Методы оценки эффективности системы социальных трансфертов в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методы оценки эффективности системы социальных трансфертов в России"

На правахрукописи

Засимова Людмила Сергеевна

МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНЫХ ТРАНСФЕРТОВ В РОССИИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (Экономика труда)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2004

Работа выполнена в Государственном университете Высшей школе экономике

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

кандидат экономических наук, доцент Колосницына Марина Григорьевна

доктор экономических наук, профессор Павлюченко Виктория Георгиевна

Ведущая организация:

кандидат экономических наук Красилъникова Марина Дмитриевна

Российская экономическая академия им. ГЛ. Плеханова

Защита состоится 29 сентября 2004 года в 15 часов на заседании диссертационного совета К 224.001.01 при ФГУП «Всероссийский центр уровня жизни» по адресу: 105049, Москва, ул. 4-я Парковая, д. 29 ауд. 408.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВЦУЖ, ауд. 419

Авторефератразослан августа 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Смирнов МЛ.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В годы реформ проводимая в России макроэкономическая политика зачастую негативно сказывалась на положении широких слоев населения. Снижение реальных располагаемых доходов российских граждан, обострение неравенства в обществе происходило одновременно с усилением других негативных явлений: невыплатой заработной платы и пенсий, ростом числа безработных, появлением беженцев и вынужденных мигрантов, и пр. В качестве реакции на социальные проблемы вводились все новые виды пособий и льгот на федеральном, региональном и местном уровнях, постепенно усложняя и без того запутанную систему социальных трансфертов России (ССТ). Одновременно все острее становилась проблема несбалансированности ресурсов и установленных обязательств на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Сегодня общепризнанно, что действующая ССТ Российской Федерации нуждается в реорганизации, особенно в направлении более точного определения круга реципиентов предоставляемой помощи. Приводятся различные доводы в пользу того или иного проекта реформирования ССТ. Некоторые изменения уже предпринимаются органами государственной власти. В тоже время еще предстоит приять основные решения относительно того, какие выплаты действительно нужны, кому, в каких объемах и в какой форме они должны предоставляться.

Предстоящую реформу ССТ в России можно отнести к так называемым стратегическим изменениям, поскольку социальные трансферты оказывают влияние на все общество в целом, и, следовательно, выбор наиболее эффективного способа устройства ССТ должен сопровождаться всесторонней оценкой предлагаемых вариантов.

Названные обстоятельства делают актуальной задачу анализа различных методов, применяемых сегодня для оценки эффективности государственной политики в социальной сфере и смежных областях, и разработки методики, позволяющей адекватно оценивать и сопоставлять проекты организации ССТ России с целью выбора наиболее предпочтительного способа ее нового

устройства.

РОС КЛ1Г------------

БИБЛИОТЕКА С. Петербургу* О» Г»Ии№/

Степень научной разработанности проблемы.

Анализом эффективности социальной политики и ее различных аспектов занимались как зарубежные экономисты, так и российские. К изучению этого вопроса обращались такие зарубежные специалисты, как А. Аткинсон, Н. Барр, Дж. Брейтуайт, X. Вэриан, Р. Джекман, Дж. Клугман, Р. Лайард, Б. Миланович, Д. Мюллер, Т. Пиккети, Дж. Роулс, А Сен, Дж Стиглиц, Дж. Хекман и др. Из российских ученых большой вклад в развитие подходов к изучению проблем бедности, неравенства и эффективности социальной политики внесли В.Н. Бобков, Э.Б. Гилинская, АЛ. Кирута, M.Г. Колосницына, Т.М. Малева, С.Г. Мисихина, Л.Н. Овчарова, В.Г. Павлюченко, АЛ. Разумов, Н.М. Римашевская, С.Н. Смирнов, Л.И. Якобсон и др.

В то же время, несмотря на активизацию исследований в данной сфере, многие аспекты оценки социальной политики изучены недостаточно комплексно, характеризуются фрагментарностью и требуют теоретического обоснования. Это, в частности, касается методической базы для оценки эффективности системы ССТ.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке и апробации методики, позволяющей оценить эффективность действующей ССТ, а также проектов ее нового устройства.

В этой.связи в рамках настоящего исследования были поставлены следующие основные задачи'

• проанализировать работы российских и зарубежных, авторов, посвященные вопросам оптимального устройства ССТ, роли и пределам государственного участия в предоставлении социальной помощи, оценке эффективности ее предоставления;

• провести анализ существующих-методов оценки эффективности государственной и региональной политики в социальной сфере, определить условия и ограничения использования данных методов для оценки ССТ;

• разработать методику и рекомендации по проведению оценки проектов устройства - ССТ (выбору критериев оценки, ключевых показателей, методов анализа и т.д.);

• - оценить эффективность существующей ССТ России по выбранным

критериям; .

• оценить альтернативный вариант устройства ССТ по выбранным критериям.

Объектом настоящего исследования является система социальных трансфертов в современной российской экономике.

Предмет исследования - методический инструментарий оценки системы социальных трансфертов в России и проектов ее реорганизации.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют положения экономической теории и экономики общественного сектора, а также ведущих специалистов в области социальной политики.

Методы исследования, использованные в диссертации, базируются на комплексном подходе к изучению явлений и закономерностей, определяющих специфику изучаемого объекта. В качестве инструментов исследования использовались качественные и количественные методы получения и обработки информации, методы сравнительного анализа, экономико-статистические методы.

Информационную базу исследования составили данные Госкомстата России, Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), данные, опубликованные в периодических изданиях, электронных средствах информации, монографии и труды российских и зарубежных ученых, материалы научных, конференций, законодательные и программные документы органов государственного управления.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

• систематизированы теоретические представления об основных типах социальных трансфертов (частные и государственные, денежные и натуральные, страховые (связанные с непредвиденными и ожидаемыми изменениями благосостояния домашних хозяйств) и пособия по нуждаемости (категориальные и адресные), и др.), проведен анализ их особенностей;

• проанализированы методы, используемые для оценки социальных программ (экспериментальные, квази-экспериментальные, экспертные методы, метод оценки конкретных ситуаций, издержки-выгоды и издержки - результативность), определены возможности и ограничения применения данных методов для оценки эффективности ССТ, доказана необходимость интегрированного подхода, основанного на сочетании различных методов;

• обоснованы рекомендации по проведению оценки эффективности ССТ: выбору и сочетанию методов оценки, выбору критериев и показателей оценки, интерпретации полученных результатов и пр.; предложен алгоритм проведения оценки;

• разработана методика оценки проектов устройства ССТ в России, позволяющая оценить их эффективность по различным критериям;

• с помощью предложенной' методики- проведена оценка эффективности • действующей в России ССТ по ряду критериев, выявлены ее недостатки; проведена оценка альтернативного варианта устройства ССТ по данным критериям, оценена его реалистичность.

Практическая значимость работы. Разработанная методика оценки проектов устройства ССТ представляет интерес как для обоснования комплексных реформ в социальной сфере, так и при выборе отдельных программ предоставления помощи нуждающимся.

Основные положения диссертации могут быть использованы также в преподавании курсов «Экономика общественного сектора», «Государственное регулирование экономию!», «Экономика социальной сферы» в высших учебных заведениях.

Апробация результатов работы.

