Методы и организация распределения бюджетных средств субъектов Федерации в условиях упорядочения межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методы и организация распределения бюджетных средств субъектов Федерации в условиях упорядочения межбюджетных отношений"

На правах рукописи

Докальская Ирина Дмитриевна

МЕТОДЫ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ УПОРЯДОЧЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Орел - 2005

Работа выполнена в Орловском государственном аграрном университете

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Воропаев Александр Иванович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Закиров Ахнаф Исрафилович

кандидат экономических наук, доцент Васильев Виктор Васильевич

Ведущая организация

Воронежский государственный аграрный университет

Защита состоится 2 апреля 2005 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.182.04 при Орловском государственном техническом университете в аудитории 212 по адресу: 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, 29

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловского государственного технического университета

Автореферат разослан 2 марта 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Трубина И.О.

4о44>

¿гг?*? злге?

3

Общая характеристика работы

Актуальность исследования. Проблема межбюджетных отношений в России является одной из наиболее сложных задач экономического развития страны. В настоящее время остается нерешенным ряд значимых для ' государства федеративного типа вопросов. В частности, недостаточно

закреплена законодательно степень асимметричности Российской Федерации, в первую очередь в сфере финансово-бюджетных взаимоотношений. Реально субъекты Федерации не рассматриваются как равные в отношении распределения налоговых полномочий и расходной ответственности.

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, в том числе заработная плата в бюджетной сфере, а также финансирование таких социально значимых сфер, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение регламентируется централизованно установленными нормами. При этом за счет территориальных бюджетов финансируется около 80% общих расходов на эти цели. Поскольку доходная часть большинства бюджетов субъектов Федерации не обеспечена собственными источниками, то немаловажное значение в бюджетном процессе имеет проблема бюджетной обеспеченности и бюджетного выравнивания регионов.

В предоставлении финансовой помощи основной проблемой остается ее субъективность. До настоящего времени не сложилось четкого разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, которое должно служить основой всех бюджетных взаимоотношений; не разработаны методики оценки объективных потребностей регионов в расходах. Сегодня одним из основных недостатков предоставления финансовой помощи субъектам Федерации является отсутствие заметного , выравнивающего эффекта, в результате чего сохраняются огромные различия

по уровню бюджетных доходов на душу населения. Соотношение бюджетной обеспеченности десяти самых «богатых» и десяти самых «бедных» регионов РФ в 1998 г. составляло 16,6 раз, а в 2001 г. выросло до ' 20,7 раз.

Актуальность темы исследования определяется необходимостью оптимального перераспределения достаточно ограниченных бюджетных средств между субъектами Федерации, что ставит вопрос о необходимости поиска способа создания научно-обоснованного механизма распределения бюджетных средств на региональном уровне. Учитывая растущую зависимость бюджетов субфедерального уровня от федерального бюджета, особый интерес представляет поиск и определение приоритетных направлений использования средств регионального бюджета.

Степень научной разработанности проблемы. Фундаментом экономической науки в целом, а также теоретических и практических вопросов финансовых отношений и бюджетного федерализма являются

рсе^- - -•> 'Лй ь . • \

114 - . , I

труды В. Виттмана, X. Гросмана, JL Келлера, Р.А. Масгрейва, Ф. Неймана, П. Самуэльсона, М. Фридмена.

Вопросы формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их роли в социально-экономическом развитии общества нашли свое отражение в работах советских экономистов: А.М. Бирмана, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского и других.

Проблемы становления и развития межбюджетных отношений, местного самоуправления, финансового и бюджетного регулирования исследовались в трудах отечественных ученых: Е.В. Бушмина, А.И. Воропаева, А.И. Закирова, А.Г. Игудина, A.M. Лаврова, В. Лексина, М.С. Максимовой, В.И. Матеюк, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, М.П. Придачук, В.Е. Селиверстова, С.Н. Хурсевича, Д.Г. Черника, и других.

Работы ряда авторов - Бушмина Е.В., Игудина А.Г., Максимовой Н.С., Христенко В.Б., Хурсевича С.Н., - носят практический характер, в основном касающийся сути и целей реформ межбюджетных отношений.

Вместе с тем, большинство публикаций в сфере межбюджетных отношений касаются только отдельных сторон этой системы. Поэтому, несмотря на значительное количество работ многие проблемы, связанные с межбюджетными взаимоотношениями остаются нерешенными и требуют дальнейших исследований и разработок.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретико-методических положений и практических рекомендаций по установлению научно-обоснованных приоритетных направлений использования средств бюджета субъекта Федерации, направленных на повышение рационального перераспределения бюджетных средств.

В работе были поставлены следующие задачи:

- обобщить теоретические аспекты формирования системы межбюджетных отношений в современных условиях;

- выявить сущность российской модели межбюджетных отношений;

- установить особенности бюджетного федерализма как основы системы межбюджетных отношений;

- дать оценку существующего состояния бюджетных взаимоотношений;

- разработать научно-обоснованный механизм определения приоритетных направлений при распределении бюджетных средств на региональном уровне в связи с необходимостью более рационального их использования.

Объектом исследования являются межбюджетные отношения в РФ. Предметом исследования является механизм распределительных отношений между различными уровнями бюджетов.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области исследования теории и практики функционирования бюджетной системы, межбюджетных отношений и их влияния на экономическое, социальное и политическое развитие государства, законодательные и нормативные акты

Российской Федерации, материалы центральных, региональных и местных законодательных и исполнительных органов власти.

Исследование построено на мониторинге уровня развития социальной инфраструктуры (уровня социально-экономического развития), исторический и логический методы, метод анализа и синтеза, метод экономико-статистических сравнений, обобщения, систематизации, классификации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании теоретических положений и разработке методических рекомендаций организации распределения бюджетных средств субъекта Федерации с целью повышения эффективности их использования и упорядочения межбюджетных отношений. Научную новизну подтверждают следующие научные результаты, выносимые на защиту:

- обоснованы содержание категорий, определяющих сущность финансов, имеющие исторический аспект, в связи с чем уточнены и конкретизированы понятия, определяющие сущность бюджета и межбюджетных отношений;

выявлены особенности функционирования межбюджетных отношений в РФ на федеральном и субфедеральном уровнях;

- доказано, что основным стимулирующим фактором в межбюджетных отношениях для достижения высоких социально-экономических показателей выступают не столько поощрительные вливания из вышестоящих бюджетов, сколько четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы;

- обосновано, что социальная дифференциация населения и разрыв в бюджетной обеспеченности требуют разработки новых подходов в распределении бюджетных средств;

- разработана методика определения приоритетных направлений распределения бюджетных средств на уровне субъекта Федерации.

