Методы повышения эффективности использования бюджетных средств как инструмент обеспечения экономической безопасности государства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методы повышения эффективности использования бюджетных средств как инструмент обеспечения экономической безопасности государства"

На правах рукописи

005016826

Смирнова Лариса Николаевна

МЕТОДЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ КАК ИНСТРУМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономическая безопасность) Специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 г и-.г, :г<2

Санкт-Петербург - 2012

005016826

На правах рукописи

Смирнова Лариса Николаевна

МЕТОДЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ КАК ИНСТРУМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА

Специальность 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (экономическая безопасность) Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург — 2012

Работа выполнена на кафедре экономики и управления социально-экономическими процессами Санкт-Петербургского университета МВД России

Научный руководитель - Титов Виктор Анатольевич

доктор экономических наук, профессор, начальник факультета повышения квалификации Санкт-Петербургского университета МВД России

Официальные оппоненты - Иванов Сергей Александрович

доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры управление и интегрированные маркетинговые коммуникации «Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России;

Черненко Владимир Анатольевич

доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры мировая экономика, международные отношения и туризм ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики»

Ведущая организация - Санкт-Петербургский государственный

университет, кафедра экономической теории и экономической политики

Защита состоится 22 мая 2012 г. в 12.00 ч на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 203.012.04 при Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).

Автореферат разослан « 2012 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 203.012.04 кандидат экономических наук, доцент

Т.В. Волкова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Сегодня злоупотребления, совершаемые должностными лицами в финансово-бюджетной сфере, характеризуются как одна из основных угроз не только проведению финансовой политики государства, но и обеспечению экономической безопасности страны.

Основные задачи социально-экономической политики России реализуются в условиях ограниченности бюджетных ресурсов, и здесь возникают противоречия между потребностями общества и возможностями органов власти. С одной стороны, наблюдается рост финансирования расходной части бюджета, связанный с обеспечением деятельности самого государства и оказания услуг населению. С другой стороны, видна низкая результативность бюджетных расходов, зачастую их нецелевое и неэффективное использование, что наносит ущерб государству и обществу. По данным Счетной палаты РФ «в 2011 году нарушения в финансово-бюджетной сфере Российской Федерации выявлены на сумму 718,5 млрд рублей. Наибольшая доля выявленных нарушений приходится на неисполнение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации (356,3 млрд рублей)... Объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1 181,4 млн рублей. Неэффективное использование бюджетных средств составило 511,4 млрд рублей»1 .

Это определяет необходимость совершенствования механизма управления бюджетными средствами, направленного на противодействие угрозам экономической безопасности государства (ЭБГ). Обеспечение эффективности управления бюджетными средствами является основой построения гармоничной системы бюджетных отношений и бюджетной политики России, атакже важнейшим условием политической и экономической стабильности государства. Указанные обстоятельства требуют обоснования методов повышения эффективности использования бюджетных средств, включающих в себя меры противодействия нецелевому и неэффективному их использованию. В этой связи разработку специфических методов снижения угроз интересам государства, вызванных наличием этих нарушений, следует рассматривать как отдельный элемент комплекса мероприятий, направленных на обеспечение защищенности экономической системы РФ, в т.ч. социально-экономических интересов ее граждан.

Степень разработанности проблемы. Междисциплинарный характер решаемой задачи потребовал изучения работ в области теории и методологии экономической безопасности, атакже вопросов управления бюджетными средствами.

Теоретические и методологические аспекты ЭБГ отражены в работах

A.И. Абалкина, Н.П. Ващекина, Л.П. Гончаренко, С.А. Иванова, К.А. Инфан-тьева, Р.Ф. Исмагилова, A.A. Карпова, С.А. Кормишкина, Е.А. Олейникова,

B.А. Савина, В.К. Сенчагова, С.В.Степашина, Б.Н. Топорнина и др.

1 Итоги работы Счетной палаты РФ в 2011 году и основные направления деятельности в 2012 году//Интернет-ресурс http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/%201-3-tree_files-fl-559.pdf.

Теоретические и прикладные основы отдельных аспектов осуществления бюджетного процесса и финансового контроля как инструмента обеспечения ЭБГ, исследовались в работах В.В. Бурцева, О.В. Врублевской, Т.В. Конюховой, Н.В. Котова, А.Н. Литвиненко, JI.H. Овсянникова, Г.Б. Поляка, В.М. Ро-дионовой, М.В. Романовского, E.H. Синаевой и др.

Вместе с тем, в существующих работах проблемам ЭБГ, возникающим в бюджетном секторе экономики, уделено недостаточно внимания. Это негативно сказывается на практической деятельности органов власти.

Объектом исследования выступает бюджетная система Российской Федерации.

Предметом исследования являются управленческие отношения между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, направленные на обеспечение экономической безопасности государства методами повышения эффективности использования бюджетных средств.

