Методология формирования и стратегия развития доходного потенциала региона

Кириллова, Ольга Святославовна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Методология формирования и стратегия развития доходного потенциала региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень: доктора экономических наук
Автор: Кириллова, Ольга Святославовна
Место защиты: Саратов
Год: 2006
Шифр ВАК РФ: 08.00.10

Методология формирования и стратегия развития доходного потенциала региона - тема диссертации по экономике, скачайте бесплатно в экономической библиотеке

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Методология формирования и стратегия развития доходного потенциала региона"

На правах рукописи

КИРИЛЛОВА Ольга Святославовна

МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ДОХОДНОГО ПОТЕНЦИАЛА РЕГИОНА

Специальность: 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Саратов - 2006

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета

Научный консультант - доктор экономических наук, профессор

Пономаренко Елена Васильевна

Официальные оппоненты - доктор экономических наук, профессор

Любимцев Юрий Ильич

- доктор экономических наук, профессор Прокофьев Станислав Евгеньевич

- доктор экономических наук, профессор Ковалева Татьяна Михайловна

Ведущая организация - Финансовая академия при Правительстве РФ

Защита состоится 19 октября 2006 г. в 13.00 час. на заседании диссертационного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу:

410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке 'Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан 18 сентября 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного __С.М.Богомолов

совета, канд. экон. наук, доцент

. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. С момента публичного декларирования государством территориальной самостоятельности регионов и муниципальных образований возникла проблема обеспечения их полномочий соответствующими источниками доходов. Во многом это связано с переносом основного акцента в проведении реформ на региональный и местный уровни. Своеобразие процессов реформирования государственного устройства и системы отношений в финансово-бюджетной сфере предопределило необходимость изучения вопросов рационального распределения бюджетных, а в их числе — доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, вопросов наполнения доходной части бюджетов, основную долю которой составляют налоговые поступления, а также привлечения дополнительных доходов в бюджеты субфедерального и муниципального уровней. В результате научного поиска появилось- немало новых понятий, среди которых и понятие «налоговый потенциал территории».

Экономические преобразования, происходящие в России, коренным образом изменили существующую систему экономических , отношений общества. Несмотря на обеспечение в течение последних 4 лет устойчивого экономического роста в стране (около 6% ежегодно), подавляющее число регионов и муниципальных образований остаются дотационными. В результате создается парадоксальная ситуация, когда создаваемый в регионах ВВП и соответственно их доходный потенциал растут, а финансовое состояние (финансовая самодостаточность) субъектов Федерации ' и муниципальных образований в основном если и улучшается, то ^незначительными темпами. Поэтому назрела' острая потребность., в пересмотре концептуальных и методологических подходов к построению финансовых отношений, к формированию й использованию доходного потенциала на субфедеральном уровне.

Формирование региональных . и муниципальных бюджетов,

соответствующих природно-ресурсному, имущественному, трудовому и научно-технологическому потенциалу территориальной экономики, требует применения новых теоретических и методологических подходов к пониманию сущности, структурно-элементной взаимозависимости бюджетных отношений и определению возможности использования ресурсного потенциала субъектов Федерации в организации бюджетно-налогового процесса в целях создания финансовой основы устойчивого развития территорий.

В условиях начавшейся муниципальной реформы в России и процессов реформирования методологических основ организации бюджетных отношений, сохраняется неурегулированность взаимоотношений органов управления разного уровня в вопросах сбалансированности региональных и местных бюджетов, обеспечения их соответствующими собственными источниками доходов. Правовой и финансовый дисбаланс органов местного самоуправления, отсутствие проработанных методик оценки потенциальной доходной базы

региональных и местных бюджетов, единых методологических подходов к управлению бюджетными доходами приводят к сложностям в реализации основных положений реформы.

В связи с вышесказанным, теоретическое осмысление особенностей формирования и направлений развития доходного потенциала бюджетов приобретает особую значимость. Кроме того, применение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, в рамках трехлетних финансовых планов требует разработки научно-обоснованной стратегии развития доходного потенциала регионами (муниципальными образованиями) и ее реализации. Очевидно, что имеющийся опыт и научные разработки по данным вопросам в целом не восполняют имеющийся методологический и методический вакуум.

Возросшая потребность в решении искомой проблемы, рост внимания к ней со стороны властных структур, практиков и экономической науки уже сами по себе являются убедительным свидетельством актуальности проблемы разработки методологии формирования и стратегии развития доходного потенциала региона.

Отсюда необходимость продолжения системных исследований потенциальных возможностей территорий, основанных на использований как традиционных, так и новых подходов к возможности генерировать бюджетные доходы территорий.

Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты проблемы методологии формирования и развития доходного потенциала регионов и входящих в их состав муниципальных образований являются предметом исследования многих российских и зарубежных экономистов. Анализ экономической литературы в области государственных . и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность проведенных исследований в области формирования доходов территориальных бюджетов на субфедеральном и муниципальном уровнях, включая и сферу межбюджетных отношений.

Исследованию вопросов формирования местных финансов и отдельных видов местных доходов были посвящены работы многих русских ученых: В.Безобразова, М.И. Боголепова, И.М. Кулишера, И.Х. Озерова, В.Н. Твердохлебова. Территориальные финансы стали объектом научного исследования, в советский период и нашли отражение в трудах

A.М.Александрова, Д.А.Аллахвердяна, Н.Н.Белысовича, М.В. Васильевой,

B.П.Дьяченко, С.А.Котляровского, . С.МЛенского, В.А.Шаврина, H.A. Ширкевич и др. Однако исследования в этой области ограничивались лишь рамками функционирования местных бюджетов.

Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России, а также проблем, связанных с финансовым обеспечением деятельности субфедеральных органов власти и управления, внесли труды А.М.Бабича, О.В.Богачевой, Е.М.Бухвальда, Е.В.Бушмина, О.В.Врублевской, В.П.Горегляда, . Т.В.Грицюк, А.Г.Грязновой, Ю.Г.Данилевского, ЛА.Дробозиной, А.Г.Игудина, А.Ю.Казака, Т.М.

Ковалевой, В.Г.Князева, С.И.Котляровского, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, Ю.И.Любимцева, С.И.Лушина, Б.З.Мильнера, В.Г.Панскова,

Л.В.Перекрестовой, Т.А.Поздняковой, Г.Б.Поляка, Е.В.Пономаренко, С.Е. Прокофьева, Л.И.Прониной, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, Н.М.Сабитовой, А.Г.Силуанова, В.А.Слепова, С.П.Солянниковой, Н.Г.Сычева, В.Б.Христенко, С.О.Шохина и др.

В разработку проблем налогового потенциала территорий существенный вклад внесли В.Н. Видяпин, И.В. Горский, А.З. Дадашев, Г.П. Журавлёва, П.А. Кадочников, Н.И. Климова, А.Л. Коломиец, A.M. Лавров, О.В. Луговой, Н.Д. Матрусов, С.Д. Надеждина, А.И. Новикова, Г.А. Парсаданов, С.Г. Синельников-Мурылёв, О.В. Терещенко, И.В. Трунин, Т.Ф. Юткина и др. Необходимость определения предельных значений уровня налоговых изъятий, имеющих решающее значение для оценки налогового потенциала территорий, была отражена в работах многих зарубежных экономистов (А. Смита, Д. Риккардо, ПЛрудона, Дж. М. Кейнса, А. Лаффера, а также лауреатов Нобелевской премии в сфере экономики Д.Стиглица и А Аткинсона), которые рассматривали, . в частности, общие подходы к формированию и распределению налогового бремени, предельные границы налоговых изъятий, вопросы переложения налогов и другие теоретические аспекты налогообложений во взаимосвязи с концепциями экономического роста. Впоследствии в разработку данной проблематики внесли существенный вклад такие экономисты, как C.B. Барулин, И.Горский, Ё.Егорова, Е.А.Кирова, М.И.Литвин, и некоторые другие.

Опыт построения механизма формирования доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы, а также роль различных доходных источников в развитии территориальной экономики исследованы в трудах таких зарубежных авторов как Р. Берда, Р. Боудвей, С. Брю, Д. Брюммерхофф, Дж. Бьюкенен, А. Вагнер, К. Валлих, Д. Кинг, Я. Корнай, Дж. Литвак, К. Макконелл, Р.А. Масгрейв, Xi Мартинес, А. Ойкен, И.Тибу и др.

Однако в отечественной и зарубежной литературе до сих пор не было работ, посвященных исследованию проблемы доходного потенциала на субфедеральном уровне, не проводилось комплексного научного исследования потенциальных возможностей территорий по генерированию всех доходов бюджетов регионов и муниципальных образований, а также оценки доходного потенциала соответствующих бюджетов и разработки стратегии его развития в процессе управления субфедеральными финансами. Многие вопросы этой общей проблемы требуют своего теоретического осмысления, методологического и прикладного развития в сложившихся новых экономических реалиях. В этой связи возникает необходимость выявления общих закономерностей и специфических особенностей формирования и регулирования полноценной системы финансового обеспечения территорий и их ускоренного развития на основе использования доходного потенциала субъектов РФ и муниципальных образований. Особая актуальность этих вопросов обусловлена реформированием местного самоуправления, муниципальных

финансов и трансформацией их взаимоотношений с вышестоящими уровнями бюджетной системы.

Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы очевидны, что предопределило цель, задачи и структуру работы.

Цель диссертационного исследования. Целью данного исследования является разработка методологии и стратегии развития доходного потенциала региона на основе развития территории, методологических подходов, методик и механизмов формирования, регулирования и оценки доходного потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также разработки модели управления им в рамках стратегических направлений реформирования бюджетно-налоговых отношений и местного самоуправления в России.

Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования автором поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера:

- раскрыть экономическое содержание, функциональные особенности и структуру доходного потенциала, определить его место в системе экономических и финансовых отношений в регионе;

- уточнить содержание и определить место налогового потенциала в составе доходного потенциала территорий;

- рассмотреть формы и методы бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, обосновать основные принципы межбюджетного разграничения доходных полномочий;

- обосновать возможности привлечения неналоговых источников формирования бюджетных доходов;

- разработать методологические подходы к формированию и оценке доходного потенциала региональных и муниципальных бюджетов;

- оценить состояние и перспективы развития доходного потенциала территорий с позиции ресурсно-результативного подхода;

- исследовать законодательные императивы и инструментарий бюджетно-налоговой политики развития механизма межбюджетного регулирования в системе «субъект Федерации — муниципальные образования разного уровня»;

определить проблемы формирования налоговых доходов на региональном (муниципальном) уровне и предложить рекомендации по их решению;

- разработать концептуальные основы стратегии доходного потенциала бюджета, направленной на обеспечение устойчивого развития территории;

- предложить комплекс рекомендаций и мер по наращиванию стратегий доходного потенциала региона;

- сформировать в модель механизмы и инструменты управления доходным потенциалом и общественными финансами региона в целом.

Предметом исследования . является совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе формирования доходного потенциала региона (субъекта Федерации и муниципального образования), а также разработки стратегии его дальнейшего развития.

Объектом диссертационного исследования выступают система государственных региональных и муниципальных финансов, региональные и муниципальные бюджетные и налоговые системы, система бюджетного регулирования, а также деятельность государственных и муниципальных структур в процессе формирования доходного потенциала территорий.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретическую базу исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории бюджета, налогов и налогообложения, организации бюджетного процесса, построения межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными бюджетными ресурсами. Среди них особое значение имеют работы ученых Института системного анализа РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Национального Экономического Совета, аналитического центра и профильных комитетов Совета Федерации, МГУ им. М.В. Ломоносова и др.

В работе широко использовались правовые законодательные и нормативные акты в области финансов, бюджета, налогообложения, межбюджетных отношений, финансовой политики, организации местного самоуправления, а также соответствующие решения органов местного самоуправления. * .,■_,,•>:.. г-

• Методологической основой послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования вопросов формирования и стратегического развития доходного потенциала . региона в динамике, взаимосвязи и взаимообусловленности. Системный подход к предмету исследования реализован посредством таких общенаучных методов, как методы научной абстракции, моделирования, сравнения, анализа и синтеза, статистического, логического и графического анализа, метод экспертных оценок.

Информационной базой работы послужили федеральные

законодательные акты, нормативный и инструктивный материал Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ и Саратовской области, законы и решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Саратовской области по проблемам формирования доходов территориальных бюджетов, бюджетного регулирования и управления финансами регионов и муниципальных образований, нормативно-методические и инструктивные документы, статистические материалы; аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные материалы и соответствующие, разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке целостной концепции формирования и развития доходного

потенциала региона на основе развития теоретических основ, разработки методологических подходов и механизмов его формирования, оценки и стратегии управления в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов России и их муниципальных образований.

Наиболее существенные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем.

1. Разработаны, уточнены и сведены в единый комплекс теоретические основы доходного потенциала бюджета региона, в частности:

- в системе финансовых отношений раскрыто экономическое содержание доходного потенциала бюджета региона в широком (категориальном) его понимании как совокупности денежных отношений по поводу системного распределения и перераспределения регионального продукта в целях мобилизации доходов в бюджетную систему и обеспечения единства интересов федерального, субфедерального и муниципального уровней управления, а также в узком (практическом) его понимании как совокупности финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы в бюджеты территориальных образований в соответствии с нормами законодательства для финансирования полномочий органов власти и местного самоуправления по обеспечению процесса устойчивого социально-экономического развития территорий; систематизированы структурные составляющие доходного потенциала бюджета — налоговый (фискальный), институциональный и контрольный потенциалы;

- сформулированы функциональные особенности доходного потенциала, раскрыто содержание механизма его формирования и реализации по видам, формам, методам мобилизации бюджетных ресурсов и способам их количественного определения;

дана характеристика институциональной структуры доходного потенциала бюджета территорий, включающей в себя совокупность взаимодействующих между собой институциональных норм-ограничений (финансовое правовое поле, налоговый потенциал, потенциал неналоговых доходов, налоговое бремя, бюджетная обеспеченность) институциональных органов управления (организации, обеспечения, регулирования и контроля) бюджетным процессом; раскрыто содержание и предложена группировка институциональных трансакционных издержек формирования и реализации доходного потенциала (информационные, организационные, межбюджетные, правовые, субъектно-процессуальные), определены направления их минимизации (совершенствование нормативно-правовой и законодательной базы, создание муниципальной статистики, рационализация состава и структуры доходов территориальных бюджетов, стандартизация информации для всех пользователей и др.);

- уточнена сущность налогового потенциала как категории управления налоговыми ресурсами территории, дана характеристика основных параметров количественных и качественных оценок налогового потенциала, в том числе налоговое бремя, совокупные налоговые ресурсы, ликвидность потенциала бюджета территории;

- сформулированы основные принципы разграничения доходных полномочий между органами государственной власти региона и муниципальными органами,

- предложены новые критерии отнесения доходов бюджетов территорий к разряду собственных: место формирования доходной базы (в пределах территориальных образований), зачисление доходов в соответствующий территориальный бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе, возможность установления императивных элементов налогообложения и оказания реального влияния региональных и местных органов власти на формирование налоговой базы, самостоятельное определение направлений расходования этих средств в рамках установленных полномочий.

2. Систематизированы, дополнены и уточнены методологические и методические приемы оценки и планирования доходного потенциала территорий по его структурным элементам, в частности:

- дополнены и приведены в систему методы оценки доходного потенциала бюджетов, в которую дополнительно к методам прямой оценки (по доходам) включены косвенные методы, основанные на показателях валового регионального продукта, стоимости1 основных Производственных фондов, объема хозяйственного оборота; для целей оценки доходного потенциала предложено внести изменения в методику расчёта валового регионального продукта, предполагающие исключение из его' расчетной величины сумм амортизационных отчислений, учитывая их целевое назначение на воспроизводство основных средств;

сформированы подходы к ' оценке налогового потенциала муниципальных образований на основании системы показателей, характеризующих социально-экономическое развитие территорий: стоимости основных производственных фондов, стоимости имущества, находящегося в распоряжении муниципальных образований, численности населения и др.;

- определены подходы к выявлению институциональных резервов мобилизации неналоговых доходов, предусматривающие инвентаризацию имущества, выработку региональной стратегии управления имущественным комплексом регионов и муниципальных образований, земельными ресурсами территорий и унитарными предприятиями.

3. Сделан и обоснован вывод о структурной деформации доходного потенциала территориальных бюджетов, а также о том, что отсутствие достаточной экономической базы формирования собственных доходов бюджетов сельских и поселковых муниципальных образований делает невозможным реализацию принципов местного самоуправления на этом уровне.

4. Определены концептуальные подходы к формированию стратегии развития доходного потенциала бюджета региона:

- раскрыто содержание стратегии развития доходного потенциала как программы действий по формированию устойчивой самодостаточной финансовой базы- региональных и местных бюджетов, включающей в себя следующие блоки: на этапе завершения реформы бюджетного процесса обеспечение формирование бюджетов, ориентированных на результат;

внедрение среднесрочного бюджетного планирования; создание условий для развития доходной базы; повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества; упорядочение межбюджетных отношений; совершенствование долговой политики; обеспечение открытости управления региональными и муниципальными финансами; переход на конкурсное занятие должностей муниципальными служащими; реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики; совершенствование системы инвестиций; внедрение системы конкурсных бюджетных закупок;

-. предложена модель разработки стратегии развития доходного потенциала региона, включающая этапы разработки такой стратегии, основные их задачи и результаты;

- определены приоритетные направления стратегического развития доходного потенциала бюджетов региона (внедрение результатирующих методов планирования и прогнозирования потенциальных доходов, обеспечение транспарентности межбюджетных отношений, одновременное развитие форм и методов вертикального и горизонтального бюджетного регулирования, увеличение доли собственных доходов муниципальных образований, разработка критериев и методов комплексной оценки качества управления доходным потенциалом).

5.! Предложены пути и механизмы повышения уровня обеспеченности региональных и муниципальных бюджетов собственными доходами в рамках совершенствования налоговых механизмов на основе инвентаризации земли и иного субфедерального и муниципального имущества, упорядочения системы оценки налоговой базы местных налогов, развития малого бизнеса и др., а также наращивание неналогового потенциала путем регулирования доходов от собственности на основе анализа видового состава имущественного комплекса территорий, увеличения поступлений от государственных и/или муниципальных предприятий,. инвентаризации отсроченной, просроченной, иной задолженности бюджетам и ее реструктуризации.

6. В развитиереформы местного самоуправления и принципов бюджетного федерализма разработаны подходы и механизм стимулирования территорий к финансовому . самообеспечению, предполагающие группировку муниципальных образований на основе системы минимальных пороговых значений критериев экономической самодостаточности территорий, влияющих на самодостаточность местных бюджетов, а также принятие дифференцированных по группам муниципальных образований решений о формах финансовых гарантий, и помощи; названные критерии дифференцированы, на две группы, характеризующие,объективные (промышленный потенциал, природные ресурсы, природно-климатические условия, структура населения и т.д.) и субъективные (активность усилий администраций, налоговых органов, качество планирования бюджетных доходов и др.) факторы.

