Совершенствование механизма межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в рамках регионального менеджмента, ориентированного на результат тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование механизма межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в рамках регионального менеджмента, ориентированного на результат"

На правах рукописи

Хлопонина Елена Александровна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ В РАМКАХ РЕГИОНАЛЬНОГО МЕНЕДЖМЕНТА, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА

РЕЗУЛЬТАТ

Специальность 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Майкоп - 2012

005047307

005047307

Работа выполнена в НОУ ВПО «Институт Управления, Бизнеса и Права».

Защита состоится «10» апреля 2012 года в 15.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам ДМ 212.113.01 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Майкопский государственный технологический университет» по адресу: 385000, г. Майкоп, ул. Первомайская, д. 191, ауд. 212.

С авторефератом и диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на официальном сайте ФГБОУ ВПО «Майкопский государственный технологический университет» http://www.rnkgtu.ru.

Автореферат разослан « б » марта 2012 года

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу 385000, Республика Адыгея, г. Майкоп, ул. Первомайская, д. 191, диссертационный совет по экономическим наукам ДМ 212.113.01, ученому секретарю.

Ученый секретарь

диссертационного совета ДМ 212.113.01

доктор экономических наук, доцент " Задорожная Л.И.

Ведущая организация:

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Акперов Имран Гурруевич

доктор экономических наук, профессор

почетный работник высшего профессионального

образования

Берлин Сергей Игоревич

доктор экономических наук, профессор проректор по науке Института экономики, права и гуманитарных специальностей (г. Краснодар) Чудесова Наталья Николаевна к. э. н., доцент кафедры «Менеджмент и региональная экономика» ФГБОУ ВПО «Майкопский государственный технологический университет» Южный федеральный университет

(г Ростов-на-Дону)

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проблематика совершенствования механизма межбюджетных отношений на протяжении двух последних десятилетий находится в центре дискуссий как экономистов, так и политиков. Во многом это обусловлено затянувшимися поисками модели организации данных отношений с одной стороны адекватной, сложившемуся государственному устройству, а с другой - учитывающей зачастую несовпадающие интересы субъектов многоуровневой бюджетной системы.

В Ростовской области уже накоплен определенный опыт разработки современных методологических подходов к формированию системы межбюджетных отношений субфедерального уровня, ориентированной на использование передового опыта, накопленного как в стране, так и за рубежом.

Однако ограниченность ресурсов областного бюджета в сфере межбюджетного выравнивания не дает возможность передать муниципальным образованиям необходимые ресурсы для финансирования необходимых социальных расходов. Данные обстоятельства предопределяют необходимость дальнейшего реформирования системы межбюджетных отношений.

В этой связи в последнее время все более востребованным в системе межбюджетных отношений становится использование таких инструментов, как программно-целевое бюджетирование, ориентированное на результат. Их использование в комплексе с оценкой качества регионального и муниципального менеджмента позволяет заложить основу концептуально нового подхода к организации межбюджетных отношений в регионе, что обусловливает важность и актуальность выбранной темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблемам формирования отечественной системы межбюджетных отношений посвящены научные труды И. Аветисяна, С. Беткарева, В. Докальской, И. Морозова, Т. Новожиловой, А. Суглобова, Ю. Черкасовой.

Различные аспекты развития систем региональных и муниципальных финансов рассматриваются в работах А. Балтиной, В. Волохиной, Л. Гринкевич, Д. Завьялова, О. Ивановой, С. Карчевской, Е. Лазичевой, С. Лариной.

Вопросы программно-целевого управления в бюджетной сфере находятся в центре внимания работ С. Богатырева, Е. Боровиковой, А. Грузкова, Н. Замятиной, Д. Лапыгина, С. Паникаровой, О. Федоровой.

Развитие методологии бюджетирования, ориентированного на результат, является сферой исследований Е. Валовой, Л. Гринкевича, Е. Лазичевой, О. Малиновской, И. Скобелевой, В. Чигирева, Л. Юзвовича.

Цель и задачи исследования. Цель исследования - развитие теоретических основ формирования системы межбюджетных отношений на региональном уровне и разработка на их основе методологии оптимизации данного процесса на основе внедрения принципов бюджетного менеджмента, ориентированного на результат.

