Экономические основы федерализма и организация межбюджетных отношений в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Максимова, Надежда Сергеевна

Введение.

Глава I. Сущность и экономические основы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

§1.1 Бюджетный федерализм и его роль в сохранении целостности, единства и укрепления социально-экономических основ федеративного государства.

§ 1.2 Функции и значение межбюджетных отношений в социально-экономическом развитии Российской Федерации.

Глава II. Анализ становления и функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

§ 2.1 Этапы становления межбюджетных отношений в

Российской Федерации.

§ 2.2 Особенности организации межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации.

§ 2.3 Анализ организации механизма функционирования межбюджетных отношений.

Глава III. Основные направления реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

§ 3.1 Методические подходы к разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

§ 3.2 Принципы распределения налогов по различным уровням управления и пути повышения уровня собственных доходов в территориальных бюджетах.

§ 3.3 Совершенствование механизма межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономические основы федерализма и организация межбюджетных отношений в Российской Федерации"

Становление рыночной экономики в России характеризуется коренными изменениями в формах собственности, в принципах федерализма и разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации в бюджетной, хозяйственной и социально-экономической сферах.

В этих условиях наиболее сложными и дискуссионными явились проблемы определения и реализации принципов бюджетного федерализма и построения межбюджетных отношений.

Наличие указанных проблем обуславливается в основном несоответствием между утвердившейся федеративной структурой государства и системой межбюджетных отношений, которая во многом еще сохранила принципы бюджетных взаимоотношений, присущих базирующемуся на плановой экономике с высоким уровнем централизации средств государственному бюджету бывшего СССР.

Характерными особенностями таких межбюджетных отношений являются, с одной стороны, настойчивые требования местных органов власти выделения им из бюджетов верхнего звена управления дополнительных средств и слабая забота об увеличении собственной доходной базы, развитии экономического потенциала, сокращении расходов, а с другой стороны, - стремление федеральных и региональных властей переключить как можно больше расходов на бюджеты нижестоящего территориального уровня.

Это отрицательно влияет на экономическое положение территорий и страны в целом, приводит к конфликтам между органами власти разных уровней, социальной напряженности, другим негативным явлениям. Такие тенденции вызывают насущную необходимость разработки новой стратегии по реформированию межбюджетных отношений, направленной на повышение заинтересованности всех уровней власти добиваться увеличения доходов бюджетов каждого уровня за счет расширения и укрепления налоговой базы, обеспечивая эффективное выполнение возложенных на них функций с наименьшими затратами бюджетных средств.

Этой проблеме в последнее десятилетие посвящено значительное количество работ как российских, так и зарубежных ученых.

Наибольший научный вклад в изучение проблемы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений внесли такие российские ученые как: С. Алексашенко, А. Барский, О. Богачева, Е. Бушмин, М. Дмитриев, О. Дмитриева, В. Ивантер, А. Игудин, А. Лавров, В. Лексин, А. Левин, Ю. Любимцев, В. Пансков, Л. Павлова, В. Петров, Г. Поляк, И. Подпорина, А. Улюкаев, И. Умнов, В. Родионова, К. Таксир, М. Ходорович, В. Христенко, С. Хурсевич, А. Шевцов и некоторые другие.

Из зарубежных авторов можно отметить Р. Бола, К. Валлиха, X. Мартинеса, Д.Литвака, М. Нагеля, Рейфуза, Ф. Ле Уеру, С. Сазерленда, К. Третнера, X. Циммермана, М. Циммермана и некоторых других.

Однако, несмотря на значительное количество работ на указанную тему, научная разработка многих ее аспектов остается нераскрытой. Во многих работах межбюджетные отношения сводятся в основном к распределению средств Фонда финансовой поддержки регионов и Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Слабо учитывается опыт зарубежных стран. Не до конца решены вопросы распределения расходных и налоговых полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти, органами местного самоуправления, нет достаточных научных исследований для обоснования применения на практике единых или дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов, методики их определения. Вследствие этого сохраняется ситуация, когда при установлении нормативов не в полной мере учитываются экономические, климатические и другие различия в условиях жизни территорий, искусственно создается дотационность многих территорий. Поэтому на данном этапе развития федеративных отношений представляется целесообразным и весьма актуальным провести комплексный анализ состояния межбюджетных отношений, сделать оценку полученных результатов и на этой основе внести коррективы и обосновать подходы по дальнейшему их совершенствованию в соответствии с принципами бюджетного федерализма для улучшения экономической ситуации в стране, мобилизации финансовых ресурсов, более полной реализации конституционных прав граждан.