7. Определены институциональные резервы укрепления .доходного потенциала бюджетов региона и механизмов их реализации в рамках

следующих направлений: сокращение трансакционных издержек путем формирования массива информационных ресурсов для финансового планирования доходов региональных и муниципальных бюджетов в рамках создания единой системы региональной и муниципальной статистики; развитие финансово-бюджетного контроля и независимого аудита бюджетных доходов на основе новых методологических подходов, основанных на контроле и аудите социально-экономической эффективности действий властных структур, совершенствование технологий казначейской системы исполнения муниципальных бюджетов путем формирования бюджетных доходов в режиме функционирования единого казначейского счета.

8. Разработана функциональная модель процесса оценки и управления доходным потенциалом бюджета региона, в основу которой положены как традиционные методы количественной оценки доходов бюджетов, характеризующие функциональные особенности доходного потенциала бюджетов территорий (уровень покрытия расходов, автономность, платежеспособность территорий, эффективность работы налоговых органов и органов ГСУ, казначейской системы), так и новые методы моделирования процесса управления доходным , потенциалом (индикативный метод оценки рейтинга территорий в системе комплексной оценки, и мониторинга их платежеспособности и финансовой самодостаточности, включая оценку ликвидности доходного потенциала бходжетов, и методы управления на основе оценки ликвидности и финансовой самодостаточности территорий). , Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. : Концептуальное обоснование места и роли доходного потенциала бюджета в системе экономических и финансовых отношений в регионе, его содержания, .методологии формирования и стратегии развития. Теоретико-методологическая разработка и .структурирование доходного потенциала бюджета региона реализованы на основе нового методологического подхода к его изучению и анализу, предполагающего расширение институционализации отношений в процессе формирования бюджетных доходов, а также построение межбюджетных отношений и управления государственными доходами территорий на основе оценки доходного потенциала территорий.

2. Предложения по совершенствованию механизма стимулирования территорий к бюджетному самообеспечению на основе усиления их роли в реализации потенциальных возможностей по воспроизводству финансовых ресурсов в целях формирования бюджетных доходов, заключающиеся в разработке объективных и субъективных показателей для группировки регионов по степени их самодостаточности; повышении эффективности межбюджетного перераспределения средств на основе взвешенного перехода от принципа всеобщности бюджетного выравнивания к принципу обеспечения минимальных государственных гарантий и развитию финансового стимулирования потенциально доходных и социально значимых сфер деятельности.

3. Раскрытие содержания стратегии развития доходного потенциала бюджета региона как программы действий по формированию устойчивой

самодостаточной финансовой базы региональных и муниципальных бюджетов, заключающейся в обосновании целевой направленности, выявлении условий и ресурсной базы финансово-экономического развития территорий, определении приоритетных направлений стратегического развития доходного потенциала территорий на основе использования современных бюджетных инструментов, финансовых нормативов, повышения роли собственных доходов в финансировании полномочий органов управления территориального уровня; совершенствовании системы бюджетного регулирования местных бюджетов.

4. Обоснование приоритетных направлений развития доходной базы региональных и муниципальных бюджетов, предполагающие: укрепление налоговой составляющей в доходах регионального и муниципальных бюджетов, в том числе за счет отчислений от региональных и федеральных налогов; повышение роли неналоговых источников доходов на основе совершенствования управления имущественным и земельным комплексами территорий; отказ от доминирующей роли безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов в формировании бюджетных доходов и переход к использованию прямой финансовой помощи регионам в качестве завершающего регулирующего инструмента, дополняющего отлаженною систему регулирования территориальных бюджетов, основанную, на принципах бюджетного федерализма. . . ■ .

5. : Предложения по формированию, системы управления доходным потенциалом территориальных бюджетов на региональном и местном уровнях охватывают стадии . определения бюджетных приоритетов, формирования и исполнения бюджета ^ и заключаются не только в реализации ресурсно-результативного подхода к формированию бюджетных доходов, но : и. в повышении качества управления доходным потенциалом бюджетных. доходов. Оценка качества управления , должна базироваться .. на эффективном взаимодействии институциональных структур и оптимизации трансакционных издержек процесса формирования и исполнения бюджетов: развитии механизмов казначейской системы исполнения местных, бюджетов, финансово-бюджетного контроля и независимого аудита государственных доходов, формировании основ муниципальной бюджетной статистики; на применении среднесрочного бюджетного'1 планирования, ориентированного на результат, нормативных методов расчета бюджетной обеспеченности и налоговой нагрузки территорий; на разработке системы комплексной оценки (мониторинга) платежеспособности и финансовой устойчивости территорий.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертации состоит в развитии теории государственных и муниципальных финансов в. части разработки вопросов экономического содержания доходного потенциала бюджета региона в системе финансовых отношений с категориальных и практических позиций, его структурного состава и функциональных особенностей, сущности механизма формирования и реализации доходного потенциала территорий, его институциональной

структуры и взаимосвязи ее элементов, теории трансакционных издержек, критериев отнесения доходов бюджетов территорий к категории собственных, а также в определении концептуальных подходов к формированию стратегии развития доходного потенциала бюджета региона. Результаты, полученные в процессе теоретического анализа искомой проблемы, составили в комплексе методологическую базу общей концепции формирования и стратегии развития доходного потенциала субъектов Федерации и муниципальных образований, а также механизмов управления процессом формирования доходов бюджетов региона ' в условиях реформы бюджетных отношений и местного самоуправления.

Практическая значимость результатов, полученных в ходе проведенного диссертационного исследования, состоит в разработке комплекса организационно-методологических подходов, механизмов, методик и моделей формирования и оценки, планирования и регулирования доходного потенциала бюджетов региона, направленных на обеспечение финансовой самодостаточности территорий и условий для ускоренного социально-экономического развития. Методология и механизмы формирования и стратегии развития доходного потенциала региона, составляющих целостную концепцию управления доходами территорий, могут послужить базой для разработки региональных и муниципальных нормативно-правовых актов по организации бюджетного процесса в порядке развития реформы федеративных отношений и местного самоуправления в целях повышения эффективности проводимых преобразований на региональном и местном уровнях.'Методологические и: прикладные результаты проведенного исследования могут быть востребованы органами законодательной и исполнительной власти в процессе реализации областной программы по развитию местного самоуправления в регионе, а также использованы в учебном процессе при изучении финансовых, бюджетных и налоговых дисциплин. " ■ . '

Разработанные методики оценки ликвидности доходного потенциала регионального'бюджета и бюджетов муниципальных образований и оценки состояния и качества управления доходным потенциалом регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований могут быть рекомендованы к практическому использованию органами территориального управления. ■

«Финансовые аспекты муниципальной реформы в России» (г. Саратов, 2004 г.), «Проблемы и перспективы совершенствования управления национальным экономическим потенциалом» (г. Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 2006 г.), «Проблемы усиления финансового воздействия на экономику и социальную сферу России» (г. Москва, Финансовая академия при Правительстве РФ, 2006 г.), «Государственная финансовая политика и регионы» (г. Казань, 2006 г.).

Материалы работы использованы Министерством экономического развития и торговли Саратовской области при прогнозировании основных показателей, влияющих на формирование доходов бюджета региона, Министерством финансов Саратовской области в процессе подготовки проекта Положения об оценке качества управления территориальными финансами; а также включены Саратовской областной Думой в программу реализации региональной Концепции развития местного самоуправления, что подтверждено справками о внедрении. ;

Теоретические положения и выводы работы используются в учебном процессе кафедрой финансов при преподавании курсов «Финансы», «Бюджет и бюджетная система», «Государственные и муниципальные финансы», «Налоги и налогообложение» для студентов Саратовского государственного социально-экономического университета, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Налоги и налогообложение», а также в учебном процессе при проведении занятий по повышению квалификации муниципальных служащих. Саратовской области в рамках реализации Федерального закона №131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что подтверждено справками о внедрении.

Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли свое отражение в 35 публикациях автора общим объемом 72,0 печ.л. (в т.ч. авторских — 54,1 пл.), трех индивидуальных и одной коллективной монографиях, а также в статьях, в том числе в издательствах, рекомендованных ВАК. В рамках научного исследования автором написаны разделы в учебном . пособии (Москва: Экзамен, 2005 г.) и двух учебниках (Саратов: СГСЭУ, 2004 г., Москва: Экономиста, 2006 г.) с грифом УМО.

Структура работы. Структура и содержание диссертации определяется общей концепцией, целью, поставленными задачами, логикой исследования и. последовательно раскрываются во введении, трех разделах, состоящих из семи глав, включающих 18 параграфов, и в заключении.

,. Структура работы:

Введение

РАЗДЕЛ I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОГО ПОТЕНЦИАЛА РЕГИОНА

Глава 1. Теоретические аспекты исследования доходного потенциала бюджета в системе экономических и финансовых отношений в регионе

Глава, 2. . Организационно-методологические основы формирования доходного потенциала бюджета территории

РАЗДЕЛ II. СОСТОЯНИЕ И РАЗВИТИЕ ДОХОДНОГО ПОТЕНЦИАЛА БЮДЖЕТОВ РЕГИОНА

Глава 3. Анализ финансовой самодостаточности и доходной асимметрии бюджетов региона

Глава 4. Тенденции структурной деформации доходной базы местных бюджетов

РАЗДЕЛ III. КОМПЛЕКСНО-СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К

ФОРМИРОВАНИЮ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ДОХОДНОГО ПОТЕНЦИАЛА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Глава 5. Сущность и приоритеты стратегии доходного потенциала бюджетов территории

Глава 6. Институциональные резервы развития доходного потенциала бюджета региона

Глава 7. Основы моделирования процесса оценки и управления доходным потенциалом бюджетов территорий Заключение

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Научные результаты, основные положения и выводы диссертационного исследования можно условно разделить на ряд взаимосвязанных групп теоретических, методологических и организационно-методических проблем.

В рамках первой группы исследуемых проблем рассматриваются общетеоретические вопросы формирования и развития доходного потенциала бюджетов региона. Это диктуется необходимостью углубления теоретико-методологической базы исследования способности территорий к воспроизводству собственной доходной базы, исходя из ресурсного потенциала региона или муниципального образования, а также с учетом факторов, модифицирующих содержание бюджетного процесса в современных условиях.

В целях структурирования целей и задач развития территориальных бюджетных процессов в качестве основы доходного потенциала территорий рассматривается ресурсный потенциал, представленный как система взаимосвязанных- структурных элементов (природно-климатического, геополитического, экономического, финансового, демографического, информационного и институционального потенциалов территорий). Использование в работе системного подхода к раскрытию сущности потенциала, позволило сделать вывод, что ресурсная компонента должна отражать его общественную продуктивность на данный момент времени в условиях применения действующих технологий и нормативно-правовой базы.

территорий по наращиванию их доходной базы. Одним из условий создания устойчивой доходной базы бюджетов территорий является наличие научно обоснованной концепции формирования и стратегии развития их доходного потенциала.

Опираясь на результаты проведенного исследования сущности категории финансов и государственных финансов, в работе делается вывод о том, что финансы региона как экономическая реальность выступают в форме движения государственных (централизованных) и частных (децентрализованных) финансовых ресурсов. Вместе с тем, в качестве базовой категории, определяющей сущность процессов формирования и реализации доходного потенциала региона, выступают региональные государственные (муниципальные) финансы, основным элементом которых является бюджет (система бюджетов субъекта Федерации, муниципальных образований), уточняются источники доходов субфедерального уровня, в качество которых называются валовой региональный продукт, собственность, а также имущественные права органов власти региона.

В итоге логика исследования позволила определить доходный потенциал в единстве двух аспектов: в «широком» (категориальном) и «узком» (практическом) его понимании. В первом случае доходный потенциал бюджета региона представляет собой отношения по поводу системного распределения и перераспределения валового регионального продукта в целях мобилизации доходов в бюджетную систему России на основе обеспечения единства интересов федерального, субфедсрального и муниципального уровней управления. В узкопрактическом смысле доходный потенциал бюджета представляет собой совокупность финансовых ресурсов, которые объективно могут быть мобилизованы в бюджеты соответствующих территориальных образований в соответствии с нормами законодательства для финансирования полномочий органов государственной власти (муниципальных органов) по обеспечению процесса устойчивого социально-экономического развития территорий.

Наиболее сложным в понимании доходного потенциала бюджетов является логическое и последовательное вычленение сфер и звеньев механизма, обеспечивающего его формирование и реализацию. Авторское видение современного доходного потенциала территории исходит из того, что он представляет собой сложную систему, включающую в себя налоговый (фискальный), институциональный и контрольный потенциалы. Кроме этого механизм движения финансовых ресурсов в процессе формирования и реализации доходного потенциала бюджета рассматривается в диссертационной работе как комплекс одновременно и последовательно воздействующих видов и форм организации бюджетных отношений, мер, методов, процедур и способов планирования и управленческих воздействий, направленных на реализацию стратегических целей и задач и обеспечивающих их достижение (рис.1).

отражающей функционально-управленческий подход, который связан с принятием решений органами власти в каждом звене механизма формирования потенциала в соответствии с их полномочиями и стратегией регионального развития.

> Транспортный налог

> Налог на имущество

организаций

> Налог на имущества

физических лм

> Земельный налог

> часть НДФЛ

> часть ЕНВД

> часть ЕСХН и др.

Налоги

(в т.ч. отчисления от НДФЛ по единым нормативам)

Налоговые ставки (нормативы отчислений от налогов)

Доходы от -

внешнеэкономической деятельности, от оказания штатных услуг, доходы от предпринимательской к мной приносящей доход х

Платежи при пользовании природными ресурсами о т.о.

Неналоговые платежи

> Доходы реализации услуг, от операций и видов деятельности

> Доходы от использования имуществе

> Санкции и штрафы, возмещение ущерба

Государст нормативы, цены венные тарифы, реализации.

Размеры арендной платы, норм а-твы, иены реализации ,

Норыэтньы

Установл штрафов размеры санкций и

В бюджеты. Пенсионный фонд РФ, ФСС РФ, ТФОМС

.Безвозмездные поступления

> От организации (государственных, негосударственных, и адн ацнональны х)

От нерезидентов

Расчеты нормативам

В сумме

фактических поступлений

■:.%» > •'механизм перераспределений (»юджстгГыхресурсов »V -»* ; 1,

> Дотации т ФФФП и РФФП, на возмещение расходов, ЗАТО, на обеспечение реализации ФЦП и др.

> Субвенции из ФФК и РФК, а вышест. бюджеты (отриц.трзнсферты)

V Субсидии па реформироа. региональк. и муянютальн. финансов на компенсацию лоп. расходов м др.

Безвозмездные

поступления отдругнк бюджетов (Трансфертные платежи)

Расчеты >

основании утв. методик

Рис.1. Механизм формирования и реализации доходного потенциала региональных и муниципальных бюджетов

Расширение сферы доходного потенциала бюджета территории за пределы только сферы бюджетного планирования предполагает необходимость учета в составе доходного потенциала институциональных резервов увеличения бюджетных доходов, проявляющихся в сокращении трансакционных издержек бюджетного процесса, повышении эффективности взаимодействия различных институтов, в том числе в сфере финансово-бюджетного контроля и аудита, а также совершенствовании управления доходным потенциалом бюджетов территорий. В составе институциональных органов, определяющих институциональную структуру доходного потенциала бюджета, выделяются территориальные налоговые и финансовые органы, территориальные органы управления имуществом. Федерального Казначейства, Федеральной службы государственной статистики (Росстата), органы судебной системы. В процессе формирования доходного потенциала бюджета региона выделены следующие институциональные нормы: финансовое право (в части его бюджетно-налоговой составляющей), налоговый потенциал и налоговое бремя. В них специфическим образом отображается институциональное взаимодействие власти и собственности в процессе мобилизации бюджетных доходов в целях предоставления государством общественно необходимых услуг их потребителям (организациям и физическим лицам). Нормативно правовое поле обеспечивает, с одной стороны, определение органами власти общественных потребностей, основная масса которых покрывается за счет налоговых платежей, тем .самым, формируя налоговое бремя территории. . . :

С другой стороны, институт собственности, генерируя базы формирования бюджетных доходов, выступает основой определения общественных возможностей уплаты налогов, которые, в свою очередь, задаются характером воспроизводства собственности в пределах данной территории. Существующие ограничения , платежеспособности субъектов налогообложения во многом продуцируют ограничения процесса воспроизводства налоговых баз (рис.2).

Институт власти

Институт собственности

Рис. 2. Взаимодействие элементов институциональной структуры доходного потенциала бюджета региона

Применение положений институциональной теории как методологической основы изучения доходного потенциала позволил определить в работе трансакционные издержки бюджетного процесса, в составе которых следует различать: '

.Налоговое брсм? ...

ч Л

Налоговый потенциал

Правовое поле

1) издержки поиска информации (затраты времени и ресурсов на получение и обработку информации о финансовых ресурсах, формирующих доходную базу ' территории, формировании бюджетных доходов, государственных потребностях в финансовом обеспечении выполнения вмененных им расходных полномочий, о платежеспособности субъектов бюджетных отношений и т.п.);

2) издержки организации бюджетного процесса (затраты по содержанию аппарата бюджетного, налогового планирования и управления бюджетными доходами, по содержанию органов финансово-бюджетного и налогового контроля, органов Федерального казначейства);

3) структурные издержки, связанные с количественным и качественным составом бюджетных доходов (затраты, обусловленные несовершенством механизмов налоговых изъятий, методик исчисления неналоговых доходов, состава и структуры доходов по уровням бюджетной системы и т.д.);

4) издержки по защите прав собственности (расходы на содержание судебных и арбитражных органов, органов государственного и муниципального управления, а также временные и материальные затраты по восстановлению нарушенных прав);

5) издержки недобросовестного поведения субъектов бюджетного процесса (расходы, связанные с организацией мероприятий по контролю и профилактике нарушений налогового и бюджетного законодательства, развития доходного потенциала «теневого бизнеса» и т.п.).

Размеры трансакционных издержек характеризуют взаимосвязь между нормативно-правовым полем формирования и реализации доходного потенциала бюджетов региона и эффективностью механизма его реализации.

Налоговый потенциал автором выделен в качестве отдельного элемента доходного потенциала, выступающего одновременно и институциональным его ограничением. Проведённый анализ концептуальных подходов к определению сущности налогового потенциала регионов создаёт предпосылки для синтеза их наиболее рациональных элементов ' и их использования для авторского определения налогового потенциала,' выработки алгоритма и методики объективной его оценки на региональном уровне. . При этом авторская точка зрения на содержание налогового потенциала Субъекта Федерации опирается на единство стратегического и тактического подходов.

В развитие сложившихся основ разграничения бюджетных полномочий и ответственности между субфедеральными и муниципальными уровнями власти в работе обоснованы и сформулированы следующие принципы разграничения доходных полномочий:

1. Наделение субфедеральных и муниципальных органов власти достаточными полномочиями по регулированию бюджетных доходов, в т.ч. в отношении налоговых платежей, в целях достижения эффективного децентрализованного контроля за бюджетными расходами.

2. Возможность влияния со стороны органов государственной власти региона и органов местного самоуправления на объем налоговых доходов путем

принятия самостоятельных и ответственных решений в пределах, установленных законодательством регионов и нормативно-правовыми актами муниципальных образований..