Цель диссертационного исследования заключается в развитии методов и механизмов эффективного использования бюджетных средств для обеспечения экономической безопасности государства.

Реализация поставленной цели предопределила решение следующих задач, обусловливающих логику диссертационного исследования и его структуру:

• раскрыть проблемы, связанные с нарушениями бюджетного законодательства в бюджетном секторе экономики, влияющие на ЭБГ;

• выявить и классифицировать источники угроз экономической безопасности, оказывающие неблагоприятное воздействие на определенные сферы деятельности государства;

• установить причинно-следственную связь возникновения источников угроз ЭБГ, вызванных нарушениями бюджетного законодательства (НБЗ);

• усовершенствовать механизм противодействия угрозам ЭБГ, возникающим в процессе исполнения бюджета по расходам;

• конкретизировать мероприятия по совершенствованию мониторинга ЭБГ в сфере использования бюджетных средств;

• раскрыть и дополнить методы повышения эффективности использования бюджетных средств для обеспечения ЭБГ;

• дополнить оценку эффективности использования бюджетных средств, направляемых для реализации мероприятий действующих целевых программ, пороговыми значениями показателей ЭБГ;

• определить совокупность индикаторов, отражающих степень эффективности использования бюджетных средств и конечных результатов деятельности их получателей, влияющих на благосостояние и безопасность населения;

• дополнить систему ведомственного финансового контроля элементами аудита эффективности и предложить критерии его оценки.

Методология и методы научного познания. Методологической базой исследования послужил междисциплинарный подход. В работе были использованы исторический, институциональный и структурно-функциональный

виды анализа. Задачи исследования решались посредством моделирования экономических процессов, применения метода экспертных оценок, классификации и факторного анализа.

Информационной базой исследования послужили нормативные акты РФ в области обеспечения ЭБГ и осуществления бюджетного процесса, официальная статистическая информация, материалы научно-практических конференций, материалы периодической печати и Интернет ресурсов.

Научная новизна результатов исследования.

По специальности 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (экономическая безопасность):

• уточнены базовые компоненты безопасного состояния бюджетного процесса, позволяющие обеспечить ЭБГ в бюджетном секторе экономики;

• расширена классификация источников возникновения и формирования угроз ЭБГ, вызванных нарушениями бюджетного законодательства за счет включения в неё признаков: субъект использования бюджетных средств; вид хозяйственных операций. Ранжированы причины, способствующие развитию деструктивных процессов, влияющих на определенные сферы деятельности государства;

• структурирован управленческий механизм противодействия угрозам ЭБГ, возникающих в процессе исполнения федерального бюджета по расходам, посредством включения в него экономических и организационно-административных мер воздействия на получателей бюджетных средств (штрафные санкции к нарушителям бюджетного процесса, поощрение должностных лиц, исключивших случаи нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, создание единой программной базы движения бюджетных средств) и мониторинга ЭБГ в сфере использования бюджетных средств;

• дополнен перечень инструментов обеспечения ЭБГ за счет методов повышения эффективности использования бюджетных средств: программно-целевой метод распределения расходов программ; метод оценки действующих целевых программ; метод оценки использования бюджетных средств; методы контроля, в основу которых заложены пороговые значения показателей ЭБГ.

По специальности 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит:

• определен характер взаимосвязи - линейная, обратная, высокая - между разрастанием деструктивных явлений и процессов, вызванных нарушениями бюджетного законодательства и угрозами ЭБГ в виде масштабов реального ущерба от экономических правонарушений и преступлений, связанных с использованием бюджетных средств;

• введены в метод оценки действующих целевых программ: критерии оценки эффективности использования бюджетных средств (уровень исполнения запланированного финансирования программы; уровень достижения целевых показателей по соответствующему мероприятию; эффективность реализации мероприятий программы, объединенных одной задачей); система по-

казателей, определяющая по пяти уровням безопасность объекта (коэффициент зависимости ЭБГ);

• дополнен метод оценки эффективности использования бюджетных средств, выделенных по смете конкретному получателю, за счет выделения общих и производственных индикаторов, позволяющих оценить условия выполнения возложенных на государственное учреждение функций и результаты его деятельности, влияющие на ЭБ субъекта;

• конкретизированы показатели оценки эффективности использования бюджетных средств, входящие в состав элементов аудита эффективности деятельности подразделений МВД России при осуществлении ведомственного финансового контроля: определение соответствия фактических и плановых показателей расходов, произведенных бюджетополучателем; оценка результативности и эффективности использования бюджетных средств на основе отчетных данных; подготовка рекомендаций по повышению эффективности использования бюджетных средств, позволяющих контролировать и целевой характер бюджетных расходов, и возвращать государству ущерб, причиненный НБЗ.