Для достижения указанной цели в работе поставлены и решаются следующие задачи:

- выявить сущность и ключевые характеристики системы межбюджетных отношений;

- исследовать модель и процессы реформирования организации межбюджетных отношений на региональном уровне;

- оценить влияние межбюджетных трансфертов на динамику развития муниципальных образований;

- обосновать направления совершенствования функционирования системы межбюджетных отношений на региональном уровне в рамках бюджетного менеджмента, ориентированного на результат.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает система межбюджетных отношений между субъектом федерации и муниципальными образованиями, сложившаяся в Ростовской области. Предмет исследования - процесс финансово-экономического взаимодействия субъектов

межбюджетных отношений в условиях формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Теоретико-методологической базой исследования явились общенаучные методы экономического, историко-генетического, структурно-функционального, сравнительного и системного анализа. Кроме того, применялись субъектно-объектный, экономико-статистический и институциональный подходы.

Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности ВАК 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика: 3.13. Инструменты сглаживания пространственной поляризации (федеральные трансферты, инвестфонд, фонд региональной поддержки, налоговая система и др.), эффективность их применения; полюса и центры роста в региональном развитии; 3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности.

Информационно-эмпирическую базу исследования настоящей работы составляют законы Российской Федерации, указы Президента РФ, нормативно-правовые акты Министерства финансов РФ; документы, принятые органами законодательной и исполнительной власти, а также органами местного самоуправления Аксайского района Ростовской области; фактический материал ФСГС РФ и его территориального органа по Ростовской области, Министерства финансов РФ и Ростовской области, данные, опубликованные в периодической печати и сети Интернет, а также результаты исследований зарубежных и отечественных исследовательских организаций, посвященные вопросам межбюджетного регулирования.

Рабочая гипотеза диссертационной работы базируется на авторском предположении о том, что механизм организации межбюджетных отношений

на субфедеральном уровне должен имманентно основываться на встраивании в него бюджетного менеджмента, ориентированного на результат, дополненного механизмом финансовой эквализации.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Современные тенденции развития налоговой системы РФ свидетельствуют в пользу превалирования в ней признаков налогового федерализма, препятствующего рынку, что порождает важнейшее противоречие отечественной модели межбюджетных отношений -функциональный дисбаланс между бюджетным федерализмом и унитарным характером налоговой системы.

2. Учитывая недостаточно высокую эффективность системы межбюджетных отношений в Ростовской области, назрела необходимость внести в систему ее организации изменения, связанные с реализацией принципов бюджетирования, ориентированного на результат, что обуславливается, с одной стороны, многочисленными нарушениями при расходовании на уровне муниципальных образований средств, поступивших в форме межбюджетных трансфертов, а с другой - недостаточным использованием собственных финансовых резервов.

3. Ключевым элементом межбюджетных отношений на региональном уровне целесообразно принятие связки «принимаемое обязательство -межбюджетный трансферт - муниципальное задание». При этом каждое бюджетное ассигнование, выделяемое в виде трансферта, на оказание государственных (муниципальных) услуг должно характеризоваться количеством и качеством оказываемых услуг.

4. В результате сочетания межбюджетных трансфертов различных видов эффективность отдельных межбюджетных трансфертов может быть снижена или повышена за счет использования других видов трансфертов. В этой связи повышается значимость процесса эффективного управления полученными трансфертами, что требует разработки методических подходов,

основанных на комплексной оценке результативности использования трансфертных платежей.

5. Использование сбалансированной системы показателей как инструмента управленческого подхода, основанного на принципах бюджетного менеджмента, помогает увязать оценку уровня бюджетных трансфертов с набором взаимосвязанных индикаторов, отражающих как объективные условия развития муниципального образования, так и успешность функционирования системы управления бюджетным процессом.

Научная новизна работы заключается в выработке концептуального подхода к совершенствованию системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, учитывающего трансформацию целевых установок данной системы в направлении формирования механизма бюджетирования, ориентированного на результат.