В работе обоснована несостоятельность трактовки собственных доходов Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которой в их состав включены и безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов. В итоге сформулированы основные критерии отнесения доходов бюджетов к разряду собственных.: место формирования доходной базы (в пределах территориальных образований), зачисление доходов в соответствующий территориальный бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе, возможность установления императивных элементов налогообложения и оказания реального . влияния органов государственной власти и/или муниципальных органов на формирование и ■ развитие доходной (налоговой) базы, самостоятельное определение направлений расходования этих средств в соответствии с требованиями законодательства в рамках выполнения вмененных им полномочий.

'■"■ 3. .. Соответствие принципов формирования доходов принципам разграничения предметов ведения и расходных полномочий.

4. Принцип получаемых выгод (эквивалентности получаемых общественно значимых бюджетных услуг). '

5. Принцип платежеспособности, который раскрывается как часть комплекса справедливого налогообложения.

^ 6. Принцип иммобильности налоговых баз. :.

Вторая группа проблем посвящена систематизации, дополнению и уточнению методологических и методических приемов оценки и планирования доходного потенциала территорий по его структурным элементам.

Принимая во внимание значительную г дифференциацто регионов и ' муниципальных, образований по уровням экономического развития и наличию источников бюджетных доходов, - .¡целесообразно использовать дифференцированный подход к оценке налогового потенциала территорий и отдельных видов муниципальных образований. В основе такой дифференциации должны лежать критерии, отражающие уровень развития экономики, обеспеченности различными ресурсами, а также объектами государственной и муниципальной собственности. В большинстве территорий целесообразно применять метод оценки на основе репрезентативной налоговой системы. Низкий уровень собственных налоговых доходов , в большинстве местных бюджетов и ограниченность муниципальных механизмов' налогового регулирования в условиях отсутствия стратегических программ ' развития муниципальных образований способствуют дестимулированию последних к наращиванию их налогового потенциала, увеличению собираемости налоговых доходов.

налоговые закономерности, особенности экономического развития территории. Анализ существующей методологии его формирования, проведенный в рамках диссертационного исследования, позволил сделать вывод, что принятый порядок определения налогового бремени не в полной мере отражает действительную тяжесть налогообложения в силу ряда причин. В силу этого обоснованы и предложены изменения методики расчета налоговой нагрузки территорий, предусматривающие использование показателя начисленных, а не фактически уплаченных налоговых платежей за рассматриваемый период, а также исключение из базы расчета сумм амортизации и, так называемого, «теневого оборота» в экономике, условно возможная доля которого, по оценке Росстата, составляет сегодня около 22-25% ВВП. Отказ от учета амортизации обусловлен тем, что она служит источником финансирования расходов плательщиков на воспроизводство изношенного амортизируемого имущества, а не источником уплаты налогов. В результате, при исчислении налогового бремени оно заведомо занижается. Поэтому предлагаются соответствующие изменения в его расчет, оценку и планирование. Это' необходимо для определения основных параметров и приоритетов развития налогового потенциала территории на основе оптимизации значения показателя налогового бремени, что позволит оценить эффективность проводимых налоговых мероприятий и территориальной налоговой системы в целом.

Вместе с тем автором отмечается необходимость в рамках системы -муниципальной статистики разработать методологию расчета валового" муниципального продукта в целях оценки налогового потенциала крупных" городских муниципальных образований.. ч.,

При оценке налогового потенциала регионЬв и входящих в их состав ' муниципалитетов во главу угла следует ставить задачу достижения такой сбалансированности бюджетов территорий, которая позволила бы им, активно используя различные 'элементы их ресурсного потенциала, иметь достаточную собственную базу финансовых ресурсов как основу саморазвития и самообеспечения, основанную на принципах бюджетно-налогового федерализма.

В работе предлагается в. качестве наиболее приемлемого способа оценки налогового потенциала территорий применять способ репрезентативной налоговой системы. (РНС). "

С организационной точки зрения, оценку налогового потенциала в современных условиях рекомендовано возложить на территориальные органы Федеральной службы государственной статистики, с подключением и конструктивным взаимодействием с финансовыми, налоговыми и другими государственными органами, в т.ч. органами исполнительной власти.

Анализ неналоговых доходов в структуре доходов регионального и местных бюджетов свидетельствует об их незначительной роли: если в среднем по стране их доля в обще сумме доходов бюджетов составляет чуть более 4%, то в бюджете Саратовской области всего 2,5- 3%. Необходимость развития этого сегмента бюджетных доходов в составе региональных, а особенно

муниципальных бюджетов предопределила поиски путей развития и реализации потенциала этой группы доходов.

В работе сделан вывод, что законодательно закрепленный закрытый перечень муниципального имущества ограничивает развитие доходного потенциала бюджетов муниципальных образований, препятствует расширению контингента муниципального имущества в случае принятия муниципалитетами дополнительных вопросов местного значения. Кроме того, муниципалитеты не обеспечены финансовыми средствами на реализацию всего комплекса мероприятий по перераспределению имущества между различными типами муниципальных бюджетов и между бюджетами разного уровня, на проведение технической инвентаризации подлежащих передаче объектов недвижимости и землеустроительных работ на земельных участках, на которых расположены объекты муниципальной недвижимости, с целью , их индивидуализации. Методологические недостатки диверсификации земель по их видам привели к снижению количества земельных участков в областной собственности и, как следствие, к снижению поступлений в региональный бюджет от их аренды и продажи.

На основе систематизации методических подходов к определению части прибыли, перечисляемой унитарными предприятиями в региональные и муниципальные бюджеты, в работе предложен формализованный алгоритм расчета таких платежей всех унитарных предприятий, расположенных на данной территории, в муниципальный бюджет.

Основные направления реализации потенциала неналоговых доходов бюджета территории, по мнению автора работы, должны быть определены на уровне регионов в Концепции и стратегии, а на уровне муниципальных Образований . — в стратегии и программе развития региональной (муниципальной) собственности, : включающих вопросы разграничения собственности на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную,: а также вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами РФ. В качестве основных стратегических направлений управления собственностью в целях расширения доходного потенциала бюджетов соответствующих, территориальных преобразований определены следующие: всеобщая инвентаризация объектов региональной и . муниципальной собственности, завершение государственной регистрации имущественных прав на объекты региональной. и муниципальной собственности; нормативно-правовое определение прав пользования объектами муниципальной собственности и полномочий пользователей; формирование четкой системы учета и контроля пользования земельными ресурсами территории, предусматривающей совершенствование нормативно-правового обеспечения процесса пользования землей, ведение единого реестра договоров аренды и учета недвижимого муниципального имущества, находящегося в аренде, разработку механизма корректировки размеров арендной платы на основе рыночных цен на землю и т.п.; повышение доходности унитарных предприятий. ,

В целом в рамках финансового планирования возникают более выгодные комбинации как источников доходов, так и видов самих доходов бюджета. Научная и аналитическая проработка вопросов финансовой устойчивости с позиции финансового планирования доходов, не получила должного освещения в литературе. Поэтому в работе большое внимание уделено именно этим вопросам, важнейшим та которых является ликвидность доходного потенциала бюджета и организация процесса управления ей. При этом под ликвидностью доходного потенциала понимается совокупность качественных характеристик, обеспечивающих улучшение пропорций формирования доходных баз, использования видов бюджетных доходов и распределения их между уровнями бюджетной системы.

Третья группа проблем, рассматриваемых в диссертации, связана с анализом бюджетной обеспеченности территорий, структуры доходов и системы бюджетного регулирования территориальных бюджетов.

Количественно финансовая самодостаточность территорий определяется их бюджетной обеспеченностью, наличием и видовым составом собственных источников бюджетных доходов, обеспечивающих' реализацию полномочий органов власти (местного самоуправления), долей финансовой помощи в общей сумме доходов бюджетов территорий. . '

. Анализ формирования доходов бюджетов региона Саратовской области свидетельствует, что разграничение доходных источников по уровням бюджетной системы неадекватно объему закрепленных за соответствующими уровнями власти расходных полномочий. ^ Проблема недостаточности финансовых ресурсов усугубляется потребностью в дополнительных средствах на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований ввиду высокой дифференциации их среднедушевых бюджетных доходов. Величина разрыва среднедушевого бюджетного дохода по муниципальным образованиям Российской Федерации составила в 2005 г. около 30 раз, тогда как в Саратовской области - .2 раза. В связи с недостаточностью финансовых средств отдельных типов местных бюджетов решение вопросов местного значения осуществляется в ограниченном объеме, что сказывается на качестве предоставляемых бюджетных услуг.

Таблица 1

Структура доходов местных бюджетов Саратовской области в 2006 г., %

Наименование показателя Всего Муниципальные р-ны Городские округа

Доходы, всего 100,0 100,0 100.0

Налоговые доходы, всего 35,6 29,0 49,5

Неналоговые доходы, всего .9,1 5,2 17,5

Безвозмездные и безвозвратные перечисления 55,3 65,8 33,0

е том числе: субвенции из федерального и (или) регионального фонда компенсаций 30,3 39,8 21,0

неналоговых доходов и, соответственно, увеличением доли безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем, в основном за счет субвенций из федерального и/или регионального фонда компенсаций.

Показатели обеспеченности бюджетов муниципальных образований источниками доходов свидетельствуют о получившей устойчивое развитие тенденции роста зависимости местных бюджетов от вышестоящих, реализующейся на практике через механизм межбюджетных трансфертов. Значителен и уровень дотационности местных бюджетов: 38 из 42 бюджетов муниципальных образований региона имеют долю дотаций из фондов финансовой поддержки муниципальных образований в общей сумме доходов свыше 20%, что предполагает применение более жестких ограничений по предоставлению средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Основная масса муниципальных бюджетов (36 бюджетов) области уже сейчас являются дефицитными. В качестве источников покрытия дефицита в основном выбраны муниципальные займы, кредитные ресурсы, и лишь 18,5% общей суммы задолженности покрывается за счет поступлений от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Динамика централизации доходов, мобилизуемых на территории региона, свидетельствует, что в период 2003-2005 гг. наметилась тенденция снижения доли доходов, аккумулируемых в муниципальных бюджетах области с 33,1% в 2003 г. до 16,3% в 2005 г. При этом в среднем по России в 2004 - 2005 гг. наметилась устойчивая тенденция увеличения доли местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации.

□ федеральный бюджет -■областной бкадкет . В муниципальные бюджеты

Рис.З. Межбюджетное распределение доходов муниципальных бюджетов Саратовской области в 2003-2005 г., %

Резервы увеличения неналоговых доходов региональных и муниципальных бюджетов области связаны с поступлениями от использования имущества, находящегося в региональной и муниципальной собственности, и ресурсными платежами в региональный бюджет. Однако существующее налоговое законодательство определяет негативные тенденции, характеризующиеся централизацией ресурсных налогов и платежей в вышестоящие бюджеты. Так, поступления ресурсных налогов в областной бюджет заметно снизились с 8,3% в 2004 г. до 0,5% и 0,6% в 2005 и 2006 гг., соответственно. Незавершенные процессы распределения собственности между органами власти, отсутствие государственной регистрации прав на субфедеральную и муниципальную собственность приводит к дополнительному снижению их доли в 2006 г. на 4,5% против уровня 2005 г.

В целях увеличения роли этих видов доходов необходимо завершение в 2006-2007 гг. процессов инвентаризации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, составление единого реестра имущества, находящегося в аренде, который позволит эффективно управлять всем имущественным комплексом в регионе в целом и каждом муниципальном образовании в частности.

Прикладной характер исследования охватывает четвертую группу проблем, отражающих концептуальные, методологические и практические подходы к формированию и реализации стратегии развития доходного потенциала бюджетов территорий и выработке основных направлений совершенствования вертикальных институциональных связей между региональным и муниципальным уровнем управления в процессе формирования территориальных бюджетов.

Под стратегией развития доходного потенциала бюджета территории автором понимается специально организуемые и научно обоснованные системные программные действия региональных органов власти и муниципальных органов по формированию доходного потенциала территории, достаточного для устойчивого, сбалансированного и интенсивного развития территорий в среднесрочной (до 3-х лет) и долгосрочной перспективах, решения проблем рационального и эффективного использования финансовых ресурсов с целью повышения качества предоставляемых бюджетных услуг.

Целью стратегии является формирование устойчивой самодостаточной финансовой базы региональных и муниципальных бюджетов при условии обеспечения паритета интересов федерального Центра и отдельных территорий при соблюдении основных принципов федерализации бюджетных отношений.

В качестве приоритетных направлений реализации стратегии развития доходного потенциала регионов в диссертационной работе выделены: 1) активное внедрение методов планирования и прогнозирования доходного потенциала и отдельных видов доходов; 2) обеспечение транспарентности межбюджетных отношений не уровне «регион — муниципалитеты»; 3) развитие как вертикальной, так и горизонтальной систем бюджетного регулирования территориальной дифференциации в рамках региона; 4) увеличение доли собственных доходов в бюджетах муниципальных образований; 5) выработка критериев и методов комплексной оценки качества управления доходным потенциалом бюджетов субфедерального уровня.

В работе предложены основные этапы разработки стратегии развития доходного потенциала региона, включающие в себя соответствующие задачи и результаты (табл. 2).

Стратегическая программа действий по формированию устойчивой самодостаточной финансовой базы региональных и местных бюджетов включает в себя следующие блоки направлений реформирования региональных и муниципальных финансов в части формирования доходной базы соответствующих бюджетов, мероприятий, характеризующих состояние качества управления ими, а также индикаторов (уровней) их выполнения, отражающих степень реализации запланированных мероприятий.

Таблица 2

Основные этапы разработки стратегии формирования и развития _ доходного потенциала бюджетов региона__

Этапы Основные задачи Результат .

Определение направлений развития доходного потенциала бюджета (ДПб) в соответствии с о стратегией развития МО Анализ тенденций развития ДПб. Определение параметров и пропорций полученных результатов от реализации различных программных мероприятий Прогноз реализации программ формирования ДПб • ""

Формирование концепции стратегического развития ДПб Понимание современного состояния и проблем ресурсной базы региона, использование благоприятных внешних факторов и возможностей развития доходной базы соответствующих бюджетов, определение приоритетов развития На основе ресурсного потенциал МО формулируются цели, предполагающие преодоление существующих проблем, уменьшение влияния отрицательных .факторов развития ДПб, использование институциональных резервов укрепления ДПБ.

Обсуждение концепции со специалистами и потребителями бюджетных услуг (субъектами хозяйствования и населением) Детализация, формирование критериев оценки реализации стратегии развития ДПб, обоснование методологии формирования бюджетных доходов • Достижение баланса интересов органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальных образований и плательщиков бюджетных доходов

Разработка комплексных программ развития отдельных сегментов доходного потенциала (налогового погешшалд, неналоговых доходов, межбюджетного регулирования) Создание механизма согласования действий по реализации Стратегии в целом, отдельных программ и планов работы Выявление возможных рычагов влияния на складывающиеся тенденции развития ДПБ

Детальная разработка проектов и программ в форме бюджетов» на очередной плановый период Выявление потенциального контингента плательщиков бюджетных доходов, источников доходных поступлений налогового и неналогового характера, институциональных участников бюджетного процесса Формирование бюджета территории в части его доходов

Программы (планы) развития доходного потенциал территорий могут включать в себя комплекс мероприятий по следующим направлениям стратегии , развития:

■ Совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращения количества пересмотров параметров бюджета, перехода к казначейской системе исполнения бюджета, обеспечения прозрачности бюджетного процесса.

■ В соответствии с государственной концепцией управления по результатам создание условий перехода на бюджетное планирование, ориентированное на результат (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования не только в регионе, но и в муниципальных образованиях в целях предоставления качественных бюджетных услуг при наименьших затратах бюджетных средств.

■ Развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов, в том числе: разработка комплекса мероприятий по повышению налогового потенциала; разработка и осуществление мер по сокращению налоговой недоимки — в том числе за счет банкротства должников бюджета; повышение доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий.

■ Упорядочение межбюджетных отношений как в части рационализации распределения доходов между уровнями бюджетной системы, так и в части развития систем бюджетного регулирования, в рамках которого предлагается отказаться от стратегии малоэффективного всеобщего выравнивания обеспеченности бюджетными доходами регионов и перейти к стратегии поляризованного развития, к созданию условий, стимулирующих субъекты Российской Федерации и муниципальные образования к мобилизации доступных им финансовых ресурсов.

■ Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества в рамках разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью посредством разработки показателей эффективности управления и использования муниципальной собственности, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности; внедрения системы оценки имущества физических лиц на рыночной основе.

■ V Совершенствование управления муниципальным долгом: организация учета совокупного муниципального долга; соблюдение. параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга, установленных федеральным законодательством.;

■ Повышение . качества . -.управления , бюджетными расходами за счет формирования и .применения социальных и финансовых норм, и нормативов, проведения паспортизации муниципальных услуг, учета соотношения «цена — качество» бюджетных услуг, реструктуризации бюджетной сети; развитие системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе. ,

Открытость управления региональными и. муниципальными финансами предполагает дальнейшую разработку методологических основ, выработку критериальной базы организации мониторинга качества бюджетно-налогового менеджмента. С учетом положительного опыта реализации программ реформирования региональных финансов предлагается дальнейшее перенесение практики стимулирования органов власти и управления на проведение реформ в сфере региональных и ' муниципальных общественных финансов на муниципальном уровне путем создания в составе бюджетов субъектов РФ специальных фондов реформирования муниципальных финансов.

Пятая группа проблем связана с исследованием возможностей повышения уровня обеспеченности территориальных бюджетов собственными доходами и разработкой подходов и механизмов стимулирования территорий к финансовому самообеспечению. В диссертационной работе обращается внимание на то, что основные цели проводимой реформы местного самоуправления направлены на демократизацию институтов местного самоуправления на основе их реальной финансовой самодостаточности и независимости от органов государственной власти. Вместе с тем, делается вывод, что практически ни в одном регионе России не созданы основы и механизмы реализации этих реформ, что очевидна необходимость сопоставления механизмов реализации местного самоуправления с реальным экономическим обеспечением тех или иных новаций и ожидаемым эффектом от их реализации.

Преобладание в составе собственных доходов бюджетов налоговых платежей определило предложенные в работе организационно-финансовые механизмы реализации потенциала собственных доходов бюджетов территорий.

В работе обоснованы направления реформирования системы доходов региональных и муниципальных бюджетов с учетом основных ■ принципов разграничения доходных полномочий органов субфедеральной государственной власти и органов местного самоуправления:

1. В целях создания для региональных и местных властей исходных возможностей обеспечения финансовой самодостаточности территорий и сбалансирования соответствующих региональных и муниципальных бюджетов необходимо существенно расширить перечень собственных доходных источников на основе предложенной трактовки собственных бюджетных доходов; завершить инвентаризацию земли и иного субфедерального и муниципального имущества, упорядочить системы оценки налоговой базы местных налогов, стимулировать развитие малого бизнеса и др.

2. Приоритетным является достижение безопасной финансовой самодостаточности территорий и сбалансированности бюджетов на основе развития собственного, . налогового потенциала и сокращения доля внутрирегиональных трансфертных платежей, что потребует переориентации стратегий формирования бюджетных доходов на усиление стимулирования формирования собственной налоговой базы.