Таким образом, злободневность проведения комплексных исследований действующей системы и экономических основ межбюджетных отношений с учетом требований бюджетного федерализма и на этой основе разработка теоретических и практических рекомендаций по их совершенствованию и определило выбор темы, постановку целей и задач, структуру и логику выполненного соискателем исследования.

Основной целью диссертации является исследование существующей системы межбюджетных отношений по вертикали всех уровней власти, выявление наиболее острых проблем и на этой базе разработка предложений по мобилизации и повышению эффективности использования финансовых ресурсов, реформированию межбюджетных отношений.

Для достижения поставленной цели намечено решить следующие задачи:

• исследовать социально-экономическую природу межбюджетных отношений, базирующихся на принципах бюджетного федерализма, как важнейшего условия сохранения целостности и единства федерального государства;

• проанализировать состояние и выявить основные проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации;

• дать оценку федеральным трансфертам, фондам финансовой поддержки регионов и финансовой поддержки муниципальных образований и выработать рекомендации по повышению эффективности их применения;

• проанализировать особенности межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации и с учетом использования зарубежного опыта разработать предложения по их совершенствованию;

• выработать основные критерии разграничения расходных и доходных полномочий по вертикали власти и звеньям бюджетной системы;

• оценить уровень обеспеченности территориальных бюджетов собственными доходами и определить пути увеличения их доходной базы;

• обосновать возможности и разработать организационно-экономические меры по сокращению количества дотационных территориальных бюджетов;

• разработать наиболее оптимальную конструкцию построения межбюджетных отношений в Российской Федерации, отвечающих требованиям федерализма.

Объектами исследования явились совокупность отношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения бюджетов различных уровней и опыт межбюджетных отношений в зарубежных странах, строящихся на основах бюджетного федерализма.

Предмет исследования - организация и управление межбюджетными отношениями в соответствии с требованиями бюджетного федерализма в современных российских условиях, фонды финансовой поддержки и регионального развития субъектов РФ.

Методологическую и теоретическую базу исследования составили научные труды ведущих отечественных и зарубежных авторов в области финансов, а также законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, связанные с вопросами бюджета и межбюджетных отношений. В диссертации использовались методы научного познания: диалектический, математический, сравнительно-аналитический, экономико-статистический, метод системного анализа.

Информационной, эмпирической базой исследования послужили законодательные акты Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, распорядительные и инструктивные документы Министерства финансов Российской Федерации, документы региональных и местных финансовых органов, Научно-исследовательского финансового института Минфина РФ, материалы научно-практических конференций и симпозиумов по вопросам бюджетной и налоговой политики, информация, опубликованная в периодической печати и специализированных изданиях научной литературы, официальные статистические данные, а также база данных компьютерной сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке методических подходов к реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации, исходя из требований бюджетного федерализма в современных российских условиях, с учетом зарубежного опыта и выработке предложений по развитию экономического потенциала регионов.

В ходе диссертационного исследования получены следующие научные результаты: на основе обобщения идей и взглядов отечественных и зарубежных ученых к сущности развития бюджетного федерализма оценены новые подходы к построению бюджетного федерализма в Российской Федерации, уточнены понятия «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»; на основании всестороннего анализа дана комплексная оценка состояния межбюджетных отношений в Российской Федерации, выявлены основные проблемы в этой сфере, обоснована необходимость уточнения действующих и принятия новых законодательных актов по вопросам межбюджетных отношений; обоснованы возможности и формы сочетания единых и дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих доходов с учетом данных бюджетной практики регионов; предложены концептуальные подходы к развитию экономического потенциала и увеличению доходной базы регионов, сокращению размеров дотаций и количества дотационных бюджетов; разработаны принципы и методические подходы к разграничению расходных полномочий и соответствующих им расходов между разными уровнями власти и звеньями бюджетной системы; разработаны принципы и методические подходы к разграничению доходных полномочий и соответствующих им доходных источников между органами власти разных уровней; на основе анализа особенностей межбюджетных отношений внутри регионов разработаны рекомендации о координации на федеральном уровне работы по развитию в регионах межбюджетных отношений; выработаны и обоснованы основные критерии построения межбюджетных отношений, соответствующих требованиям бюджетного федерализма, и даны предложения по наиболее эффективному выполнению задач, определенных «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации»

Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные по результатам исследования предложения о совершенствовании механизма межбюджетных отношений.

Эти предложения могут быть использованы при доработке основных направлений реформирования межбюджетных отношений, подготовки поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, а также при формировании законов о федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации.

Результаты исследования также могут быть использованы в учебных заведениях при изучении проблем бюджетного федерализма, формирования и реформирования межбюджетных отношений.