Конкретно элементы приращения научного знания состоят в следующем:

1. выявлены концептуальные особенности региональной модели организации межбюджетных отношений, состоящие, с одной стороны, во внедрении технологий, способствующих повышению эффективности бюджетного процесса, а с другой, в отсутствии взаимозависимости между объемом выделяемых трансфертов и индикаторами развития муниципальных образований, свидетельствующих о недостаточной заинтересованности бюджетных органов местного уровня в обеспечении результативности таких отношений, это позволило обосновать эквализацию как один из перспективных механизмов гармонизации уровней бюджетного и налогового федерализма при распределении налогов и межбюджетных трансфертов как по вертикали, так и по горизонтали;

2. доказана, с помощью корреляционно-регрессивного анализа, невалидность применяемых на субфедеральном уровне механизмов оценки эффективности работы органов местного самоуправления, что нивелирует стимулирующую связь между увеличением объема трансфертов и динамикой

социально-экономического развития, а так же создает иждивенческие настроения на местах и увеличивает уровень нецелевого расходования средств;

3. разработан авторский подход к оценке эффективности бюджетных программ, направленных на развитие муниципальных образований, основанный на сопоставлении степени взаимосвязи динамики расходов и показателей конечных результатов их реализации и позволяющий оценить эффективность программы путем расчета коэффициентов взаимоувязки расходов и показателей результативности реализации программ по каждому целевому параметру

4. представлена концептуальная схема механизма выделения межбюджетных трансфертов на региональном уровне, базирующаяся на разделении получаемых трансфертов на расходы, финансируемые на основе нормативно-подушевого финансирования, и бюджеты принимаемых обязательств, определяемые исходя из результативности использования предоставляемых дотаций и субвенций, что позволило разработать систему оценочных показателей использования бюджетных трансфертов муниципальными образованиями которую можно применять в рамках интегрального индикатора, иллюстрирующего совокупную динамику изменения характеристик, входящих в комплекс из 8 параметров, объединенных в четыре группы: «Развитие», «Процесс», «Население», «Ресурсы», и позволяющего производить рейтинговую оценку эффективности бюджетной политики муниципальных образований.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется тем, что совершенствование оптимизации системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне на основе внедрения принципов бюджетного менеджмента, ориентированного на результат, позволяет облегчить реализацию адекватных моделей организации межбюджетных отношений, учитывающих ключевые характеристики развития муниципальных образований и уровень качества управления выделенными трансфертами. Рекомендации, изложенные в работе, могут быть использованы в

практике работы органов финансового менеджмента регионального и муниципального уровней.

Материалы диссертации также целесообразно использовать в программе учебных курсов «Финансы», «Региональная экономика», «Бюджет и бюджетный процесс», «Муниципальное управление».

Апробация диссертационной работы. Основные итоги проведенной работы нашли отражение в выступлениях автора на научно-практических конференциях. По результатам диссертационного исследования опубликованы 5 научных работ общим объемом 1,9 п. л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в три главы, заключения и списка использованной литературы.

10

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МОДЕЛИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1. Сущность и ключевые характеристики системы межбюджетных отношений

1.2. Анализ зарубежного опыта организации и регулирования межбюджетных отношений

1.3. Генезис и развитие системы межбюджетных отношений в современной России

2. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1. Анализ модели организации межбюджетных отношений в Ростовской области и процессов ее реформирования

2.2. Оценка влияния межбюджетных трансфертов на уровень социально-экономического развития муниципальных образований (на примере Аксайского района Ростовской области)

3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ЗА СЧЕТ РАЗВИТИЯ СБАЛАНСИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ ПОКАЗАТЕЛЕЙ В РАМКАХ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОДОЛОГИИ

3.1. Использование программно-целевой методологии в качестве базового элемента организации процесса межбюджетных отношений

3.2. Система сбалансированных показателей как инструмент оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, степень ее разработанности, формулируются цель и задачи, объект и предмет исследования, излагается концепция работы, определяются положения научной новизны, практическая и теоретическая значимость.

В первой главе — «Теоретические основы моделирования и реализации организации систем межбюджетных отношений» - выявлены сущность и ключевые характеристики системы межбюджетных отношений, проанализирован зарубежный опыт организации и регулирования межбюджетных отношений, исследован генезис и развитие системы межбюджетных отношений в современной России.

Межбюджетные отношения представляют собой элемент системы бюджетных отношений, возникающих в процессе регулирования бюджетной деятельности государства.

В современной научной литературе нет единого мнения относительно поводов возникновения межбюджетных отношений. При широком подходе к данной проблеме в качестве таких поводов рассматриваются весь круг вопросов, с которыми связано возникновение бюджетных отношений. В рамках узкого подхода подобными поводами признаются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Важнейшей формой межбюджетного регулирования является осуществляемое органами власти вышестоящего уровня вертикальное (между звеньями бюджетной системы) и горизонтальное (в рамках одного звена бюджетной системы) выравнивание бюджетной обеспеченности территорий.