3. Необходима разработка конкретных механизмов использования инструментов муниципальной собственности для развития доходного потенциала муниципальных бюджетов на основе анализа видового состава имущественного комплекса территорий, увеличения поступлений от государственных и/или муниципальных предприятий, инвентаризации отсроченной, просроченной, иной задолженности бюджетам и ее реструктуризации

4. Принципиально важным является разработка и императивное оформление доходных (бюджетно-налоговых) паспортов региона и входящих в его состав муниципалитетов, отражающих потенциальные возможности региона по укреплению доходной базы территориальных бюджетов и формированию системы внутрирегионального бюджетного регулирования на основе отказа от концепции всеобщего выравнивания территорий.

В рамках решения шестой группы проблем определены резервы укрепления доходного потенциала бюджетов региона и механизмов их реализации. Круг направлений развития доходного потенциала территорий не замыкается на методологическом аспекте формирования бюджетных доходов в рамках ресурсного потенциала территорий, а включает и спектр вопросов институционального характера, рассмотренных автором по следующим направлениям.

1) Организация эффективной системы финансово-бюджетного контроля на уровне муниципальных образований.

Поскольку контроль за полнотой и своевременностью поступлений налоговых доходов возложен на управления ФНС России и соответствующие территориальные инспекции, в работе обоснована целесообразность

организации независимой аудиторской службы контроля за формированием госдоходов, одним их видов которого должен стать контроль социально-экономической эффективности действий властных структур в форме аудита эффективности. Предметом аудита эффективности являются конкретные финансовые программы, виды деятельности или определенные функции, выполняемые объектом контроля с использованием государственных средств. По его результатам принимаются властные решения, направленные на повышение эффективности использования государственных ресурсов.

Для успешного проведения аудита эффективности необходимым условием является соблюдение следующих трех принципов: .функциональной независимости контрольно-счетных органов от исполнительной власти; правильный подбор специалистов, проводящих аудит эффективности; доверие общества.

В связи с тем, что одной из главных целей аудита эффективности является создание действенного механизма контроля за органами исполнительной власти по выполнению ими государственных функций и эффективному использованию государственных ресурсов, аудит эффективности может и должен осуществлять орган, независимый от исполнительной власти и имеющий право давать оценку экономичности, действенности и результативности использования территориальных ресурсов и государственной и муниципальной собственности.

2) Совершенствование практики казначейского исполнения муниципальных бюджетов. В результате увеличения нагрузки на органы Федерального казначейства при сохранении текущего положения вещей в области информационно-технического обеспечения, многовариантности схем казначейского исполнения субфедеральных бюджетов возможен срыв регламента обслуживания региональных и местных бюджетов. Это затрудняет процесс исполнения региональных и муниципальных бюджетов и снижают эффективность функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета. Под эффективностью казначейской системы в работе понимается совокупность критериев оценки. по обеспечению максимально полного и своевременного удовлетворения потребностей государства и операторов бюджетных ресурсов* посредством рационализации . организационной, методологической, технической составляющей процесса ■ управления бюджетными потоками в ходе кассового обслуживания исполнения бюджета. ■ ■

Решением вышеназванных проблем по" повышению эффективности процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов могло бы стать создание единого' информационного пространства для органов Федерального казначейства^ работающего, в режиме' "on-line"..'Внедрение новой системы позволило бы: оперативно отслеживать'обязательства на различных стадиях процесса исполнения бюджета , в частности, в отношении его доходов; иметь точную информацию для прогноза денежных средств; улучшить состояние планирования государственных финансов; обеспечить максимальную

прозрачность и оптимизировать систему контроля за процессом исполнения регионального и муниципальных бюджетов.

Седьмая группа проблем связана с комплексным реформированием системы оценки доходного потенциала территориальных бюджетов на основе применения новых подходов к управлению им на основе индикативного метода оценки ликвидности и финансовой устойчивости потенциала бюджетных доходов территорий.

Автором разработана методика оценки доходного потенциала бюджета, которая отвечает указанным выше требованиям. Она основана на использовании системы аналитических и расчетных показателей, предлагаемая совокупность которых является рекомендуемой для выборочного или всеобщего применения в зависимости от поставленных управленческих задач. Вместе с тем, ряд показателей целесообразно включить в качестве обязательных индикативных критериев при регулярном мониторинге территориальных бюджетов.

Исходя из дескриптивных подходов к моделированию аналитических и оценочных процедур, показатели группируются в соответствии с видами анализа. Авторская позиция заключается в формировании состава таких показателей и методических подходов к их определению.

В рамках вертикального анализа доходного потенциала необходимо определять структурные показатели доходов бюджетов. Необходимым условием оценки структуры ■1' бюджетного потенциала выступает возможность формирования динамических рядов таких показателей за ряд периодов, что позволило бы оценивать и на этой основе прогнозировать структурные сдвиги в составе доходов и источников их формирования.

Горизонтальный анализ предполагает выявление тенденций изменения отдельных статей или их групп (в соответствии с бюджетной классификацией доходов бюджетов) с целью определения базисных темпов роста, выбранных для оценки опорных показателей, характеризующих статьи (подстатьи), группы (подгруппы) бюджетных доходов.

Ведущим методическим подходом к оценке доходного потенциала как инструмента управления территориальными финансовыми ресурсами выступает разработка системы аналитических коэффициентов.

1. Показатель, характеризующий величину собственных средств соответствующего территориального бюджета, зависящий как от структуры доходных платежей, так и от величины и структуры источников собственных доходов. При прочих равных условиях рост этого показателя в динамике рассматривается как положительная тенденция.

2. Коэффициент покрытия (общий): Кпокр = ХДС0В : ХРсов ,

где Дсов , - сумма совокупных текущих (на конкретную дату). доходов соответствующего бюджета; Рсоа - сумма совокупных текущих (на конкретную дату) расходных обязательств соответствующего бюджета.

Этот показатель характеризует, во-первых, реализацию одного из принципов бюджетной системы России - принципа общего (совокупного) покрытия расходов на определенную дату, во-вторых, он дает общую оценку ликвидности бюджетных активов (доходов), показывая, сколько денежных единиц (руб.) доходов приходится на один рубль расходных обязательств.

3. Коэффициент платежеспособности (абсолютной ликвидности) :

. К „лат = Ш -тек : со» , где Дт„ - сумма текущих (на. конкретную дату) доходов соответствующего бюджета без учета источников финансирования его дефицита; РС(Ш - сумма совокупных текущих (на конкретную дату) расходных обязательств соответствующего бюджета.

Этот показатель является наиболее жестким критерием бюджетной ■-■■ ликвидности; он показывает, какая часть расходных обязательств может, быть погашена немедленно за счет текущих доходных поступлений (без учета источников финансирования его дефицита). Поскольку этот показатель не использовался при оценке бюджетов территорий, tó" разработка нормативов этого; коэффициента - дело ближайшей перспективы. В современных же условиях целесообразно проводить анализ, динамики этих коэффициентов, дополняя его сравнительным анализом дополнительных бюджетных показателей. . ,,...... ' • • -

Одной из важнейших характеристик финансового самообеспечения территории является финансовая устойчивость и стабильность формирования ее доходного потенциала в долгосрочной перспективе. •

4. Коэффициент автономности (концентраций собственных средств) бюджета: К явт = £Д С0бС1 :' £Д всего, где Д Собсг - сумма собственных доходов бюджетов, Д „сет - сумма доходов без учета субвенций из федерального и регионального фонда компенсаций.

Этот показатель характеризует долю - собственных доходов соответствующего территориального бюджета в' общей сумме . расходных обязательств органов власти (местного самоуправления) территории. Чем выше значение этого коэффициента, тем более финансово устойчивым, стабильным и независимым от вышестоящих бюджетов является данный территориальный бюджет. В зависимости от значений используемых показателей (плановых или отчетных) можно говорить либо о потенциале увеличения доли собственных доходов в бюджете данного административно-территориального образования, либо о сложившейся ситуации в текущем периоде. Дополнением к этому показателю является коэффициент концентрации привлекаемых средств (финансовой зависимости).

5. Коэффициент финансовой зависимости территориального бюджета:

JV завис ' = 1Д всего • 1Д f обет

Это показатель, обратный коэффициенту автономности региональных (муниципальных) бюджетов; сумма этих показателей должна быть равной 1 (или 100%). Вопрос о пороговых значениях, характеризующих долю

собственных средств в общей сумме доходов бюджетов, сегодня, к сожалению, нет единства мнений. Тем не менее позиция автора основана на мировом опыте решения данной проблемы, и в качестве минимального порогового значения этого показателя в работе определено значение 0,5, т.е. не менее половины бюджетных доходов должно формироваться за счет собственных доходных платежей налогового и неналогового характера.

6. Коэффициент соотношения собственных и привлеченных средств :

К собст/заемн = ХД собст • ХД привлечен > ГДв Д привлечен " Сумма ДОХОДОВ,

привлекаемых в бюджеты в форме финансовой помощи (трансфертов, субсидий).

Этот показатель дает наиболее общую оценку устойчивости доходного потенциала. Рост его значений в динамике свидетельствует о снижении зависимости данного территориального бюджета от вышестоящих бюджетов и иных источников финансирования его дефицита. Его значения могут колебаться в интервале 0 < К собег/заемк < 2 . Значения коэффициента меньше 1 свидетельствуют о значимой зависимости от указанных источников привлечения бюджетных доходов, а значения больше Г — об укреплении бюджетной устойчивости и самостоятельности территорий.

7. Коэффициент генерирования бюджетных доходов:

к генер =£Д собст. всего : Ч, где Д со6ст, юег0 - сумма бюджетных доходов без учета средств финансовой помощи, Ч — численность постоянного населения данного территориального образования.

Этот коэффициент может быть применим как для оценки бюджетной обеспеченности одного постоянного жителя административного территориального образования регионального уровня, так и муниципального. Использование в расчетах плановых значений доходных поступлений в соответствующие бюджеты по сравнению с фактическим состоянием дел может : служить наиболее общим (но не достаточно корректным) показателем наличия потенциальных возможностей увеличения доходной базы территориального бюджета.

Немаловажное значение в оценке доходного потенциала территорий играет группа показателей оценки имущественного комплекса региона (муниципального образования). К числу таких показателей предлагаем относить: совокупную стоимость имущества, находящегося в распоряжении государства и/или органов местного самоуправления; ■ коэффициент износа имущества в разрезе отраслей и видов имущества по административно-территориальным образованиям региона; коэффициент обновления (коэффициент выбытия) основных средств, находящихся в распоряжении государственных (муниципальных) органов управления. Рост показателя совокупной стоимости имущества, находящегося в распоряжении государства и/или органов местного самоуправления, свидетельствует о наращивании имущественного потенциала территории. Коэффициент обновления (коэффициент выбытия) основных средств показывает, какую часть от имеющихся на конец (начало) отчетного периода основных средств составляют

новые средства (или какая часть выбыла из-за ветхости или по другим причинам).

Представленный выше критериальный ряд может не в полном объеме использоваться в каждом конкретном случае при оценке доходного потенциала соответствующего , территориального бюджета. Выбор тех или иных показателей для оценки во многом зависит от субъективных факторов — решения специалистов управленческого звена.

Моделирование управления доходным потенциалом бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований должно охватывать следующие направления функционирования органов государственной власти и местного самоуправления в сфере формирования бюджетных доходов:

1. Нормативно-правовое обеспечение процесса формирования доходов региональных и муниципальных бюджетов.

2. Мониторинг бюджетного процесса в части:

а) мониторинга основных показателей социально-экономического развития региона и/или муниципального образования;

б) мониторинга . изменений налогового законодательства и оценку их предполагаемых последствий;

в) мониторинга динамики формирования налоговых баз по каждому налогу и сбору, полностью или частично зачисляемому в доходы соответствующих территориальных бюджетов; ,,

г) мониторинга исполнения текущих налоговых обязательств (динамики их поступления в бюджет, объемов выпадающих доходов, состояния задолженности, в части ее объемов, видов и причин возникновения по налоговым платежам). ' * ' '

3.Формирование системы оценки ликвидности доходного потенциала бюджетов территории.

4. Организацию процесса исполнения доходных назначений и их последующего использования.

В целях реализации этих направлений в работе предложены две методики, составляющие основу процессов моделирования управления доходным потенциалом бюджетов территорий: методика оценки состояния и качества управления доходным потенциалом регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований; методика оценки ликвидности доходного потенциала регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований.

Методика оценки состояния и качества управления доходным потенциалом регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований условно разделена на две части:

1) оценка уровня управления бюджетным процессом в части формирования бюджетных доходов;

2) оценка состояния и качества управления доходным потенциалом.

организации бюджетного процесса по мобилизации денежных средств в доходы соответствующих бюджетов в соответствии с требованиями законодательства. В качестве исходных данных используется информация мониторинга, проводимого в ATO по направлениям, нами уже обозначенным. Расчет производится на основе индикаторов, отражающих осуществление определенных мероприятий в ATO, позволяющих создать благоприятные условия для развития доходной базы бюджетов.

Ряд показателей первой и второй частей представленной методики по сути отражают одни и те же процессы, но с разной степенью их детализации и, соответственно, оценки.

Второе направление оценки доходного потенциала, с позиции обеспечения ликвидности его внутренней структуры с целью повышения управляемости процессов выбора приоритетов развития доходной базы регионов, оформлено методикой оценки ликвидности доходного потенциала субъекта Федерации и муниципального образования. В качестве критериев оценки предложены 11 расчетных показателей. .

Таким образом, представленные в работе методики являются рамочными (типовыми), которые должны быть адаптированы к условиям каждого муниципального образования региона, но с обязательным единым подходом ■ для всех территорий данного субъекта РФ. Решением представительного органа субъекта РФ на их основе могут быть приняты оригинальные для муниципальных образований данного субъекта методики, но их наличие должно стать обязательным условием организации бюджетного планирования и развития местного самоуправления в регионе.

СПИСОК РА НОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ НО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии

1. Кириллова О.С. Финансовые основы развития муниципальных финансов в России. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2004 г. - 8,5 п.л.

2. Кириллова О.С., Попкова H.A. Система бюджетного регулирования в Российской Федерации. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2005 г. - 10,7 п.л.

3. Кириллова О.С. Налоговые аспекты формирования доходов территориальных бюджетов. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2005 г. — 9,6 п.л.

4. Кириллова О.С. Совокупный налоговый потенциал региона: Проблемы формирования и оценки. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2006 г. -11,0 п.л.

Статьи в научных экурпалах, сборниках научных трудов

5. Кириллова О.С. Региональный аспект реформирования бюджетной системы России // Вестник СГСЭУ. 2003. №5. - 0,7 п.л.

6. Кириллова О.С. Бюджетный федерализм как основа формирования бюджетов на субфедеральном уровне // Известия Самарского научного центра РАН. Спецвыпуск «Актуальные проблемы экономики и права». Самара. 2004. май. —0,6п.л.

7. Кириллова О.С. Особенности формирования финансово-экономического потенциала региона (муниципального образования) // Вестник СГСЭУ. 2004. № 6. - 0,9. п.л.

8. Кириллова О.С. Экономический потенциал как база оценки налогового потенциала региона // Финансы и кредит. 2005. № 6 (174). - 0,7 п.л.

9. Кириллова О.С. Теоретические основы формирования экономического и финансового потенциалов территории // Вестник СГСЭУ. 2006. №12. - 0,5. п.л.

10. Кириллова О.С. Совершенствование бюджетных отношений в контексте реформы местного самоуправления // Финансы и кредит. 2006. Xsl5 (219).-0,5 п.л.

11. Кириллова О.С. Теоретико-методологические подходы к определению сущности экономического, финансового и налогового потенциалов территории // Финансы. 2006. № 9. - 0,2 п.л.

12. Кириллова О С. Особенности формирования и оценки бюджетного потенциала территорий в контексте муниципальной реформы в России // Финансы и кредит. 2006. № 25. - 0,8 п.л.

13. Кириллова О.С. Основы формирования налоговых доходов как инструмент повышения прозрачности исполнения бюджета // Бюджет. 2006, апрель. — 0,2 п.л.

14. Кириллова О.С. Перспективы укрепления самостоятельности бюджетов местного самоуправления в рамках современного этапа налоговой реформы. Саратов: Изд. центр СГЭА. 1998. - 0,2. п.л.

15. Кириллова О.С. Проблемы реализации политики налогового федерализма. Саратов: Изд. центр Саратовской госуд. сельскохозяйственной академии. 1999. — 0,3 п.л.

16. Кириллова О.С. Некоторые проблемы современного бюджетного законодательства. Аналитический вестник государственной Думы. Вып. 12. Москва, 2001. - 0,25 п.л.

17. Кириллова О.С. Проблемы формирования налоговых ресурсов региона. Саратов: Изд. центр СГЭА. 2001. - 0,2. п.л.

18. Апасова Т.В., Кириллова О.С, Курашев A.B., и др. Особенности налогообложения грантов в регионе. Саратов: Приволжское книжное изд., 2002. — 6,1 пл..

19. Кириллова О.С. Правовые проблемы формирования доходов региональных бюджетов // Бюджетная реформа в России: современный этап (Материалы научно-практического семинара «Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства России», 25 февраля 2003 г., г. Москва). Москва: ФА при Правительстве РФ, 2003 г. — 0,5 п.л.

20. Кириллова О.С. Правовые основы механизма формирования доходов территориальных бюджетов // Финансовый механизм и его правовое регулирование (Материалы международной научно-практической конференции, 24-25 апреля 200>г.Ч.1. Саратов: Изд. центр СГСЭУ, 2003. - 0,4 п.л.

21. Кириллова О.С. Проблемы оценки налогового потенциала региона // Сб. по итогам международного Форума «Региональные проблемы и национальные движения», 1-5 декабря 2003 г. Москва, 2003. - О, 4 п.л.

22. Кириллова О.С. Правовые основы механизма формирования доходов территориальных бюджетов // Финансовый механизм и его правовое регулирование (Материалы международной научно-практической конференции, 24-25 апреля 2003 г.). Саратов, 2003. - 0,1 п.л.

23. Апасова Т.В., Кириллова О.С., Курашев A.B., Филипа Е.П. Особенности налогообложения целевых средств и целевого финансирования / Целевые средства и целевое финансирование. Вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. Изд. доп. и перераб. Саратов, 2003. - 8,3 .п.л.

24. Кириллова О. С. Теоретические основы исследования финансово-экономического потенциала в общей концепции устойчивого развития территории // Проблемы и перспективы совершенствования управления национальным экономическим потенциалом (Материалы научно-практ. конференции, 2-3 февраля 2006 г.). Саратов: Издат. Центр СГСЭУ, 2006. - 0,4. пл.

25. Кириллова О.С. Налоги в системе межбюджетного распределения финансовых ресурсов государства // Финансы, денежное обращение и кредит: Альманах. Саратов: Саратовский государственный социально-экономический ■ университет, 2006. — 0, 5 пл.

26. ■ Кириллова О.С. Некоторые вопросы теории построения межбюджетных отношений на субфедеральном уровне / Финансы в условиях реформирования экономики региона: Сб. науч. трудов/ Под общ. ред. C.B. Барулина. Саратов: Издат. центр СГСЭУ. 2006. - 0,8 пл.

27. Кириллова О.С. Особенности формирования и оценки бюджетного потенциала территорий в контексте муниципальной реформы в России / Проблемы усиления финансового воздействия на экономику и социальную сферу России (Материалы. Круглого стола 20 апреля 2006 г.) Москва, фА при Правительстве РФ, 2006. - 0,5 п.л.