Отдельные положения диссертации апробированы при разработке и реализации концепции реформирования межбюджетных отношений, а также излагались в докладах и выступлениях в комиссиях и подкомиссиях Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на заседаниях трехсторонней рабочей группы по межбюджетным отношениям, на симпозиумах и научно-практических конференциях.

Структура работы определена целями и задачами исследования.

В первой главе рассматриваются сущность и экономические основы бюджетного федерализма, его роль в сохранении целостности, единства и укрепления социально-экономических основ государства, функции и значение межбюджетных отношений в социально-экономическом развитии Российской Федерации.

Вторая глава посвящена анализу становления межбюджетных отношений в Российской Федерации, организации механизма их функционирования, характеристике особенностей организации межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации.

В третьей главе отражаются основные направления реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Максимова, Надежда Сергеевна

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Практика развития межбюджетных отношений в России и в зарубежных странах убедительно свидетельствует о том, что модель межбюджетных отношений, основанная на принципах бюджетного федерализма, создающая финансовую основу для сохранения целостности и единства федеративного государства, является наиболее целесообразной и перспективной и в России.

2. Межбюджетные отношения в России выступают как отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, а также налогов и других платежей (полностью или частично), поступающих в качестве собственных доходов каждого звена бюджетной системы страны, нормативного распределения регулирующих налогов на временной (с определением срока) основе и перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой. Укрепление бюджетного федерализма и совершенствование межбюджетных отношений имеют своей целью создать максимальную заинтересованность всех уровней власти в развитии экономики, усилении научно-технического потенциала, укреплении налоговой базы страны в целом и всех ее территорий, и на этой основе эффективно удовлетворять потребности граждан в бюджетных услугах государства и местных органов власти, обеспечивать предусмотренные Конституцией России гарантии граждан.

3. Главной проблемой межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации остается низкий, в среднем 16 процентов, уровень собственных доходов местных бюджетов, их несбалансированность и высокая дотационность, частые изменения нормативов отчислений от регулирующих доходов, перегруженность местных бюджетов нефинансируемыми мандатами, нечеткое распределение расходных полномочий между региональными и местными бюджетами, отсутствие

148 необходимой прозрачности и единой методологии на формализованной основе предоставления местным бюджетам финансовой помощи.

Вместе с тем заслуживает внимания опыт ряда субъектов Федерации, устанавливающих для бюджетов муниципальных образований стабильные на ряд лет нормативы отчислений от регулирующих налогов, что способствует повышению заинтересованности местных органов власти в укреплении налоговой базы, увеличении доходов и сокращении бюджетных расходов.

Практика межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации характеризуется в большинстве случаев сочетанием единых и дифференцированных нормативов отчислений от разных видов регулирующих налогов.

4. Несмотря на проделанную работу, система межбюджетных отношений в России пока остается несовершенной. Отчасти это объясняется существующими изъянами в действующем законодательстве. Принятие Бюджетного кодекса не смогло обеспечить достаточной правовой базы для укрепления межбюджетных отношений. Существующие методы распределения финансовой помощи не способствуют развитию собственной доходной базы территорий. На стабильность межбюджетных отношений отрицательно сказывается возможность ежегодного изменения нормативов (процентов) отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов. Целесообразно установить их на долговременной основе (на 5 лет), как, например, это делается в Австрии.

5. На нынешнем этапе налицо несогласованность механизмов финансовой поддержки регионов с целями и задачами государственной финансово-экономической политики, которая проявилась в отсутствии комплексного подхода к социально-экономическому развитию регионов. За последние годы увеличивался разрыв между возрастающими задачами и правами региональных и местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации.

6. К негативным моментам существующей системы межбюджетных отношений можно отнести следующее:

• не созданы в полной мере условия для закрепления расходных полномочий за каждым уровнем бюджетов, имеется большой перечень предметов совместного ведения и финансирования;

• низка доля собственных доходов территориальных бюджетов (преобладают регулирующие доходы);

• трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации стали превалирующей формой, по существу выполняющей функцию межбюджетного регулирования. Не получили должного совершенствования другие формы выравнивающей и стимулирующей функций;

• отсутствует должная заинтересованность органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Действующая система порождает иждивенчество территорий, стремящихся больше получить средств из вышестоящих бюджетов, не прилагая необходимых усилий к развитию территориальной экономики;

• остается проблемой обоснование потребностей в минимально необходимых бюджетных расходах и разработка минимальных государственных социальных стандартов;

• недостаточны права региональных и местных органов власти в области налогообложения, чтобы самостоятельно обеспечивать сбалансированность своих бюджетов.