При этом целью межбюджетного регулирования является не только выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, но и возмещение дополнительных расходов или потерь доходов нижестоящих бюджетов, вызванных решениями, принятыми органами власти вышестоящего

уровня, а также участие в расходах нижестоящих бюджетов с целью стимулирования приоритетных направлений расходования их средств.

Будучи способом управления, межбюджетное регулирование неизбежно приводит к ответному реагированию получателей трансфертов - органов регионального и муниципального управления, принимающих решения с учетом условий, применяемых при распределении межбюджетных трансфертов. Это проявляется в принятии региональных программ, в том случае, если наличие программы и ее финансирование являются необходимым условием получение межбюджетного трансферта, а также в изменении структуры расходов, создании (упразднении) бюджетных учреждений и органов управления.

При этом совокупность взаимосвязей между субъектами бюджетных отношений по поводу формирования бюджетных средств, необходимых каждому уровню власти для реализации возложенных на нее полномочий образует конкретную модель межбюджетных отношений.

В российской модели бюджетного федерализма сочетаются принципы кооперативного федерализма немецкого типа с превалированием административных методов при обеспечении эффективности регионального управления.

Отметим, что межбюджетные отношения в постсоветской России развивались достаточно стихийно, что не позволяло органам государственной власти и местного самоуправления эффективно реализовывать свои функции и служило одной из основных причин многих противоречий между различными уровнями власти. При этом важнейшим противоречием отечественной модели межбюджетных отношений является противоречие между бюджетным федерализмом и унитарным характером налоговой системы.

Одним из перспективных механизмов решения проблемы приведения в необходимое соответствие уровней бюджетного и налогового федерализма является финансовая эквапизация, означающая нахождение оптимального соотношения при распределении налогов и межбюджетных трансфертов как по вертикали, так и по горизонтали. Данный механизм позволяет учесть

особенности выполнения публичных обязанностей конкретными регионами и, тем самым, определить действительный, а не нормативный уровень их финансовой потребности.

В отличие от бюджетного выравнивания, эквализация стимулирует повышение самостоятельности и ответственности органов региональной и муниципальной власти в процессе формирования и исполнения территориальных бюджетов. Кроме того она позволяет:

1. Учесть объективные возможности территории в сфере формирования ее налоговой базы;

2. Адекватно сложившейся ситуации осуществлять процесс выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований;

3. Расширять возможности регионального и муниципального уровней бюджетной системы в процессе формирования и распределения финансовых ресурсов.

Вторая глава диссертационного исследования - «Концептуальные особенности функционирования системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне» - посвящена исследованию модели организации межбюджетных отношений в Ростовской области и процессы ее реформирования, а также произведена оценка влияния межбюджетных трансфертов на уровень социально-экономического развития муниципальных образований.

Бюджет Ростовской области - один из крупнейших региональных бюджетов Российской Федерации. По сравнению с докризисным 2008 годом бюджет области в 2010 году вырос на 16,6% и составил 123,2 млрд. рублей. Одним из приоритетных направлений расходов областного бюджета является предоставление финансовой помощи местным бюджетам. В 2010 году бюджетам муниципальных образований было передано 46,4 млрд. рублей, что составило половину всех расходов областного бюджета.

При этом бюджетная политика Ростовской области направлена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития области, в том числе на обеспечение сбалансированности областного и муниципальных бюджетов при безусловности исполнения всех социальных обязательств. В рамках реализации бюджетных реформ в Ростовской области действуют и разрабатываются новые подходы к системе управления государственными и муниципальными финансами.

Структура местных бюджетов Ростовской области включает в себя бюджеты 463 муниципальных образований, в том числе 12 городских округов, 43 муниципальных районов и 408 поселений. Политика в сфере межбюджетных отношений в Ростовской области направлена на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, поддержку инвестиционных, инновационных и инфраструктурных муниципальных проектов, повышение инициативы и ответственности при осуществлении бюджетного процесса в городах, районах и поселениях Ростовской области

С учетом финансовой помощи и передачи дополнительных нормативов отчислений от отдельных налогов в 2010 году почти 78 млрд руб, или более 63% консолидированного бюджета области осваивалось через местные бюджеты (рисунок 1).

