Становление и развитие муниципального финансового контроля тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Становление и развитие муниципального финансового контроля"

На правах рукописи

Табунщикова Татьяна Федоровна

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Тюмень - 2006

Работа выполнена на кафедре финансов, денежного обращения и кредита ГОУ ВПО «Тюменский государственный университет»

Научный руководитель: Кандидат экономических наук, доцент

Жукова София Суреновна

Официальные оппоненты: Доктор экономических наук, профессор

Пешина Эвелина Вячеславовна

Кандидат экономических наук, доцент, заслуженный экономист РФ Альвианская Нелли Владиславовна

Ведущая организация: Управление Федерального

казначейства по Тюменской области

Защита состоится 23 ноября 2006 г. в 12-30 час. на заседании диссертационного совета Д 212.287.02 при ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет по адресу: 620219, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45, ауд. 357 (зал заседаний Ученого Совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет.

Автореферат разослан 19 октября 2006г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент У Князева Е. Г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современный этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой, усилением борьбы с коррупцией и ростом правонарушений в бюджетной сфере. В связи с этим все более актуальным становится вопрос об эффективном управлении государственными (в т. ч. муниципальными) финансами. Одним из факторов, влияющих на эффективность управления муниципальными ресурсами, является муниципальный финансовый контроль и наличие системы государственного финансового контроля.

Муниципальный финансовый контроль, являясь одним из этапов бюджетного процесса и важнейшей функцией управления, содействует успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, целесообразности и эффективности использования средств местного бюджета. Государственный финансовый контроль (ГФК) функционирует на всех уровнях бюджетной системы России, подчиняясь общим требованиям и процедурам для всех элементов системы. Отсутствие целостной системы государственного и муниципального финансового контроля снижает эффективность контрольных мероприятий и результативность бюджетирования. А недостаточная разработанность научных основ формирования и функционирования системы государственного финансового контроля сдерживает его развитие.

Особую значимость государственный и муниципальный финансовый контроль приобретает в период проведения социально-экономических реформ. Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» стимулировало процесс реформирования местного самоуправления, и как следствие, именно муниципальный финансовый контроль приобретает особую актуальность и практическую значимость, что определяет необходимость разработки новых подходов к развитию системы муниципального финансового контроля и оценки его эффективности.

Дискуссионный характер ряда теоретических вопросов в области финансового контроля, недостаточная их разработка и практическое значение правовых, организационных и методических вопросов муниципального финансового контроля определяют актуальность исследования и выбор темы диссертации.

Степень разработанности темы исследования. Изучением вопросов теории и методологии основ финансового контроля, деятельности органов государственного финансового контроля занимались такие отечественные ученые-экономисты, внесшие вклад в разработку теории и практики финансового контроля, как

A. М. Бабич, В. В. Бурцев, Э. А. Вознесенский, Е. Ю. Грачева, Ю. А. Данилевский, В. А. Жуков, Е. А. Кочерин, А. В. Крикунов, Н. В. Лазарева, С. П. Опенышев, Л. Н. Павлова, Н. Д. Погосян,

B. М. Родионова, А. Д. Соменков, С. В. Степашин, Н. И. Химичева, В. И. Шлейников, С. О. Шохин и др., а также зарубежные ученые и экономисты, такие как: Д. Дуброу, Б. Левалуа, Д. Ретрей, Р. Томсон, Е. Хармс, Д. Шеринг, Д. Энгельс.

Вопросы организации муниципального финансового контроля рассмотрены в меньшей степени, чем государственный финансовый контроль. В проведенном исследовании рассмотрены результаты деятельности контрольных органов муниципальных образований России, осуществляющих внешний финансовый контроль. Автором использованы материалы конференций Ассоциации контрольно-счетных органов России и Союза муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации, а также исследования по данной проблеме В. В. Жадан.

Анализ указанных исследований показывает, что наряду с полезной научной информацией, они содержат некоторые дискуссионные и нерешенные вопросы, в частности, отсутствует единый подход к основным терминам, используемым в области финансового контроля: государственный финансовый контроль, муниципальный финансовый контроль, система органов государственного и муниципального финансового контроля.

Объектом исследования является система организации муниципального финансового контроля и методы оценки его эффективности, а также деятельность муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Предметом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих между субъектами и объектами муниципального финансового контроля.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обоснование, на основе обобщения теории,

практических рекомендаций по совершенствованию муниципального финансового контроля как составной части государственного финансового контроля. Для достижения цели были определены следующие задачи:

1. Обобщить теорию и практику по проблеме финансового контроля и раскрыть сущность категорий «государственный финансовый контроль» и «муниципальный финансовый контроль».

2 Провести анализ муниципального финансового контроля, выявить недостатки и резервы, оценить состояние и организацию муниципального финансового контроля в Российской Федерации с целью разработки модели системы муниципального финансового контроля.

3 Обосновать концептуальный подход к организации системы государственного (муниципального) финансового контроля в России и ряде зарубежных государств.

4. Дать оценку результатов деятельности муниципальных контрольно-счетных органов (МКСО) на основе годовых отчетов органов муниципального финансового контроля, предоставленных Союзу муниципальных контрольно-счетных органов России и разработать методику оценки эффективности муниципального финансового контроля.

& Определить основные пути повышения эффективности муниципального финансового контроля в правовом, организационном и методическом аспектах.

Теоретической и методологической основой исследования послужили теория финансов и теория систем, являющаяся частью теории организации, концепции и труды ведущих российских и зарубежных экономистов в области финансового контроля. В процессе исследования были проанализированы и учтены нормативно-правовые акты, в частности, Бюджетный кодекс Российской Федерации, постановления Правительства РФ, правовые акты органов местного самоуправления. Изучены материалы, подготовленные Счетной палатой РФ, Ассоциацией контрольно-счетных органов России, Союзом муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, системный подход к анализу правовых, финансовых и организационных проблем становления и совре-

менного этапа развития муниципального финансового контроля в России в их динамической взаимосвязи. Методической основой исследования явились методы общенаучного познания: наблюдение, сравнение и описание, систематизация и логически познавательное осмысление, а также статистические методы группировки и обобщений, методы анализа и синтеза, метод регрессионного анализа, исторический метод.

Информационно-эмпирическая база исследования. Информационная база исследования сформирована на основе научных статей, публикаций российских и зарубежных экономистов, специалистов в области финансового контроля. Эмпирическую основу исследования составили официальные данные годовых отчетов муниципальных контрольно-счетных органов России, а также материалы, опубликованные в научных экономических журналах.

Научная новизна исследования.

1. Дана авторская трактовка понятий «государственный финансовый контроль» и «муниципальный финансовый контроль», отражающих проявление контрольной функции финансов и управления государственными финансами на основе единства государственных финансов и бюджетной системы.

2. Обоснована классификация субъектов государственного финансового контроля, включающая органы муниципального финансового контроля.

3. Предложена модель организации муниципального финансового контроля как элемента системы государственного финансового контроля.

4. Разработана методика оценки эффективности муниципального финансового контроля на основе критериев эффективности и характеризующих их показателей, определен рейтинг муниципальных контрольно-счетных органов и предложена модель прогноза результатов муниципального финансового контроля.

5. Разработаны предложения по совершенствованию муниципального финансового контроля в нормативно-правовом, организационном и методическом направлениях.