Основные результаты диссертационного исследования представлены автором в научных публикациях, на конференции «Международные и государственные финансы» (июль 2001г., г. Будва, Черногория), обсуждены на научных семинарах кафедры государственного управления - и экономики общественного сектора в Государственном Университете - Высшей школе экономики. Результаты диссертационного исследования использовались в научно-исследовательской работе «Основные направления развития фармацевтической промышленности до 2010 года» по заказу Министерства промышленности, науки и технологии РФ в 2003 году.

Основные положения и результаты диссертационной работы изложены в 6 научных публикациях общим объемом 2,3 пл.

Структура работы -

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, приложения и списка использованной литературы. Общий объем работы составляет 153 страницы, включая 4 схемы, 15 таблиц и 4 рисунка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы цели и задачи, определены объект и предмет исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость его результатов.

В первой главе, «Теоретические основы оценки эффективности системы социальных трансфертов», определены теоретические основы оценки ССТ, включая анализ важнейших научных работ по данной проблематике, исследование ключевых факторов, влияющих на формирование ССТ и ее эффективность. Кроме того, в первой главе приводится обоснование основных целей ССТ, проводится анализ основных видов социальных трансфертов и способов организации социальной помощи населению.

ССТ страны является комплексной, часто противоречивой системой. В диссертации показано, что она может состоять из различных по сути и форме трансфертов, выплат, страховых схем, которые формируются под действием принятых в обществе понятий о справедливости, и определяются первоначальной структурой неравенства в обществе, институциональными н бюджетными ограничениями, а также политическими процессами.

Исследования в области социальной справедливости и влияния индивидуальных представлений о социальной справедливости на формирование ССТ осуществлялись при использовании трудов таких известных ученых, как Эрроу, Роулс, Аткинсон, Стиглиц, Дворкин, Арнесон, Коэн, Сен, Ван Паридж, Флербау и др.

Анализ механизмов возникновения и трансформации неравенства, влияния первоначальной структуры неравенства и временных шоков на распределение дохода и собственности в долгосрочном периоде был проведен на основе работ Бургиньона и Моррисона, Годдина и Марго, Каца, Лавмена и Бланшфлауера, а также Готчалка, Галора и Зейра.

Для оценки влияния институциональных ограничений на возможности проведения социальных изменений и выбор вариантов перераспределения в исследовании были использованы работы Мирле, от статьи которого берет начало изучение феномена стимулов применительно к перераспределению, а также Вэриана, анализировавшего ситуации, при которых частная информация касается непредсказуемых шоков, ведущих к неравенству доходов, а не индивидуальных производственных способностей.

Анализ роли политических ограничений применительно к проблеме перераспределения проводился на основе работ Бьюкенена, Таллока, Доунса, Мюллера и др.

Проведенный анализ показал, что рассмотренные выше факторы существенным образом влияют на формирование ССТ и на успех того или иного проекта ее нового устройства, и, следовательно, требуют учета при-проведении оценки эффективности ССТ.

В тоже время, при оценке эффективности ССТ необходимо также принимать во внимание цели, которые преследовались при ее создания / преобразовании. Исторически сложилось, что основным назначением трансфертных выплат было снижение уровня бедности, в особенности исчезновение абсолютной бедности. В идеале, ни один человек (семья) не должен опускаться ниже некоего жизненного стандарта. В теории не существует какого-либо аналитического способа однозначно определить пороговое значение бедности (черту бедности). На практике пользуются тремя основными способами измерения бедности: абсолютным, относительным и субъективным.

Подход, основанный на определении минимального количества товаров и услуг, предполагающего удовлетворение самых насущных потребностей человека - абсолютный способ. Изначально он появился как ответ на голод и лишения в Европе после Первой мировой войны и в большей мере соответствует потребностям беднейших обществ или обществ, переживших серьезные природные или антропогенные катаклизмы. Тем не менее, он до сих пор используется в России и в США. В относительно развитых странах прожиточные минимумы рассчитываются и существуют в качестве контрольных показателей, а в практической деятельности используются иные методы, в большей степени соответствующие целям социального управления -сохранению общественной стабильности.

Так, субъективный подход к определению бедности предполагает, что простые люди лучше разбираются в том, что такое бедность. Соответственно, черта бедности принимается такой, какой она представляется большинству населения.

При относительном подходе точкой отсчета являются не соображения людей, а средний уровень благосостояния населения. В качестве черты бедности принимается доля среднего медианного дохода (как правило, около

50%). Оба эта подхода - итог разработок последних двадцати-тридцати лет в странах Западной Европы.

Снижение неравенства в распределении доходов населения считается одной из основных задач политики перераспределения. Необходимо подчеркнуть, что бедность и неравенство - это две разные концепции: Говоря о бедности, имеют в виду жизненные стандарты. Тогда как, говоря о неравенстве, рассматривают разницу в доходах между различными группами населения.

Несмотря на большое количество теоретических и прикладных работ, посвященных оценке ССТ России, почти все они в основу анализа ставят показатели, характеризующие снижение бедности и /или неравенства в результате введения той или иной политики или программы. Тем не менее, рассмотренные в диссертации работы таких авторов, как Аткинсон, Барр, Коэн, Сен, и др. позволяют утверждать о необходимости анализа и других целей, которым должна отвечать ССТ. Это, в первую очередь, - страхование населения от непредвиденных и неприемлемо серьезных отклонений от жизненных стандартов - в основном о пособия по безработице или по инвалидности. Во-вторых, сглаживание потока доходов во времени, связанное с жизненным циклом индивидов, которые могут либо сами производить отчисления в пенсионные фонды, либо это за них может делать государство с помощью обязательных пенсионных перечислений.

Кроме того, важнейшей целью ССТ является социальная интеграция, которая предполагает поддержание человеческого достоинства граждан. Считается, что различные пособия помогут человеку, попавшему в трудную ситуацию, не «опуститься» и не оказаться на иждивении у родственников. Обычно в этот пункт также добавляется развитие у людей общественной солидарности. Принцип общественной солидарности, выступающий основой любой демократической общественной системы, в России постепенно утрачивает свою роль. Наиболее обеспеченные члены общества все в меньшей степени платят за бедных и нуждающихся. В отличие от развитых стран в России в настоящее время все сильнее проявляются тенденции усиления индивидуальной ответственности за свое материальное положение и здоровье, даже в тех случаях, когда бедность объективно вызвана сложившимися обстоятельствами, а не индивидуальными характеристиками (большинство бедных в России сегодня составляют работающие индивиды). Обе цели, хотя и

провозглашаются довольно часто, на практике гати не поддаются количественной оценке, разве что с помощью социологических методов.

Эффективность ССТ определяется эффективностью ее отдельных элементов и механизмов их внутренней взаимной увязки. В этой связи чрезвычайно важно, чтобы наличие того или иного трансферта в ССТ в том или ином виде было обосновано.

При рассмотрении вопросов, связанных с типологизацией социальных трансфертов и обоснованием государственного участия в их предоставлении, диссертационное исследование опирается на работы А. Аткинсона, Н. Барра, Дж. Стиглица и др. Работы этих ученых позволяют выделить пять основных критериев для классификации социальных трансфертов (Таблица 1).