28. Кириллова О.С. Государственная политика в сфере формирования доходов бюджетов / Государственная" финансовая политика и регионы (Материалы всероссийской научно-практической конференции , 25-26 апреля 2006 г.). Казань, 2006 г. - 0,2 п.л.

Учебники, учебные пособия

29. Барулин C.B., Кириллова О.С., Муравлева Т.В. Налоги и налогообложение: в 2 ч. 4.2. Система налогов и сборов Российской Федерации: Учеб. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2004 г. - 16,3 п.л. (с грифом УМО).

30. Кириллова О.С., Муравлева Т.В. Налоги и налогообложение. Курс лекций: Учеб. пособ. для вузов. М.: Экзамен, 2005. - 18 пл.

31. Барулин C.B., Кириллова О.С., Муравлева Т.В. Налоги и налогообложение. М.: Экономистъ, 2006. - 24,9 пл. (с грифом УМО).

Автореферат

Подписано в печать 11.09.2006 г. Формат 60x84 Vie

Бумага типогр. №1 Гарнитура "Times"

Печать офсетная Уч.-изд. л. 1,0

Заказ ЗЛ" Тираж 100 экз.

Издательский центр Саратовского государственного социально-экономического университета. 410003, Саратов, Радищева, 89.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Кириллова, Ольга Святославовна

Введение

РАЗДЕЛ I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОГО ПОТЕНЦИАЛА РЕГИОНА

1.1. Гносеология сущности и содержания доходного потенциала бюджета в системе экономических и финансовых отношений в регионе

1.2. Институциональная структура доходного потенциала территориальных бюджетов

1.3. Содержание и параметры налогового потенциала территории

1.4. Принципиальные основы разграничения доходных полномочий и организации бюджетного регулирования на субфедеральном уровне

Глава 2. Организационно-методологические основы формирования доходного потенциала бюджета территории

2.1. Основы оценки и планирования доходного потенциала бюджета региона

2.2. Методологические подходы к оценке и прогнозированию налогового потенциала территории

2.3. Неналоговые платежи в механизме мобилизации бюджетных доходов

РАЗДЕЛ II. СОСТОЯНИЕ И РАЗВИТИЕ ДОХОДНОГО ПОТЕНЦИАЛА БЮДЖЕТОВ РЕГИОНА

Глава 3. Анализ финансовой самодостаточности и доходной ассиметрии бюджетов региона

3.1 Оценка территориальной бюджетной дифференциации на субфедеральном уровне

3.2. Анализ доходов региональных бюджетов и особенности бюджетного регулирования на субфедеральном уровне

Глава 4. Структурная деформация доходной базы местных бюджетов

4.1. Эволюционные предпосылки реформирования муниципальных финансов в России

4.2. Состояние доходного потенциала и динамика формирования бюджетов муниципальных образований

РАЗДЕЛ III. КОМПЛЕКСНО-СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К ФОРМИРОВАНИЮ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ДОХОДНОГО ПОТЕНЦИАЛА БЮДЖЕТА РЕГИОНА

Глава 5. Сущность и приоритеты стратегии доходного потенциала бюджетов территории

5.1. Моделирование процессов формирования стратегии доходного потенциала бюджетов региона

5.2. Механизмы повышения уровня финансовой самодостаточности территориальных бюджетов

Глава 6. Институциональные резервы укрепления доходного потенциала бюджета региона

6.1. Развитие целевых начал и повышение результативности финансового контроля и аудита бюджетных доходов

6.2. Совершенствование практики казначейского исполнения бюджетов муниципальных образований

6.3. Формирование муниципальной статистики как основы планирования доходов бюджетов органов местного самоуправления

Глава 7. Основы моделирования процесса оценки и управления доходным потенциалом бюджетов территорий

7.1. Система оценки доходного потенциала бюджета территории

7.2. Индикативный подход к моделированию процесса 323 управления доходным потенциалом бюджетов территорий

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методология формирования и стратегия развития доходного потенциала региона"

Общая характеристика работы. С момента публичного декларирования государством территориальной самостоятельности регионов и муниципальных образований возникла проблема обеспечения их полномочий соответствующими источниками доходов. Во многом это связано с переносом основного акцента в проведении реформ на региональный и местный уровни. Своеобразие процессов реформирования государственного устройства и системы отношений в финансово-бюджетной сфере предопределило необходимость изучения вопросов рационального распределения бюджетных, а в их числе - доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, вопросов наполнения доходной части бюджетов, основную долю которой составляют налоговые поступления, а также привлечения дополнительных доходов в бюджеты субфедерального и муниципального уровней. В результате научного поиска появилось немало новых понятий, среди которых и понятие «налоговый потенциал территории».

Экономические преобразования, происходящие в России, коренным образом изменили существующую систему экономических отношений общества. Несмотря на обеспечение в течение последних 4 лет устойчивого экономического роста в стране (около 6% ежегодно), подавляющее число регионов и муниципальных образований остаются дотационными. В результате создается парадоксальная ситуация, когда создаваемый в регионах ВВП и соответственно их доходный потенциал растут, а финансовое состояние (финансовая самодостаточность) субъектов Федерации и муниципальных образований в основном если и улучшается, то незначительными темпами. Поэтому назрела острая потребность в пересмотре концептуальных и методологических подходов к построению финансовых отношений, к формированию и использованию доходного потенциала на субфедеральном уровне.

Формирование региональных и муниципальных бюджетов, соответствующих природно-ресурсному, имущественному, трудовому и научно-технологическому потенциалу территориальной экономики, требует применения новых теоретических и методологических подходов к пониманию сущности, структурно-элементной взаимозависимости бюджетных отношений и определению возможности использования ресурсного потенциала субъектов Федерации в организации бюджетно-налогового процесса в целях создания финансовой основы устойчивого развития территорий.

Отсюда необходимость продолжения системных исследований потенциальных возможностей территорий, основанных на использовании как традиционных, так и новых подходов к возможности генерировать бюджетные доходы территорий.

Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты проблемы методологии формирования и развития доходного потенциала регионов и входящих в их состав муниципальных образований являются предметом исследования многих российских и зарубежных экономистов. Анализ экономической литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность проведенных исследований в области формирования 1 доходов территориальных бюджетов на субфедеральном и муниципальном уровнях, включая и сферу межбюджетных отношений.

Исследованию вопросов формирования местных финансов и отдельных видов местных доходов были посвящены работы многих русских ученых: В.Безобразова, М.И. Боголепова, И.М. Кулишера, И.Х. Озерова, В.Н. Твердохлебова. Территориальные финансы стали объектом научного исследования в советский период, и нашли отражение в трудах

A.М.Александрова, Д.А.Аллахвердяна, Н.Н.Бельковича, М.В. Васильевой,

B.П.Дьяченко, С.А.Котляровского, С.М.Ленского, В.А.Шаврина, H.A. Ширкевич и др. Однако исследования в этой области ограничивались лишь рамками функционирования местных бюджетов.

Ю.Г.Данилевского, Л.А.Дробозиной, А.Г.Игудина, А.Ю.Казака, Т.М. Ковалевой, В.Г.Князева, С.И.Котляровского, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, Ю.И.Любимцева, С.И.Лушина, Б.З.Мильнера, В.Г.Панскова, Л.В.Перекрестовой, Т.А.Поздняковой, Г.Б.Поляка, Е.В.Пономаренко, С.Е. Прокофьева, Л.И.Прониной, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, Н.М.Сабитовой, А.Г.Силуанова, В.А.Слепова, С.П.Солянниковой, Н.Г.Сычева, В.Б.Христенко, С.О.Шохина и др.

В разработку проблем налогового потенциала территорий существенный вклад внесли В.Н. Видяпин, И.В. Горский, А.З. Дадашев, Г.П. Журавлёва, П.А. Кадочников, Н.И. Климова, А.Л. Коломиец, A.M. Лавров, О.В. Луговой, Н.Д. Матрусов, С.Д. Надеждина, А.И. Новикова, Г.А. Парсаданов, С.Г. Синельников-Мурылёв, О.В. Терещенко, И.В. Трунин, Т.Ф. Юткина и др. Необходимость определения предельных значений уровня налоговых изъятий, имеющих решающее значение для оценки налогового потенциала территорий была отражена в работах многих зарубежных экономистов (А. Смита, Д. Риккардо, П.Прудона, Дж. М. Кейнса, А. Лаффера, а также лауреатов Нобелевской премии в сфере экономики Д.Стиглица и А Аткинсона), которые рассматривали, в частности, общие подходы к формированию и распределению налогового бремени, предельные границы налоговых изъятий, вопросы переложения налогов и другие теоретические аспекты налогообложения во взаимосвязи с концепциями экономического роста. Впоследствии в разработку данной проблематики внесли существенный вклад такие экономисты, как C.B. Барулин, И.Горский, Е.Егорова, Е.А.Кирова, М.И.Литвин, и некоторые другие.

Брюммерхофф, Дж. Бьюкенен, А. Вагнер, К. Валлих, Д. Кинг, Я. Корнай, Дж. Литвак, К. Макконелл, P.A. Масгрейв, X. Мартинес, А. Ойкен, И.Тибу и др.

Однако, в отечественной и зарубежной литературе до сих пор не было работ, посвященных исследованию проблемы доходного потенциала на субфедеральном уровне, не проводилось комплексного научного исследования потенциальных возможностей территорий по генерированию всех доходов бюджетов регионов и муниципальных образований, а также оценки доходного потенциала соответствующих бюджетов и разработки стратегии его развития в процессе управления субфедеральными финансами. Многие вопросы этой общей проблемы требуют своего теоретического осмысления, методологического и прикладного развития в сложившихся новых экономических реалиях. В этой связи возникает необходимость выявления общих закономерностей и специфических особенностей формирования и регулирования полноценной системы финансового' обеспечения территорий и их ускоренного развития на основе использования доходного потенциала субъектов РФ и муниципальных образований. Особая актуальность этих вопросов обусловлена реформированием местного самоуправления, муниципальных финансов и трансформацией их взаимоотношений с вышестоящими уровнями бюджетной системы.

- уточнить содержание и определить место налогового потенциала в составе доходного потенциала территорий;

- обосновать возможности привлечения неналоговых источников формирования бюджетных доходов;

- исследовать законодательные императивы и инструментарий бюджетно-налоговой политики развития механизма межбюджетного регулирования в системе «субъект Федерации - муниципальные образования разного уровня»; определить проблемы формирования налоговых доходов на региональном (муниципальном) уровне и предложить рекомендации по их решению;

- предложить комплекс рекомендаций и мер по наращиванию стратегий доходного потенциала региона;

Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе формирования доходного потенциала региона (субъекта Федерации и муниципального образования), а также разработки стратегии его дальнейшего развития.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую базу исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории бюджета, налогов и налогообложения, организации бюджетного процесса, построения межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными бюджетными ресурсами. Среди них особое значение имеют работы ученых Института системного анализа ч

РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Национального Экономического Совета, аналитического центра и профильных комитетов Совета Федерации, МГУ им. М.В.Ломоносова и др.

Методологической основой послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования вопросов формирования и стратегического развития доходного потенциала региона в динамике, взаимосвязи и взаимообусловленности. Системный подход к предмету исследования реализован посредством таких общенаучных методов, как методы научной абстракции, моделирования, сравнения, анализа и синтеза, статистического, логического и графического анализа, метод экспертных оценок.

Информационной базой работы послужили федеральные законодательные акты, нормативный и инструктивный материал Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ и Саратовской области, законы и решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Саратовской области по проблемам формирования доходов территориальных бюджетов, бюджетного регулирования и управления финансами регионов и муниципальных образований, нормативно-методические и инструктивные документы, статистические материалы; аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке целостной концепции формирования и развития доходного потенциала региона на основе развития теоретических основ, разработки методологических подходов и механизмов его формирования, оценки и стратегии управления в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов России и их муниципальных образований.

Наиболее существенные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем.

- в системе финансовых отношений раскрыто экономическое содержание доходного потенциала бюджета региона в широком (категориальном) его понимании как совокупности денежных отношений по поводу системного распределения и перераспределения регионального продукта в целях мобилизации доходов в бюджетную систему и обеспечения единства интересов федерального, субфедерального и муниципального уровней управления, а также в узком (практическом) его понимании как совокупности финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы в бюджеты территориальных образований в соответствии с нормами законодательства для финансирования полномочий органов власти и местного самоуправления по обеспечению процесса устойчивого социально-экономического развития территорий; систематизированы структурные составляющие доходного потенциала бюджета - налоговый (фискальный), институциональный и контрольный потенциалы; сформулированы функциональные особенности доходного потенциала, раскрыто содержание механизма его формирования и реализации по видам, формам, методам мобилизации бюджетных ресурсов и способам их количественного определения;

- дана характеристика институциональной структуры доходного потенциала бюджета территорий, включающей в себя совокупность взаимодействующих между собой институциональных норм-ограничений (финансовое правовое поле, налоговый потенциал, потенциал неналоговых доходов, налоговое бремя, бюджетная обеспеченность) институциональных органов управления (организации, обеспечения, регулирования и контроля) бюджетным процессом; раскрыто содержание и предложена группировка институциональных трансакционных издержек формирования и реализации доходного потенциала (информационные, организационные, межбюджетные, правовые, субъектно-процессуальные), определены направления их минимизации (совершенствование нормативно-правовой и законодательной базы, создание муниципальной статистики, рационализация состава и структуры доходов территориальных бюджетов, стандартизация информации для всех пользователей и др.);

- дополнены и приведены в систему методы оценки доходного потенциала бюджетов, в которую дополнительно к методам прямой оценки (по доходам) включены косвенные методы, основанные на показателях валового регионального продукта, стоимости основных производственных фондов, объема хозяйственного оборота; для целей оценки доходного потенциала предложено внести изменения в методику расчета валового регионального продукта, предполагающие исключение из его расчетной величины сумм амортизационных отчислений, учитывая их целевое назначение на воспроизводство основных средств;

- сформированы подходы к оценке налогового потенциала муниципальных образований на основании системы показателей, характеризующих социально-экономическое развитие территорий: стоимости основных производственных фондов, стоимости имущества, находящегося в распоряжении муниципальных образований, численности населения и др.;

- раскрыто содержание стратегии развития доходного потенциала как программы действий по формированию устойчивой самодостаточной финансовой базы региональных и местных бюджетов, включающей в себя следующие блоки: на этапе завершения реформы бюджетного процесса обеспечение формирование бюджетов, ориентированных на результат; внедрение среднесрочного бюджетного планирования; создание условий для развития доходной базы; повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества; упорядочение межбюджетных отношений; совершенствование долговой политики; обеспечение открытости управления региональными и муниципальными финансами; переход на конкурсное занятие должностей муниципальными служащими; реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики; совершенствование системы инвестиций; внедрение системы конкурсных бюджетных закупок;

- предложена модель разработки стратегии развития доходного потенциала региона, включающая этапы разработки такой стратегии, основные их задачи и результаты;

5. Предложены пути и механизмы повышения уровня обеспеченности региональных и муниципальных бюджетов собственными доходами в рамках совершенствования налоговых механизмов на основе инвентаризации земли и иного субфедерального и муниципального имущества, упорядочения системы оценки налоговой базы местных налогов, развития малого бизнеса и др., а также наращивание неналогового потенциала путем регулирования доходов от собственности на основе анализа видового состава имущественного комплекса территорий, увеличения поступлений от государственных и/или муниципальных предприятий, инвентаризации отсроченной, просроченной, иной задолженности бюджетам и ее реструктуризации.

6. В развитие реформы местного самоуправления и принципов бюджетного федерализма разработаны подходы и механизм стимулирования территорий к финансовому самообеспечению, предполагающие группировку муниципальных образований на основе системы минимальных пороговых значений критериев экономической самодостаточности территорий, влияющих на самодостаточность местных бюджетов, а также принятие дифференцированных по группам муниципальных образований решений о формах финансовых гарантий и помощи; названные критерии дифференцированы на две группы, характеризующие объективные (промышленный потенциал, природные ресурсы, природно-климатические условия, структура населения и т.д.) и субъективные (активность усилий администраций, налоговых органов, качество планирования бюджетных доходов и др.) факторы.

7. Определены институциональные резервы укрепления доходного потенциала бюджетов региона и механизмов их реализации в рамках следующих направлений: сокращение трансакционных издержек путем формирования массива информационных ресурсов для финансового планирования доходов региональных и муниципальных бюджетов в рамках создания единой системы региональной и муниципальной статистики; развитие финансово-бюджетного контроля и независимого аудита бюджетных доходов на основе новых методологических подходов, основанных на контроле и аудите социально-экономической эффективности действий властных структур, совершенствование технологий казначейской системы исполнения муниципальных бюджетов путем формирования бюджетных доходов в режиме функционирования единого казначейского счета.

8. Разработана функциональная модель процесса оценки и управления доходным потенциалом бюджета региона, в основу которой положены как традиционные методы количественной оценки доходов бюджетов, характеризующие функциональные особенности доходного потенциала бюджетов территорий (уровень покрытия расходов, автономность, платежеспособность территорий, эффективность работы налоговых органов и органов ГСУ, казначейской системы), так и новые методы моделирования процесса управления доходным потенциалом (индикативный метод оценки рейтинга территорий в системе комплексной оценки и мониторинга их платежеспособности и финансовой самодостаточности, включая оценку ликвидности доходного потенциала бюджетов, и методы управления на основе оценки ликвидности и финансовой самодостаточности территорий).

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертации состоит в развитии теории государственных и муниципальных финансов в части разработки вопросов экономического содержания доходного потенциала бюджета региона в системе финансовых отношений с категориальных и практических позиций, его структурного состава и функциональных особенностей, сущности механизма формирования и реализации доходного потенциала территорий, его институциональной структуры и взаимосвязи ее элементов, теории трансакционных издержек, критериев отнесения доходов бюджетов территорий к категории собственных, а также в определении' концептуальных подходов к формированию стратегии развития доходного потенциала бюджета региона. Результаты, полученные в процессе' теоретического анализа искомой проблемы, составили в комплексе методологическую базу общей концепции формирования и стратегии; развития доходного потенциала субъектов Федерации и муниципальных образований, а также механизмов управления процессом формирования доходов бюджетов региона в условиях реформы бюджетных отношений и местного самоуправления.

Практическая значимость результатов, полученных в ходе проведенного диссертационного исследования, состоит в разработке комплекса организационно-методологических подходов, механизмов, методик и моделей формирования и оценки, планирования и регулирования доходного потенциала бюджетов региона, направленных на обеспечение финансовой самодостаточности территорий и условий для ускоренного социально-экономического развития. Методология и механизмы формирования и стратегии развития доходного потенциала региона, составляющих целостную концепцию управления доходами территорий, могут послужить базой для разработки региональных и муниципальных нормативно-правовых актов по организации бюджетного процесса в порядке развития реформы федеративных отношений и местного самоуправления в целях повышения эффективности проводимых преобразований на региональном и местном уровнях. Методологические и прикладные результаты проведенного исследования могут быть востребованы органами законодательной и исполнительной власти в процессе реализации областной программы по развитию местного самоуправления в регионе, а также использованы в учебном процессе при изучении финансовых, бюджетных и налоговых дисциплин.