Практическая значимость работы. Основные выводы и предложения диссертационной работы доведены до уровня конкретных предложений и могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти при разработке стратегии развития территории, формировании региональной и муниципальной бюджетной политики, совершенствовании механизма распределения средств межбюджетного регулирования.

Апробация работы. Основные теоретические и практические положения работы докладывались автором на Международной научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие АПК: региональный аспект» (Орел, ОрелГАУ 2002), III научно-практической конференции «Современное состояние и основные тенденции развития хозяйствующих субъектов аграрной сферы экономики России» (Орел, ОрелГАУ 2003), научно-практической конференции «Экономический рост и трансформация стратегии реформ: опыт, противоречия, факторы обеспечения» (Орел, ОРАГС 2003), IV научно-практической конференции

«Проблемы экономической динамики и роста в АПК (региональный аспект)» (Орел, ОрелГАУ 2004).

Ряд положений и концептуальных решений диссертационной работы применимы в преподавании и изучении курсов «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы».

По результатам исследования опубликовано 7 научных статей общим объемом 1,5 печатных листа.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающего 181 наименование, 19 приложений. Работа изложена на 174 страницах, содержит 29 таблиц и 9 рисунков.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы; определены цель и задачи, объект и предмет исследования; показана научная новизна и практическая значимость диссертационной работы.

В первой главе «Бюджет как центральное звено финансовой системы» уточнено место государственного бюджета в системе финансов, исследован генезис бюджета как экономической категории в дореволюционный, советский, современный период, исследовано развитие и становление бюджетной системы России, а также выявлена особенность российской модели межбюджетных отношений.

В процессе исследования проведен сравнительный анализ различных подходов к определению понятий «финансы», «бюджет», «межбюджетные отношения», «бюджетный федерализм», «бюджетное выравнивание». Основным недостатком в раскрытии категорий «финансы» и «бюджет» сегодня является слишком очевидная противоречивость различных трактовок. В первом случае она связана с отнесением отдельных звеньев финансовой системы к той или иной группе финансовых отношений. Сложность выявления сущности бюджета обусловлена его многогранностью как явления. По нашему мнению бюджет представляет собой систему экономических отношений, опосредованных денежными средствами по поводу образования, распределения и расходования этих средств, необходимых для обеспечения функций государства и повышения благосостояния населения.

Выявлено, что проблема содержания категорий, определяющих сущность межбюджетных отношений, имеет исторический аспект, который менее всего исследован. Несмотря на исследования широким кругом авторов бюджета, его роли в социально-экономическом развитии общества, происходящие преобразования в России требуют дополнительного изучения вопросов сущности бюджета, выравнивании территориального развития субъектов Федерации, комплексного рассмотрения проблем построения бюджетной системы страны; содержания бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Представление в научной литературе межбюджетных отношений в основном как сферы распределительных отношений на наш взгляд слишком узко. Под межбюджетными отношениями следует понимать механизм взаимосвязей различных звеньев бюджетной системы, обеспечивающий ее существование и базирующийся на принципах бюджетного федерализма. В России, как федеративном государстве, бюджетно-налоговые отношения между федеративными, региональными и местными органами власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. Тем не менее, до настоящего времени данное понятие законодательно не закреплено, что порождает противоречивость и неясность в его понимании и фактически является первопричиной проблемы межбюджетных отношений. Определения бюджетного федерализма представленные различными авторами, на наш взгляд, можно сконцентрировать и изложить как отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов субъектов Федерации.

Изучение опыта федеративного строительства в различных странах позволяет выявить определенные закономерности при распределении государственно-властных полномочий. Так, все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, социальной, культурной, экологической и др. находятся в исключительном ведении федераций. При этом законодательством многих из них предусматривается право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов Федерации (ФРГ, Аргентина, Мексика, Бразилия).

В соответствии с Конституцией РФ на региональные и местные власти возлагается ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг, а также обязанность использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала. Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. При этом важнейшие вопросы в области экономики и финансов решаются путем нахождения компромисса между различными участниками управления государством.

Для организации страны в форме федерации требуются сопоставимые социальные и экономические институты на разных уровнях власти дня обеспечения необходимой координации. Кроме того, в системе не должны преобладать отдельные группы экономически сильных регионов. Не последнее значение имеет наличие финансового потенциала на всех региональных уровнях управления. Как известно, до 1991 г. в СССР существовал единый государственный бюджет, в котором каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий, а бюджетная система

отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджета союзных республик. Очевидно, что такая ситуация в межбюджетных отношениях с вышестоящими бюджетами не позволяла местным бюджетам эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах.

Главная тенденция развития федерализма в России связана с укреплением основ федеративного государства как единого целостного государства с широкой самостоятельностью субъектов Федерации.

Однако на развитие межбюджетных отношений влияет ряд объективных условий: 1) большое число субъектов Федерации ставит вопрос о необходимости более тесного сотрудничества и взаимодействия смежных регионов;

2) исключительно сильное разнообразие природно-климатических, ресурсных, демографических, этнических факторов развития регионов является причиной значительного неравенства в их социально-экономическом развитии;

3) усложненная административно-территориальная структура страны и фактическое правовое неравенство различных регионов приводит к асимметричности российского федерализма.

Рассматривая функции бюджетного выравнивания, следует выделить, во-первых, функцию предотвращения эффекта асимметрии в результате внешних воздействий; во-вторых, функцию перераспределения, сокращающего различия в налоговом потенциале, вызванные экономической дифференциацией регионов.

Практика показывает, что для систем выравнивания характерен существенный недостаток - выравнивание различий в доходах может служить причиной снижения стимулов к поощрению экономической деятельности. Это приводит к выводу о необходимости четкого и обоснованного разграничения расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы как основного стимулирующего фактора в межбюджетных отношениях.