Таблица 1. Критерии типологизации и виды социальных трансфертов

Критерий типологизации ВидыСТ

А) Источник финансирования 1. Частные 2. Государственные

Б) Форма выплаты 1. Денежные 2. Натуральные

В) Принцип выплаты. 1. Страховые 1.1 непредвиденные изменения благосостояния 1.2 ожидаемые изменения благосостояния 2. Нестраховые (пособия по социальной помощи) 2.1 категориальные 2.2 адресные

Г) Длительность предоставления 1. Единовременные 2. Длительные 2.1 на фиксированный срок 2.2 в течение всей жизни

Д) Уровень компетенции 1. Федеральные 2. Региональные 3. Муниципальные

В диссертации показано, что частные пособия являются недостаточными для решения социальных задач, и могут рассматриваться как дополнение государственным. Участие государства в предоставлении различных пособий в большинстве случаев может быть оправдано с позиции экономической эффективности (из-за проблем, связанных с моральным риском и негативным отбором, возникающих при частном страховании, экономии на масштабе при государственной организации социального страхования, большей устойчивости

системы общественного страхования, наличия значительных внешних эффектов в случае отсутствия социальных трансфертов как в виде страховых выплат, так и пособий по социальной помощи, и др. причин.). С позиции социальной справедливости целесообразно прибегать к государственному предоставлению пособий по социальной помощи, а не к государственному страхованию, поскольку "страхование призвано перераспределять средства не от богатых к бедным, а от "счастливчиков" к "неудачникам".

Натуральные трансферты могут оказаться менее эффективными, чем трансферты в денежной форме. Однако, в ряде случаев государство имеет целью обеспечить малоимущим определенный уровень потребления или комфорта, и тогда натуральные трансферты являются оправданными.

В целом, выбор между различными видами социальных трансфертов и способом их организации в ССТ должен осуществляться на основе учета множества факторов, включая оценку эффективности. Под оценкой, эффективности социальной политики (и ССТ как ключевого элемента социальной политики), будем понимать, научный анализ соответствия ее результатов намеченным целям на всех стадиях ее осуществления.

Во второй главе «Методические подходы к оценке эффективности системы социальных трансфертов» анализируются существующие подходы к оценке социальной политики и отбираются методы для оценки ССТ России, приводятся- практические рекомендации по применению и модификации рассматриваемых методов оценки в зависимости от различных факторов.

В диссертации обосновывается следующий алгоритм оценки ССТ:

1. Формулировка целей и задач оценки,

2. Проверка наличия данных,

3. Выбор альтернатив для проведения сравнения,

4. Выбор критериев и показателей оценки,

5. Выбор методов оценки,

6. Сбор и обработка данных,

7. Анализ данных и интерпретация результатов.

Во второй главе показано, что выбор критериев оценки ССТ целесообразно осуществлять, исходя из целей ССТ, рассмотренных в первой главе (с. 8-9 автореферата), тогда как определение показателей должно напрямую зависеть от целей исследования (проведение международных

(межрегиональных) сопоставлений, изучение динамики выбранных показателей и т.д.), а также доступности данных, временных и финансовых ограничений. Для каждого из рассмотренных в диссертации критериев было предложено несколько показателей, определены их преимущества и недостатки, даны рекомендации по их применению.

В исследовании показано, что достоверность полученных в ходе оценки результатов зависит, во-первых, от качества данных, и, во-вторых, от адекватного выбора методов- оценки. В этой связи были рассмотрены следующие методы: экспериментальные, квази-экспериментальные, анализ «издержки-выгоды» и «издержки-результативность».

Анализ экспериментальных методов позволяет сделаеть вывод, что они обеспечивают максимальную надежность при выявлении причинно-следственной связи между социальной программой и полученными результатами. Другое преимущество экспериментальных методов состоит в том, что при их использовании довольно просто интерпретировать данные, так как воздействие программы измеряется разницей между средними показателями в экспериментальной и контрольной группах. Основным недостатком экспериментальных методов и ограничением для их использования при оценке эффективности ССТ является сложность их практического применения. Проблема заключается в том, что часто невозможно использовать метод случайной выборки для формирования экспериментальной и контрольной групп. В случае с ССТ будет просто незаконно и неэтично одним людям предоставлять трансферты (экспериментальная группа), а другим — не давать (контрольная группа). Более того, отказ в помощи одной группе и ее предоставление другой могут привести к политической нестабильности в стране. Кроме того, процесс сбора данных для экспериментов является трудоемким и дорогостоящим, поэтому для его проведения часто нет необходимых ресурсов.

Когда невозможно создать контрольные и экспериментальные группы посредством экспериментального подхода, для оценки используются квазиэкспериментальные (нерандомизированные) подходы. Они близки к экспериментальным структурам в том, что для выявления причинно-следственной связи тоже используются контрольные группы, однако методы случайной выборки для формирования таких групп не применяются. Обычно программная (экспериментальная) группа берется такой, какая есть (т.е. некая

реальная совокупность участвовавших в программе индивидов или организаций). Контрольная группа (или группы) тоже выбирается из реально существующих объектов, но так, чтобы она была по возможности близка к экспериментальной группе. Причем эти контрольные группы могут быть как отдельными (сформированными, из людей, не принимавших, участия в программе), так и "зеркальными" (для сравнения используется сама экспериментальная группа, но по состоянию до своего участия в программе).

В исследовании показано, что главное преимущество квазиэкспериментальных методов состоит в том, что они позволяют использовать-существующие данные, и поэтому требуют меньше времени и средств. Если нельзя обеспечить эквивалентность экспериментальной и контрольной групп методами случайной выборки, лучшим подходом будет воспользоваться всей имеющейся информацией и на ее основе провести оценку с помощью квазиэкспериментальных методов. При наличии достаточных данных их можно применять после проведения программы.

В исследовании также выявлены главные недостатки квази-эксперименталышх методов: надежность результатов часто невысока, поскольку методология менее строга в статистическом плане. Кроме того, существует проблема смещения выборки. При создании контрольной группы на надежность результатов может повлиять множество факторов. Поэтому методы могут быть статистически сложными, что требует высокой квалификации при разработке плана оценки, анализе и интерпретации результатов, что не всегда возможно.

В диссертация сформулированы основные рекомендации по использованию квази-экспериментальных методов: при их применении необходимо уделять особое внимание обоснованию полученных выводов. Реальная острота таких проблем зависит от того, насколько будет обеспечена идентичность экспериментальной и контрольной группы. Если основные индикаторы четко сформулированы, и их совместимость обеспечена, вероятность ошибочных выводов сводится к минимуму. Однако часто бывает невозможно контролировать все внешние факторы, воздействующие на контрольные группы. Учитывая широкий охват проектов реформирования ССТ, квази-экспериментальные методы являются наиболее предпочтительными для количественной оценки, в то время как экспериментальные методы

целесообразно использовать для оценки пилотных проектов, проводимых в отдельных регионах, либо программ, направленных на узкие группы населения.

В работе также показано, что для того, чтобы оценка проектов устройства ССТ была комплексной, целесообразно проводить сопоставление планируемых результатов проекта с затратами на его выполнение. Для этой цели метод «затраты - эффективность» является предпочтительней, нежели «затраты -издержки», поскольку не все результаты можно привести к стоимостной оценке.