Теоретическая значимость исследования состоит в развитии теории финансового контроля как области общей теории финансов, и как функции управления муниципальными финансами, а также в расширении существующих научных представлений о

системе муниципального финансового контроля, государственного (независимого) финансового контроля. Теоретическое обоснование категорий «государственный финансовый контроль» и «муниципальный финансовый контроль» позволяет более полно оценить активную роль контроля в системе управления государственными финансами, в т. ч. и на муниципальном уровне.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования отдельных выводов, рекомендаций в нормотворческой деятельности, управлении муниципальными финансовыми ресурсами и выявлении зависимости между состоянием контроля и уровнем управляемости бюджетным процессом. Рассматриваются проблемы и результаты деятельности счетных палат — органов муниципального финансового контроля, недостаточно изученные в экономической науке, в частности, в государственных (муниципальных) финансах. Определена система органов государственного и муниципального финансового контроля. Это содействует разработке Концепции государственного финансового контроля. Рекомендации по совершенствованию финансового контроля, созданию системы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и внедрению методики оценки эффективности муниципального финансового контроля обеспечат повышение эффективности контроля, координацию и взаимодействие органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Отдельные выводы и концептуальные положения диссертации могут найти применение в учебном процессе по дисциплинам «Финансы и кредит», «Финансовый контроль», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит», «Государственное и муниципальное управление», другим специальным дисциплинам, а также на курсах повышения квалификации.

Апробация основных положений исследования. Основные положения и выводы использованы в НИР ГОУ ВПО Тюменский государственный университет «Региональные проблемы функционирования финансово-кредитного механизма», гос. per. № 0120.0401576, инв. No 0220. 0506377, 2005г.

Результаты исследования, представленного в диссертационной работе, используются в учебном процессе кафедры финансов, денежного обращения и кредита ГОУ ВПО Тюменский госу-

дарственный университет по курсам «Современный бюджетный процесс», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы бюджетных организаций».

Основные положения и результаты диссертации на различных этапах работы представлялись, обсуждались и получили положительную оценку на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях: (города Тюмень, Красноярск, Суздаль, Калининград, Салехард, Волгоград, Пермь (2001-2006 гг). Отдельные результаты, полученные в процессе исследования, включены в Сборник рефератов участников конкурса Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации на звание «Лучший финансовый контролер России» 2002 г., 2005 г.

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 11 работ, общим объемом 3,35 п. л., (в т. ч. авторские 3,15).

Структура и объем диссертации обусловлены предметом исследования, основной целью, задачами и логикой работы. Диссертация состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, библиографического списка из 159 наименований и 11 приложений, включает 9 таблиц, 4 рисунка.

Во введении диссертации обоснована актуальность на основе анализа разработанности проблемы в современной отечественной и зарубежной литературе; определены цель и задачи, предмет и объект исследования; представлена теоретическая и методологическая основа, раскрывается научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Теоретические основы финансового контроля» проведен анализ дефиниций финансового контроля, государственного финансового контроля, дана авторская трактовка понятий «государственный финансовый контроль» и «муниципальный финансовый контроль», расширена классификация финансового контроля по видам, определено место муниципального финансового контроля в данной классификации. Раскрыты общенаучные методы, принципы, задачи и функции муниципального финансового контроля, выявлены проблемы и обоснована необходимость развития внешнего финансового контроля.

Во второй главе «Современное состояние муниципального финансового контроля в Российской Федерации» произведен ана-

лиз состояния муниципального финансового контроля, результатов деятельности органов, осуществляющих внешний финансовый контроль на основе годовых отчетов, направленных Союзу муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации. Представлен концептуальный подход к организации внешнего финансового контроля в России на основе преемственности, альтернативности и системности.

В третьей главе «Направления развития муниципального финансового контроля» разработана методика оценки эффективности муниципального финансового контроля. На основе предлагаемой методики проведен анализ эффективности муниципального финансового контроля, определен рейтинг МКСО Российской Федерации и сделан прогноз возможных нарушений в отдельно взятом муниципальном образовании. Сформулированы предложения по совершенствованию муниципального финансового контроля в правовом, организационном и методическом направлении.

В заключении изложены наиболее существенные результаты проведенного исследования, сформулированы выводы и предложения, составляющие предмет защиты.

В приложении представлены вспомогательные материалы, иллюстрирующие отдельные положения диссертационной работы.

ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ

1. Дана авторская трактовка понятий «государственный финансовый контроль» и «муниципальный финансовый контроль», отражающих проявление контрольной функции финансов и управления государственными финансами на основе единства государственных финансов и бюджетной системы.

Рассмотрены различные формулировки определения «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль». Раскрытие сущности финансового контроля означает отражение его природы как проявления контрольной функции финансов, определение сферы применения, направлений его развития, методов осуществления и путей повышения эффективности. Системный подход в изучении сущности, задач и функций государственного финансового контроля предполагает рассмотрение его как целого, составляющим элементом которого является муниципальный финансовый контроль. Автор считает, что «государственный фи-

нансовый контроль представляет собой совокупность экономических и правовых отношений, обусловленных действием контрольной функции финансов и управления, направленных на обеспечение законности и эффективности формирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов на основе принципов единства государственных финансов и бюджетной системы». Данное понятие «государственный финансовый контроль», отличается от других тем, что в нем отражается объективная природа исследуемой категории единых государственных финансов. Такой подход позволил уточнить понятие категории «государственный финансовый контроль», в основу которого положено проявление контрольной функции финансов и функции управления государственными финансами на основе единых государственных финансов, единой бюджетной системы Российской Федерации.

Муниципальный финансовый контроль базируется на реализации контрольной функции финансов и функции управления на основе единства государственных финансов и единства бюджетной системы Российской Федерации; имеет общие цели, задачи, функции и принципы организации, свойственные государственному финансовому контролю. Следовательно, муниципальный финансовый контроль представляет собой составной элемент государственного финансового контроля (при сохранении самостоятельности, гарантированной Конституцией РФ). Муниципальный финансовый контроль рассматривается как составная часть единого государственного финансового контроля в системе управления государственными финансами. Автором предложена следующая формулировка исследуемого понятия: «муниципальный финансовый контроль это составная часть государственного финансового контроля в системе управления государственными финансами в процессе формирования и использования средств местного бюджета и управления муниципальной собственностью на основе контрольной функции финансов и управления с целью обеспечения законности и эффективности принимаемых управленческих решений и степени их реализации». Муниципальный финансовый контроль является частью государственного финансового контроля, т. к. осуществляется контроль за движением муниципальных финансовых средств, являющихся частью государственных финансов, и контроль формирования и исполнения местного бюджета, пред-

ставляющего третий уровень единой бюджетной системы государства. Используя учение о сущности финансов, на основе единства государственных финансов и бюджетной системы Российской Федерации, реализованных в консолидированном бюджете государства, а также с учетом универсальности принципа обратной связи, представляется возможным более полно раскрыть сущность муниципального финансового контроля как составного элемента государственного финансового контроля.

2. Обоснована классификация субъектов государственного финансового контроля, включающая органы муниципального финансового контроля.