Во второй главе «Эволюция развития межбюджетных отношений в Российской Федерации» исследованы основы организации межбюджетных отношений в российской экономике, проанализированы этапы реформирования межбюджетных отношений, проведена комплексная оценка бюджетных взаимоотношений в РФ.

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, по мнению ряда аналитиков, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. В России формально сохраняется высокая централизация налогово-бюджетных полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, в том числе заработная плата в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. При этом около 80% общих расходов на такие социально значимые сферы, как образование, здравоохранение, социальное

обеспечение финансируется за счет территориальных бюджетов. В 2004 г. расходы территориальных бюджетов увеличены по сравнению с 2003 г. почти на 14,1%, что значительно превышает темпы роста расходов федерального бюджета.

Финансовые проблемы большинства бюджетов субфедерального уровня характеризуются общим недостатком финансовых ресурсов, а также структурным несоответствием доходов и расходов. В частности, основные расходы местного самоуправления - транспорт, ЖКХ, образование, социальная защита - составляют 94% всех расходов муниципальных бюджетов. Данные статьи определяют только текущее содержание муниципального образования, соответственно, на его развитие средства практически не выделяются. Расходы, связанные с развитием, аналогично текущим расходам, финансируются в основном за счет текущих доходов -налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недостаточности бюджетных доходов это приводит к сокращению текущих расходов, а также неполному финансированию капитальных расходов. Зачастую бюджеты субъектов Федерации балансируются за счет безвозмездных перечислений, которые по удельному весу, в частности в Орловской области, следуют за налоговыми доходами. Так, в 2001-2003 гг. их доля составляла 27,7%, 41,6% и 32,0% соответственно, из них средства на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в 2003 г. составили 12,8% (таблица 1).

Таблица 1 - Доля безвозмездных перечислений от других бюджетов в доходах бюджетов*_____

Удельный вес

Собственные доходы Итого доходов безвозмездных

(налоговые, неналоговые (с учетом финансовой перечислений

доходы и доходы целевых бюджетных фондов) помощи из федерального бюджета) от других бюджетов в

доходах, %

Испол- Испол- Испол- Испол- Испол- Испол- Испол- Испол-

нение в нение в нение нение в нение в нение нение нение

2002 г. 2003 г. в 2003 к 2002 г., % 2002 г. 2003 г. в 2003 к 2002 г., % в 2002 г. в 2003 г.

Орловская область 3913 5149 132 6226 7656 123 41 32

Центральный федеральный округ 434451 506421 117 489788 588745 120 11 13

Российская

Федерация 1281642 1507137 118 1608361 1898838 118 19 19

* На основе данных Официальный вестник // Орловская правда - 2004 - 14 апреля - С 2

В условиях СССР при утверждении государственного бюджета в нем фиксировались расходы и доходы государственных бюджетов союзных республик, которые были основанием для определения и утверждения в союзном бюджете показателей межбюджетного регулирования (нормативов отчислений от регулирующих доходов и дотаций). С учетом этих показателей органы власти на каждом уровне самостоятельно определяли и утверждали объемы своих территориальных бюджетов по расходам и доходам. Сбалансированность территориальных бюджетов достигалась за счет дифференциации нормативов отчислений от доходных источников. При этом фактически применялось согласование как расходов, так и доходов методом «от достигнутого».

Процесс передачи ряда расходных полномочий, выполнявшихся ранее на верхнем уровне государственной власти, на нижестоящий уровень, но без соответствующей передачи в достаточной степени доходных источников происходил в 1991-1993 гг., отличающихся определенной децентрализацией в межбюджетных отношениях. Однако этот механизм не обеспечивал эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, в результате чего произошел рост количества регионов, получающих финансовую помощь, с 64 в 1994 г. до 75 - в 2000 г.

Методика определения дотируемых из федерального бюджета регионов, и определения долей трансфертов также постоянно менялась; ужесточались коэффициенты в формуле трансфертов. Фактически эти меры были направлены на сокращение помощи регионам. Тем не менее, положение с дефицитностью бюджетов субфедерального уровня ухудшалось, усиливалась региональная дифференциация.

В целом методика расчета трансфертов представляет собой вполне работоспособный и более или менее эффективный механизм; однако по ряду технических позиций, формированию исходных данных, процедуре расчетов нуждается в совершенствовании. В числе ее недостатков - отсутствие критериев, по которым следует оценивать потенциал того или иного региона, в связи с чем не исключается субъективизм в распределении средств; использование в расчетах среднероссийских нормативов по учтенным видам расходов. Данные нормативы, как правило, не имеют четкой сопоставимой методики и не привязаны к качеству предоставляемых услуг. Основным же недостатком трансфертов является то, что они выделяются региону общей суммой без определения цели и ответственности за их эффективное использование.

Интерпретация состояния регионов не отличается большим разнообразием и заключается в ранжировании субъектов РФ на категории доноров и реципиентов в зависимости от их бюджетного благополучия. Основной проблемой в предоставлении финансовой помощи остается ее субъективность.

Исследования показали, что около 1/3 части субъектов РФ составили регионы, где объем переданной им финансовой помощи превысил объем

собранных на их территории и зачисленных в федеральный бюджет налогов (реципиенты с учетом только перечислений из федерального бюджета в региональные). Это означает, что даже если в бюджетах этих регионов будут оставаться все собранные на их территории налоги, им потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. Исходя из проведенного анализа, Орловская область на протяжении семилетнего периода относится к числу регионов стабильных реципиентов. В 2003 г. на территории области только два муниципальных образования (г. Орел и Ливенский район) относятся к донорам.

Автором обоснована необходимость разработки более оптимального и научно-обоснованного механизма распределения бюджетных средств, а также поиска и определения приоритетных направлений расходования бюджетных средств на уровне субъекта Федерации. Данная проблема становится особенно острой в связи с дефицитностью бюджетов субъектов Федерации, а также увеличением за последние годы доли финансовой помощи практически по всем регионам, что свидетельствует о низкой степени выравнивания в результате выделения трансфертов из федерального бюджета. За 1998-2002 гг. удельный вес финансовой помощи из федерального бюджета в итоговых доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации увеличился с 12,6 до 16,9%, то есть в 1,34 раза.