Среди критериев оценки эффективности ССТ существуют такие, которые не поддаются количественной оценке, поэтому целесообразно использование качественных методов. Качественные - методы анализа могут быть - очень полезными не только в случае отсутствия необходимых эмпирических данных, но также для более четкой формулировки самих критериев, учета неэкономических факторов, особенностей поведения и традиций.

В исследовании обосновывается, что необходимость использования качественных методов объясняется тем, что иногда никакие другие структуры использовать просто невозможно: нет данных о значениях индикаторов до реализации программы, и нет возможности сформировать контрольную группу.

Среди методов качественного анализа для оценки системы социальных трансфертов целесообразно использовать два наиболее часто применяемых метода -метод экспертных оценок н метод конкретных ситуаций (case-study).

Метод экспертных оценок часто используется если существует возможность обратиться к высококлассным специалистам в области социальных трансфертов, а метод конкретных ситуаций оказывается незаменимым, когда необходимо интерпретировать различные институты, процессы, подоплеку тех или иных решений и событий. Основным недостатком метода конкретных ситуаций является невозможность распространения результатов конкретного исследования на все население. Кроме того, подобные исследования требуют много времени и затрат для всестороннего изучения вопроса.

В исследовании показано, что преимущества качественной оценки заключаются в гибкости методики и возможности ее адаптации к конкретной ситуации, в ее открытости и быстроте проведения. Использование качественных методов дает более глубокое понимание позиций всех заинтересованных сторон и системы их приоритетов, а также условий и

процессов, влияющих на результат программы. Автор рекомендует применять качественные методы при определении целей исследования, определении ключевых показателей и интерпретации полученных количественных данных. Кроме того, с помощью качественных методов можно адекватно установить степень удовлетворенности участников (общества) результатами политики.

Среди недостатков качественных методов были выделены субъективность при сборе данных, отсутствие сравнительной (контрольной) группы, статистическую недостоверность по причине небольших объемов выборки, что затрудняет экстраполяцию' выводов на репрезентативную совокупность. Обоснованность и надежность данных в большей степени зависит от квалификации и интуиции специалиста, проводящего оценку. Поэтому всегда существует риск неверной интерпретации данных.

В конце второй главы обосновывается необходимость сочетания количественного и качественного методов применительно к оценке социальных явлений и социальной политики.

Основная задача третьей главы «Оценка эффективности системы социальных трансфертов в России» - на базе обоснованных выше рекомендаций разработать и опробовать методику, позволяющую оценить эффективность действующей ССТ, а также проектов ее нового устройства.

В исследовании проводилась оценка эффективности действующей ССТ по сравнению с ситуацией полного отсутствия трансфертов. Для апробации методики в качестве альтернативного варианта устройства ССТ было выбрано крайнее предложение сторонников адресного подхода. Оно состоит в том, чтобы весь объем социальной помощи, выделяемой сегодня различным категориям граждан вне зависимости от уровня их дохода, перераспределить таким образом, чтобы помощь получали лишь те семьи, чьи доходы ниже прожиточного уровня. Объем помощи, таким образом, должен быть равен разнице между прожиточным минимумом малоимущих домохозяйств и их фактическим- доходом. Таким образом, «крайний адресный» проект предполагает полную ликвидацию абсолютной бедности.

Для оценки вышеназванных альтернатив экспертным методом было отобрано 3 ключевых критерия, по которым проводилось сравнение: неравенство доходов населения, бедность и расходы бюджета на выплату

социальных трансфертов. Экспертами были также определены ключевые показатели для каждого критерия (Таблица 2).

Таблица 2. Критерии и показатели оценки системы социальных трансфертов

_Критерий опенки ССГ__Показатели-_

Влияние на неравенство__Коэффициент Джини_

Влияние на бедность_Уровень бедности_

Коэффициент Джини был выбран в качестве показателя, степени неравенства не случайно: он является наиболее часто используемым стандартным, показателем неравенства, поэтому его применение позволяет проводить сопоставления с результатами других исследований.

Уровень бедности был выбран по тем же причинам. Следует отметить, что в России • федеральным законодательством к бедным относятся семьи и одинокие лица, душевые доходы которых не достигают прожиточного минимума в субъекте федерации. При этом, используется абсолютный подход к оценке бедности, т.е. минимум < рассчитывается исходя из определения минимального количества товаров и услуг, предполагающих удовлетворение самых насущных потребностей человека.

Затратность ССТ было решено оценивать в терминах общей суммы расходов, поскольку важно было определить, какая система окажется более дорогостоящей.

При оценке действующей ССТ в исследовании был использован квазиэкспериментальный метод с зеркальной контрольной группой. Т.е. за контрольную группу была принята экспериментальная группа, но по состоянию до получения социальной помощи. Использование данного метода требовало сильного допущения, а именно: действия индивидов (в направлении поиска заработка, как основного, так и дополнительного), не зависят от того, будут ли им предоставлены пособия и льготы, или нет. Очевидно, что для кого-то из индивидов лишение трансферта послужило бы стимулом к поиску других возможностей получения дохода, тогда как кто-то, напротив, не изменил бы своего поведения. Осознавая ограничения используемого метода для прогноза действий конкретных индивидов, автор, тем не менее, предполагает, что для всей совокупности (выборки) при помощи данного метода возможно

определить, каким образом введение социальных трансфертов повлияет на степень неравенства в обществе.

Таким образом, для оценки существующей ССТ было необходимо выявить особенности распределения социальных выплат, пособий и льгот по группам населения с различным уровнем дохода, и оценить, какая часть получаемых населением средств приходится на долю разных доходных групп населения. По этим данным были построены кривые Лоренца, и степень неравенства доходов в обществе измерялась с помощью коэффициента Джини. Коэффициенты Джини были также рассчитаны для гипотетической ситуации, при которой социальные трансферты отсутствовали. Уровень бедности определялся как доля населения, среднедушевые доходы которого были ниже прожиточного минимума в регионе. Сумма расходов на ССТ принималась равной сумме всех социальных пособий и льгот (в их денежной оценке), полученных населением, принявшим участие в опросе.

Для альтернативного варианта нужно было проверить, во-первых, хватит ли затрачиваемых в настоящее время средств на финансирование предлагаемой -схемы, даже если отвлечься от дополнительных расходов, связанных с реорганизацией - существующей системы и самим процессом распределения средств. Во-вторых, стояла задача оценить, как изменятся уровни неравенства и бедности в обществе в результате введения «крайнего адресного» проекта.

Чтобы рассчитать необходимые показатели, нужно было оценить доход каждого домохозяйства, сумму всех трансфертов, получаемых членами домохозяйства, а также прожиточный минимум домохозяйства.

В РМЭЗ существует несколько вариантов расчета доходов домохозяйства. В настоящей работе использовался один из синтетических вариантов. Из массива данных было отобрано 35 переменных, описывающих доходы домохозяйства и индивидов в денежной или натуральной форме. Переменные суммировались (предварительно данные индивидуальных файлов были агрегированы в семейные), сравнивались с заявленными значениями общего дохода домохозяйства, и максимальное значение принималось за совокупный доход домохозяйства. Помесячные данные о доходах не дефлировались, так как основная масса интервью была проведена в течение одного месяца.