При этом, не смотря на достаточно высокую эффективность существующей системы межбюджетных отношений в Ростовской области, по нашему мнению, назрела необходимость внести в систему ее организации изменения, связанные с реализацией принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Во многом это обуславливается, с одной стороны, многочисленными нарушениями при расходовании на уровне муниципальных образований средств, поступивших в форме межбюджетных трансфертов, а с другой - недостаточным использованием собственных финансовых резервов

2007 год

2008 год

2009 год

2010 год

Рисунок 1 - Динамика роста объема трансфертов местным бюджетам Ростовской области (2006-2010)1

Структура выявленных в Ростовской области нарушений бюджетного законодательства на муниципальном уровне приведена на рисунке 2.

2500 2250 2000 1750 1500 1250 1000 750 500 250 0

1427.1 ]

1 1

| |

1

93,0

I при получении и при работе с I возмещении муниципальной \ бюджетных средств собственностью, приведшие к недопоступлениям средств в бюджеты

Выявлено в ходе проверок доходной части местных бюджетов

нецелевое избыточные нарушения в

использование расходы бюджетов организации средств бюджетного

процесса, закупок, неэффективное использование бюджетных средств

Выявлено в ходе проверки расходования бюджетных средств

Рисунок 2 - Нарушения бюджетного законодательства на муниципальном уровне, выявленные в 2010 году2

Составлено по данным Министерства финансов Ростовской области. Составлено по данным Контрольно-счетной палаты Ростовской области.

Важнейшей задачей При этом является оценка влияния величины межбюджетных трансфертов на уровень социально-экономического развития муниципального образования. В основе предлагаемого подхода лежит использование методологии корреляционно-регрессионного анализа оценки наличия и тесноты связи между факторным и результативным признаками. Входными данными при ее использовании являются величина межбюджетных трансфертов и индикаторы социально-экономического развития, приведенные на примере Аксайского района Ростовской области.

Аксайский район - один из самых крупных районов на Юго-Западе Ростовской области как по территории и по численности населения, так и по своему экономическому потенциалу. Структура налоговой базы Аксайского района представлена на рисунке 3.

О Напої на доходы физических лиц £3 Налоги на еовокупный доход

(3 Единый мзпрг на вм&ненньй доход длй отдельных а ндов деятельности □ Единый сепьс.шхоэ»йст»еииый налог в Платежи за пользование природными ресурсами

■ Д оходы от иму щества, находящегося в государе т««ис»й и муниципальной сойстаениосги, яла от Х18»1СГП>И0С1И

в ¡Лицензионные сферу

__я ЦІ сЗикции, уіщрйа

Рисунок 3 - Структура налоговой базы Аксайского района3

Аксайский район на протяжении ряда лет реализует реформы в сфере общественных финансов, которые затрагивают организацию бюджетного процесса, систему межбюджетных отношений, налоговую политику, порядок

Составлен по данным Администрации Аксайского района, http://www.aksayland.ru/finwork

осуществления бюджетных расходов, управление муниципальным долгом, имуществом, организацию кассового обслуживания районного бюджета, контроль за расходованием бюджетных средств, организацию системы муниципального заказа.

Главным направлением использования средств бюджета Аксайского района являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурную сферу, составляющие более половины всех расходов, и на жилищно-коммунальное хозяйство (рисунок 4).

■ Общегосударственные вопросы * Жшшишо-номмуиахыюс хозяйство □ Охрана окружающей среды Я Образование В Культура, кинематография и СМИ О Здравоохранение и спорт Ш Социальная политика_□ Межбкшияные трансферы_

Рисунок 4 - Структура расходов бюджета Аксайского района4

Однако, постоянно увеличивающиеся расходы местного бюджета при недостаточном росте объема собственных доходов вызывают необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществляется главным образом за счет регулирующих источников, т. е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов. В Аксайском районе их удельный вес составляет 72%.

Для определения наличия, направления и формы связи между значением индикаторов социально-экономического развития района и объемом

Составлено по данным Администрации Аксайского района, http://www.aksayland.ru/finwork

межбюджетных трансфертов необходимо оценить тесноту связи данных индикаторов с использованием коэффициентов корреляции для каждого из индикаторов.

Индикаторы оценки социально-экономического развития, которые имеют устойчивую связь с величиной межбюджетных трансфертов, используются при оценке результативности межбюджетных отношений. В случае выявления умеренной или слабой связи между значением индикаторов целесообразно исключить данные индикаторы при осуществлении оценки.