Вопросы классификации финансового контроля и государственного финансового контроля, в частности, имеют научное и прикладное значение. Эта область в финансовой науке недостаточно разработана, свидетельством тому является отсутствие единых подходов среди ученых и специалистов в выборе критериев, признаков классификации. Классификация государственного финансового контроля необходима для формирования четкого понятийного аппарата, для выявления отличий различных групп при разработке научных основ системы государственного (муниципального) финансового контроля. Считаем оправданным построение классификации государственного финансового контроля, включающей три уровня бюджетной системы, на основе трех видов ГФК — парламентского, независимого и административного, включающих контрольные органы федерального, регионального и муниципального уровней бюджетной системы. Классификация государственного финансового контроля основана на принципах единства государственных финансов и единства бюджетной системы. Парламентский контроль осуществляют федеральные органы законодательной власти, законодательные органы субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления. Независимый (внешний) финансовый контроль возложен на Счетную палату РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и контрольные (контрольно-счетные) органы местного самоуправления. Независимый финансовый контроль на всех уровнях бюджетной системы имеет общие цели (обеспечение законности и эффективности формирования и использования бюджетных средств), задачи, функции и основан на единых принципах (за-

конности, системности, объективности, независимости и гласности). Административный финансовый контроль (внутренний) выполняют финансовые органы исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровня, т. е. органы, исполняющие бюджет. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют контроль получателей бюджетных средств. Парламентский, независимый и административный ГФК охватывает все уровни бюджетной системы: федеральный, региональный и муниципальный. Однако, только независимый финансовый контроль представляет собой систему контрольно-счетных органов разных уровней бюджетной системы, основанную на единых принципах, имеющую общие цели, задачи и функции. Выявлено единство государственного и муниципального финансового контроля (и внутреннего, и внешнего) в системе государственного финансового контроля. Органы муниципального финансового контроля, как участники бюджетного процесса третьего уровня единой бюджетной системы РФ входят в систему органов государственного финансового контроля, осуществляющих контроль государственных финансов. Определено место муниципального финансового контроля (внутреннего и внешнего) в данной классификации в качестве третьего уровня единой системы государственного финансового контроля, выявлены его отличительные особенности, заключенные в рассмотрении сущности муниципального финансового контроля как элемента единой финансово-контрольной системы государства, занимая отведенное ему законодателем место в общей системе управления государственными (муниципальными) финансами. Систему ГФК можно представить как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих институтов, функционирующих как единое целое, имеющее общие цели и задачи.

К негосударственному финансовому контролю, по мнению автора, относятся:

— независимый (негосударственный) аудит, осуществляемый аудиторскими организациями в соответствии с федеральным законом «Об аудиторской деятельности»;

— внутриведомственный контроль, осуществляемый контрольно-ревизионными управлениями (отделами) негосударственных организаций.

3. Предложена модель организации муниципального финансового контроля как элемента системы государственного финансового контроля.

Отсутствие единой для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации правовой, организационной и методической базы государственного (муниципального) финансового контроля сдерживает его развитие, препятствует эффективному выполнению задач и функций органом внешнего финансового контроля. Система муниципального финансового контроля должна соответствовать требованиям действующего законодательства и государственной финансовой политике. Система муниципального финансового контроля, разработанная автором, построена по принципу классификации государственного финансового контроля на основе трех видов — парламентского, независимого (внешнего), административного (внутреннего) финансового контроля и представлена на рис. 1.

Рис. 1. Модель системы муниципального финансового контроля

Независимый финансовый контроль осуществляет счетная палата, а административный (внутренний) — финансовый орган, исполняющий бюджет, и наряду с этой функцией, контролирующий главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Парламентский контроль — это контроль представительного органа за деятельностью органов местного самоуправления и выполне-

ния ими своих функций. Координация деятельности органов внутреннего и внешнего финансового контроля возлагается на счетную палату муниципального образования — орган внешнего финансового контроля. Контрольным органом муниципального образования является орган внешнего финансового контроля — счетно-контрольный орган, осуществляющий контроль и представляющий заключение по отчету об исполнении местного бюджета. Данная норма должна быть закреплена в положениях, утвержденных решением представительного органа «О контрольно-счетном органе муниципального образования», «О бюджетном процессе муниципального образования», «О муниципальном финансовом контроле».

Особая роль отводится Федеральному казначейству по исполнению местного бюджета для усиления единства бюджетной системы России, единообразия методологической и правовой базы, идентичности системы учета, повышения эффективности контроля использования бюджетных средств всех уровней бюджетной системы.

4. Разработана методика оценки эффективности муниципального финансового контроля на основе критериев эффективности и характеризующих их показателей, определен рейтинг муниципальных контрольно-счетных органов и предложена модель прогноза результатов муниципального финансового контроля.

Система муниципального финансового контроля не сложилась; отсутствуют единые правила и стандарты контрольной деятельности, унифицированная отчетность ГФК, мониторинг. Оценка состояния и результатов муниципального финансового контроля имеет определенные трудности в связи с отсутствием утвержденных стандартов и классификатора нарушений, единого толкования понятий видов нарушений — незаконного, нецелевого, неэффективного использования бюджетных средств. Анализ результатов муниципального финансового контроля выявил тенденцию роста доли нарушений незаконного, неэффективного использования бюджетных средств. Сокращение доли нецелевого использования бюджетных средств связано с введением ответственности за данное нарушение (таблица 1). Динамика результативности муниципального финансового контроля свидетельствует о росте нарушений, выявленных в среднем одним контрольным органом: с 63,2 млн. руб. в 2001г. до 91,3 млн. руб. в 2004г. и 192 млн. руб. в 2005г. Количество материалов, направленных в правоохранительные органы по результатам контрольных мероприятий колеблется от 8% до 14%. Доля возбужденных дел

составляет в среднем 17% от количества направленных материалов в правоохранительные органы. Причина роста нарушений, допускаемых при исполнении бюджетного процесса, заключается в неудовлетворительном внутреннем финансовом контроле органом, исполняющим бюджет, и недостаточном контроле муниципальных казначейств. За нарушения бюджетного законодательства адекватная ответственность этих органов не предусмотрена. Этим объясняется рост нарушений. Доля возврата в бюджет средств за 20012004гг. составила 10%, в 2005г.-34% от общей суммы нарушений.

Таблица 1.

Свод отчетов муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации о выявленных нарушениях использования бюджетных средств за 2001-2005 гг.*

\Свод отчетов N. мксо Годы N. Кол-во МКСО, представивших отчеты (единиц) Использование бюджетных средств с нарушением (млн. руб.) в том числе

Незаконное Нецелевое Неэффективное

млн. руб. % млн. руб. % млн. руб. %

2001 19 1 200,7 310,0 26 587,7 49 303,0 25

2002 37 1 981,0 761,1 39 461,5 23 758,4 38

2003 38 I 321,1 637,5 48 99,0 8 584,6 44

2004 48 4 384,6 2 890,9 66 340,7 8 1 153,0 26

2005 36 6 911,2 1 715,7 25 410,4 6 4 784,1 69

Всего * 15 798,6 6 315,2 40 1 899,3 12 7 583,1 48

* Составлено автором

Выявлена тенденция увеличения суммы нарушений, неисполнения требований (представлений, предписаний) контрольного органа местного самоуправления. Это способствует росту финансовых потерь местных бюджетов. Причина наблюдающейся тенденции — отсутствие законодательного обеспечения государственного финансового контроля, регламентирующего права, обязанность органов финансового контроля и ответственность органа, исполняющего бюджет, распорядителя бюджетных средств за нарушения действующего законодательства.