Разработанные методики оценки ликвидности доходного потенциала регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований и оценки состояния и качества управления доходным потенциалом регионального' бюджета и бюджетов муниципальных образований могут быть рекомендованы к практическому использованию органами территориального управления.

Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждены и получили апробацию в тезисах, статьях и выступлениях на региональных, всероссийских и международных научно-практических конференциях: «Налоговая система: проблемы поиски, решения» (г. Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 1996 г.), «Бюджетный федерализм: современные проблемы и тенденции развития» (г. Москва, Финансовая академия при Правительстве РФ, 2000 г.), «Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства России» (г. Москва, Финансовая академия при Правительстве РФ, 2003 г.), «Финансовый механизм и его правовое регулирование» (г. Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 2003 г.), «Региональные проблемы и национальные движения» (г. Москва, 2003 г.), «Финансовые аспекты муниципальной реформы в России» (г. Саратов, 2004 г.), «Проблемы и перспективы совершенствования управления национальным экономическим потенциалом» (г. Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 2006 г.), «Проблемы усиления финансового воздействия на экономику и социальную сферу России» (г. Москва, Финансовая академия при Правительстве РФ, 2006 г.), «Государственная финансовая политика и регионы» (г. Казань, 2006 г.).

Материалы работы использованы Министерством экономического развития и торговли Саратовской области при прогнозировании основных показателей, влияющих на формирование доходов бюджета региона, Министерством финансов Саратовской области в процессе подготовки проекта Положения об оценке качества управления территориальными финансами; а также включены в программу реализации региональной Концепции развития местного самоуправления, что подтверждено справками о внедрении. '

Теоретические положения и выводы работы используются в учебном процессе кафедрой финансов при преподавании курсов «Финансы», «Бюджет 1 и бюджетная система», «Государственные и муниципальные финансы», «Налоги и налогообложение» для студентов Саратовского государственного социально-экономического университета, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Налоги и налогообложение», а также в учебном процессе при проведении занятий по повышению квалификации муниципальных служащих Саратовской области в рамках реализации Федерального закона №131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что подтверждено справками о внедрении.

Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли свое отражение в 35 публикациях автора общим объемом 72,0 печ.л. (в т.ч. авторских - 54,1 п.л.), трех индивидуальных и одной коллективной монографиях, а также в статьях, в том числе в издательствах, рекомендованных ВАК. В рамках научного исследования автором написаны

разделы в учебном пособии (Москва: Экзамен, 2005 г.) и двух учебниках (Саратов: СГСЭУ, 2004 г., Москва: Экономисть, 2006 г.) с грифом УМО.

Структура работы. Структура и содержание диссертации определяется общей концепцией, целью, поставленными задачами, логикой исследования и последовательно раскрываются во введении, трех разделах, состоящих из семи глав, включающих 18 параграфов, и в заключении.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кириллова, Ольга Святославовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В рамках первой группы проблем в работе рассматривались общетеоретические вопросы формирования и развития доходного потенциала бюджетов региона.

В целях структурирования целей и задач развития территориальных бюджетных процессов в качестве основы доходного потенциала территорий принят ресурсный потенциал, представленный как система взаимосвязанных структурных элементов (природно-климатического, геополитического, экономического, финансового, демографического, информационного и институционального потенциалов территорий). Использование в работе системного подхода к раскрытию сущности потенциала, позволило сделать вывод, что ресурсная компонента должна отражать его общественную продуктивность на данный момент времени в условиях применения действующих технологий и нормативно-правовой базы.

В развитие традиционного представления о доходном потенциале территории как количественной характеристике объемов формируемых бюджетных доходов, в работе отмечается, что динамично развивающиеся в процессе реформ финансовые отношения требуют дополнительного включения в понятие доходного потенциала бюджета нереализованных возможностей территорий по наращиванию их доходной базы. Одним из условий создания устойчивой доходной базы бюджетов территорий является наличие научно обоснованной концепции формирования и стратегии развития их доходного потенциала.

Опираясь на результаты проведенного исследования сущности категории финансов и государственных финансов, в работе делается вывод о том, что финансы региона как экономическая реальность выступают в форме движения государственных (централизованных) и частных (децентрализованных) финансовых ресурсов. Вместе с тем, в качестве базовой категории, определяющей сущность процессов формирования и реализации доходного потенциала региона, выступают региональные государственные (муниципальные) финансы, основным элементом которых является бюджет (система бюджетов субъекта Федерации, муниципальных образований), уточняются источники доходов субфедерального уровня, в качестве которых называются валовой региональный продукт, собственность, а также имущественные права органов власти региона.

Логика исследования позволила определить доходный потенциал в единстве двух аспектов: в «широком» (категориальном) и «узком» (практическом) его понимании. В первом случае доходный потенциал бюджета региона представляет собой отношения по поводу системного распределения и перераспределения валового регионального продукта в целях мобилизации доходов в бюджетную систему России на основе обеспечения единства интересов федерального, субфедерального и муниципального уровней управления. В узкопрактическом смысле доходный потенциал бюджета представляет собой совокупность финансовых ресурсов, которые объективно могут быть мобилизованы в бюджеты соответствующих территориальных образований в соответствии с нормами законодательства для финансирования полномочий органов государственной власти (муниципальных органов) по обеспечению процесса устойчивого социально-экономического развития территорий.

Доходный потенциал рассматривается, во-первых, как совокупность денежных распределительных отношений, проявляющихся в процессе формирования бюджетных ресурсов в рамках соответствующих императивов. Во-вторых, он рассматривается с институциональной точки зрения, отражающей функционально-управленческий подход, который связан с принятием решений органами власти в каждом звене механизма формирования потенциала в соответствии с их полномочиями и стратегией регионального развития.

Расширение сферы доходного потенциала бюджета территории за пределы только сферы бюджетного планирования предполагает необходимость учета в составе доходного потенциала институциональных резервов увеличения бюджетных доходов, проявляющихся в сокращении трансакционных издержек бюджетного процесса, повышении эффективности взаимодействия различных институтов, в том числе в сфере финансово-бюджетного контроля и аудита, а также совершенствовании управления доходным потенциалом бюджетов территорий. В составе институциональных органов, определяющих институциональную структуру доходного потенциала бюджета, выделяются территориальные налоговые и финансовые органы, территориальные органы управления имуществом, Федерального Казначейства, Федеральной службы государственной статистики (Росстата), органы судебной системы. В процессе формирования доходного потенциала бюджета региона выделены следующие институциональные нормы: финансовое право (в части его бюджетно-налоговой составляющей), налоговый потенциал и налоговое бремя. В них специфическим образом отображается институциональное взаимодействие власти и собственности в процессе мобилизации бюджетных доходов в целях предоставления государством общественно необходимых услуг их потребителям (организациям и физическим лицам). Нормативно правовое поле обеспечивает, с одной стороны, определение органами власти общественных потребностей, основная масса которых покрывается за счет налоговых платежей, тем самым, формируя налоговое бремя территории.

С другой стороны, институт собственности, генерируя базы формирования бюджетных доходов, выступает основой определения общественных возможностей уплаты налогов, которые, в свою очередь, задаются характером воспроизводства собственности в пределах данной территории. Существующие ограничения платежеспособности субъектов налогообложения во многом продуцируют ограничения процесса воспроизводства налоговых баз.

1) издержки поиска информации (затраты времени и ресурсов на получение и обработку информации о финансовых ресурсах, формирующих доходную базу территории, формировании бюджетных доходов, государственных потребностях в финансовом обеспечении выполнения вмененных им расходных полномочий, о платежеспособности субъектов бюджетных отношений и т.п.);

Налоговый потенциал автором выделен в качестве отдельного элемента доходного потенциала, выступающего одновременно и институциональным его ограничением. Проведённый анализ концептуальных подходов к определению сущности налогового потенциала регионов создаёт предпосылки для синтеза их наиболее рациональных элементов и их использования для авторского определения налогового потенциала, выработки алгоритма и методики объективной его оценки на региональном уровне. При этом авторская точка зрения на содержание налогового потенциала субъекта Федерации опирается на единство стратегического и тактического подходов.

2. Возможность влияния со стороны органов государственной власти региона и органов местного самоуправления на объем налоговых доходов путем принятия самостоятельных и ответственных решений в пределах, установленных законодательством регионов и нормативно-правовыми актами муниципальных образований.

В работе обоснована несостоятельность трактовки собственных доходов Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которой в их состав включены и безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов. В итоге сформулированы основные критерии отнесения доходов бюджетов к разряду собственных: место формирования доходной базы (в пределах территориальных образований), зачисление доходов в соответствующий территориальный бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе, возможность установления императивных элементов налогообложения и оказания реального влияния органов государственной власти и/или муниципальных органов на формирование и развитие доходной (налоговой) базы, самостоятельное определение направлений расходования этих средств в соответствии с требованиями законодательства в рамках выполнения вмененных им полномочий.

3. Соответствие принципов формирования доходов принципам разграничения предметов ведения и расходных полномочий.

4. Принцип получаемых выгод (эквивалентности получаемых общественно значимых бюджетных услуг).

5. Принцип платежеспособности, который раскрывается как часть комплекса справедливого налогообложения.

6. Принцип иммобильности налоговых баз.

Вторая группа проблем освещает вопросы систематизации, дополненя и уточненя методологических и методических приемов оценки и планирования доходного потенциала территорий по его структурным элементам.

Принимая во внимание значительную дифференциацию регионов и муниципальных образований по уровням экономического развития и наличию источников бюджетных доходов, сделан вывод о целесообразности использования дифференцированного подхода к оценке налогового потенциала территорий и отдельных видов муниципальных образований. В основе такой дифференциации должны лежать критерии, отражающие уровень развития экономики, обеспеченности различными ресурсами, а также объектами государственной и муниципальной собственности. В большинстве территорий целесообразно применять метод оценки на основе репрезентативной налоговой системы. Низкий уровень собственных налоговых доходов в большинстве местных бюджетов и ограниченность муниципальных механизмов налогового регулирования в условиях отсутствия стратегических программ развития муниципальных образований способствуют дестимулированию последних к наращиванию их налогового потенциала, увеличению собираемости налоговых доходов.

Одним из институциональных ограничений налогового потенциала является налоговое бремя территориальной экономики, необходимость расчета которого обусловлена тем, что он характеризует степень централизации валового регионального продукта (ВРП), его составных частей, позволяет выявлять налоговые закономерности, особенности экономического развития территории. Анализ существующей методологии его формирования, проведенный в рамках диссертационного исследования, позволил сделать вывод, что принятый порядок определения налогового бремени не в полной мере отражает действительную тяжесть налогообложения в силу ряда причин. В силу этого обоснованы и предложены изменения методики расчета налоговой нагрузки территорий, предусматривающие использование показателя начисленных, а не фактически уплаченных налоговых платежей за рассматриваемый период, а также исключение из базы расчета сумм амортизации и, так называемого, «теневого оборота» в экономике, условно возможная доля которого, по оценке Росстата, составляет сегодня около 22-25% ВВП. Отказ от учета амортизации обусловлен тем, что она служит источником финансирования расходов плательщиков на воспроизводство изношенного амортизируемого имущества, а не источником уплаты налогов. В результате, при исчислении налогового бремени оно заведомо занижается. Поэтому предлагаются соответствующие изменения в его расчет, оценку и планирование. Это необходимо для определения основных параметров и приоритетов развития налогового потенциала территории на основе оптимизации значения показателя налогового бремени, что позволит оценить эффективность проводимых налоговых мероприятий и территориальной налоговой системы в целом.

Вместе с тем в работе отмечается необходимость в рамках системы муниципальной статистики разработать методологию расчета валового муниципального продукта в целях оценки налогового потенциала крупных городских муниципальных образований.

При оценке налогового потенциала регионов и входящих в их состав муниципалитетов во главу угла следует ставить задачу достижения такой сбалансированности бюджетов территорий, которая позволила бы им, активно используя различные элементы их ресурсного потенциала, иметь достаточную собственную базу финансовых ресурсов как основу саморазвития и самообеспечения, основанную на принципах бюджетно-налогового федерализма.

В работе предлагается в качестве наиболее приемлемого способа оценки налогового потенциала территорий применять способ репрезентативной налоговой системы. (РНС).

В работе сделан вывод, что законодательно закрепленный закрытый перечень муниципального имущества ограничивает развитие доходного потенциала бюджетов муниципальных образований, препятствует расширению контингента муниципального имущества в случае принятия муниципалитетами дополнительных вопросов местного значения. Кроме того, муниципалитеты не обеспечены финансовыми средствами на реализацию всего комплекса мероприятий по перераспределению имущества между различными типами муниципальных бюджетов и между бюджетами разного уровня, на проведение технической инвентаризации подлежащих передаче объектов недвижимости и землеустроительных работ на земельных участках, на которых расположены объекты муниципальной недвижимости, с целью их индивидуализации. Методологические недостатки диверсификации земель по их видам привели к снижению количества земельных участков в областной собственности и, как следствие, к снижению поступлений в региональный бюджет от их аренды и продажи.

Основные направления реализации потенциала неналоговых доходов бюджета территории должны быть определены на уровне регионов в Концепции и стратегии, а на уровне муниципальных образований - в стратегии и программе развития региональной (муниципальной) собственности, включающих вопросы разграничения собственности на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную, а также вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами РФ. В качестве основных стратегических направлений управления собственностью в целях расширения доходного потенциала бюджетов соответствующих территориальных преобразований определены следующие: всеобщая инвентаризация объектов региональной и муниципальной собственности, завершение государственной регистрации имущественных прав на объекты региональной и муниципальной собственности; нормативно-правовое определение прав пользования объектами муниципальной собственности и полномочий пользователей; формирование четкой системы учета и контроля пользования земельными ресурсами территории, предусматривающей совершенствование нормативно-правового обеспечения процесса пользования землей, ведение единого реестра договоров аренды и учета недвижимого муниципального имущества, находящегося в аренде, разработку механизма корректировки размеров арендной платы на основе рыночных цен на землю и т.п.; повышение доходности унитарных предприятий.

В целом в рамках финансового планирования возникают более выгодные комбинации как источников доходов, так и видов самих доходов бюджета. Научная и аналитическая проработка вопросов финансовой устойчивости с позиции финансового планирования доходов, не получила должного освещения в литературе. Поэтому в работе большое внимание уделено именно этим вопросам, важнейшим из которых является ликвидность доходного потенциала бюджета и организация процесса управления ей. При этом под ликвидностью доходного потенциала понимается совокупность качественных характеристик, обеспечивающих улучшение пропорций формирования доходных баз, использования видов бюджетных доходов и распределения их между уровнями бюджетной системы.

В решках третьей группы рассматриваемых проблем сформулированы предложения по сглаживанию асимметрии бюджетной обеспеченности территорий, выявлены тенденции трансформации структуры доходов и системы бюджетного регулирования территориальных бюджетов.

Анализ формирования доходов бюджетов региона Саратовской области свидетельствует, что разграничение доходных источников по уровням бюджетной системы неадекватно объему закрепленных за соответствующими уровнями власти расходных полномочий. Проблема недостаточности финансовых ресурсов усугубляется потребностью в дополнительных средствах на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований ввиду высокой дифференциации их среднедушевых бюджетных доходов. Величина разрыва среднедушевого бюджетного дохода по муниципальным образованиям Российской Федерации составила в 2005 г. около 30 раз, тогда как в Саратовской области - 2 раза. В связи с недостаточностью финансовых средств отдельных типов местных бюджетов решение вопросов местного значения осуществляется в ограниченном объеме, что сказывается на качестве предоставляемых бюджетных услуг.

Структурная деформация доходной базы муниципальных бюджетов в последние три года характеризуется существенным снижением доли налоговой оставляющей в доходах районных бюджетов, некоторым снижением доли неналоговых доходов и, соответственно, увеличением доли безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем, в основном за счет субвенций из федерального и/или регионального фонда компенсаций. Показатели обеспеченности бюджетов муниципальных образований источниками доходов свидетельствуют о получившей устойчивое развитие тенденции роста зависимости местных бюджетов от вышестоящих, реализующейся на практике через механизм межбюджетных трансфертов. Значителен и уровень дотационное™ местных бюджетов: 38 из 42 бюджетов муниципальных образований региона имеют долю дотаций из фондов финансовой поддержки муниципальных образований в общей сумме доходов свыше 20%, что предполагает применение более жестких ограничений по предоставлению средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Основная масса муниципальных бюджетов (36 бюджетов) области уже сейчас являются дефицитными.

Резервы увеличения неналоговых доходов региональных и муниципальных бюджетов области связаны с поступлениями от использования имущества, находящегося в региональной и муниципальной собственности, и ресурсными платежами в региональный бюджет. Однако существующее налоговое законодательство определяет негативные тенденции, характеризующиеся централизацией ресурсных налогов и платежей в вышестоящие бюджеты. Незавершенные процессы распределения собственности между органами власти, отсутствие государственной регистрации прав на субфедеральную и муниципальную собственность приводит к дополнительному снижению их доли в 2006 г. на 4,5% против уровня 2005 г. В целях увеличения роли этих видов доходов необходимо завершение в 2006-2007 гг. процессов инвентаризации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, составление единого реестра имущества, находящегося в аренде, который позволит эффективно управлять всем имущественным комплексом в регионе в целом и каждом муниципальном образовании в частности.

Четвертая группа проблем отражает прикладной характер исследования в отношении сформированных в работе концептуальных, методологических и практических подходов к формированию и реализации стратегии развития доходного потенциала бюджетов территорий и выработке основных направлений совершенствования вертикальных институциональных связей между региональным и муниципальным уровнем управления в процессе формирования территориальных бюджетов.

В качестве приоритетных направлений реализации стратегии развития доходного потенциала регионов в диссертационной работе выделены: 1) активное внедрение методов планирования и прогнозирования доходного потенциала и отдельных видов доходов; 2) обеспечение транспарентности межбюджетных отношений не уровне «регион - муниципалитеты»; 3) развитие как вертикальной, так и горизонтальной систем бюджетного регулирования территориальной дифференциации в рамках региона; 4) увеличение доли собственных доходов в бюджетах муниципальных образований; 5) выработка критериев и методов комплексной оценки качества управления доходным потенциалом бюджетов субфедерального уровня.

