиях Правительства закон не устанавливает.

4. Счетная палата, разумеется, не должна распространять излишней информации и о несекретных служебных документах государственных органов. Но это правило не может распространяться на случаи, когда указанные несекретные документы содержат в себе информацию о прямом нарушении должностными лицами закона, нецелевом использовании бюджетных средств, нанесении ущерба государству. В последнем случае, руководствуясь статьями 3 и 33 Федерального Закона «О Счетной палате Российской Федерации», мы просто обязаны незамедлительно предоставлять информацию обществу: самостоятельно (при наличии соответствующих возможностей) или через СМИ.

5. Следует обратить внимание на широкую практику незаконного ограничения Президентом и Правительством доступа к несекретным документам с установкой на них грифов «Для служебного пользования» и «Не для печати». Так, необоснованно ограничивается доступ к информации о денежном содержании должностных лиц и по ряду иных вопросов, связанных с расходованием средств федерального бюджета.

Целесообразно предложить Государственной Думе рассмотреть вопрос о дополнительном законодательном регулировании данного вопроса.

6. В результате принятого Коллегией Счетной палаты решения о том, что информация о результатах законченных контрольных мероприятий передается в СМИ не автоматически по завершении мероприятия, а лишь по принятии Коллегией Палаты специального решения, информация по результатам многих контрольных мероприятий не доводится своевременно официально до средств массовой информации, что дает основания ряду СМИ утверждать, что Счетная палата «включается в борьбу компроматов» (какую-то информацию дает, а какую-то - придерживает) и т.п.

Считаю необходимым установить порядок, при котором информация о результатах всех законченных контрольных мероприятий передается в СМИ автоматически, кроме случая, если материалы содержат информацию о государственной или иной охраняемой законом тайне, а также кроме случая, когда ограничения на передачу информации специально оговорены и обоснованы в решении Коллегии Палаты.

Ю.Ю.Болдырев,

Заместитель председателя

Счетной палаты РФ

ОСОБОЕ МНЕНИЕ заместителя Председателя Счетной палаты РФ Ю.Ю.Болдырева на решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации по вопросу

О результатах проверки законности использования средств федерального бюджета для финансирования расходов на проведение избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации», проведенной по поручению Государственной Думы (Постановление Государственной Думы от 15.11.96 г. № 820-И ГД п. 3).

1. В одобренном постановлением Коллегии Счетной палаты от 22.05.98 г. № 17 Отчете не нашли отражение мои замечания, которые официально представлялись Коллегии, а именно:

1.1. Не проверена законность решений о перечислении денежных средств рядом акционерных обществ в избирательные фонды кандидатов в Президенты РФ.

Из актов проверок ряда акционерных обществ (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС Россия", АОЗТ "Рязанский картонно-рубероидный завод", СПК "Агродорстрой" и др.) следует, что решения о перечислении средств в избирательный фонд кандидата Б.Н. Ельцина принимались исполнительными органами акционерных обществ.

В то же время в соответствии со ст. 103 Гражданского кодекса и ст. 48 Федерального закона РФ "Об акционерных обществах" "распределение прибылей", из которых выделены финансовые ресурсы на избирательную кампанию по выборам Президента РФ, "является исключительной компетенцией Общего собрания акционеров". При этом, не проверялось, содержат ли уставы акционерных обществ положения, предоставляющее право исполнительным органам распоряжаться частью прибыли текущего года с последующим утверждением принятых решений собранием акционеров. Принятое по моему настоянию общее решение о проведении дополнительных проверок не снимает вопроса о том, что указанное должно было быть проверено своевременно.

1.2. Для акционерных обществ, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, таких как РАО "ЕЭС России", или имеющих крупный государственный пакет, в частности, РАО "ГАЗПРОМ", осталось невыясненным, как голосовали представители государства при распределении прибылей предприятия и, в частности, согласились ли они (и на каком основании) с перечислением части причитающейся государству прибыли в избирательный фонд кандидата Б.Н.Ельцина. Этот вопрос является особенно важным с учетом имеющейся в актах и отчете информации о том, что указанные акционерные общества имели значительную задолженность перед федеральным бюджетом и решением федеральных органов власти получали отсрочки по уплате налогов в федеральный бюджет. Налицо очевидный предмет для уголовного расследования.

1.3. Акты о проверке Всероссийской государственной телерадиокампании и Московской телерадиовещательной кампании "Москва" представлены более чем через полгода после представления Коллегии первого отчета, и лишь после моих письменных возражений на отчет.

1.4. Практически не проведена проверка наличия льгот по уплате таможенных платежей и налога на добавленную стоимость в 1993-1996 гг. у коммерческих структур, переводивших средства в избирательные фонды кандидатов в Президенты РФ, предусмотренная Программой проверки. Вместо данных проведенной проверки с оформлением соответствующих актов, ряд представлявшихся вариантов отчета содержал ссылки лишь на информацию, полученную от самого Государственного таможенного комитета РФ.

Ссылка в окончательном варианте Отчета на то, что "вопросы предоставления таможенных льгот коммерческим организациям, в том числе и на названные выше цели, рассматривались в ходе проверок таможенных органов Российской Федерации в 1997 году", явно натянута и не правомочна, т.к. акты указанных проверок даже не фигурируют в официальном перечне актов к Отчету, а соответствующие вопросы в программах указанных проверок не ставились.