7. Несмотря на вступление в силу Бюджетного кодекса по-прежнему остается очень широким круг совместных функций различных уровней власти. Не упорядочен механизм передачи расходных полномочий одного уровня власти другому. Не отработан в должной мере механизм компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями, принятыми на вышестоящем территориальном уровне. А бюджетная классификация не предусматривает такой формы межбюджетного регулирования как компенсации бюджетам других уровней.

8. Незавершенность распределения расходных полномочий не позволяет в свою очередь довести до конца и разграничение доходов между звеньями бюджетной системы. Это обуславливает чрезмерную централизацию средств бюджетных доходов вышестоящими органами власти, в ущерб собственным доходам региональных и местных бюджетов.

По этим причинам, а также из-за частых изменений нормативов отчислений от регулирующих доходов, возможности региональных и местных властей зарабатывать доходы для своих бюджетов существенно ограничены.

9. Межбюджетное регулирование с помощью фонда финансовой поддержки регионов направлено на выравнивание возможностей для покрытия только текущих потребностей и никакого влияния не оказывает на инвестиционную активность территорий. Фонд регионального развития (правильнее Фонд финансовой поддержки развития регионов) не имеет методики, построенной на формализованных основах.

10. Механизм дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений в условиях наиболее полной реализации бюджетного федерализма, по нашему мнению, должен строиться исходя из следующих принципов:

• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

• усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, создание рычагов для наиболее полного и своевременного сбора налогов как собственных, так и всего контингента регулирующих доходов;

• повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

• равенство прав субъектов Федерации в межбюджетных отношениях, не исключающее их различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся условиям для самообеспечения функционирования и социально-экономического развития каждого из них;

• применение в бюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методологии, критериев, факторов, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

• распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания до минимально необходимого уровня бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам;

• обязательность компенсации бюджетам недостающих средств в случае уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;

• недопустимость изъятия или централизации в бюджеты вышестоящего уровня дополнительно полученных собственных доходов, или сэкономленных бюджетных средств нижестоящим бюджетным звеном без его согласия;

• взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

• наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

• ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.

152

11. В целях совершенствования межбюджетных отношений на основе вышеуказанных принципов необходимо завершить работу по разграничению расходных полномочий между уровнями государственного управления, сократить перечень функций совместного ведения и внести соответствующие изменения в Бюджетной кодекс России и другие законы, исходя из следующих требований:

• территориального соответствия;

• субсидиарности;

• эффекта масштаба;

• адекватности бюджетных расходов, закрепленным полномочиями;

• обеспеченности бюджетными расходами расходных полномочий.

12. С учетом разграничения расходных полномочий потребуется уточнить распределение также бюджетных доходов. Для этого следует отменить положения Бюджетного кодекса (ст.48), предусматривающие закрепление за субъектами Российской Федерации не менее 50% доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, т.к. этот показатель является производным от разграничения расходных полномочий.

В законодательном порядке определить, что нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты территорий утверждаются сроком на 3 - 5 лет, ориентируясь на поэтапное вытеснение регулирующих налогов собственными доходами, в том числе совместными, разделенными на постоянной основе (по процентным долям, налоговым ставкам).

13. Потери региональных и местных бюджетов по решениям, принятым федеральным центром, вызывающим увеличение расходов или сокращение доходов, подлежат обязательной компенсации. С этой целью необходимо внести изменения в бюджетную классификацию, позволяющие учитывать отдельной строкой в форме субвенции и блоковых субвенций средства на компенсации бюджета других уровней. Такие компенсации вывести из состава финансовой помощи.

14. Продолжить работу по дальнейшему совершенствованию механизмов образования и распределения Фонда финансовой поддержки регионов, имея в виду в том числе и недопущение включения в него компенсационных выплат, которые должны учитываться за рамками этого фонда.

15. В целях устранения недобросовестной налоговой конкуренции между регионами следовало бы законодательно установить предел для льгот по налогу на прибыль - не более 5%, обязать индивидуальных предпринимателей вставать на учет в налоговых органах по месту фактической деятельности.

Вместе с тем имеет смысл несколько расширить права на местах в области налогообложения, а также предусмотреть возможность субъектам Федерации осуществлять заимствование средств на внешних финансовых рынках по согласованию с Министерством финансов РФ.

16. Реализация разработанных и изложенных в диссертационном исследовании положений, методик, предложений и рекомендаций по построению межбюджетных отношений в Российской Федерации будет способствовать успешному решению задач по социально-экономическому развитию страны в целом и ее регионов в частности.