Оценка эффективности финансового контроля — задача сложная, которую пытаются решить многие специалисты. Эффективность финансового контроля находится в прямой зависимости от объема финансирования контрольного органа и мер воздействия,

которыми он обладает. Разработка методики обусловлена задачами повышения эффективности финансового контроля. Методика оценки эффективности муниципального финансового контроля разработана с учетом рекомендаций Счетной палаты Российской Федерации. В основу методики положены:

1. Критерии эффективности финанасового контроля и характеризующие их показатели;

2. Рейтинг муниципальных контрольно-счетных органов;

3. Прогноз результатов муниципального финансового контроля. Критерии эффективности финансового контроля имеют количественные оценки и отличаются системным характером. Основными критериями являются результативность, действенность, экономичность и характеризующие их показатели:

К=(0+0+0+0)/0 (1)

р у дз ни у нэ' 'о 4 '

К — коэффициент результативности контроля; (О +0 + О + О ) — объем средств, использованных с

4 дз ни у нэ' г " '

нарушением действующего законодательства (О ), нецелевого ис-

ДЗ

пользования (О^), ущерба (Оу), неэффективного использования (Онэ); Оо — общий объем проверенных средств.

К=(0 +0 +0)/0_ (2)

о 4 дз ни нэ' 'б 4 '

Ко — коэффициент отклонения, допущенного при исполнении бюджета от заданных (утвержденных) параметров; Об — объем годового бюджета.

К = О / О. (3)

у у ' б у '

Ку — коэффициент ущерба (финансовых потерь); Оу — объем ущерба, финансовых потерь.

К = К / К (4)

д дп ' оп 4 '

Кд — коэффициент действенности;

Кда — количество исполненных представлений и предписаний;

Коп — общее количество направленных представлений и предписаний.

К = О / О (5)

в вз ' п 4 '

К — коэффициент возвратности;

в

Овз — объем возвращенных в бюджет средств;

Оп — объем средств, предъявленных к возврату по представлениям и предписаниям.

^ЭК ^ВЗ / ^фк ^^

К — коэффициент экономичности;

ЭК

Офк — объем средств, затраченных на содержание органа

К , = (О + О + О ) / О. (7)

об у дз ни нэ' ' фк 4 '

финансового контроля.

Коб - <С

Коб — коэффициент обоснованности затрат МКСО.

К , , = К / Ч (8)

пн (инт) км ' и 4 '

Кпн ^^ — коэффициент персональной нагрузки (интенсивности); Ккм — количество контрольных мероприятий; Чи — численность органа финансового контроля. Рейтинг муниципальных контрольно-счетных органов определяется на основе системы критериев эффективности финансового контроля и характеризующих их показателей по формуле

п

£ г,

Я.=М_ 1 = 1, 2, ...8. (9)

3 п

где — место г-того МКСО,

г. - место МКСО по г'-тому фактору, п - число МКСО, включенных в рейтинг;

Модель прогноза результатов муниципального финансового контроля построена на основе метода регрессионного анализа. Для простейшего случая однофакторное линейное уравнение регрессии имеет вид:

у = а + Ьх (10)

где у — зависимая переменная,

а — начальный показатель регрессии,

Ь — коэффициент регрессии,

х — независимая переменная (фактор времени), предсказывающая зависимую переменную. ^

В нашем случае применен один из основных факторов — фактор времени.

На результативность финансового контроля влияют факторы времени, количество сотрудников органа и уровень их квалификации, уровень охвата бюджетных средств контрольным мероприятием и другие. При увеличении объема выборки модель может быть многофакторная:

у = ао + а1х1 + а2х2 + ...+апхп (11)

где ао, а^ а2, ... ап — коэффициенты регрессии.

Автор убежден, что в настоящее время сложилась объективная необходимость перехода от методологии фиксации фактов бюджетного процесса к методологии прогнозирования бюджета как динамической системы.

Необходимо способствовать активному внедрению в практическую деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля современных инструментов и способов, основанных на методах математического моделирования, поискового и нормативного прогнозирования, использования информационных технологий. Прогнозирование возможных нарушений при исполнении бюджета вырастает из необходимости управления общим экономическим равновесием. Государственный (муниципальный) финансовый контроль является органическим регулятором равновесия, инструментом предотвращения риска кризисного развития. Вопросы управления равновесием сводятся к предвидению последствий основных факторов (видов нарушений), влияющих на устойчивость бюджета. Автор считает, что главным для контролирующих органов становится предвидение проблем, способных затруднить проведение бюджетной политики. Автором в работе дан примерный перечень показателей, включаемых в отчетность органа муниципального финансового контроля. На основе данной методики выполнены расчеты эффективности муниципального финансового контроля ряда МКСО, определен рейтинг МКСО за 2004 г., составлен прогноз (возможных нарушений при исполнении бюджетного процесса г. Пыть-Ях) на 2005 г. и 2007 г.

Ожидаемый положительный результат предлагаемой методики при ее внедрении очевиден и обеспечит возможность: рассмотреть данный вопрос в двух аспектах: эффективность деятельности органа финансового контроля и эффективность использования средств местных бюджетов. Совокупность показателей эффективности муниципального финансового контроля является основой для определения рейтинга органов финансового контроля. Методикой предусмотрено составление модели прогноза нарушений законодательства при исполнении бюджетного процесса муниципального образования на основе регрессионного анализа. Применение методики оценки эффективности муниципального финансового контроля, деятельности контрольно-счетных органов позволит оценить действенность, результативность муниципального финансового контроля, повысить качество управленческих решений и эффективность использования бюджетных средств.

5. Разработаны предложения по совершенствованию муниципального финансового контроля в нормативно-правовом, организационном и методическом направлениях.

Начатые в Российской Федерации реформы государственного управления и местного самоуправления требуют осуществления адекватной модернизации финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, его совершенствования в правовом, организационном и методическом направлениях. В правовом направлении необходимо ускорить принятие Концепции о государственном финансовом контроле и Федерального закона «Об общих принципах организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях», регламентирующего осуществление государственного (муниципального) финансового контроля в Российской Федерации. Необходимо законодательно разграничить сферы ответственности между органом внешнего финансового контроля и органом внутреннего финансового контроля.

Автором даны предложения: о внесении изменений и дополнений в статью 38 Федерального закона от 06. 10. 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части регулирования деятельности муниципальных контрольных органов, соблюдения организационной и функциональной независимости; о включении в Устав муниципального образования примерной трактовки статьи о контрольном органе муниципального образования.