В третьей главе «Совершенствование методов и организации распределения расходов бюджетов субъектов Федерации» рассмотрены проблемы приоритетов социальной политики бюджетов субфедерального уровня, распределения бюджетных средств, предложена методика определения приоритетных направлений использования средств бюджета субъекта Федерации на примере Орловской области, обоснована важность проведения комплексной оценки уровня развития непроизводственной сферы региона в целом.

В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на территориальные бюджеты резко возросла. В расходах консолидированного бюджета РФ удельный вес расходов на социальную политику по сравнению с 2000 г. увеличился почти в 1,5 раза, при этом в расходах федерального бюджета - сократился почти вдвое (таблица 2). Кроме того, в результате осуществляемого разграничения полномочий, ситуация в этой области в ближайшей перспективе не изменится.

Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста собственных источников доходов. Трансферты, выделяемые из вышестоящих бюджетов, не покрывают в полной мере бюджетные потребности, вызывая, тем самым снижение бюджетной обеспеченности социальной сферы, что существенным образом затрагивает интересы населения.

Таблица 2 - Динамика государственных расходов на осуществление социальной политики в РФ_

Показатели 2000 г. 2001 г 2002 г 2003 г. 2004 г. (утверждено) 2004 г исполнено на 01.08.'

Консолидированный бюджет (расходы), млрд. руб. 1960,1 2419,4 3422,3 4135,6 4887,7 2389,8

В том числе на социальную политику, млрд. руб. 127,9 221,5 626,5 319,0 381,4 204,1

Доля расходов по разделу «социальная политика», % 6,5 9,2 18,3 7,7 9,2 8,5

Федеральный бюджет (расходы) - всего, млрд руб. 1029,2 1321,9 2054,2 2354,9 2659,4 1398,0

В том числе по разделу «социальная политика», млрд. руб. 120,8 112,3 484,9 140,4 161,2 87,4

Доля расходов по разделу «социальная политика», % 11,8 8,5 23,6 5,96 6,1 6,3

* На основе данных отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ на 1 августа 2004 года

Представленная в исследовании методика определения приоритетных направлений использования бюджетных средств позволила осуществить объективную оценку освоенности территории регионов, общего уровня развития социальной инфраструетуры всех административных районов области, выявить недостатки в каждом из них, а также показатели, снижающие уровень развития социальной сферы. При этом выбор приоритетных направлений развития инфраструктуры не отождествляется с выделением каких-либо одних отраслей в ущерб другим, поскольку большинство услуг, как правило, не взаимозаменяемо.

Автором для мелких поселений предлагается ввести дополнительные виды услуг, компенсирующие населению невозможность пользоваться недостающими услугами.

Объективной оценкой уровня социальной инфраструктуры при сравнении показателей является не количество учреждений социальной сферы, а показатели, характеризующие в целом общественное обслуживание населения по отдельным районам региона. Оценка осуществлялась на основе сочетания групп социально-значимых сопоставимых показателей.

В этой связи было проведено исследование уровня развития социальной инфраструктуры во всех административных районах Орловской области с последующим выделением однотипных социально-экономических районов, которое осуществлено на основе метода сопряженного статистического анализа.

В систему показателей метода сопряженного статистического анализа рассчитаны и включены 15 показателей, наиболее полно отражающих территориальные особенности расселения и уровня развития социальной инфраструктуры всех административных районов области. Условно их

можно разделить на группы, охватывающие как количественные, так и качественные стороны объекта.

В нашем исследовании в первую группу вошли показатели, характеризующие освоенность территории. Они отражают разную плотность населения, густоту населенных пунктов, их транспортную связанность.

Следующая группа - это показатели, отражающие функционирование социальной инфраструктуры области (число школ, спортивных залов, клубных учреждений в расчете на 10000 человек населения).

Третью группу составили показатели, отражающие обеспеченность населения услугами. Этот показатель измеряется количеством услуг, приходящихся на человека (численность врачей, количество больничных коек, общий товарооборот на душу населения и другие).

Данные показатели формализовались путем нахождения их рангового места в совокупности показателей данного вида по принципу «лучшему -больше» и сравнения его со средним, при этом показатель лучше среднего оценивался баллом «+1», средний - баллом «0», а ниже - баллом «-1». Сумма баллов всех показателей служила оценкой уровня развития социальной инфраструктуры. Эти данные приведены в таблице 3.

Таблица 3 - Основные показатели сопряженного статистического анализа уровня развития

социальной инфраструктуры Орловской области (на 01.01.2003 г.)

Наименование районов Плот ность населения чеп/кмг Средняя лкщносхь 1 поселения -чел. Общий товарооборот на душу населения, тыс. руб Торговая площадь на 1 поселение, м1 Объем реализации бытовых услуг на I чел, руб Общая площадь на 1 жителя-м1 Наличие транспорта, всего 40ИНИЦ на 1 тыс полелей Плот кость автоДорог. км/1 тыс. км' Обеспеченность населения телеф аппаратами на 100 сшей, единиц Численность врачей на 10000 населенна, чел Число спортивных залов, единиц Число школ, единиц Число клубных учреждений, еонниц Число больничных коек на 10000 человек, единиц Доходы бюджета на 1 душу населенна, руб