Для анализа причинных зависимостей между значением индикаторов социально-экономического развития района и объемом межбюджетных трансфертов был произведен корреляционно-регрессионный анализ, который показал как отсутствие стимулирующей связи между увеличением объема трансфертов и динамикой социально-экономического развития Аксайского района, так и неудовлетворительность набора индикаторов, использующихся при оценке результативности межбюджетных отношений на региональном уровне. Так, из 32 рассмотренных нами индикаторов лишь 9 отражают прямую устойчивую связь между объемом межбюджетных трансфертов и уровнем социально-экономического развития муниципального образования.

В частности, можно отметить устойчивую связь между объемом получаемых межбюджетных трансфертов и такими показателями как объем расходов бюджета муниципального образования на развитие и поддержку малого и среднего предпринимательства, а также объем инвестиций в основной капитал. Причем последний показатель имеет отрицательную связь с величиной объема трансфертов.

Кроме того, наблюдается наличие устойчивой связи лишь между объемом межбюджетных трансфертов и показателями бюджетных расходов муниципального образования, что выглядит вполне объяснимым. Однако рост трансфертных поступлений приводит к снижению бюджетных расходов на культуру и инвестиционных вложений, осуществляемых за счет бюджетных средств.

Данные обстоятельства требуют разработки комплекса индикаторов оценки социально-экономического развития, которые имеют устойчивую связь с величиной межбюджетных трансфертов, и должны использоваться при оценке результативности межбюджетных отношений. В случае выявления умеренной или слабой связи между значением индикаторов целесообразно исключить данные индикаторы при осуществлении оценки.

Преимущество предлагаемой методики анализа заключается в том, что данные для анализа берутся из общедоступных источников и используются без соответствующей специальной обработки. Кроме того, данная методика является универсальной, поскольку она применима не только к межбюджетным трансфертам, но и к другим показателям бюджетного процесса.

В третьей главе - «Направления совершенствования функционирования системы межбюджетных отношений за счет развития сбалансированной системы показателей в рамках программно-целевой методологии» - рассмотрены перспективы использования программно-целевой методологии в качестве базового элемента организации процесса межбюджетных отношений, а также роль системы сбалансированных показателей как инструмента оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов.

В рамках регионального программирования реализуются важнейшие функции стратегического менеджмента: планирование и прогнозирование (определение целей программы), организация (формирование механизма реализации программы), контроль (определение точек контроля и промежуточных контрольных показателей) и регулирование, предусматривающее внесение изменений в программу в определенных случаях.

На уровне Ростовской области программно-целевая методология становится все более востребованной при решении региональных проблем (рисунок 5).

Дальнейшее совершенствование программно-целевого метода осуществления бюджетного процесса в Ростовской области предполагает

завершение в 2012 году перехода к формированию программной структуры расходов областного бюджета.

В условиях отсутствия оптимальных способов оценки эффективности бюджетных программ, на наш взгляд, целесообразно использовать подход, основанный на учете взаимосвязи динамики расходов программ и показателей конечных результатов их реализации.

млн.рублей

2006 (факт) 2007 (факт) 2008 (факт) 2009 (факт) 2010 (факт)

Рисунок 5 - Динамика расходов консолидированного бюджета Ростовской области на реализацию региональных и муниципальных целевых программ3

В рамках данного подхода используются три группы показателей:

1. Непосредственного результата - включают измерение показателей сферы жизнедеятельности муниципального образования, являющейся непосредственным адресатом программы.

2. Социального эффекта - включают три подгруппы процедур: измерение динамики состояния целевых групп; изменение социальных параметров среды в результате реализации мероприятий; измерение степени достижения социальных целей, отражаемой в нормативных документах.

5

Составлено по данным Министерства финансов Ростовской области.

3. Экономической эффективности - включают измерение характеристик использования ресурсов, потраченных на достижение определённого социального эффекта.

Данная модель может быть представлена как система программно-целевого обеспечения предоставления бюджетных услуг, которая понимается как деятельность, направленная на конечный результат, ориентированная на удовлетворение социальных ожиданий (запросов) населения муниципального образования и характеризующаяся экономической эффективностью. Экономическая эффективность, в свою очередь, рассматривается в плане оптимального соотношения ресурсных затрат и конечных результатов реализации целевых программ муниципального развития.