Для того чтобы получить «зеркальную» группу, требовалось рассчитать размер доходов граждан без учета полученных социальных трансфертов. Для этого были отобраны переменные, которые описали все возможные виды

социальных трансфертов, получаемых семьями от государства (пособия на детей, субсидии по оплате квартиры и коммунальных услуг, льготы по оплате квартиры и коммунальных услуг, дотации на топливо, льготы по приобретению лекарств, стипендии, пособия по безработице, пособие по временной нетрудоспособности, и др.). Пенсии не были включены в настоящий анализ, поскольку интерес представляли лишь те пособия и льготы, которые должны обеспечивать снижение бедности и сглаживать неравенство доходов не во времени, а между группами домохозяйств с высокими и низкими доходами. Пособия, предоставленные в натуральной форме, были оценены самими респондентами, и их стоимость приводилась в денежном эквиваленте.

Для расчета прожиточного минимума домохозяйства была уточнена половозрастная структура всех членов домохозяйства. В итоге, прожиточный. минимум домохозяйства рассчитывался как сумма прожиточных минимумов всех его членов.

Дня оценки существующей системы социальных трансфертов были рассчитаны доходы 4350 домохозяйств. Оказалось, что в составе 2202 семей были лица, получавшие хотя бы один вид пособия или льготы. Это составляет чуть больше 50% от общего числа домохозяйств. Если рассматривать эти данные на индивидуальном уровне, то получится, что процент индивидов, получающих какие-либо пособия и льготы, составляет порядка 68% населения, что вполне согласуется с данными ряда других исследователей.

Для определения доли домохозяйств, чей доход ниже прожиточного минимума, были сопоставлены прожиточный минимум каждого домохозяйства с размером его располагаемого дохода. Было определено, что у 1655 семей доходы были ниже прожиточного минимума, что составляет почти 38 % обследуемых домохозяйств (Госкомстат приводит за 2001 год более скромную оценку уровня бедности - 28%). При этом, среди тех домохозяйств, в составе которых нет получателей пособий и льгот (всего таких было 2148), 844 семьи имели доходы ниже прожиточного уровня. То есть 51 % бедных семей не получали вообще никакой социальной помощи.

Таким образом, было выявлено, что, несмотря на широкий охват, существующая ССТ оставила без поддержки значительную долю домохозяйств, нуждающихся в увеличении дохода, а предоставляемые пособия по социальной помощи часто попадают совсем не в те семьи, где они действительно необходимы.

Для оценки перераспределительного эффекта существующей системы социальных трансфертов для каждого домохозяйства был определен среднедушевой доход. Все семьи были ранжированы по среднедушевому доходу и разбиты на десятипроцентные группы (в каждый дециль входило 435 домохозяйств). По этим данным был рассчитан коэффициент Джини (ТаблицаЗ).

Таблица 3. Распределение домашних хозяйств по децилям по доходу на

душу населения в 2001 г.

Децшга % доходов Накопленным итогом, %

Первый (с наименьшими • доходами) 1,47 1,47

Второй 3,00 4,46

Третий 4,06 8,53

Четвертый 5,00 13,53

Пятый 5,90 19,43

Шестой 7,00' 26,43

Седьмой 8,53 34,95

Восьмой• 10,87 45,83

Девятый 15,18 61,01

Десятый (с наибольшими доходами) 38,99 100,00

Коэффициент Джини 0,44

Распределение доходов домашних хозяйств показывает, что почти 40% всех доходов приходится на последний (десятый) дециль, тогда как первые четыре дециля получают менее 15 % всех доходов домохозяйств. Рассчитанный на основе данных РМЭЗ коэффициент Джини (в 2001 году был равен 0, 44) свидетельствует о высокой степени неравенства в российском обществе, что еще раз подтверждает тезис о неэффективности существующей ССТ.

Анализ показал, что получателями пособий и льгот в настоящее время являются все группы населения, независимо от уровня доходов. Более того, максимальная доля пособий и льгот приходится как раз на высокодоходные группы, тогда как наиболее нуждающиес. группы (1-4 децили, или 40% населения) получают всего 20% от всей суммы социальных трансфертов (Таблица 3).

Для того, чтобы определить, каким было бы распределение доходов в обществе при полном отсутствии социальных трансфертов, из доходов всех семей, принимавших участие в обследовании, были вычтены суммы всех полученных пособий и льгот. Предполагалось, что та часть трансфертов, которая финансировалась за счет налогов с доходов физических лиц, не

вернулась к ним после отмены социальных пособий, а была потрачена на какие-то другие цели (оборону, производство общественных благ и т.п.), те. государство решило вообще не тратить собранные средства на социальные выплаты и льготы. Таким образом, были получены данные о гипотетическом доходе семей, который бы они имели в случае полного отсутствия каких-либо трансфертов со стороны государства при неизменном уровне налогообложения. При этом, по-прежнему сохранялась предпосылка о том, что, изменение совокупного дохода семей (в данном случае уменьшение дохода на сумму трансфертов) не изменит интенсивность трудовых усилий членов семей. На основе рассчитанных сумм гипотетических доходов семей был определен новый коэффициент Джини (таблица 4)

Таблица 4. Распределение доходов населения за вычетом полученных

социальных трансфертов по 10% группам.

Децили % доходов Накопленным итогом, %

Первый (с наименьшими * доходами) 0,9 0,9

Второй 2,63 3,53

Третий 3,77 7,29

Четвертый 4,73 12,02

Пятый 5,63 17,65

Шестой 6,54 24,19

Седьмой 8,01 32,20

Восьмой 10,18 42,38

Девятый' 13,75 56,13

Десятый (с наибольшими доходами) 43,87 100

Коэфициент Джини 0,4603

Анализ показал, что в случае полного отсутствия социальных трансфертов ниже прожиточного уровня оказалось бы 1753 семьи из выборки, что составило бы 40,3% всех домохозяйств (против 38% с учетом социальных трансфертов) Рассчитанный для данного гипотетического случая коэффициент Джини получился равным 0,46, что выше, чем в исходном варианте. Таким образом, действующая ССТ, хоть и весьма незначительно, но сглаживает неравенство в доходах и сокращает бедность. Вместе с тем, ее эффекта явно не достаточно для достижения уровня неравенства, характерного для развитых стран.

Для оценки альтернативного варианта устройства ССТ необходимо было определить сумму, требуемую для финансирования предоставления помощи всем домохозяйствам, чей доход был ниже прожиточного уровня Для этого

были взяты данные о гипотетическом доходе домашних хозяйств (т.е. доходе за вычетом всех социальных трансфертов), чтобы сравнить его размер с прожиточным минимумом каждого домохозяйства. Также, для всех домохозяйств, у которых доход оказался ниже прожиточного минимума, была рассчитана необходимая сумма доплаты. Анализ показал, что общая сумма, требуемая для того, чтобы все домохозяйства выборки, с доходами ниже прожиточного уровня, получили помощь в размере, равном разнице их доходов и прожиточного уровня, составляет 3657842 рубля ежемесячно, что в 3,94 раза больше, чем сумма всех пособий, субсидий и льгот, фактически предоставленных в октябре 2001 года всем домохозяйствам выборки.

Это означает, что существующего в настоящий момент объема финансирования не хватит на то, чтобы обеспечить всем нуждающимся домохозяйствам увеличение их дохода до размера прожиточного минимума, а значит - полного исчезновения бедности.