Рекомендован системный подход к организации государственного финансового контроля с позиций преемственности (отечественного опыта), альтернативности (зарубежного опыта) и системности. На основе принципов ГФК, сформулированных В. А. Татариновым, М. М. Сперанским и получивших развитие в современной России, была создана вертикаль контрольно-ревизионных учреждений (подчинение местных контрольных палат непосредственно Государственному контролеру), что способствовало действенности Госконтроля. Опыт Германии в организации системного подхода к государственному контролю может быть полезен для России в части объединения контрольно-счетных органов (высших контрольных органов) на условиях равноправия и отвечающих только перед законом, при этом средства на содержание высших контрольных органов предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой. Поэтому, приоритетным направлением совершенствования организации государственного (муниципального) финансового контроля является формирование и укрепление системы внешнего финансового контроля, в которую входят: Счетная палата РФ, осуществляющая контроль формирования и использования средств федерального бюджета; контрольно-счетные органы субъектов РФ, осуществляющие контроль использования средств региональных бюджетов; контрольно-счетные органы местного самоуправления (городского округа, муниципального района), осуществляющие контроль формирования и использования местного бюджета. Организация системы органов внешнего финансового контроля основана на принципах: концентрирован-ности, комплексности действий; выделения решающего (ведущего) звена — Счетная палата РФ; поэтапного развития системы внешнего финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами; организационной динамичности развития внешнего финансового контроля. Построение эффективной системы финансового контроля невозможно без единой общероссийской политики в этой области на основе организационных принципов формирования целостной системы внешнего финансового контроля. Счетная палата РФ устанавливает единые правила, стандарты, отчетность; разрабатывает методические рекомендации, единую информационную базу данных и мониторинг результатов контрольных мероприятий; проводит анализ и дает заключение об исполнении консолидированного бюджета государства с указанием причин нарушений, тенденции, мер для устранения недостатков и нарушений в реализации госу-

дарственной финансовой политики. Заключение Счетной палаты РФ о результатах государственного финансового контроля направляется в Государственную Думу и Президенту России. Координационные советы, созданные счетными палатами субъектов РФ, консолидируют работу по контролю местных бюджетов. Для координации президентского, независимого (внешнего), административного (правительственного, внутреннего) важно создать при Президенте России Совет по координации органов государственного контроля с целью выработки научных и практически обоснованных предложений по приоритетным направлениям совершенствования государственной контрольной политики в правовом, организационном и методическом направлении.

Централизация и координация органов государственного (муниципального) финансового контроля будет способствовать решению актуальной задачи реформирования бюджетного процесса в области контроля бюджетирования, ориентированного на результат, обеспечения действенности контроля. Целостная система государственных и муниципальных органов внешнего финансового контроля на основе общих целей и задач, единых принципов, правил и стандартов позволит повысить эффективность финансового контроля, его результативность.

Формирование единой методологической и методической основы обеспечения государственного (муниципального) финансового контроля предлагается осуществить на основе разработки стандартов и методик проведения контрольных мероприятий; разработки и правового закрепления классификаторов финансовых нарушений и санкций, соответствующих каждому виду финансовых нарушений; разработки и введения унифицированных форм отчетности контрольных органов, мониторинга результатов контрольных мероприятий на основе единой информационной базы; внедрения аудита эффективности через систему критериев и показателей эффективности государственного финансового контроля.

Таким образом, цель и задачи исследования получили свое логическое завершение в исследовании теоретических и методологических аспектов проблемы становления и развития муниципального финансового контроля в России и разработке предложений по повышению его эффективности в системе внешнего финансового контроля.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях

1. Табунщикова Т. Ф. Проблемы и недостатки муниципального финансового контроля в России. Вестник Тюменского государственного университета № 6 2006. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2006. - 0,45 п. л.

2. Табунщикова Т. Ф., Жукова С. С. Системный подход к организации внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Известия Уральского государственного экономического университета № 3 (15) 2006. Екатеринбург: Изд-во Ур ГЭУ, 2006. - 0,45п. л. / 0,25 п. л..

3 Табунщикова Т. Ф. Роль муниципальных контрольно-счетных органов в единой системе финансового контроля РФ // Финансовый контроль в РФ: проблемы организации и управления. — М.: Институт экономики РАН, 2002. - 0,18 п. л.

4 Табунщикова Т. Ф. Актуальные вопросы муниципального финансового контроля. 2 конф. Ассоциации контрольно-счетных органов РФ. — М.: «Финансовый контроль», 2002. — 0,31 п. л.

5 Табунщикова Т. Ф. Повышение эффективности контрольной работы муниципальных контрольно-счетных органов (МКСО) как фактор развития экономики России// Совершенствование системы государственного финансового контроля. Проблемы. Опыт. Перспективы (мат. всерос. науч. -практ. конф.) Тюмень, 2002. - 0,23 п. л.

6 Табунщикова Т. Ф. Муниципальный финансовый контроль в РФ: состояние, проблемы и перспективы. — М.: ИД «Финансовый контроль», 2003. - 0,45 п. л.

7. Табунщикова Т. Ф. Актуальные вопросы развития и регулирования муниципального финансового контроля в России. Социально-экономические проблемы развития региона: Сб. ст. Тюмень: Изд-во ТГУ,

2003. - 0,27 п. л.

& Табунщикова Т. Ф. Роль финансового контроля в повышении эффективности управления муниципальными финансами // Конф. «Управление экономическим развитием и финансами города» - Пермь,

2004. - 0,22 п. л.

а Табунщикова Т. Ф. Задачи муниципального финансового контроля в управлении экономическим развитием и финансами города // Всерос. конф. Союза муниципальных контрольно-счетных органов РФ. Волгоград, 2004г. - 0,18 п. л.

10. Табунщикова Т. Ф. Муниципальный финансовый контроль как основа проблемноориентированного бюджетирования // Мат. Ассоциации контрольно-счетных органов РФ в УрФО, Салехард, 2004г. - 0,25 п. л.

11. Табунщикова Т. Ф. Муниципальный финансовый контроль: вопросы становления и возможные пути развития. // Конф. Ассоциации кон-, трольно-счетных органов РФ. — Красноярск, 2005. — 0,36 п. л.

Подписано в печать 17.10.2006. Тираж 100 экз. Объем 1,0 уч.-изд. л. Формат 60x84/16. Заказ 600.

Издательство Тюменского государственного университета 625000, г. Тюмень, ул. Семакова, 10 Тел./факс (3452) 46-27-32 E-mail: izdatelstvo@utmn.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Табунщикова, Татьяна Федоровна

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

1.1. Муниципальный финансовый контроль как часть государственного финансового контроля

1.2. Проблемы и недостатки муниципального финансового контроля в России

1.3. Необходимость развития муниципального финансового контроля

2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Анализ состояния муниципального финансового контроля

2.2. Результаты деятельности муниципальных контрольносчетных органов

2.3. Муниципальный финансовый контроль: концептуальный подход к организации внешнего финансового контроля

3. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

3.1. Методика оценки эффективности муниципального финансового контроля

3.2. Оценка эффективности муниципального финансового контроля и анализ, проведенные на основе предлагаемой методики

3.3. Совершенствование муниципального финансового контроля 122 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 143 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 151 ПРИЛОЖЕНИЯ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Становление и развитие муниципального финансового контроля"

Актуальность темы исследования. Современный этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой, усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в бюджетной сфере. Для рационального управления государственными (в т.ч. муниципальными) финансами необходим действенный государственный финансовый контроль. Одним из факторов, влияющих на эффективность управления муниципальными ресурсами, является наличие системы муниципального и государственного финансового контроля, т.к. современная система финансового контроля должна быть адекватна новому этапу развития государства и общества.

Муниципальный финансовый контроль (МФК), являясь одним из этапов бюджетного процесса и важнейшей функцией управления, содействует успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, целесообразности и эффективности использования средств местного бюджета. Необходимость муниципального финансового контроля обусловлена сущностью финансов, обеспечивающих эффективную систему прямых и обратных связей в управлении экономическими процессами. Они и представляют собой механизм воздействия на производственные и распределительные отношения.