В работе предложены основные этапы разработки стратегии развития доходного потенциала региона, включающие в себя соответствующие задачи и результаты. Стратегическая программа действий по формированию устойчивой самодостаточной финансовой базы региональных и местных бюджетов включает в себя следующие блоки направлений реформирования региональных и муниципальных финансов в части формирования доходной базы соответствующих бюджетов, мероприятий, характеризующих состояние качества управления ими, а также индикаторов (уровней) их выполнения, отражающих степень реализации запланированных мероприятий. Программы (планы) развития доходного потенциал территорий могут включать в себя комплекс мероприятий по следующим направлениям стратегии развития: совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращения количества пересмотров параметров бюджета, перехода к казначейской системе исполнения бюджета, обеспечения прозрачности бюджетного процесса. в соответствии с государственной концепцией управления по результатам создание условий перехода на бюджетное планирование, ориентированное на результат (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования не только в регионе, но и в муниципальных образованиях в целях предоставления качественных бюджетных услуг при наименьших затратах бюджетных средств. развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов, в том числе: разработка комплекса мероприятий по повышению налогового потенциала; разработка и осуществление мер по сокращению налоговой недоимки — в том числе за счет банкротства должников бюджета; повышение доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий. упорядочение межбюджетных отношений как в части рационализации распределения доходов между уровнями бюджетной системы, так и в части развития систем бюджетного регулирования, в рамках которого предлагается отказаться от стратегии малоэффективного всеобщего выравнивания обеспеченности бюджетными доходами регионов и перейти к стратегии поляризованного развития, к созданию условий, стимулирующих субъекты Российской Федерации и муниципальные образования к мобилизации доступных им финансовых ресурсов. повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества в рамках разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью посредством разработки показателей эффективности управления и использования муниципальной собственности, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности; внедрения системы оценки имущества физических лиц на рыночной основе. совершенствование управления муниципальным долгом: организация учета совокупного муниципального долга; соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга, установленных федеральным законодательством. повышение качества управления бюджетными расходами за счет формирования и применения социальных и финансовых норм и нормативов, проведения паспортизации муниципальных услуг, учета соотношения «цена — качество» бюджетных услуг, реструктуризации бюджетной сети; развитие системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе.

Открытость управления региональными и муниципальными финансами предполагает дальнейшую разработку методологических основ, выработку критериальной базы организации мониторинга качества бюджетно-налогового менеджмента. С учетом положительного опыта реализации программ реформирования региональных финансов предлагается дальнейшее перенесение практики стимулирования органов власти и управления на проведение реформ в сфере региональных и муниципальных общественных финансов на муниципальном уровне путем создания в составе бюджетов субъектов РФ специальных фондов реформирования муниципальных финансов.

В диссертационной работе обращается внимание на то, что основные цели проводимой реформы местного самоуправления направлены на демократизацию институтов местного самоуправления на основе их реальной финансовой самодостаточности и независимости от органов государственной власти. Вместе с тем, делается вывод, что практически ни в одном регионе России не созданы основы и механизмы реализации этих реформ, что очевидна необходимость сопоставления механизмов реализации местного самоуправления с реальным экономическим обеспечением тех или иных новаций и ожидаемым эффектом от их реализации. Преобладание в составе собственных доходов бюджетов налоговых платежей определило предложенные в работе организационно-финансовые механизмы реализации потенциала собственных доходов бюджетов территорий.

В работе обоснованы направления реформирования системы доходов региональных и муниципальных бюджетов с учетом основных принципов разграничения доходных полномочий органов субфедеральной государственной власти и органов местного самоуправления:

2. Приоритетным является достижение безопасной финансовой самодостаточности территорий и сбалансированности бюджетов на основе развития собственного налогового потенциала и сокращения доля внутрирегиональных трансфертных платежей, что потребует переориентации стратегии формирования бюджетных доходов на усиление стимулирования формирования собственной налоговой базы.

1) Организация эффективной системы финансово-бюджетного контроля на уровне муниципальных образований.

Предметом аудита эффективности определены конкретные финансовые программы, виды деятельности или определенные функции, выполняемые объектом контроля с использованием государственных средств. По его результатам принимаются властные решения, направленные на повышение эффективности использования государственных ресурсов.

Для успешного проведения аудита эффективности необходимым условием является соблюдение следующих трех принципов: функциональной независимости контрольно-счетных органов от исполнительной власти; правильный подбор специалистов, проводящих аудит эффективности; доверие общества.

Одной из главных целей аудита эффективности является создание действенного механизма контроля за органами исполнительной власти по выполнению ими государственных функций и эффективному использованию государственных ресурсов; кроме того, аудит эффективности может и должен осуществлять орган, независимый от исполнительной власти и имеющий право давать оценку экономичности, действенности и результативности использования территориальных ресурсов и государственной и муниципальной собственности.

2) Совершенствование практики казначейского исполнения муниципальных бюджетов.

Под эффективностью казначейской системы в работе понимается совокупность критериев оценки по обеспечению максимально полного и своевременного удовлетворения потребностей государства и операторов бюджетных ресурсов посредством рационализации организационной, методологической, технической составляющей процесса управления бюджетными потоками в ходе кассового обслуживания исполнения бюджета.

В рамках вертикального анализа доходного потенциала необходимо определять структурные показатели доходов бюджетов. Горизонтальный анализ предполагает выявление тенденций изменения отдельных статей или их групп (в соответствии с бюджетной классификацией доходов бюджетов) с целью определения базисных темпов роста выбранных для оценки опорных показателей, характеризующих статьи (подстатьи), группы (подгруппы) бюджетных доходов.

Ведущим методическим подходом к оценке доходного потенциала как инструмента управления территориальными финансовыми ресурсами в работе выступает разработка системы аналитических коэффициентов.

Показатели ликвидности и платежеспособности доходного потенциала позволяют оценить способность территории обеспечить расходные обязательства органов власти или местного самоуправления соответствующими доходными поступлениями. В результате расчетов устанавливается степень достаточности такой обеспеченности. В этой группе показателей предлагается рассчитывать систему показателей, рекомендованных муниципальным органам для оценки их доходного потенциала: показатель, характеризующий величину собственных средств соответствующего территориального бюджета; коэффициент покрытия (общий); коэффициент платежеспособности (абсолютной ликвидности); коэффициент автономности (концентрации собственных средств) бюджета; коэффициент финансовой зависимости территориального бюджета, обратный коэффициенту автономности; коэффициент соотношения собственных и привлеченных средств, дающий наиболее общую оценку устойчивости доходного; коэффициент генерирования бюджетных доходов.

Использование в расчетах плановых значений доходных поступлений в соответствующие бюджеты по сравнению с фактическим состоянием дел может служить наиболее общим (но не достаточно корректным) показателем наличия потенциальных возможностей увеличения доходной базы территориального бюджета.

Немаловажное значение в оценке доходного потенциала территорий играет группа показателей оценки имущественного комплекса региона (муниципального образования). К числу таких показателей предлагаем относить: совокупную стоимость имущества, находящегося в распоряжении государства и/или органов местного самоуправления; коэффициент износа имущества в разрезе отраслей и видов имущества по административно-территориальным образованиям региона; коэффициент обновления (коэффициент выбытия) основных средств, находящихся в распоряжении государственных (муниципальных) органов управления. Рост показателя совокупной стоимости имущества, находящегося в распоряжении государства и/или органов местного самоуправления, свидетельствует о наращивании имущественного потенциала территории. Коэффициент обновления коэффициент выбытия) основных средств показывает, какую часть от имеющихся на конец (начало) отчетного периода основных средств составляют новые средства (или какая часть выбыла из-за ветхости или по другим причинам).

Представленный выше критериальный ряд может не в полном объеме использоваться в каждом конкретном случае при оценке доходного потенциала соответствующего территориального бюджета. Выбор тех или иных показателей для оценки во многом зависит от субъективных факторов -решения специалистов управленческого звена.

1. Нормативно-правовое обеспечение процесса формирования доходов региональных и муниципальных бюджетов.

2. Мониторинг бюджетного процесса в части мониторинга основных показателей социально-экономического развития региона и/или муниципального образования; изменений налогового законодательства и оценку их предполагаемых последствий; динамики формирования налоговых баз по каждому налогу и сбору, полностью или частично зачисляемому в доходы соответствующих территориальных бюджетов; исполнения текущих налоговых обязательств (динамики их поступления в бюджет, объемов выпадающих доходов, состояния задолженности, в части ее объемов, видов и причин возникновения по налоговым платежам).

3.Формирование системы оценки ликвидности доходного потенциала бюджетов территории.

4. Организацию процесса исполнения доходных назначений и их последующего использования.

1) оценка уровня управления бюджетным процессом в части формирования бюджетных доходов;

2) оценка состояния и качества управления доходным потенциалом.

В основе оценки уровня управления бюджетным процессом в области формирования бюджетных доходов лежат мероприятия, реализация которых в рамках административно-территориальных образований (ATO) способствует организации бюджетного процесса по мобилизации денежных средств в доходы соответствующих бюджетов в соответствии с требованиями законодательства. В качестве исходных данных используется информация мониторинга, проводимого в ATO по направлениям, нами уже обозначенным. Расчет производится на основе индикаторов, отражающих осуществление определенных мероприятий в ATO, позволяющих создать благоприятные условия для развития доходной базы бюджетов.

Таким образом, представленные в работе методики являются рамочными (типовыми), которые должны быть адаптированы к условиям каждого муниципального образования региона, но с обязательным единым подходом для всех территорий данного субъекта РФ. Решением представительного органа субъекта РФ на их основе могут быть приняты оригинальные для муниципальных образований данного субъекта методики, но их наличие должно стать обязательным условием организации бюджетного планирования и развития местного самоуправления в регионе.

Диссертация: библиография по экономике, доктора экономических наук, Кириллова, Ольга Святославовна, Саратов

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья).

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ.

3. Налоговый кодекс РФ (Часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (с изм. от 31 декабря 2005 г.).

4. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынка».

5. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

7. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".

8. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах».

9. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

10. Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г.

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2005 г. № 440 Положение «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации».

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Положение «О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ».

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2005года №100 «О Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам»

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 г. № 118.

15. Приказ Министерства финансов РФ от 2 августа 2004 г. №223 "О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (с изм. от 18 августа 2005 г.).

16. Алексеенко М.М. Взгляд на развитие учения о налоге. Харьков, 1870.

17. Алехин С.Н. Анализ перспектив наполнения бюджета при снижении налогового бремени налогоплательщиков //Финансы и кредит. 2005. №22 (190).

18. Андреева Е.И., Голованова Н.В. Децентрализация в Российской Федерации // http://www.fpcenter.ru

19. Анисимов С.А., Максимов В.А. Бюджетная политика как источник экономического роста// Финансы. 2005. №5.

20. Астапов К.JI. Финансовые ресурсы стабильного развития российской экономики //Финансы и кредит. 2005. №21 (189).

21. Ахметов P.P. Проблемы повышения устойчивости региональных финансовых рынков //Финансы и кредит. 2004. №12 (150).

22. Ашмарина Е.М. Структура финансового права РФ на современном этапе // Государство и право. 2004. №9.

23. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Финансы. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000.31 .Балтина A.M., Мохнаткина Л.Б. Понятие «бюджетная обеспеченность» в российском бюджетном праве // Финансы и кредит. 2005. №2 (170).

24. Барулин C.B. Налоги как цена услуг государства // Финансы. 1995. № 2;

25. Барулин C.B. Теория и история налогообложения: Учеб. пособ. Саратов, 2005.

26. Барулин C.B., Барулина Е.В. Модель «экономики потребления» и финансовые механизмы ее реализации в России. //Финансы и кредит. 2005. №20(188).

27. Барулин C.B., Бекетова О.Н. Лафферовы эффекты в российской экономике//Финансы. 2003. №3.

28. Барулин C.B., Ковалева Т.М. Сущность финансов: новые реалии //Финансы и кредит. 2004. №5 (143).

29. Барулин C.B., Ковалева Т.М. Бюджет и бюджетная политика.

30. Бекетов Н.В. Региональные подходы формирования национальной инновационной системы // Региональные финансы. №10 (25). 2005.

31. Беккер Е.Г. Совершенствование институциональной системы как метод сокращения уклонения от налогов //Финансы и кредит. 2004. №4 (142).

32. Бессонов В.В. Федеральное казначейство в условиях проводимых реформ. // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2005 .№20 (140).

33. Боброва A.B. Концептуальная модель теории налогов //Финансы и кредит. 2005. №23 (191).

34. Боброва A.B. Проблемы и закономерности государственного налогового планирования // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2004. №1 (97).

35. Богачева О.В. Налоговый потенциал и региональные счёта // Финансы. 2000. №2.

36. Большой толковый словарь налоговых терминов и норм. М.: Гелиос АРВ.

37. Большой экономический словарь / Под. ред. А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 1997.

38. Болыиой энциклопедический словарь. М.: «Советская энциклопедия», 1980.

39. Бородин JI. «Экономический механизм устойчивого развития»// Экономист. 2005. №4.

40. Бухвальд Е. «Конституция и развитие экономических основ федеративных отношений» // Экономист. 2003. №12.

41. Бухвальд Е., Федоткин В. «Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе» // Федерализм. 2005. №2 (38).

42. Бюджетная реформа в действии (по материалам Министерства финансов России). // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2005. №20 (140).

43. Бюджетное послание Э.Росселя. Сайт Уральского форума http://www.urforum.ru/ sverdl/news.

44. Ваниев А.Г., Сагиров И.С. Современные подходы к моделированию экономических процессов // Региональная экономика: теория и практика. 2004. №12 (15).

45. Васюнина M.JI. Роль бюджетных ссуд в обеспечении сбалансированности бюджетов субъектов РФ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. №3 (123).

46. Васюнина M.JI. Изменения территориальной организации местного самоуправления и их влияние на бюджетную систему Российской Федерации //Финансы и кредит. 2005. №6 (174).

47. Вдовенко 3. «Политика промышленного развития в регионе»// Экономист. 2005. №1.

48. Винницкий Д.В. Категория «Финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право. 2003. №2.

49. Власова Т.Ю. Банковская и казначейская системы учета исполнения бюджетов: их недостатки и преимущества // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2004. №17(113).

50. Гаврилин Е.В. Методические подходы к организации управления государственной собственностью в условиях рыночных преобразований. //Финансы и кредит. 2005. №16(184).

51. Гаджикурбанов Д.М. Проблемы обеспечения финансового выравнивания в федеративном государстве// Региональные финансы. 2005. №10(25).

52. Гафуров И. «Оценка экономического потенциала региона»// Экономист. 2005. №1.

53. Глухова М.В. Валовой региональный продукт и практика его расчета в России // http://www.cisstat.com/meet-sna2004/glukhova.htm.

54. Гончарова М.В. Проблемы бюджетного финансирования социальных трансфертов //Финансы и кредит. 2005. №24 (192).

55. Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 6.

56. Греченюк A.B., Машегов П.Н., Наговицин В.В., Садков В.Г. Анализ эффективности региональной инвестиционной политики и направления ее совершенствования // Региональная экономика: теория и практика. 2005. №31В).

57. Гринкевич JI.С. Проблемы и перспективы современного этапа реформирования российской налоговой системы //Финансы и кредит. 2005. №32 (200).

58. Грицюк Т.В. Налогово-бюджетная политика как инструмент макроэкономического регулирования //Финансы и кредит. 2004. №13 (151).

59. Грицюк Т.В. Механизмы межбюджетного выравнивания // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2004. №7(103).

60. Грицюк Т.В. Механизмы формирования финансовых ресурсов регионов // Региональная экономика: теория и практика. 2004. №9 (12), №11 (14).

61. Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. М.: Финансы и статистика, 2004.

62. Гришанова O.A. Повышение собственных доходов бюджетов субъектов Федерации за счет неналоговых доходов //«Финансы и кредит». 2004. № 8 (146).

63. Гутман Г.В. и др. Управление региональной экономикой. М.: Финансы и статистика, 2001.

64. Дерюгин А.Н. Прикладные аспекты реализации реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений на примере Ставропольского края. //Финансы и кредит. 2005. №6 (174).

65. Джон Росс. Основы российского финансового кризиса // Проблемы прогнозирования. 1997. №6.

66. Добрынин Н. «Бюджетный федерализм в России: генезис, эволюция, необходимость перемен» // Федерализм. 2004. №2 (34).

67. Федерации». Расширенное заседание Комитета по бюджету Совета Федерации г. Москва, 18 января 2006 г.

68. Дубова М.Д. Экономика региона: учебное пособие. Волгоград: Царицын, 1997.

69. Едронова В.Н., Кавинов A.A. Направления повышения устойчивости региональной финансовой системы в части формирования денежных фондов //Финансы и кредит. 2005. №16 (184), №18 (186).

70. Едронова В.Н., Кавинов A.A. Проблемы повышения устойчивости региональных финансовых систем //Финансы и кредит. 2005. № 15 (183).

71. Едронова В.Н., Кавинов A.A. Система показателей мониторинга устойчивости региональной финансовой системы. //Финансы и кредит. 2005. №19(187).

72. Едронова В.Н., Кавинов A.A. Анализ элементов финансовой системы Нижегородской области // Региональные финансы. 2005. №9 (24).

73. Едронова В.Н., Мамыкина H.H. Концепция развития налогового потенциала территории как ключевой момент совершенствования региональной налоговой политики //Финансы и кредит. 2005. № 14 (182).

74. Едронова В.Н., Мамыкина H.H. Принципы налоговой политики //Финансы и кредит. 2005. №6 (174).

75. Едронова В.Н., Мамыкина H.H. Сущность и элементы налоговой политики //Финансы и кредит. 2005. №5 (173).

76. Жуков А.И. Проблемы формирования муниципальных бюджетов в Российской Федерации //Финансы и кредит. 2005. №6 (174).

77. Журавлева Т.к. Эффективность налогообложения и ее критерии в рыночной экономике //Финансы и кредит. 2004. №1 (139).

78. Журавлева Т.А., Гревцева H.A. Региональная политика налогообложения: ее задачи и проблемы //Финансы и кредит. 2005. № 15 (183).

79. Журавлева Т.А. Налоги как системообразующий фактор экономического развития //Финансы и кредит. 2004. №4 (142).

80. Золотарева А., Синельников С., Трунин И., Толмачева И., Юдин А. Муниципальные финансы в бюджетной системе России. М., 2000.

81. Иванов Ю.Н. Экономическая статистика. М.: ИНФРА-М, 2002.

82. Иванов Ю.Н., Казаринова С.Е., Карасева Л.А. Основы национального счетоводства: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2005.

83. Иванова Н.Г. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации: законодательство и практика. // Финансы и кредит. 2005. №6 (174).

84. Иванова О.Б. Механизмы реализации оценки качества управления территориальными финансами //Финансы и кредит. 2004. №3 (141).

85. Игонина Л.Л. Муниципальные финансы. М.: Юристь. 2003.

86. Игонина Л.Л. Муниципальные финансы: Учеб. пособие. М.: Экономисть, 2003.

87. Иншаков О.В., Русскова Е.Г. Системный подход к исследованию рыночной инфраструктуры // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3. Экономика. Экология. Вып. 7. 2002.

88. История налогов России: важнейшие даты, факты и события / под ред. Г.И.Букаева. М.: Гелиос АРВ, 2002.

89. Кандаурова Н.Е. Внешний контроль эффективности бюджетных расходов на уровне муниципальных образований // Региональная экономика: теория и практика. 2005. №2 (17).

90. Караваева И.В., Мальцев В.А. Приоритеты бюджетной политики в период индустриальных преобразований 1920-1930-х годов //Финансы и кредит. 2005. № 15(183).

91. Кашина Н. «Сбалансированность бюджетного обеспечения региона» // Экономист. 2005. №4.

92. Кириллова С.С. Как определить налоговый потенциал региона? // Региональная экономика: теория и практика. 2004. №5 (8).

93. Кириллова С.С. Необходимость разработки бюджетной политики муниципального образования и ее основные направления // Региональные финансы. 2005. №12 (27).

94. Кирпичников В.А. Финансовые и правовые проблемы местного самоуправления. Финансы, № 9 2003.