Несмотря на то, что претворение в жизнь «крайней» адресной схемы устройства ССТ кажется мало реалистичным в виду высоких финансовых затрат, в исследовании была рассмотрена целесообразность введения «такой системы с точки зрения ее влияния на уровень неравенства в обществе. Для этого все домохозяйства были вновь разбиты на 10% группы по доходу на члена домохозяйства. В этом случае, доход семей рассчитывался таким образом: для тех, у кого гипотетический доход (реальный доход за вычетом всех социальных трансфертов) был ниже прожиточного уровня, он увеличивался и становился равным прожиточному уровню (т.е. эти семьи получали доплату), для всех остальных доход не менялся (т.е. он оставался равен гипотетическому доходу без социальных трансфертов). Таким образом, для наиболее бедных семей доход увеличивался, тогда как для всех остальных он уменьшался на величину социальных трансфертов, которую они теперь недополучали.

Как ни парадоксально выглядят полученные результаты на первый взгляд (таблица 5), при введении «крайней адресной схемы» предоставления помощи, основанной на проверке нуждаемости, коэффициент Джини не уменьшился, а, наоборот, возрос, что означает увеличение неравенства в обществе.

Таблица 5. Распределение доходов населения по 10% группам при адресной схеме

Децили % доходов Накопленным итогом, %

Первый (с наименьшими доходами) 1,13 1,13

Второй 2,09 3,22

Третий 2,97 6,19

Четвертый 3,85 10,03

Пятый 4,87 14,90

Шестой 6,07 20,98

Седьмой 7,79 28,77

Восьмой 10,68 39,45

Девятый 16,31 55,76

Десятый (с наибольшими доходами) 44 ДЗ 100,00

Коэффициент Джшш 0,4832

Чтобы объяснить полученные результаты, были проанализированы данные, представленные в таблице № 6: они отражают медианные значения доли социальных трансфертов в доходах населения с различным уровнем дохода.

Таблица №6. Доля социальных трансфертов в доходах 10% групп населения

Децшш Доля, в %

Первый (с наименьшими доходами) 19,79

Второй 16,19

Третий 14,27

Четвертый 12,07

Пятый 12,05

Шестой 11,75

Седьмой 935

Восьмой 8,87

Девятый 7,11

Десятый (с наибольшими доходами) 2,98

Как видно из таблицы, доля пособий и льгот в доходах 10-го дециля составляет всего 2, 98%, тогда как первого - 19,8%. Потеря трех процентов дохода для наиболее обеспеченных семей не будет особенно ощутимой, тогда как потеря 10-12% от дохода у 4-го - 7-го децилей почти уравняет их с низкодоходными группами. Таким образом, перераспределение льгот в пользу наиболее нуждающихся во многом будет происходить за счет относительно небогатого населения, для которого получаемые в настоящее время социальные трансферты позволяют лишь немного превысить прожиточный минимум. Лишение таких домохозяйств пособий снизит их доход до уровня бедных.

Ниже обобщены показатели эффективности для трех рассмотренных вариантов (таблица 7):

Таблица 7. Показатели эффективности проектов устройства ССТ.

^^^альтернагивы 1фН1С|МИ Действующая ССТ Отсутствие ССТ Крайний афесный подход

Уровень бедности, % 38 40,3 0

Коэффициент Джини 0,44 0,46 0,48

Сумма расходов на ССТ, % 100 нет 394

Полученные результаты показывают, что, несмотря на теоретически верную установку о необходимости перехода на адресную схему предоставления помощи, она кажется нереалистичной в ближайшее время. Подобное изменение ССТ потребовало бы значительного увеличения бюджетных расходов, связанных также еще и с тем, что проверке нуждаемости при адресной схеме должна была бы подвергнуться значительная доля населения. Кроме того, в силу сложившихся в настоящее время особенностей распределения доходов населения, ССТ, направленная на ликвидацию абсолютной бедности, будет способствовать выравниванию доходов самых бедных за счет относительно малообеспеченных граждан, тем самым еще более увеличивая поляризацию доходов в обществе.

Таким образом, решение проблемы видится в постепенном переходе к адресной схеме, по мере роста доходов населения и сокращения дифференциации доходов в обществе. Кроме того, в качестве одной из мер можно предложить введение принципа двойного фильтра», при котором вначале определяется принадлежность потенциального реципиента к социально уязвимой категории, а затем среднедушевой доход сравнивается с критерием нуждаемости. В тоже время целесообразно пересмотреть систему социальных льгот и отказаться от тех из них, которые бюджетами не исполняются или исполняются в урезанном виде.

В заключении изложены обобщения и основные выводы диссертационного исследования:

Рассмотренные в исследовании подходы к оценке ССТ, а также различные методы оценки и их модификации позволили предложить алгоритм оценки эффективности ССТ и альтернативных вариантов ее устройства и разработать рекомендации по проведению оценки ССТ, на базе которых была разработана и опробована методика оценки эффективности ССТ.

Методика, предложенная в настоящей работе, позволяет оценить эффективность различных проектов устройства ССТ по основным критериям на этапе выбора наиболее приемлемой альтернативы.

Основное достоинство данной методики заключается в том, что с ее помощью, оперируя только общедоступными данными, можно сделать предварительную оценку того или иного проекта ССТ, чтобы понять, оправдано ли в принципе его внедрение, или же данный вариант можно сразу отбросить. Предлагаемая методика позволяет провести первоначальную оценку и отвергнуть очевидно нецелесообразные варианты, не проводя дорогостоящих экспериментальных исследований. Это особенно важно на предварительном этапе выбора двух-трех наиболее подходящих альтернатив. При получении неоднозначных результатов можно приступать к более детальному, и, как правило, затратному анализу.

Методика вполне универсальна, так как она дает возможность оценивать как комплексные изменения в системе социальной помощи, так и отдельные нововведения или отмену тех или иных конкретных пособий. Кроме того, предложенная методика позволяет прогнозировать влияние изменений в ССТ не только на все общество в целом, но и на отдельные социально значимые группы населения, например пенсионеров, многодетных семей, и пр.

Проведенное исследование позволило сделать несколько интересных с практической точки зрения выводов.

В Российской Федерации немедленный переход к предоставлению социальной помощи на основе «крайнего адресного подхода» означал бы существенное увеличение средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Кроме того, такая система потребовала бы значительных административных издержек, а фактический охват бедных семей мог бы оказаться ниже планируемого за счет сложностей оформления пособий, недостаточной информации и стигматизации. Возможно, впоследствии она позволила бы сократить расходы, в настоящее время связанные с содержанием различных систем выплаты отдельных пособий и предоставления льгот и с необходимостью организации проверки нуждаемости для получения отдельных социальных выплат и льгот. Однако необходимо заранее представлять масштабы увеличения финансирования.

Помимо чисто финансовых издержек, нужно также учитывать и возможную негативную реакцию со стороны тех групп населения, которые

окажутся лишенными трансфертов при новой системе, что может обернуться политической нестабильностью для всего общества.

Не отрицая очевидную эффективность адресных пособий в снижении-абсолютной бедности, необходимо признать, что при существующем в России распределении первичных доходов, а также пособий и льгот по группам населения с разным уровнем дохода, перераспределение средств в пользу наиболее нуждающихся за счет отмены действующих пособий и льгот не приведет к снижению неравенства в обществе.