Болховский 19,0 95,7 6,7 18.5 66,2 19,6 118 260 23 22 12 26 24 96 1940

Верховский 21 175,7 9,0 48,5 113,7 22,6 139 220 20 21 8 21 22 81 2779

Гдазуновский 28 266,3 7,6 41,9 117,0 22,5 106 380 39 17 И 16 15 75 2004

Дшпровский 14 110,3 7,1 28,4 142,1 24,8 131 150 24 44 13 23 22 68 2029

Должанский 16 188,6 5,8 61,5 72,2 20,5 134 210 30 21 14 30 27 58 2266

Залегощииский 17 145,8 7,4 45,1 60,2 21,1 116 240 48 19 15 22 27 100 2152

Знаменский 8 67,3 3,9 14,8 138,8 24.0 98 470 13 20 4 13 12 78 3000

Ксхшшянсхий 18 137,0 7,0 42,4 84,1 21,2 113 270 28 15 14 28 20 97 2039

Корсаковский 9 74,7 6,5 19,3 57.4 24,0 121 190 28 18 2 15 11 81 2817

Красиозоренс-кий 14 161.8 6,9 49,1 80,9 23,8 124 200 11 18 9 14 17 62 2921

Кромской 25 177,5 6.4 30,4 246,0 20,4 92 280 38 21 14 26 20 94 1952

Ливонский 20 243,6 4.6 42,3 35,4 21,5 147 260 23 8 26 48 49 16 2563

Малоархангель* ский 20 160.4 8,4 41,7 138,7 23,7 142 220 49 17 6 21 22 57 2295

Мценский 13 81,4 6,6 22,8 23,2 21,7 96 210 49 15 10 33 31 24 2639

Новодеревень-ковский 14 171,7 11,1 48,2 216,5 20,9 121 180 58 16 9 22 30 86 2345

Новосильский 15 139,3 6,7 55,9 44.8 22,5 133 220 65 20 9 14 19 86 2493

Орловский 38 242,2 7.0 28,9 35.5 18,5 152 260 24 16 19 44 3S 24 1659

Покровский 14 116,2 6.3 50,6 94,7 21,5 149 240 35 17 15 33 27 100 2517

Свердловский 18 171,8 8,2 67,3 119,5 21,5 116 210 36 13 14 25 27 63 2141

Сосковский 15 105.7 3,6 40,2 15,1 20,9 121 190 14 20 7 16 16 65 2225

Троснянский 17 134,7 6,4 38,8 31,0 25,6 91 250 25 13 6 17 17 60 2054

Урицкий 24 121.7 8,5 29,2 172,8 20,5 192 240 32 16 12 20 20 76 2337

Хотынецкий 17 140,4 6,4 40,4 165.2 22,4 86 290 40 20 10 19 19 87 2328

Шаблыкннский 12 133.8 4,5 37,8 135,4 22,4 104 140 35 21 8 15 15 80 2566

В среднем по области 18 148,4 6,8 39,3 100,2 22,0 123 240 33 17 11 23 22 71 2136

Рисунок 1 - Уровень развития социальной инфраструктуры районов Орловской области, в процентах (на 01.01.2003 г.)

1. Волховский

2. Верховский Группы районов по среднему оценочному баллу уровня

3. Глазуновский развития социальной инфраструктуры

4. Дмитровский

5. Должанский 6 Залегошинский

7. Знаменский

8. Колпнянский

9. Корсаковский

10. Краснозоренский

11. Кромской

12. Ливенский

13. М.Архангельский

14. Мценский 15 Н.Деревеньковский

16. Новосильский

17. Орловский

18. Покровский

19. Свердловский 20 Сосковский

21. Троснянский

22. Урицкий

23. Хотынецкий

24. Шаблыюшский

- границы районов средний уровень развития

социальной инфраструктуры:

1 Л Юго-восточная 93,2

2 д| Западная 71,4

3 ¡Я Северная 58,5

Из таблицы 3 видно, что самый высокий уровень развития социальной инфраструктуры имеют 13 административных районов, расположенных в юго-восточной части области. Средний оценочный балл развития социальной инфраструктуры этого региона равен 93,2%. Во вторую группу со средним уровнем развития социальной инфраструктуры, равным 71,4%, входят 7 районов, расположенных к западу от Орла. В третью группу с самым низким уровнем развития социальной инфраструктуры, равным 58,5%, вошли 4 района, расположенных в северной части области (рисунок 1).

На основании полученных данных можно дать более объективную оценку освоенности территории районов, установить особенности развития инфраструктуры в любом административном районе и выявить снижающие ее уровень показатели.

С целью определения приоритетных направлений расходования средств бюджета, из каждой группы районов отобрано по одному с наиболее низким уровнем развития социальной инфраструктуры в данной группе районов. Ими оказались Новосильский (в Юго-восточной), Сосковский (в Западной) и Мценский (в Северной) районы (таблица 4).

Таблица 4 - Показатели уровня развития социальной инфраструктуры сельского населения по районам Орловской области (на 01.01.2003 г.)_

Показатели Районы В среднем по области

Новосильский Сосковский Мценский

Плотность населения, чел./км2 15 15 13 18

Средняя людность поселения, чел 139,3 105,7 81,4 148,4

Общий товарооборот на душу населения, тыс. руб. 6,7 3,6 6,6 6,8

Торговая площадь на 1 поселение, м^ 55,9 40,2 22,8 39,3

Объем реализации бытовых услуг на 1 человека, руб. 44,8 15,1 23,2 100,2

Общая площадь на 1 жителя, и^ 22,5 20,9 21,7 22,0

Наличие транспорта, всего единиц на 1000 жителей 133 121 96 123

Плотность автодорог, км/1000 км2 220 190 210 240

Обеспеченность населения телефонными аппаратами на 100 семей, ед. 65 14 49 33

Численность врачей на 10 000 населения, чел. 20 20 15 17

Число спортивных залов, ед. 9 7 10 11

Число школ, ед. 14 16 33 23

Число клубных учреждений, ед. 19 16 31 22

Число больничных коек на 10 000 чел., ед. 86 65 24 71

Численность врачей на 10 000 населения, чел. 20 20 15 17

Доходы бюджета на 1 душу населения, руб. 2493 2225 2639 2336

Установленные таким образом приоритетные направления развития социальной инфраструктуры районов представлены в таблице 5.

Таблица 5 - Приоритетные направления развития социальной инфраструктуры районов Орловской области_____

Новосильский 1) Сфера образования и бытовых услуг, как наиболее слаборазвитые отрасли в данном районе; 2) дорожно-транспортная сеть, как необходимое условие повышения уровня социально-бытового обслуживания сельского населения; 3) возобновление строительства клубных учреждений

Сосковский 1) Жилой фонд; 2) создание хорошо налаженной дорожно-транспортной связи поселков с областным центром и внутри хозяйств; 3) увеличение числа школ; 4) увеличение количества больничных коек

Мценский 1) Сфера здравоохранения как наиболее слаборазвитая отрасль в данном районе; 2) сфера торговли; 3) дальнейшее развитие дорожно-транспортной сети, особенно между поселениями

Учитывая возможность самостоятельного распределения и использования средств на уровне муниципальных образований, в этих районах предпочтительно увеличение выделенных бюджетных средств именно в указанные отрасли социальной сферы. Такой способ распределения бюджетных средств позволит повысить рациональность их использования. Установление приоритетных направлений развития социальной инфраструктуры означает в данном случае выявление наиболее «слабых мест» с целью их устранения и достижение баланса в развитии всех ее отраслей.