Государственный финансовый контроль (ГФК) функционирует на всех уровнях бюджетной системы России, подчиняясь общим требованиям и процедурам для всех элементов системы. От того, насколько рационально и эффективно она действует, настолько высока ее эффективность и результативность. В теоретических работах отечественных авторов наблюдается тенденция к созданию в Российской Федерации системы государственного финансового контроля, которая объединила бы контроль внутренний и внешний. Отсутствие целостной системы муниципального финансового контроля снижает эффективность контрольных мероприятий, т.к. деятельность многочисленных разрозненных контрольных органов неэффективна.

Общей проблемой является отсутствие единой для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации правовой, организационной и методической базы государственного (муниципального) финансового контроля. Неразработанность научных основ формирования и функционирования государственной и муниципальной системы финансового контроля, недостаточное внимание со стороны государства к вопросам организации финансового контроля сдерживает его развитие.

В проведенном исследовании рассмотрены контрольные органы муниципальных образований России, осуществляющие внешний финансовый контроль.

Особое значение государственный и муниципальный финансовый контроль приобретают в период проведения социально-экономических реформ. В свете реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и реформы местного самоуправления, муниципальный финансовый контроль приобретает особую актуальность и практическую значимость. Это определяет необходимость разработки новых подходов к развитию системы муниципального финансового контроля и оценки его эффективности.

Дискуссионный характер ряда теоретических вопросов в области финансового контроля, недостаточная их разработка и практическое значение правовых, организационных и методических вопросов муниципального финансового контроля определяют актуальность исследования и выбор темы диссертации.

Степень разработанности темы исследования. Изучением вопросов теории и методологии основ финансового контроля, деятельности органов государственного финансового контроля занимались такие отечественные ученые-экономисты, внесшие вклад в разработку теории и практики финансового контроля, как А.М.Бабич, В.В.Бурцев, Э.А.Вознесенский, Е.Ю.Грачева, Ю.А.Данилевский, В.А.Жуков, Е.А.Кочерин, А.В.Крикунов, Н.В.Лазарева, С.П.Опенышев, Л.Н.Павлова, Н.Д.Погосян, В.М.Родионова,

А.Д.Соменков, С.В.Степашин, Н.И.Химичева, В.И.Шлейников, С.О.Шохин и др., а также зарубежные ученые и экономисты, такие как: Д.Дуброу, Б.Левалуа, Д.Ретрей, Р.Томсон, Е.Хармс, Д.Шеринг, Д.Энгельс.

Вопросы организации муниципального финансового контроля рассмотрены в меньшей степени, чем государственный финансовый контроль. Автором использованы материалы конференций Ассоциации контрольно-счетных органов России и Союза муниципальных контрольно-счетных органов РФ.

Анализ указанных исследований показывает, что наряду с полезной научной информацией, они содержат некоторые дискуссионные и нерешенные вопросы, в частности, отсутствует единый подход к основным терминам, используемым в области финансового контроля: государственный финансовый контроль, муниципальный финансовый контроль; классификации и системе органов государственного и муниципального финансового контроля.

Объектом исследования являются система организации муниципального финансового контроля и методы оценки его эффективности, а также деятельность муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Предметом данного исследования послужила совокупность экономических отношений, возникающих между субъектами и объектами муниципального финансового контроля.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обоснование на основе обобщения теории практических рекомендаций по совершенствованию муниципального финансового контроля как составной части государственного финансового контроля. Для достижения цели были определены следующие задачи:

1. Обобщить теорию и практику по проблеме финансового контроля, раскрыть сущность категорий «государственный финансовый контроль» и «муниципальный финансовый контроль».

2. Провести анализ муниципального финансового контроля, выявить недостатки и резервы и оценить состояние и организацию муниципального финансового контроля в Российской Федерации с целью разработки модели системы муниципального финансового контроля.

3. Обосновать концептуальный подход к организации системы государственного (муниципального) финансового контроля в России и ряде зарубежных государств.

4. Дать оценку результатов деятельности муниципальных контрольно-счетных органов на основе годовых Отчетов органов муниципального финансового контроля, предоставленных Союзу муниципальных контрольно-счетных органов России и разработать методику оценки эффективности муниципального финансового контроля.

5. Определить основные пути повышения эффективности муниципального финансового контроля в правовом, организационном и методическом аспектах.

Теоретической и методологической основой исследования послужили экономические теории (теория систем, являющаяся частью теории организации), концепции и труды ведущих российских и зарубежных экономистов в области рассматриваемых проблем. В процессе исследования были проанализированы и учтены нормативно-правовые акты, в частности, Бюджетный кодекс Российской Федерации, постановления Правительства РФ, правовые акты органов местного самоуправления, отчеты муниципальных органов внешнего финансового контроля. Изучены материалы, подготовленные Счетной палатой РФ, Ассоциацией контрольно-счетных органов России, Союзом муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, системный подход к анализу правовых, финансовых и организационных проблем становления и современного этапа развития муниципального финансового контроля в России в их динамической взаимосвязи. Методической основой исследования явились методы общенаучного познания: наблюдение, сравнение и описание, систематизация и логически познавательное осмысление, а также статистические методы группировки и обобщений, методы анализа и синтеза, метод регрессионного анализа, исторический метод.

Информационно-эмпирическая база исследования. Информационная база исследования сформирована на основе научных статей, публикаций российских и зарубежных экономистов, специалистов в области финансового контроля. Эмпирическую основу исследования составили официальные данные годовых отчетов муниципальных контрольно-счетных органов России, а также материалы, опубликованные в научных экономических журналах.

Содержание области исследования и структура диссертации выстроены в соответствии п. 2.1. "Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны" паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Научная новизна исследования состоит в изучении теоретических и практических основ муниципального финансового контроля как составной части государственного финансового контроля. Элементами научного вклада, характеризующими новизну исследования, являются:

1. Дана авторская трактовка понятий «государственный финансовый контроль» и «муниципальный финансовый контроль», отражающих проявление контрольной функции финансов и управления государственными финансами на основе единства государственных финансов и бюджетной системы.

2. Обоснована классификация субъектов государственного финансового контроля, включающая органы муниципального финансового контроля.

3. Предложена модель организации муниципального финансового контроля как элемент системы государственного финансового контроля.

4. Проанализированы результаты деятельности муниципальных контрольно-счетных органов и разработана методика оценки эффективности муниципального финансового контроля на основе критериев эффективности и характеризующих их показателей, определен рейтинг муниципальных контрольно-счетных органов и предложена модель прогноза результатов муниципального финансового контроля.

5. Разработаны предложения по совершенствованию муниципального финансового контроля в нормативно-правовом, организационном и методическом направлениях.