Несмотря на нереалистичность введения в настоящее время «крайнего адресного подхода», сохранение действующей системы социальной поддержки также видится малоперспективным, ее. продуманная и взвешенная реорганизация должна бить осуществлена в ближайшие годы.

В целом, наряду с ориентацией на адресные формы социальной поддержки необходимо аккуратно подходить к данной проблеме, использовать и другие инструменты государственной политики: создание условий для роста трудовых и предпринимательских доходов граждан, грамотное- использование возможностей налоговой политики, повышение пенсий и пр.

Основные положения диссертации изложены автором в следующих работах:

1. Засимова Л.С. Некоторые проблемы системы социальных трансфертов России - Вестник молодых ученых - №6, 2002г.С. 6874,0,4 пл.

2. Zassimova L. S General and geographic targeting of social expenditures: the case of Russia / Montenegrin Economic papers #1 vol.1 April 2002, pp. 45 - 54, 0,7 пл.

3. Zassimova L. S. The aftermath of the August 1998 crisis - Montenegrin Economic papers #1 vol.1 April 2002, pp.78-79, 0,1 пл.

4. Засимова Л.С. К вопросу о необходимости и пределах государственного участия в поддержке малоимущих / Вопросы экономических наук №1 (5), 2004г. С. 55-58, 0,4 пл.

5. Колосницыпа М.Г., Засимова Л.С., Родина Е.В. Сокращение неравенства доходов в обществе как критерий оценки эффективности системы социальных трансфертов в Российской

Федерации / Государственный университет - Высшая школа экономики. - М, 2004. - 30 с.-рукопись деп. в ИНИОН РАН 11 февраля 2004 №58545 (общий объем 13 .пл., доля в нем автора -0,4 пл.)

6. Засимова Л.С. Повышение эффективности функционирования системы социальных трансфертов в Российской Федерации / Аспирант и соискатель № 4, 2004. С.29-32,0,3 пл.

Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.06.2000 г. Подписано в печать 19.08.2004 Тираж 100 экз. Усл. печ. л. 1,63

Печать авторефератов 730-47-74, 778-45-60(сотовый)

¥15522

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Засимова, Людмила Сергеевна

Введение.

Глава 1 Теоретические основы оценки эффективности системы социальных трансфертов.

1.1 Проблемы перераспределения и социальных трансфертов в научной литературе.

1.2 Цели системы социальных трансфертов.

1.3 Виды социальных трансфертов.

1.4 Теоретическое обоснование государственного участия в предоставлении социальных трансфертов.

Глава 2 Методические подходы к оценке эффективности системы социальных трансфертов.

2.1 Подходы к оценке социальной политики.

2.2 Основные направления оценки эффективности системы социальных трансфертов.

2.3 Этапы разработки и проведения оценки эффективности системы социальных трансфертов.

Глава 3 Оценка эффективности системы социальных трансфертов в России.

3.1 Российская система социальных трансфертов.

3.2 Анализ опыта экспериментальных проектов реформирования системы социальных трансфертов в регионах Российской Федерации.

3.3 Оценка проекта устройства системы социальных трансфертов в современной российской экономике.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методы оценки эффективности системы социальных трансфертов в России"

В годы реформ макроэкономическая политика, ориентированная на экономический рост и достижение стабильности в стране, зачастую негативно сказывалась на положении широких слоев населения. С самого начала переходного периода, с 1991 года и вплоть до 1999 года в России происходило постоянное сокращение объема производства, реальной заработной платы и производительности труда, а ВВП за эти годы снизился, по официальной оценке, приблизительно на 50 процентов. Одновременно обострилось неравенство в обществе - с 1991 по 1999 год коэффициент Джини вырос с 0,26 до 0,4 [35 с. 135], а уровень бедности по разным оценкам достиг 25 - 35% населения [3, 5, 21, 39 ] . Кроме того, все сильнее стали проявляться и другие социально-экономические проблемы: невыплаты заработной платы и пенсий, рост числа безработных, появление беженцев и вынужденных мигрантов, и пр.

В качестве реакции на эти проблемы вводились все новые виды социальных пособий и льгот на федеральном, региональном и местном уровнях, которые, тем не менее, не смогли улучшить ситуацию, поскольку основные социальные обязательства и принципы социальной поддержки советского периода были сохранены. Таким образом, несмотря на наблюдаемый в последние годы экономический рост, степень неравенства в обществе сохраняется на высоком уровне: в 2002 году коэффициент Джини составил 0,398, а в 2003 году по данным Госкомстата РФ достиг 0,405 (в среднем за три квартала).

Очевидно, что для создания эффективно работающей системы социальной защиты необходимо осуществлять продуманные и взвешенные меры. В этой связи оценка государственной политики должна стать ключевой задачей экономистов. Важнейший элемент социальной политики государства -система социальных трансфертов. Общепризнанно, что существующая система социальных трансфертов Российской Федерации нуждается в реорганизации, особенно в направлении более точного определения круга нуждающихся. «Это предполагает решение двух крупных и взаимоувязанных проблем - во-первых, преобразования системы государственных социальных льгот и, во-вторых, формирования пригодных к практическому использованию единых принципов назначения социальных трансфертов на адресной основе» [37 с. 72] Экономисты, социологи, политики приводят различные доводы в пользу того или иного способа устройства новой системы социальных трансфертов. Кто-то руководствуется зарубежным опытом, кто-то проведенными в Российской Федерации экспериментами, другие - политическими мотивами.

В этой связи актуальной задачей становится разработка методологических основ оценки альтернативных вариантов организации системы социальных трансфертов в России с целью выбора наиболее эффективного способа ее нового устройства. В рамках данной проблематики представляется важным проводить сравнение альтернативных вариантов по целому ряду критериев, таких как уменьшение степени неравенства, снижение уровня бедности, достижение стабильности и солидарности в обществе и т.д.

Основная цель исследования состоит в разработке и апробации методики оценки эффективности действующей в России системы социальных трансфертов, а также проектов ее нового устройства.

В этой связи в рамках настоящего исследования были поставлены следующие задачи:

• проанализировать работы российских и зарубежных авторов, посвященные вопросам оптимального устройства систем социальных трансфертов, роли и пределам государственного участия в предоставлении социальной помощи, оценке эффективности ее предоставления;

• провести анализ существующих методов оценки эффективности государственной и региональной политики в социальной сфере, определить условия и ограничения использования данных методов для оценки системы социальных трансфертов;

• разработать рекомендации по проведению оценки проектов устройства системы социальных трансфертов (выбору критериев оценки, ключевых показателей, методов анализа и т.д.);

• оценить эффективность существующей системы социальных трансфертов РФ по выбранным критериям;

• оценить альтернативный вариант устройства системы социальных трансфертов по выбранным критериям.

Объектом настоящего исследования является система социальных трансфертов в современной российской экономике.

Предмет исследования - методический инструментарий оценки системы социальных трансфертов в России и проектов ее реорганизации.

Теоретической и методологической основой исследования послужили известные работы зарубежных авторов по экономической теории и экономике общественного сектора - А. Аткинсона, Н. Барра, Дж. Брейтуайт, X. Вэриана, Р. Джекмана, Дж. Клугман, Р. Лайарда, Б. Милановича, Д. Мюллера, Т. Пиккети, Дж. Роулса, А Сена, Дж Стиглица, Дж. Хекмана, а также труды отечественных ученых, посвященные проблемам бедности, неравенства и социальной политики: В.Н. Бобкова, Э.Б. Гилинской, А.Я.Кируты, М.Г. Колосницыной, Т.М. Малевой, С.Г. Мисихиной, JI.H. Овчаровой, В. Г. Павлюченко, A.A. Разумова, Н.М. Римашевской, С.Н. Смирнова, Л.И. Якобсона и др.