Интегрированными критериями системы программно-целевого обеспечения предоставления бюджетных услуг выступают сводные показатели уровня эффективности предоставления бюджетных услуг и уровня удовлетворённости клиентов их качеством.

При этом результаты сопоставления и качественной оценки динамики показателей с величиной расходов на реализацию программ представлены в таблице 1 в виде коэффициентов, определенных исходя из попарного сравнения вариантов.

Критерием оценки эффективности бюджетных расходов является соответствие достигнутых значений этих показателей их целевым значениям. При этом, сводный показатель эффективности мероприятий программы определяется как средняя оценка по всем параметрам путем их соотнесения с коэффициентами взаимоувязки расходов и показателей результативности реализации программ по каждому целевому параметру.

Помимо характерной для региональных программ максимальной нацеленности на решение социальных проблем территории, им в еще большей степени, чем федеральным программам, свойственен поиск возможностей расширения горизонта программ, а также использование современных методов бюджетирования.

Таблица 1 - Коэффициенты взаимоувязки расходов на реализации целевых программ и показателей их результативности6

динамика расходов и показателей за период оценки значительное улучшение результатов (более, чем на 5%) незначительное улучшение результатов(в пределах 5%) стабилизация результатов (изменение в пределах 1%) незначительное ухудшение результатов (в пределах 5%) улучшение результатов (более, чем на 5%)

Увеличение расходов более, чем на 5% 1,6 1,15 0,9 0,65 0,3

Увеличение расходов в пределах 5% 1,7 1,2 0,95 0,7 0,4

Увеличение расходов в пределах 1% 1,8 1,3 1 0,75 0,5

Отметим, что бюджетирование представляет собой технологию финансового планирования, учета и контроля доходов и расходов, которая позволяет анализировать текущие и будущие финансовые показатели. Основываясь на формировании бюджетных расходов, бюджетирование подразумевает не только собственно планирование, но одновременно создает условия для проведения контроля и анализа исполнения запланированных показателей

При этом программно-целевой метод, являясь важнейшим компонентом методологии бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет интегрировать все составные элементы потенциала бюджетирования и превращается в основу реализации и развития его на практике.

В этой связи необходимо принятие в качестве базовой единицы межбюджетных отношений связки «принимаемое обязательство - бюджетное ассигнование - государственное (муниципальное) задание». При этом каждое бюджетное ассигнование на оказание государственных (муниципальных) услуг должно характеризоваться объемом и качеством оказываемых услуг.

Оценка результативности бюджетных расходов муниципального образования лежит в основе определения предельных бюджетов принимаемых

6 Составлено автором.

обязательств как объема ассигнований, необходимых для исполнения принимаемых обязательств и определяемых, исходя из результативности использования предоставляемых дотаций и субвенций. В таком случае механизм выделения межбюджетных трансфертов на региональном уровне будет выглядеть следующим образом (рисунок 6).

Рисунок 6 - Алгоритм выделения межбюджетных трансфертов на региональном уровне в рамках бюджетирования, ориентированного на

результат7

Реализация данной методологии позволит повысить эффективность межбюджетных отношений на региональном уровне, обеспечивая, с одной стороны, более тщательный учет потребностей муниципальных образований в предоставлении межбюджетных трансфертов, а с другой — обеспечить улучшение качества предоставляемых бюджетных услуг.

При формировании системы показателей оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов следует учитывать, что как задачи, решаемые при

7 Составлено автором.

распределении межбюджетных трансфертов, так и критерии эффективности для разных видов межбюджетных трансфертов различны.

Данные обстоятельства обуславливают необходимость использования управленческого подхода, основанного на принципах бюджетного менеджмента, к управлению бюджетом, что вытекает из смещения акцентов на эффективность и результативность бюджетного процесса в целом и межбюджетных отношений, в частности.

По нашему мнению, в развитие указанного подхода использование т.н. «сбалансированной системы показателей» (ССП) помогает увязать оценку уровня бюджетных трансфертов с набором взаимосвязанных индикаторов, отражающих как объективные условия развития муниципального образования, так и успешность функционирования системы управления бюджетным процессом.

Сбалансированная система показателей - это инструмент стратегического и оперативного управления, который позволяет увязать стратегические цели с процессами и действиями на каждом уровне управления, а также осуществлять текущий контроль за реализацией принятой стратегии. Название системы отражает целевое равновесие, которое должно быть достигнуто между финансовыми и нефинансовыми показателями, стратегическим и оперативным уровнем управления (долгосрочными и краткосрочными целями), прошлыми и будущими результатами, а также внутренними и внешними факторами деятельности.