Теоретическая значимость исследования состоит в развитии теории финансового контроля как области общей теории финансов и как самостоятельного элемента управления муниципальными финансами, а также в обновлении и расширении существующих научных представлений о системе муниципального финансового контроля, государственного (независимого) финансового контроля. Теоретическое обоснование категорий «государственный финансовый контроль» и «муниципальный финансовый контроль» позволяет более полно оценить активную роль контроля в системе управления государственными финансами, в т.ч. и на муниципальном уровне.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования отдельных выводов, рекомендаций в нормотворческой деятельности, управлении муниципальными финансовыми ресурсами и выявлении зависимости между состоянием контроля и уровнем управляемости бюджетным процессом. Впервые рассматриваются проблемы и результаты деятельности счетных палат - органов муниципального финансового контроля, мало изученные в экономической науке, в частности, в государственных (муниципальных) финансах. Определена система органов государственного и муниципального финансового контроля. Это позволяет по-новому подойти к разработке Концепции государственного финансового контроля. Рекомендации по совершенствованию финансового контроля, созданию системы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и внедрению методики оценки эффективности муниципального финансового контроля обеспечат повышение эффективности контроля, координацию и взаимодействие органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Отдельные выводы и концептуальные положения диссертации могут найти применение в учебном процессе по дисциплинам «Финансы и кредит»,

Финансовый контроль», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит», «Государственное и муниципальное управление», другим специальным дисциплинам, а также на курсах повышения квалификации.

Апробация основных положений исследования. Основные положения и выводы использованы в Отчете по научно-исследовательской работе ТюмГУ «Региональные проблемы функционирования финансово-кредитного механизма», гос. per. № 0120.0401576, инв. № 0220.0506377, 2005г.

Результаты исследования, представленного в диссертационной работе, используются в учебном процессе кафедры финансов, денежного обращения и кредита Тюменского государственного университета по курсам «Современный бюджетный процесс», «Бюджет и бюджетная система РФ».

Основные положения и результаты диссертации на различных этапах работы представлялись, обсуждались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях: Тюменского государственного университета, Ассоциации контрольно-счетных органов России (под эгидой Счетной палаты РФ) (2001-2004гг.) в г.Тюмень (2000г., 2003г.), г.Красноярск (2001г., 2005г.), г.Суздаль (2002г.), г.Калининград (2002г.), г.Салехард (2004), г.Волгоград (2004г.), Ассоциации городов Урала - в г.Пермь (2004г.). Отдельные результаты, полученные в процессе исследования, включены в Сборник рефератов участников конкурса Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации на звание «Лучший финансовый контролер России» 2002г., 2005г.

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 10 работ, общим объемом 2,9 п.л. (в т.ч. авторские - 2,9 пл.)

Структура и объем диссертации обусловлены предметом исследования, основной целью, задачами и логикой работы. Диссертация состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, библиографического списка из 159 наименований и 11 приложений, включает 9 таблиц, 4 рисунка.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Табунщикова, Татьяна Федоровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать выводы и внести ряд практических предложений по совершенствованию муниципального финансового контроля, повышению его эффективности на основе единой для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации правовой, организационной и методической базы государственного (в т.ч. муниципального) финансового контроля, исходя из роли и назначения контрольных органов муниципальных образований в системе органов государственного финансового контроля.

1. На основе изучения взглядов ученых на сущность финансового контроля:

1.1. Уточнено определение «государственный финансовый контроль», отличное от других тем, что в нем отражается объективная природа исследуемой категории единых государственных финансов, ее обусловленность действием контрольной функции финансов и управления. Концептуальный подход к определению сущности выражается в том, что в нем отражается суть категории на основе единства государственных финансов и бюджетной системы РФ.

Государственный финансовый контроль представляет собой совокупность экономических и правовых отношений, обусловленных действием контрольной функции финансов и управления, направленных на обеспечение законности и эффективности формирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов на основе единства государственных финансов и бюджетной системы.

1.2. Предложена трактовка категории «муниципальный финансовый контроль» - это составная часть государственного финансового контроля в системе управления государственными финансами в процессе формирования и использования средств местного бюджета и управления муниципальной собственностью на основе контрольной функции финансов и управления с целью обеспечения законности, эффективности принимаемых решений и степени их реализации.

2. Обоснована классификация государственного финансового контроля по видам: парламентский, административный и независимый. Каждый из видов представляет совокупность сегментов финансового контроля, отражающих его направления, специализацию. Определено место органов муниципального финансового контроля в данной классификации. Муниципальный финансовый контроль следует рассматривать как третий уровень государственного финансового контроля, т.к. осуществляется контроль муниципальных финансов, являющихся частью единых государственных финансов, и исполнения местного бюджета, представляющего третий уровень единой бюджетной системы.

3. Реализован концептуальный подход к организации системы ГФК на основе преемственности, альтернативности и системности.

3.1. Преемственность основана на достижениях организации и развития Государственного контроля в истории России. Для современного этапа развития государственного и муниципального финансового контроля важен исторический опыт преобразований М.М. Сперанского, В.А. Татаринова. М.М.Сперанским впервые обоснованы цели, задачи, функции и способы ГФК, а основные принципы государственного финансового контроля, сформулированные В.А. Татариновым, находят применение и развитие в современных условиях и имеют большое значение в совершенствовании финансового контроля: принцип независимости и самостоятельности, положенный в основу вертикали контрольно-ревизионных учреждений (подчинение местных контрольных палат непосредственно Государственному контролеру); предварительный контроль с целью предупреждения финансовых нарушений. История развития финансового контроля доказала, что ГФК должен быть законодательно обеспеченным, всеобъемлющим (на государственном и муниципальном уровне), централизованным, основанном на принципах законности, объективности, системности, независимости, гласности.

3.2. Альтернативность, означающая изучение зарубежного опыта организации системы государственного (муниципального) финансового контроля с целью выявления общих основ, свойственных любой национальной системе ГФК. Изучение и использование положительного зарубежного опыта Франции, Канады, Германии, Финляндии, имеет принципиальное значение для разработки концепции государственного финансового контроля в России. Коллегиальная модель государственного финансового контроля в Германии объединяет контрольно-счетные органы страны в систему на равноправных условиях и предусматривает расходы на их содержание в федеральном бюджете отдельной строкой. Обмен идеями и опытом в рамках Международной организации высших контрольных органов является эффективной помощью в выполнении возложенных задач. Лимская декларация призывает унифицировать технологию государственного финансового контроля на базе сравнительного анализа законодательств разных стран. Следует учесть системные факторы, являющиеся ключевыми для успешной деятельности высших контрольных организаций, это: сильное окружение, широкие полномочия, независимость как основа деятельности высшей контрольной организации. Зарубежный опыт организации финансового контроля следует использовать при формировании единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации, поскольку мировая практика применения результатов финансового контроля при принятии решений в сфере управления экономикой подтверждает, что качество управления напрямую зависит от уровня организации и эффективности финансового контроля.

3.3. Системность есть использование организационно-функционального подхода к структуре государственного (муниципального) финансового контроля. Институты ГФК следует рассматривать с позиций организационных принципов системного подхода, таких как концентрированность действий, комплексность, выделение решающего звена, поэтапность развития, организационная динамичность.

Выявлена роль организационных принципов формирования целостной системы ГФК заключается в способности служить ориентирами выбора целей, функций и организационных форм контрольных органов в процессе становления и развития системы внешнего государственного финансового контроля. Построение эффективной системы финансового контроля невозможно без единой общероссийской политики в этой области на основе организационных принципов формирования целостной системы внешнего финансового контроля. Определено главное свойство системы - ее целостность, предполагающая совокупность компонентов, взаимодействие которых порождает новые качества, не присущие отдельным элементам системы. Целостная система государственных и муниципальных органов внешнего финансового контроля на основе общих целей и задач, единых принципов, правил и стандартов позволит повысить эффективность финансового контроля, его результативность и действенность.