Для того чтобы определить объем финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач, в первую очередь требуется установить научно-обоснованный минимальный социальный стандарт. В последнее время проблема минимальных государственных социальных стандартов и их использования при формировании расходной части бюджета имеет особое значение. Как известно, проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения этих стандартов на основе устаревших нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг.

Один из существенных моментов, затрудняющих применение нормативов на практике, связан с неопределенностью относительно уровня цен в будущем. Даже если найден «справедливый» уровень минимальных денежных нормативов, неизбежно встанет вопрос об их индексации.

При этом ошибки прогноза инфляции приведут либо к недооценке норматива, либо к его переоценке. В случае недооценки растет недовольство

получателей услуг, в случае переоценки велика возможность неисполнения обязательств вследствие ограниченности финансовых ресурсов.

Таким образом, в условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть скорректированы или сокращены.

В заключении диссертации подведены итоги исследования, сформулированы выводы и предложения, определены подходы к дальнейшему исследованию данной проблемы:

1) в бюджете механизм взаимоотношений между его звеньями опосредован денежными средствами, но сам бюджет представляет собой систему скорее экономических, чем денежных отношений;

2) межбюджетные отношения применительно к российским условиям заключаются в:

- наличии трехзвенной бюджетной системы и равенство прав бюджетов каждого звена;

- сочетании интересов, определяющее самостоятельность территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли бюджета вышестоящего уровня;

- применении при расчетах объемов средств, выделяемых нижестоящим бюджетам единых критериев;

3) сложившаяся сегодня система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов регламентируется централизованно установленными нормами;

4) предлагаемое в качестве одного из вариантов реформирования системы межбюджетных отношений в России установление дифференцированных нормативов зачисления налогов в региональные бюджеты не сможет полностью решить проблему бюджетного выравнивания;

5) на региональном уровне требуется разработка научно-обоснованного механизма распределения бюджетных средств с целью определения приоритетных направлений их использования;

6) разработана и предложена методика определения приоритетных направлений расходования бюджетных средств на уровне субъекта Федерации - Орловской области.

Необходима организация мониторинга уровня развития непроизводственной сферы региона в целом.

Работы, опубликованные по теме диссертации:

1. Бюджетно-налоговый федерализм//Теория и практика формирования рыночных отношений в АПК. Сб. статей научно-практической конференции аспирантов и соискателей экономического факультета по итогам научных исследований. - Орел: ОрелГАУ, 2001. - 0,13 пл.

2. Межбюджетные отношения: состояние и проблемы// Модели хозяйственного развития АПК: проблемы, поиски, решения. Сб. научных докладов аспирантов, соискателей и молодых ученых экономического факультета на научной конференции.- Орел: ОрелГАУ, 2002. - 0,2 п.л.

3. Возрастание роли «человеческого фактора» в интенсификации сельскохозяйственного производства// Социально-экономическое развитие АПК: региональный аспект. Материалы международной научно-практической конференции. - Орел: ОрелГАУ, 2002. - 0,25 пл.

4. К вопросу об эволюции сущности финансов// Современное состояние и основные тенденции развития хозяйствующих субъектов аграрной сферы экономики России. Материалы научно-практической конференции. - Орел: ОрелГАУ, 2003. - 0,2 пл.

5. Теоретические аспекты определения налогового потенциала региона// Экономический рост и трансформация стратегии реформ: опыт, противоречия, факторы обеспечения. Материалы научно-практической конференции. - Орел: ОРАГС, 2003. - 0,25 пл.

6. Природа бюджета и генезис бюджетной системы РФ// Проблемы экономической динамики и роста в АПК (региональный аспект). IV научно практическая конференция - Орел: ОрелГАУ, 2004. - 0,25 п.л.

7. Социальная инфраструктура сельской местности: современное состояние и проблемы// Институциональные условия развития сельского хозяйства России: эволюция социально-экономической функции и рыночной структуры. Всероссийская научно-практическая конференция. - Ростов-на-Дону: ВНИИЭиН, 2004. - 0,2 пл.

20

Подписано в печать 02.03.2005 г Формат 60x80 1/16 Печать ризография. Бумага офсетная

Обьем 1.5 усл. печ. л. Тираж 100 экз Заказ № 102

Лицензия ПД № 8-0023 от 25.09.2000 г. Отпечатано с готового оригинал-макета в ООО Полиграфическая фирма «Картуш» г. Орел, ул Матросова, 5. Тел./факс (0862) 41-65-94.

РНБ Русский фонд

2005-4 40445

22

fiAp ?: 35

/

(С

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Докальская, Ирина Дмитриевна

Введение.

W 1. Бюджет как центральное звено финансовой системы.

1.1. Бюджет и его роль в системе финансов.

1.2. Развитие и становление бюджетной системы России.

1.3. Особенности российской модели межбюджетных отношений.

2. Эволюция развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

2.1. Основы организации межбюджетных отношений в российской экономике.

2.2. Реформирование межбюджетных отношений: этапы и итоги.

2.3. Оценка проблем межбюджетных взаимоотношений в РФ.

3. Совершенствование методов и организации распределения расходов ^ бюджетов субъектов Федерации.

3.1. Приоритеты социальной политики бюджетов субъектов Федерации.

3.2. Анализ и проблемы исполнения бюджета Орловской области.

3.3. Выделение приоритетных направлений использования бюджетных средств и методы их распределения.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методы и организация распределения бюджетных средств субъектов Федерации в условиях упорядочения межбюджетных отношений"

Актуальность темы исследования. Проблема межбюджетных отношений в России является одной из наиболее сложных задач экономического развития страны. В настоящее время остается нерешенным ряд значимых для государства федеративного типа вопросов. В частности, недостаточно закреплена законодательно степень асимметричности Российской Федерации, в первую очередь в сфере финансово-бюджетных взаимоотношений. Реально субъекты Федерации не рассматриваются как равные в отношении распределения налоговых полномочий и расходной ответственности.