95. Климова Н.И. Экономический инструментарий регулирования федеративных отношений: Доклад на семинаре «Экономические факторы федерализации России» // http://federalmcart.ksu.ru.

96. Клисторин В.И., Селиверстов В.Е., Суспицын С. А. Концепция межбюджетных отношений в регионе // Регион: экономика и социология. 2001. № 3.

97. Клоцвог Ф., Чернова Д., Сухотин А. «О выборе перспективы развития до 2010 г.» // Экономист. 2005. №8.

98. Колесникова Н,А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. М.: Финансы и статистика, 2000.

99. Коломиец A.J1. Анализ концептуальных подходов и методов оценки налогового потенциала региона // Налоговый вестник. 2002.№2.

100. Коломиец А.П. Анализ концептуальных подходов и методов оценки налогового потенциала региона // Налоговый вестник. 2002. №2.

101. Кондаурова H.E. Аудит эффективности и мониторинг бюджетных расходов на уровне муниципальных образований //Финансы и кредит. 2005. №14 (182).

102. Коновалова Т.В., Волкова Л.Г. О бюджете города в условиях социально-экономических реформ //Финансы и кредит. 2005. №29 (198).

103. Коновалова Т.В., Кузьмина H.A. Местный бюджет и налоговые льготы. //Финансы и кредит. 2005. №27 (195).

104. Концепция и методика формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов РФ на 2006 г. и на среднесрочную перспективу // Региональные финансы. 2005. №9 (24).

105. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (утв. постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249).

106. Корельский В.Ф., Гаврилов Р.В. Биржевой словарь: В 2-х т. М., 2000.

107. Костюченко В.Ф. Трансформация казначейских технологий на субфедеральном уровне (на, примере Ростовской области) // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2005. №22(142).

108. Котилко В.В. Какая территориальная стратегия нужна России? // Региональная экономика: теория и практика. 2004. №5 (8).

109. Котилко В.В. Приоритетные направления исследования социально-экономического развития регионов // Региональные финансы. 2005. №6 (21).

110. Котилко.В. Саратовская область: пути повышения бюджетной эффективности // Региональные финансы. 2005. №4 (19).

111. Краснова О.М. Опыт статистического наблюдения и индикативного управления экономикой республики Татарстан / http://lab.obninsk.ru/public.

112. Краткая философская энциклопедия. М.: Издательская группа «Прогресс» «Энциклопедия», 1994.

113. Криошина O.A. Региональная конкурентоспособность в условиях глобализации экономики // Региональные финансы. 2005. №6 (21).

114. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001.

115. Крохина Ю.А. Основные тенденции реформирования финансового законодательства //Финансы и кредит. 2005. №6 (174).

116. Кудрин A.M. Для субъектов Федерации нужны новые специалисты //Финансы и кредит. 2005. № 15 (183).

117. Кулькова В.Ю. Налоговое регулирование асимметрии регионального развития на основе совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации //Финансы и кредит. 2005. №28 (197).

118. Курляндская Г.В. Реформа местного самоуправления: межбюджетный аспект. Выступление на круглом столе, организованном Советом Федерации г. Кисловодск, 24 декабря 2002 г. // http://www.fpcenter.ru

119. Курочкин В.В. Практические аспекты принципов налогообложения // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2004. №13(109).

120. Кынина H.A. Теоретические основы муниципальных финансов, (зарубежный опыт) // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2004. №7(103).

121. Лавров A.M. Новые подходы к управлению общественными финансами. Финансы, № 9 2003.

122. Лаженцев В. «Новые подходы к организации территориального развития»// Федерализм. 2004. №1 (33).

123. Лексин И.В., Грицюк Т.В., Лексин A.B. Регион как объект анализа и государственного управления // Региональные финансы. 2005. №4 (19).

124. Лексин И.В., Грицюк Т.В., Лексин A.B. Договорные отношения в сфере государственного регулирования территориального развития //

125. Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2005. №9 (129).

126. Лексин И.В., Грицюк Т.В., Лексин A.B. Особые бюджетные режимы, устанавливаемые для регионов // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2005. №8 (128).

127. Лексин И.В., Грицюк Т.В., Лексин A.B. Стратегическое планирование и прогнозирование бюджетов // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2005. №6 (126).

128. Лексин И.В., Грицюк Т.В.,. Лексин A.B. Технология и экономико-математический аппарат анализа и оценки безопасности региона // Региональная экономика: теория и практика. №1 (16). 2005.

129. Лисица В. «Правильно ли разграничены права государственной собственности на природные ресурсы?»// Федерализм. 2004. №4 (36).

130. Лисовцева Л.Н., Воронина A.A. Определение перспектив развития муниципальных образований посредством стратегического анализа . // Региональная экономика: теория и практика. 2004. №9 (12).

131. Лушин С. «Бюджетная реформа» // Экономист. 2005. №2.

132. Любимцев Ю.И. Финансовая политика: российский путь. М., 2005.

133. Любимцев Ю.И. Динамика финансового потенциала бюджетной системы Российской Федерации в текущих ценах // http://www.budjetrf.ru / Publications.

134. Любимцев Ю.И. Финансовые кругообороты в системе федеративных отношений // Федерализм / Институт экономики РАН. 1998. №2.

135. Макаров В., Глазырин М. «Новая экономическая самоорганизация муниципальных образований»// Экономист. 2003. №4.

136. Мамий Е.А. Анализ регионального бюджета: теория и практика // Региональные финансы. 2005. №12 (27).

137. Мельникова Н.П. Развитие налоговой системы в Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы (обзор Круглого стола) // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2004. №24(120).

138. Методические рекомендации к разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации / Министерство экономического развития и торговли РФ. М., 2001.

139. Методологические положения по статистике. Вып.1 / Госкомстат России. М., 1996.

140. Михина Е.В. Возможности и перспективы применения налога на недвижимость в регионе // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2004. №17 (113).

141. Муравьев Е.И. Совершенствование методологической базы разработки и реализации региональных программ социально-экономического развития// Региональные финансы. 2005. №4 (19).

142. Назаров B.C. Проблемы распределения полномочий между различными уровнями бюджетной системы страны // Региональная экономика: теория и практика. 2005. №1 (16).

143. Налоговая политика России: проблемы и перспективы / И.В.Горский, Н.И. Малис, О.П.Медведева; Ред. И.В.Горский. М.: Финансы и статистика, 2003.

144. Николаев М., Махотаева М. «Концепция реформирования налоговой системы»// Экономист. 2003. №4.

145. Нити Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904.

146. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997.

147. Ожегов СИ. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1984.- ь

148. Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып.1. Учение об обыкновенных доходах. 4-е изд. СПб, 1991.

149. Павлов К.В., Девятов А.Н., Лялин В.Е. Объектно-функциональный подход к экономической оценке территорий// Региональные финансы. 2005. №8 (23).

150. Паскачев А.Б., Кашин В.А., Бобоев М.Р. Большой толковый словарь налоговых терминов и норм. М.:Гелиос АРВ, 2002.

151. Пеньков Б. «Налоговый импульс экономического развития»// Экономист. 2005. №6.

152. Пенюгалова A.B. Анализ и оценка социально-экономического развития муниципального района // Региональные финансы. 2005. №6 (21).

153. Пенюгалова A.B. Система местного налогообложения как ресурс развития муниципального образования// Региональная экономика: теория и практика. №8 (23). 2005.

154. Пешина Э.В. Бюджетный федерализм и экономические реформы в России // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2005. №34 (156).

155. Пискарёва Ю.М. Операции с доходами бюджета // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2005. №16(136).

156. Пискарёва Ю.М. Операции с доходами, подлежащими распределению между бюджетами // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2005. №17 (137).

157. Подпорина И.В. Логика и политика // Наша власть: дела и лица. 2005. №2.

158. Подпорина И.В. Бюджетный федерализм и его реализация в финансовой политике государства. http: //sfd canada.nonoIet.ru/text/Podporina.htm.

159. Поляков Н.Ф. Региональные аспекты налогового администрирования в Российской Федерации //Финансы и кредит. 2004. №6 (144).

160. Прокофьев С.Е. Состояние и перспективы развития казначейской системы исполнения бюджетов России. М.: Финансы, 2003.

161. Пронина Л.И. О проблемах регулирования отношений по поводу муниципального имущества, создания муниципальных организаций и участия муниципальных образований в хозяйственных обществах // http://www.asdg.ru/asdghtml. •

162. Пронина Л.И. О новых федеральных законах, формирующих правовую и финансовую базу для осуществления реформы местного самоуправления. М., 2006.

163. Пронина Л.И. Увеличение налогооблагаемой базы субъектов РФ и муниципальных образований для исполнения соответствующими органами власти собственных полномочий. М., 2006.

164. Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М.: Финансы и статистика, 2001.

165. Разгулин C.B. Разграничение полномочий между органами власти по установлению налогов, определению их элементов и введению в действие //Финансы и кредит. 2005. №6 (174).

166. Рассолов М.М. Финансовое право. М., 2002.

167. Ремиханова Д. А., Шарапудинов Г.М. Совершенствование механизма регулирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2005. №3 (18).

168. Родионова В.М. Совершенствование российского законодательства в условиях реформирования бюджетных отношений (обзор выступлений на "круглом столе" в Финансовой академии при Правительстве РФ) //Финансы и кредит. 2005. №36 (204).

169. Росляк Ю.В. Потенциал бюджета должен быть оптимальным // Региональная экономика: теория и практика. 2004. №2 (5).

170. Российский статистический ежегодник: Статистический сборник / Госкомстат России. М., 2001.

171. Румянцева Е.Е. Активизация инвестиционной деятельности на уровне региона: вопросы совершенствования регионального законодательства // Региональная экономика: теория и практика. 2005. №1 (16).

172. Рыбакова Р.Ю, Конституциональные гарантии и основные бюджетные услуги как основа определения минимально необходимой бюджетной обеспеченности// «Финансы и кредит». 2004. №6 (144).

173. Рыбакова Р.Ю. Оценка методики расчетов Фонда финансовой поддержки регионов и других фондов межбюджетного регулирования //Финансы и кредит. 2005. №33 (201).

174. Рыбакова Р.Ю. Принципы разграничения и распределения налогов по вертикали бюджетной системы // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2004. №15(111).

175. Сабитова Н.М. Бюджетное устройство и эффективность функционирования бюджетной системы субъектов Российской Федерации. СПб.: СпбГУЭиФ, 2003.

176. Сазонов С.П., Паштанов Э.Л. Проблемы формирования регионального бюджета в условиях изменения налогово-бюджетного законодательства// Региональные финансы. 2005. №10 (25).

177. Салин В.Н., Медведев В.Г. Понятие рисков и управление ими; методология оценки // Вестник Финансовой академии. 2004. №3 (31).

178. Сачук Е. «Новое качество региональной политики в контексте сочетания интересов государства и территории»// Федерализм. 2005. №1 (37).

179. Селиверстов В., Подпорина И., Игудин А., Богачева О., Дворецкая А. Формирование бюджетных и других финансовых ресурсов региональной политики для выравнивания региональной асимметрии (http://www.ieie.nsc.ru/~tacis/fin-res-diagn.htm).

180. Сергеев А. «Развитие конституционных и законодательных основ российского местного самоуправления» // Федерализм. 2004. №1 (33).

181. Сергеев А. «Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов: мифы и реальность»// Федерализм. 2005. №2(38).

182. Серебрякова JI.A. Валовой региональный продукт: проблемы исчисления. Материалы VI региональной научно-технической конференции "Вузовская наука -Северо-Кавказскому региону". Ставрополь: СевКавГТУ, 2003 / http://www.ncstu.ru.

183. Сидорова Н. «Экономические последствия налоговой политики»// Экономист. 2003. №1.

184. Сошников И.П. Фактическая налоговая нагрузка на бизнес и дополнительные источники доходов регионального бюджета //Финансы и кредит. 2005. №26 (194).

185. Спирягин В. «Территориальная рента в бюджетах страны»// Федерализм. 2005. №1 (37).

186. Стахович JI.B., Рыжановская Л.Ю., Шахназарян Г.Э. Основные проблемы регулирования заимствований местных органов власти // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2004. №5(101).

187. Стратегия развития Российской Федерации до 2010 г. Центр стратегических разработок.

188. Суспицин С. Методические проблемы прогнозирования приоритетов и последствий государственной региональной политики // Рос. экон. журн. 2000. №2.

189. Тарасов М. Усиление роли государства по ограничению теневой экономики в России // http://rusref.nm.ru.

190. Татаркин А. «Проблема диагностики и нейтрализации теневой экономики региона»// Федерализм. 2004. №4 (36).

191. Титов A.C. Нормативно-правовое оформление налоговой политики // Вестник Финансовой академии. 2004. №2 (30).

192. Тихонов Ю.А. Управление делами общества. М., 1984.

193. Трунин С.Н. Обоснование альтернативной концепции налоговой системы Российской Федерации //Финансы и кредит. 2004. №9 (147).

194. Тхамадокова И.Х. Перспективы роста доходов бюджетов субъектов РФ. //Финансы и кредит. 2005. №6 (174).

195. Ушаков А., Рязанова Л., Андрианов Д, и др. Разработка прогнозов социально-экономического развития регионов с использованием комплексной имитационной модели // Рос. экон. журн. 2000. №2.

196. Ушвицкий Л.И., Васильева Н.К., М.Л. Ушвицкий М.Л. Социально-экономическая устойчивость региона: состояние и проблемы развития // Региональная экономика: теория и практика. №8 (23). 2005.

197. Ушвицкий Л.И., Васильева Н.К., Ушвицкий М.Л. Формирование механизма обеспечения устойчивой бюджетной системы региона// Региональные финансы. №10(25). 2005.

198. Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: Инфра-М, 1997.

199. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков/ Институт "Восток-Запад". М.: МАКС Пресс, 2001.

200. Федулова С.Ф. Совершенствование управления финансовыми ресурсами в субъекте РФ//Финансы и кредит. 2005. №6(174).

201. Финансовое право / Под ред. Грачевой Е.Ю., Толстопятенко Г.П. М., 2003.

202. Финансовое право: Учебник / под ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001.

203. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. А.Г.Грязновой. М.: Финансы и статиститка, 2002.

204. Финансы / Под ред. В.М.Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1993.

205. Финансы / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.

206. Финансы: Учеб. пособ. / Под ред. проф. А.М.Ковалевой. М.: Финансы и статистика, 2001.

207. Финансы: Учебник / Под ред. А.Г.Грязновой, Е.В. Маркиной. М.: Финансы и статистика, 2004.

208. Формирование национальной финансовой стратегии России. Путь к подъему и благосостоянию / Под ред. В.К.Сенчагова. М.: Дело, 2004.

209. Хасаев Г.Р., Цыбатов В.А. Технология прогнозирования регионального развития: опыт разработки и использования // Проблемы прогнозирования. 2002. №3.

210. Хикс Дж. Р. Стоимость и капитал. // http://orel.rsl. ги/пеиех1/есопогшс.

211. Ходасевич С.Г. Финансовые последствия реформы местного самоуправления для муниципальных образований. //Финансы и кредит. 2005. №6(174).

212. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.

213. Худяков А.И., Бродский М.Н., Бродский Г.М. Основы налогообложения. Учеб. пособ. С.-Петербург: Европейский Дом, 2002.

214. Цыбатов В.А. Модели производственного потенциала для долгосрочного прогнозирования регионального развития. Сборник докладов «Методология регионального прогнозирования». М.:СОПС, 2003.

215. Цыркунова Т.А., Мигунова М.И. Налоговые риски: сущность и классификация //Финансы и кредит. 2005. №33 (201).

216. Чепляева O.K., Самохвалов А.Ф., Миронова JI.B., Блохлигер X. Аналитический доклад «Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения» М., 1998-1999.

217. Чистяков Е., Медведев Б. Роль экономики в социально-экономическом развитии страны // Экономист. 2000. №7.

218. Шагжиева Т.С., Гонжитов С. Проблемы кассового обслуживания региональных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства // «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2005. №22(142).

219. Шакиров Н., Шакиров И. «Оптимизация налоговой системы»// Экономист. 2005. №9.

220. Шаманов В., Лапин А. «Тенденции стабилизации и роста экономики региона»// Экономист. 2003. №5.

221. Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2002.

222. Шуба В.Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М.: Экономистъ, 2004.

223. Щербинин А.Т., Коновалова Т.В., Кириллова С.С. Формирование и использование налогового потенциала региона. Тамбов: ТОГУП «Тамбовполиграфиздат». 2005.

224. Экономически потенциал // Большая советская энциклопедия / Под ред. Б.А.Введенского.Т.34. М.: Большая советская энциклопедия, 1955.

225. Экспертное заключение Института экономики РАН, Центра финансово-банковских исследований на проект Федерального бюджета на 2005 год. М.,2004.

226. Энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1980.

227. Юрзинова И.Л. Налоговая политика: баланс интересов федерального центра и регионов // Региональная экономика: теория и практика.- №7 (10). 2004

228. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2002.

229. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. 4-е изд. СПб., 1904.

230. Янукян М.Г. Проблемы регулирования регионального рынка ценных бумаг в России //Финансы и кредит.- 2005.- №10 (178).

231. Яшин С.Н., Яшина Н.И. Управление бюджетами территорий в современных условиях реформирования бюджетной системы Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2004. №15(18).

232. Яшина Н.И. Теоретические и методические основы управления бюджетов: риски доходной части бюджета //«Финансы и кредит». 2004. № 8 (146).

233. Яшина Н.И., Гришунина И.А. Совершенствование управления региональными финансами с учетом оценки риска функциональных расходов бюджетов //Финансы и кредит.- 2005.- №34 (202).

234. Bouvier М., Esclassan М.-С., Lassale J.-P. Finances publiques. 5-е ed. Paris, 2000.

235. David F. Bradford & Wallace E. Oates Suburban Exploitation of Central Cities and Govervmental Structure // Redistribution through Public Choice, ed.H.Hochman &G.Peterson. New. York: Columbia University Press, 1975.

236. Edward M. Gramlich Federalism and Federal Deficit Reduction // National Tax Journal, 1987. № 40 (September).

237. Espinas. Les Origines de la Technologie // Revue Philosophique/ XVth year. XXX.

238. Gaudemet P.M., Molinier J. Finances publiques. 6-e ed. T.2. Paris, 1997.

239. Geoffrey Brennan and James Buchanan Normative Tax Theory for a Federal Polity: Some Public Choice Preliminaries // Tax Assignment in Federal

240. Countries, ed. Charles E. Me. Lure, Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983.

241. Mancour Olson The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities Among Different Levels of Government // American Economic Review, 1969. —Vol. 59

242. Musgrave, Richard A. Who Should Tax, Where and What? // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983.

243. Pauly M.V. Income Redistribution as a Local Public Good //Journal of Public Economics, № 2 (February), 1973.

244. Richard A. Musgrave The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. New York: McGraw-Hill, 1959.

245. The Representative Tax System. Discussion paper, Federal-Provincial Relations Division, Department of Finance, Government of Canada, October 5, 1999.

246. Wallace E.Oates Fiscal Federalism. New York: Hartcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

247. Walter Hettich and Stanley Winter A Positive Model of Tax Structure // Journal of Public Economics. — Vol. 24.

248. Механизм формирования доходного потенциала региональных и муниципальных бюджетов