4. Предложена система органов муниципального финансового контроля в соответствии с требованиями действующего законодательства и государственной финансовой политикой. Исследование современного состояния муниципального финансового контроля в ряде органов местного самоуправления показало, что внутренний муниципальный финансовый контроль неэффективен и не соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ, функции контрольных органов исполнительной власти (Финансового комитета и контрольно-ревизионного управления) дублируются. Масштаб нарушений свидетельствует о недостаточной эффективности внутреннего финансового контроля исполнительной власти и контроля муниципального казначейства. Отсутствует координация деятельности контрольных органов: счетной палаты (внешний контроль), Финансового управления, главных распорядителей, распорядителей (внутренний контроль), Федерального Казначейства и Федеральной налоговой службы. Проведена сравнительная характеристика организации внешнего финансового контроля за рубежом с целью выявления общих и специфических правил их деятельности и роли в государстве. Предложена система органов муниципального финансового контроля, включающая парламентский, независимый - внешний и административный - внутренний финансовый контроль. Функции муниципального казначейства должны быть переданы на Федеральный уровень. Определено место муниципального финансового контроля в классификации государственного финансового контроля как третьего уровня бюджетной системы страны. Обозначена приоритетность внешнего финансового контроля.

5. Проведен анализ результатов муниципального финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами по материалам Счетных палат России, представленных Союзу муниципальных контрольно-счетных органов России. Рассмотрены результаты исполнения функциональных обязанностей счетных палат за 2001-2004гг. Выявлены нарушения бюджетного законодательства при исполнении бюджетного процесса, тенденция снижения доли нецелевого и увеличения доли незаконного использования бюджетных средств. Установлено неисполнение требований (представлений, предписаний), принимаемых счетной палатой по результатам финансового контроля. За анализируемый период 2001-2004гг. возвращено в бюджет 10% средств, использованных незаконно, не по целевому назначению или неэффективно. Предупреждения счетной палаты не дают желаемого результата, что способствует росту финансовых потерь местных бюджетов и снижает эффективность муниципального финансового контроля.

6. Выявлены проблемы и недостатки муниципального финансового контроля в правовом, организационном и методическом аспектах. Существующие проблемы регулирования муниципального контроля в России заключаются в несовершенстве действующего законодательства в области организации и функционирования органов внешнего финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. До настоящего времени не принята Концепция государственного финансового контроля и федеральный закон, регламентирующий деятельность контрольно-счетных органов на региональном и муниципальном уровне. Система муниципального финансового контроля не сложилась. Отсутствует система органов внешнего финансового контроля Российской Федерации. ГФК не стандартизирован, классификатор нарушений не утвержден. Кроме того, не выполняется требование бюджетного законодательства, т.к. отчеты об исполнении местных бюджетов (99%) приняты без заключения органа внешнего финансового контроля муниципального образования (ст. 272 БК РФ).

7. Разработаны предложения по развитию муниципального финансового контроля в правовом, организационном и методическом направлениях: по совершенствованию действующего законодательства по вопросам ГФК и муниципального финансового контроля, в частности, нормативно-правовой базы, методического обеспечения, унификации отчетности, по созданию системы муниципального финансового контроля, позволяющих повысить эффективность государственного (муниципального) финансового контроля.

Местные бюджеты являются частью единой бюджетной системы Российской Федерации. Предлагается система органов внешнего финансового контроля, возглавляемая Счетной палатой Российской Федерации, объединяющей органы внешнего финансового контроля субъектов РФ и местного самоуправления. Счетная палата РФ устанавливает единые правила, стандарты, отчетность, разрабатывает методические рекомендации, организовывает информационную базу данных и мониторинг результатов контрольных мероприятий, проводит анализ и дает заключение об исполнении консолидированного бюджета государства, выявленных нарушениях, причинах этих нарушений, наблюдающейся тенденции, предлагает меры для решения проблем, устранения нарушений, либо отклонений в реализации государственной финансовой политики. Заключение Счетной палаты РФ направляется в Государственную Думу и Президенту РФ. Координационные советы, созданные на базе счетных палат субъектов РФ, консолидируют работу МКСО по контролю местных бюджетов. Для координации президентского, независимого (внешнего) и административного (внутреннего) госконтроля необходимо создание Совета по координации при Президенте РФ с целью повышения эффективности ГФК, выработки научных и практических предложений по приоритетным направлениям совершенствования государственной контрольной политики.

8. Действенная нормативная правовая база государственного (муниципального) финансового контроля является одним из важнейших условий системности, обеспечивает легитимность, целостность и взаимосвязь элементов финансового контроля. Для этого предложено: ускорить принятие Концепции ГФК и Федерального закона «Об общих принципах организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях», регламентирующих основные направления развития ГФК, организацию и осуществление государственного (муниципального) финансового контроля, а также разработать нормативные правовые акты, регламентирующие порядок применения мер ответственности к нарушителям законодательства в сфере финансов; внести дополнения в 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», уточняющие: создание контрольного органа в муниципальных образованиях -городских округах и муниципальных районах, его статус и функции; утверждение единых стандартов, методологии, форм отчетности органов внешнего финансового контроля, ведение мониторинга результатов деятельности органов внешнего контроля на основе единой информационной базы.

Предлагается применить основные правовые акты для осуществления муниципального финансового контроля: положение о контрольно-счетном органе муниципального образования, положение о финансовом контроле в муниципальном образовании и положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании, а также ввести систему унифицированной отчетности на основе выработанных показателей для муниципальных контрольно-счетных органов.

9. Предложена методика оценки эффективности муниципального финансового контроля, разработанная на основе системы критериев и показателей эффективности финансового контроля, рейтинга органов муниципального финансового контроля и модели прогноза нарушений законодательства при исполнении бюджетного процесса. В основу методики положены: во-первых, критерии, имеющие количественные оценки, отличающиеся системным характером: результативность, действенность, экономичность, интенсивность, динамичность и характеризующие их показатели, устанавливается адекватность результатов, достигнутых в процессе осуществления контроля, поставленным целям; во-вторых, определение рейтинга органов муниципального финансового контроля на основе системы критериев и характеризующих их показателей МКСО; в-третьих, прогнозирование результатов МФК на основе метода регрессионного анализа. Необходимо способствовать активному внедрению в практическую деятельность органов государственного финансового контроля современных инструментов и способов, основанных на методах математического моделирования, поискового и нормативного прогнозирования, использования информационных технологий, т.к. главным для контролирующих органов становится предвидение и предотвращение проблем, способных затруднить проведение бюджетной политики.

Ожидаемый положительный результат предлагаемой методики оценки эффективности муниципального финансового контроля при ее внедрении очевиден и обеспечит возможность рассмотреть эффективность деятельности органа финансового контроля, т.е. выполнение задач, и эффективность использования средств местных бюджетов, или аудит эффективности, а также повысить качество управления средствами местного бюджета.

Достижение экономической эффективности муниципального финансового контроля возможно только при условии соблюдения целостности системы государственного финансового контроля, законодательного обеспечения, независимости контрольных органов, подотчетности и ответственности контрольных органов перед обществом.