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, в том числе заработная плата в бюджетной сфере, а также финансирование таких социально значимых сфер, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение регламентируется централизованно установленными нормами. При этом за счет территориальных бюджетов финансируется около 80% общих расходов на эти цели. Поскольку доходная часть большинства бюджетов субъектов Федерации не обеспечена собственными источниками, то немаловажное значение в бюджетном процессе имеет проблема бюджетной обеспеченности и бюджетного выравнивания регионов.

В предоставлении финансовой помощи основной проблемой остается ее субъективность. Вплоть до настоящего времени не сложилось четкого разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, которое должно служить основой всех бюджетных взаимоотношений; не разработаны методики оценки объективных потребностей регионов в расходах. Сегодня одним из основных недостатков предоставления финансовой помощи субъектам Федерации является отсутствие заметного выравнивающего эффекта, в результате чего сохраняются огромные различия по уровню бюджетных доходов на душу населения. Соотношение бюджетной обеспеченности десяти самых «богатых» и десяти самых бедных» регионов РФ в 1998 г. составляло 16,6 раз, а в 2001 г. выросло до 20,7 раз.

Актуальность темы исследования определяется необходимостью оптимального перераспределения достаточно ограниченных бюджетных средств между субъектами Федерации, что ставит вопрос о необходимости поиска способа создания научно-обоснованного механизма распределения бюджетных средств на региональном уровне. Учитывая растущую зависимость бюджетов субфедерального уровня от федерального бюджета, особый интерес представляет поиск и определение приоритетных направлений использования средств регионального бюджета.

Степень научной разработанности проблемы. Фундаментом экономической науки в целом, а также теоретических и практических вопросов финансовых отношений и бюджетного федерализма являются труды В. Виттмана, X. Гросмана, JI. Келлера, Р.А. Масгрейва, Ф. Неймана, П. Самуэльсона, М. Фридмена.

Вопросы формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их роли в социально-экономическом развитии общества нашли свое отражение в работах советских экономистов: A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского и других.

Проблемы становления и развития межбюджетных отношений, местного самоуправления, финансового и бюджетного регулирования исследовались в трудах отечественных ученых: Е.В. Бушмина, А.И. Воропаева, А.И. Закирова, А.Г. Игудина, A.M. Лаврова, В. Лексина, М.С. Максимовой, В.И. Матеюк, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, М.П. Придачук, В.Е. Селиверстова, С.Н. Хурсевича, Д.Г. Черника и других.

Работы ряда авторов - Бушмина Е.В., Игудина А.Г., Максимовой Н.С., Христенко В.Б., Хурсевича С.Н., - носят практический характер, в основном касающийся сути и целей реформ межбюджетных отношений.

Вместе с тем, большинство публикаций в сфере межбюджетных отношений касаются только отдельных сторон этой системы. Поэтому, несмотря на значительное количество работ многие проблемы, связанные с межбюджетными взаимоотношениями остаются нерешенными и требуют дальнейших исследований и разработок.

Целью и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретико-методических положений и практических рекомендаций по установлению научно-обоснованных приоритетных направлений использования средств бюджета субъекта Федерации, направленных на повышение рационального перераспределения бюджетных средств.

В работе были поставлены следующие задачи:

- обобщить теоретические аспекты формирования системы межбюджетных отношений в современных условиях;

- выявить сущность российской модели межбюджетных отношений;

- установить особенности бюджетного федерализма как основы системы межбюджетных отношений;

- дать оценку существующего состояния бюджетных взаимоотношений;

- разработать научно-обоснованный механизм определения приоритетных направлений при распределении бюджетных средств на региональном уровне в связи с необходимостью более рационального их использования.

Объектом исследования являются межбюджетные отношения в РФ. Предметом исследования является механизм распределительных отношений между различными уровнями бюджетов.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области исследования теории и практики функционирования бюджетной системы, межбюджетных отношений и их влияния на экономическое, социальное и политическое развитие государства, законодательные и нормативные акты

Российской Федерации, материалы центральных, региональных и местных законодательных и исполнительных органов власти.

Исследование построено на мониторинге уровня развития социальной инфраструктуры (уровня социально-экономического развития), исторический и логический методы, метод анализа и синтеза, метод экономико-статистических сравнений, обобщения, систематизации, классификации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании теоретических положений и разработке методических рекомендаций организации распределения бюджетных средств субъекта Федерации, с целью повышения эффективности их использования и упорядочения межбюджетных отношений. Научную новизну подтверждают следующие научные результаты, выносимые на защиту:

- обоснованы содержание категорий, определяющих сущность финансов, имеющие исторический аспект, в связи с чем уточнены и конкретизированы понятия, определяющие сущность бюджета и межбюджетных отношений; выявлены особенности функционирования межбюджетных отношений в РФ на федеральном и субфедеральном уровнях;

- доказано, что основным стимулирующим фактором в межбюджетных отношениях для достижения высоких социально-экономических показателей выступают не столько поощрительные вливания из вышестоящих бюджетов, сколько четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы;

- обосновано, что социальная дифференциация населения и разрыв в бюджетной обеспеченности требуют разработки новых подходов в распределении бюджетных;

- разработана методика определения приоритетных направлений распределения бюджетных средств на уровне субъекта Федерации.

Практическая значимость работы. Основные выводы и предложения диссертационной работы доведены до уровня конкретных предложений и могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти при разработке стратегии развития территории, формировании региональной и муниципальной бюджетной политики, совершенствовании механизма распределения средств межбюджетного регулирования.

Апробация работы. Основные теоретические и практические положения работы докладывались автором на Международной научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие АПК: региональный аспект» (Орел, ОрелГАУ 2002), III научно-практической конференции «Современное состояние и основные тенденции развития хозяйствующих субъектов аграрной сферы экономики России» (Орел, ОрелГАУ 2003), научно-практической конференции «Экономический рост и трансформация стратегии реформ: опыт, противоречия, факторы обеспечения» (Орел, ОРАГС 2003), IV научно-практической конференции «Проблемы экономической динамики и роста в АПК (региональный аспект)» (Орел, ОрелГАУ 2004).

Ряд положений и концептуальных решений диссертационной работы применимы в преподавании и изучении курсов «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы».