При этом можно выделить четыре направления оценки эффективности использования бюджетных трансфертов муниципальными образованиями, иллюстрирующие самые значимые в данном контексте вопросы, взаимосвязь которых наглядно иллюстрирует рисунок 7.

Полный набор показателей может составлять от десятков до сотен единиц. Слишком большое их количество усложняет процесс работы с ССП, слишком малое - может быть недостаточным для выявления тенденций и принятия управленческих решений. При этом четыре составляющие ССП

позволяют достичь баланса между долговременными и краткосрочными целями, между желаемыми результатами и факторами их достижения.

Рисунок 7 - Концептуальная схема взаимосвязей элементов сбалансированной

системы показателей8 Применение методологии ССП находит все более широкое применение в практике корпоративного управления, однако, в системе регионального и муниципального менеджмента она к настоящему мнению практически не используется.

В этой связи автором предлагается производить оценку использования бюджетных трансфертов на основе использования равного количества оценочных параметров для четырех отмеченных нами выше компонентов ССП (таблица 2).

Таблица 2 - Сбалансированная система показателей, используемых при оценке

использования бюджетных трансфертов муниципальными образованиями9

Группа показателей Параметры

Развитие Объем произведенной продукции

Доля убыточных предприятий

Процесс Показатель исполнения бюджетных заданий

Доля трансфертов в бюджете

Население Численность населения

Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума

Финансы Дефицит бюджета

Уровень собираемости налогов

Составлено автором. Составлено автором.

При этом, по нашему мнению, целесообразно использование интегрального индикатора ССП, иллюстрирующего совокупную динамику изменения входящих в данный комплекс характеристик.

Данный интегральный индикатор может быть рассчитан по формуле:

о

Где - удельный вес ¡-го показателя,

<3,, - значение ¡-го показателя в конце рассматриваемого периода, (5,0 - значение ¡-го показателя в начале рассматриваемого периода.

При этом удельный вес показателей определяется экспертным путем с учетом особенностей развития конкретного региона. Данный индикатор может использоваться для рейтинговой оценки эффективности бюджетной политики в соответствие со следующими параметрами интегрального показателя:

- выше 2,0 - отличное состояние;

- 1,0-2,0 — хорошее состояние;

- 0,5-1,0 - удовлетворительное состояние;

- ниже 0,5 - неудовлетворительное состояние.

Использование представленного механизма позволит, на наш взгляд, выстроить более эффективные межбюджетные отношения в субъекте Федерации, проводить анализ эффективности политики бюджетного выравнивания, подойти к решению проблемы объективизации бюджетно-налогового регулирования.

В заключении приведены наиболее существенные результаты проведенного исследования, представлены выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих работах автора:

Статьи в периодических научных изданиях ВАК РФ:

1. Хлопонина Е. А. Сбалансированная система показателей как инструмент бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне // Новые технологии, ГОУ ВПО «Майкопский государственный технологический университет» №1, 2012г. - 0,4 п.л.

2. Хлопонина Е. А. Совершенствование механизма межбюджетных отношений на региональном уровне // Экономический вестник Ростовского государственного университета (TERRA ECONOMICUS) том 7, №1 (часть 3), 2012 г., -0,5 п.л.

3. Курьянова Е. А. (Хлопонина Е. А.) Формирование системы межбюджетных отношений в РФ: проблемы и перспективы //Новые технологии, ГОУ ВПО «Майкопский государственный технологический университет» №4,2011г. - 0,4 п.л.

Статьи в других научных изданиях и сборниках:

4. Курьянова Е. А. (Хлопонина Е. А.) Совершенствование механизма межбюджетных отношений на региональном уровне // Ученые записки, ч. 1. НОУ ВПО «Институт Управления, Бизнеса и Права», Ростов-на-Дону, 2011 - 0,3 п.л.

5. Курьянова Е. А. (Хлопонина Е. А.) Основные подходы к классификации моделей межбюджетных отношений // Ученые записки, 4.1. НОУ ВПО «Институт Управления, Бизнеса и Права», Ростов-на-Дону, 2011 - 0,3 п.л.

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1.0 уч.-изд.-л. Заказ № 2586. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88