Кроме того, в Отчете дана информация о том, что "фактов предоставления таможенных льгот организациям, финансировавшим предвыборные кампании кандидатов в Президенты РФ, помимо предусмотренных действующим законодательством, не выявлено". Речь же должна идти не о действующем законодательстве, а о действующих федеральных законах, т.к. Указы Президента РФ, Постановления Правительства и иные подзаконные акты являются составной частью "действующего законодательства". Но именно наличие подзаконных актов, их обоснованность и законность и должны были являться предметом проверки.

1.5. Не соответствует выявленным нарушениям предложение Коллегии направить представление только в адрес Центральной избирательной комиссии. Так, направление руководителем РАО "Газпром" Р. И. Вяхиревым и другими руководителями акционерных обществ с государственным участием финансовых средств из прибыли в избирательный фонд кандидата в Президенты РФ без решения собрания акционеров требует, как минимум, направления представления в адрес Председателя Правительства РФ. Тем более, с учетом того, что Правительство передало в доверительное управление находящиеся в государственной собственности 35 процентов акций РАО "ГАЗПРОМ" . самому РАО "ГАЗПРОМ".

1.6. В материалах проверки содержатся исчерпывающие основания для обращения в Генеральную прокуратуру РФ. Кроме фактов перечисления средств в избирательный фонд кандидата Б.Н.Ельцина предприятиями, получившими отсрочки по платежам в бюджет, а также предприятием, получившим от Правительства в доверительное управление принадлежащий государству пакет акций, этого заслуживает и факт использования по распоряжению Центрального командного пункта ВВС РФ воздушных судов для перевозки лиц, осуществляющих агитацию за кандидата Б.Н.Ельцина, являвшегося на этот момент Главнокомандующим ВС РФ.

2. В Отчете Счетной палаты и в решении Коллегии не учтены мои предложения (представлявшиеся Коллегии), направленные на совершенствование законодательства в сфере финансирования избирательных кампаний. Эти предложения в адрес Федерального Собрания состоят в следующем.

2.1. Установить запрет на перечисление в избирательные фонды кандидатов финансовых средств предприятиями, учреждениями и организациями с государственным участием или получающими льготы или преимущества от государства.

2.2. Предусмотреть уголовное наказание для лиц, занимающих государственные должности, за использование должностных полномочий в избирательных кампаниях в пользу отдельных кандидатов.

2.3. Установить обязательность по окончании избирательных кампаний по выборам Президента РФ предоставления руководителями средств массовой информации (должностными лицами и лицами, осуществляющими управленческие функции) отчета о суммарном объеме рекламных материалов в пользу отдельных кандидатов с приложением документов об оплате политической рекламы. Предусмотреть уголовную ответственность за предоставление недостоверного отчета.

2.4. С учетом объективных принципиальных трудностей контроля за истинными источниками средств, перечисляемых в избирательные фонды кандидатов, а также в силу целесообразности создания равных условий для кандидатов, предлагается рассмотреть вопрос об уменьшении разницы между размером установленного государством минимума финансирования избирательной кампании из федерального бюджета и максимальным размером избирательного фонда. При этом целесообразно учесть опыт ряда европейских стран, в том числе Франции, где объем предоставляемых государством средств составляет не менее половины от максимума разрешенного объема средств избирательного фонда кандидата, установленного законом.

2.5. Установить в законе "О Счетной палате РФ" или иных федеральных законах, что к компетенции органов государственного контроля применительно к избирательным кампаниям относится контроль за использованием не только государственных средств, но и средств, собранных в качестве добровольных пожертвований, а также за законностью перечисления и расходования иных средств, использованных в интересах отдельных кандидатов.

3. В окончательный вариант Отчета не включены важные и весьма информативные приложения, ранее приобщавшиеся к предыдущим вариантам отчета (приложения 4 - 12), содержащие сведения о перечислении и о расходовании денежных средств на проведение выборов Президента РФ.

4. Проверка законности использования средств федерального бюджета для финансирования расходов на проведение избирательной кампании по выборам Президента РФ и представление окончательного отчета по ней были чрезвычайно затянуты. Отчет о результатах проверки рассматривался Коллегией Счетной палаты 6 раз, но и теперь не все существенные замечания устранены. Принятие по моему настоянию общего решения о проведении дополнительных проверок обосновано, но в формулировке решения Коллегии является неконкретным и ни к чему не обязывающим.

5. В ходе проверки не были запрошены материалы жалоб в связи с финансовыми нарушениями в ходе избирательной кампании, которые могли быть основанием для проведения проверок и установления фактов нарушения законности. Пункты о затребовании информации о таких жалобах из Генеральной прокуратуры и Центральной избирательной комиссии и анализе принятых мер, включенные ранее по моему предложению в программу проверки, были исключены из Программы проверки решением Коллегии Счетной палаты РФ от 28.03.97г, несмотря на мои возражения. В связи с этим я вынужден констатировать факт целенаправленного ухода Коллегии от эффективного способа выявления возможных нарушений, требовавших проверки и подтверждения в ходе контрольного мероприятия.

Заместитель Председателя

Счетной палаты

Российской Федерации Ю.Ю.Болдырев