По материалам исследования опубликовано 7 научных статей общим объемом 1,5 печатных листа.

Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающего 181 наименование, 19 приложений. Работа изложена на 174 страницах, содержит 29 таблиц и 9 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Докальская, Ирина Дмитриевна

Заключение

В результате проведенных исследований в работе можно сделать следующие основные выводы.

1. Несмотря на исследования широким кругом авторов бюджета, его роли в социально-экономическом развитии общества, происходящие преобразования в России требуют дополнительного изучения вопросов сущности бюджета, его роли в регулировании экономики, выравнивании территориального развития субъектов Федерации, комплексного рассмотрения проблем построения бюджетной системы; содержания бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. Кроме того, проблема содержания категорий, определяющих сущность межбюджетных отношений, имеет исторический аспект, который менее всего исследован. Рассмотренный генезис сущности данных категорий позволил дать уточненное определение понятиям финансы, бюджет, межбюджетные отношения, бюджетный федерализм. По нашему определению, под бюджетом следует понимать систему экономических отношений, опосредованных денежными средствами по поводу образования, распределения и расходования этих средств, необходимых для обеспечения функций государства и повышения благосостояния населения. В бюджете механизм взаимоотношений между его звеньями опосредован денежными средствами, но сам бюджет представляет собой систему скорее экономических, чем денежных отношений.

2. Представление межбюджетных отношений в основном как сферы распределительных отношений, на наш взгляд, слишком узко. По нашему мнению, межбюджетные отношения - это механизм взаимосвязей различных звеньев бюджетной системы, обеспечивающий ее существование и базирующийся на принципах бюджетного федерализма.

Применительно к российским условиям это означает: наличие трехзвенной бюджетной системы и равенство прав бюджетов каждого звена; сочетание интересов, гарантирующее высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли бюджета вышестоящего уровня по отношению к бюджету нижестоящего уровня; применение при расчетах объемов средств, выделяемых нижестоящим бюджетам единых критериев в целях выравнивания развития соответствующих территорий и оказания им финансовой помощи.

3. Определение бюджетного федерализма можно изложить как отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов субъектов Федерации.

Сложившаяся сегодня система межбюджетных отношений, по мнению ряда аналитиков, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. В России формально сохраняется крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, в том числе заработная плата в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами.

Финансовые проблемы большинства бюджетов субфедерального уровня характеризуются общим недостатком финансовых ресурсов, а также структурным несоответствием доходов и расходов. Зачастую бюджеты субъектов Федерации балансируются за счет безвозмездных перечислений, которые по удельному весу, в частности в Орловской области, следуют за налоговыми доходами.

4. Отнесение третьей части регионов РФ в число реципиентов с учетом только перечислений из федерального бюджета в региональные означает, что даже если в бюджетах этих регионов будут оставаться все собранные на их территории налоги, им все равно потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. Таким образом, предлагаемое нередко в качестве одного из вариантов реформирования системы межбюджетных отношений в России установление дифференцированных нормативов зачисления налогов в региональные бюджеты, на наш взгляд, не сможет полностью решить вопрос бюджетной обеспеченности регионов.

5. Особую важность в этой ситуации приобретает проблема эффективного перераспределения достаточно ограниченных бюджетных средств между субъектами Федерации. Это ставит вопрос о выборе способов определения приоритетных направлений расходования средств с целью более рационального использования средств федерального бюджета. Данная проблема становится особенно актуальной в связи с дефицитностью бюджетов субъектов Федерации, а также увеличением за последние годы доли финансовой помощи практически по всем регионам, что свидетельствует об отсутствии заметного выравнивающего эффекта в результате выделения трансфертов из федерального бюджета. Поэтому на региональном уровне требуется разработка более оптимального и научно-обоснованного механизма распределения бюджетных средств, в связи с чем необходим поиск определения приоритетных направлений использования средств бюджета.

При определении приоритетных направлений развития отдельных отраслей инфраструктуры, важно, как минимум, иметь объективную оценку степени удовлетворения населения в наиболее дефицитных социально-значимых услугах. Однако единой системы или даже набора показателей, правильно и объективно отражающего потребности жителей сегодня нет. В работе была предложена методика определения приоритетных направлений расходования бюджетных средств на уровне субъекта Федерации -Орловской области.

6. В результате приоритетными направлениями развития сельской инфраструктуры Новосильского района Орловской области являются: предпочтительное развитие отрасли образования и сферы бытовых услуг, как наиболее слаборазвитых отраслей социальной инфраструктуры в данном районе; дальнейшее развитие дорожно-транспортной сети, как необходимого условия повышения уровня социально-бытового обслуживания сельского населения; возобновление строительства клубных учреждений.

В Сосковском районе: увеличение жилого фонда; создание хорошо налаженной дорожно-транспортной связи поселков как с областным центром, так и внутри хозяйств; обеспечение функционирования отрасли торговли; сфера образования; увеличение количества больничных коек; проведение своевременного ремонта объектов социальной сферы.

В Мценском районе: предпочтительное развитие отрасли здравоохранения как наиболее слаборазвитой отрасли социальной инфраструктуры; повышение уровня обеспеченности сельского населения района услугами торговли, расширение строительства сети современных торговых предприятий; дальнейшее развитие дорожно-транспортной сети, особенно между поселениями.

Таким образом, в данных районах возможно увеличение выделенных средств именно в указанные отрасли социальной сферы, что, в свою очередь, позволит повысить рациональность их использования.

7. В механизме межбюджетных отношений по проблеме их совершенствования можно выделить вопросы, требующие изучения и решения: необходимость разработки методики горизонтального и вертикального выравнивания, позволяющей сглаживать влияние отдельных (доминирующих) групп экономически сильных регионов; создание научно-обоснованного способа перераспределения бюджетных средств внутри субъекта Федерации; законодательно и экономически обоснованное создание условий для эффективного использования бюджетных средств на местах; несоответствие нормативов формирования доходов и выделения средств не обеспечивают сбалансированности; важно больше уделять внимания экономической стороне решения проблем сбалансированности, а не операционной, особенно на уровне субъектов Федерации; нет оценки методов контроля за эффективностью использования бюджетных средств; Необходима организация мониторинга уровня развития непроизводственной сферы региона в целом.