Методы исследования, использованные в диссертации, базируются на комплексном подходе к изучению явлений и закономерностей, определяющих специфику изучаемого объекта. В качестве инструментов исследования использовались качественные и количественные методы получения и обработки информации, методы сравнительного анализа, экономико-статистические методы.

Информационную базу исследования составили статистические данные Госкомстата России, Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), данные, опубликованные в периодических изданиях, электронных средствах информации, монографии и труды российских и зарубежных ученых, материалы научных конференций, законодательные и программные документы органов государственного управления.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

• систематизированы теоретические представления об основных типах социальных трансфертов (частные и государственные, денежные и натуральные, страховые (связанные с непредвиденными и ожидаемыми изменениями благосостояния домашних хозяйств) и пособия по нуждаемости (категориальные и адресные), и др.), проведен анализ их особенностей;

• проанализированы методы, используемые для оценки социальных программ (экспериментальные, квази-экспериментальные, экспертные методы, метод оценки конкретных ситуаций, издержки-выгоды и издержки - результативность), определены возможности и ограничения применения данных методов для оценки эффективности ССТ, доказана необходимость интегрированного подхода, основанного на сочетании различных методов;

• обоснованы рекомендации по проведению оценки эффективности ССТ: выбору и сочетанию методов оценки, выбору критериев и показателей оценки, интерпретации полученных результатов и пр.; предложен алгоритм проведения оценки;

• разработана методика оценки проектов устройства ССТ в России, позволяющая оценить их эффективность по различным критериям;

• с помощью предложенной методики проведена оценка эффективности действующей в России ССТ по ряду критериев, выявлены ее недостатки; проведена оценка альтернативного варианта устройства ССТ по данным критериям, оценена его реалистичность.

Практическая значимость работы. Разработанная методика оценки проектов устройства ССТ представляет интерес как для обоснования комплексных реформ в социальной сфере, так и при выборе отдельных программ предоставления помощи нуждающимся.

Основные положения диссертации могут быть использованы также в преподавании курсов «Экономика общественного сектора», «Государственное регулирование экономики», «Экономика социальной сферы» в высших учебных заведениях.

Апробация результатов работы.

Основные результаты диссертационного исследования представлены автором в научных публикациях, на конференции «Международные и государственные финансы» (июль 2001г., г. Будва, Черногория), обсуждены на научных семинарах кафедры государственного управления и экономики общественного сектора в Государственном Университете — Высшей школе экономики. Результаты диссертационного исследования использовались в научно-исследовательской работе «Основные направления развития фармацевтической промышленности до 2010 года» по заказу Министерства промышленности, науки и технологии РФ в 2003 году.

Основные положения и результаты диссертационной работы изложены в 6 научных публикациях общим объемом 2,3 п.л.

Структура работы

Логика диссертационной работы определяется поставленной целью и задачами исследования, и отображена в содержании работы, состоящей из введения, трех глав, заключения.

В первой главе, «Теоретические основы оценки эффективности системы социальных трансфертов», определены теоретические основы оценки ССТ, включая анализ важнейших научных работ по данной проблематике, исследование ключевых факторов, влияющих на формирование ССТ и ее эффективность. Кроме того, в первой главе приводится обоснование основных целей ССТ, проводится анализ основных видов социальных трансфертов и способов организации социальной помощи населению.

Во второй главе «Методические подходы к оценке эффективности системы социальных трансфертов» анализируются существующие подходы к оценке социальной политики и отбираются методы для оценки ССТ России, приводятся практические рекомендации по применению и модификации рассматриваемых методов оценки в зависимости от различных факторов.

Основная задача третьей главы — на базе обоснованных выше рекомендаций разработать и опробовать методику, позволяющую, оценить эффективность действующей в России системы социальных трансфертов, а также одного из альтернативных проектов ее устройства.

В заключении изложены обобщения и основные выводы диссертационного исследования.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Засимова, Людмила Сергеевна

Заключение

В настоящей работе была предложена методика, позволяющая оценить эффективность различных проектов устройства системы социальных трансфертов по основным критериям на этапе выбора наиболее приемлемой альтернативы.

Основное достоинство данной методики заключается в том, что с ее помощью, оперируя только общедоступными данными, можно сделать предварительную оценку той или иной системы социальных трансфертов, чтобы понять, оправдано ли в принципе ее внедрение, или же данный вариант можно сразу отбросить. Предлагаемая методика позволяет провести первоначальную оценку и отвергнуть очевидно нецелесообразные варианты, не проводя дорогостоящих исследований. Это особенно важно на предварительном этапе выбора двух-трех наиболее подходящих альтернатив. При получении неоднозначных результатов можно приступать к более детальному, и, как правило, затратному анализу.

Методика вполне универсальна, так как она дает возможность оценивать как комплексные изменения в системе социальной помощи, так и отдельные нововведения или отмену тех или иных конкретных пособий. Кроме того, предложенная методика позволяет прогнозировать влияние изменений в системе социальных трансфертов не только на все общество в целом, но и на отдельные социально значимые группы населения, например пенсионеров, многодетных семей, и пр. Также при наличии соответствующих данных возможна оценка системы социальных трансфертов в отдельных регионах.

Проведенное исследование позволило сделать несколько интересных с практической точки зрения выводов.

В Российской Федерации немедленный переход к предоставлению социальной помощи на основе «крайнего адресного подхода» означал бы существенное увеличение средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Кроме того, такая система потребовала бы значительных административных издержек, а фактический охват бедных семей мог бы оказаться ниже планируемого за счет сложностей оформления пособий, недостаточной информации и стигматизации. Возможно, впоследствии она позволила бы сократить расходы, в настоящее время связанные с содержанием различных систем выплаты отдельных пособий и предоставления льгот и с необходимостью организации проверки нуждаемости для получения отдельных социальных выплат и льгот. Однако необходимо заранее представлять масштабы увеличения финансирования.

Помимо чисто финансовых издержек, нужно также учитывать и возможную негативную реакцию со стороны тех групп населения, которые окажутся лишенными трансфертов при новой системе, что может обернуться политической нестабильностью для всего общества.

Не отрицая очевидную эффективность адресных пособий в снижении абсолютной бедности, необходимо признать, что при существующем в России распределении первичных доходов, а также пособий и льгот по группам населения с разным уровнем дохода перераспределение средств в пользу наиболее нуждающихся не приведет к снижению неравенства в обществе.

Несмотря на нереалистичность введения в настоящее время «крайнего адресного подхода», сохранение действующей системы социальной поддержки также видится малоперспективным, ее продуманная и взвешенная реорганизация должна быть осуществлена в ближайшие годы.

В целом, наряду с ориентацией на адресные формы социальной поддержки необходимо аккуратно подходить к данной проблеме, использовать и другие инструменты государственной политики: создание условий для роста трудовых и предпринимательских доходов граждан, грамотное использование возможностей налоговой политики, повышение пенсий и пр.