Теоретическая значимость работы состоит в дополнении методических основ обеспечения ЭБГ, включающих в себя совершенствование методов повышения эффективности использования бюджетных средств, с учетом вариативности управленческих решений органов власти в зависимости от характера угроз бюджетной системе Российской Федерации.

Практическая значимость работы состоит в возможности применения полученных результатов участниками бюджетного процесса и контролирующими органами, в том числе в системе МВД России, для решения прикладных задач, связанных со снижением нарушений бюджетного законодательства в процессе исполнения бюджета по расходам.

Выводы и практические рекомендации автора могут быть использованы для совершенствования законодательной базы, регламентирующей вопросы управленческих отношений главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств с органами государственной власти и контролирующими органами.

Соответствие диссертации требованиям паспорту научной специальности. Материалы исследования соответствуют паспорту научной специальности 08.00.05 — «Экономика и управление народным хозяйством» 12.4 «Разработка новых и адаптация существующих методов, механизмов и инструментов повышения экономической безопасности» и 12.7 «Классификация угроз экономической безопасности по сферам экономики (производственная, финансовая и др.)», атакже паспорту научной специальности 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит» 2.8. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов».

Результаты исследования были доложены и одобрены на всероссийской и межвузовской научно-практических конференциях в 2007-2011 гг.; ап-

робированы в ЦФО и КРУ ГУ МВД России по г. Санкт Петербургу и Ленинградской области, а так же внедрены в учебный процесс при чтении курсов лекций по дисциплинам «Бюджетный учет и отчетность» и «Контроль, ревизия и анализ хозяйственной деятельности в казенных учреждениях» в Санкт-Петербургском университете МВД России.

Публикации. Основные положения, изложенные в диссертации, опубликованы в 8 работах общим объемом 4,2 п. л.

Цель и задачи исследования определили структуру диссертации.

Наименование разделов Наименование параграфов Количество

страниц таблиц рисунков

Введение 9 - -

Глава 1. Теоретические основы исследования роли бюджетной системы в обеспечении экономической безопасности государства § 1. Особенности становления и развития бюджетной системы Российской Федерации 10 - -

§ 2. Теоретические подходы к определению экономической безопасности государства в секторе управления государственными финансами 12 - 1

§ 3. Эффективное использование бюджетных средств как инструмент обеспечения экономической безопасности и развития государства 11 1 -

Глава 2. Предпосылки формирования механизма противодействия угрозам экономической безопасности государства, вызванным нарушениями бюджетного законодательства § 1. Нарушения бюджетного законодательства в виде нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств как вид экономических правонарушений 11 1 -

§ 2. Классификация источников угроз экономической безопасности государства, вызванных нарушениями бюджетного законодательства 9 2 -

§ 3. Концептуальная модель механизма противодействия угрозам экономической безопасности государства в бюджетном секторе экономики 15 - 3

§ 4. Методы повышения эффективности использования бюджетных средств в целях обеспечения экономической безопасности государства 15 1 2

Глава 3. Научно-методический инструментарий предотвращения угроз экономической безопасности государства в процессе исполнения бюджета по расходам § 1. Эффективность системы финансово-бюджетного контроля на современном этапе развития экономики и роль в этом процессе правоохранительных органов 21 3 3

§ 2. Метод оценки действующих целевых программ как инструмент обеспечения экономической безопасности государства 16 4 2

§ 3.Снижение угроз экономической безопасности государства за счет повышения качества управления бюджетными средствами в системе МВД России 18 7 2

§ 4. Повышение качества ведомственного финансового контроля в системе МВД России 11 2 2

Заключение 10 21 15

Список использованной литературы 12

Итого 180

II. Основные результаты исследования, выносимые на защиту

По специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономическая безопасность):

1. Безопасность в бюджетном секторе экономики, связанная с целевым и эффективным использованием бюджетных средств (БС), как элемент экономической безопасности государства.

Обеспечение защиты экономической системы от воздействий угроз ЭБГ, возникающих в процессе исполнения бюджета соответствующего уровня, остается актуальной задачей.

На основе исторического и функционального анализа становления и развития бюджетной системы РФ установлено, что размеры ущерба, наносимого государству вследствие хищений и нарушений бюджетного законодательства, совершаемых должностными лицами, вызывают деформации в системе бюджетных отношений и диспропорции в развитии экономики России. Эффективное и целевое использование БС можно рассматривать как нейтрализацию или сведение к минимуму неблагоприятных внутренних воздействий на экономику государства, сохранение экономической и политической стабильности в обществе.

В результате рассмотрения существующих подходов к интерпретации таких понятий как «угрозы ЭБГ» и «причины возникновения угроз ЭБГ» установлено, что отсутствует их четкое разграничение, и это затрудняет формирование обеспечивающих механизмов противодействия угрозам ЭБГ в бюджетном секторе экономики. Под причинами возникновения угроз ЭБГ, вызванных НБЗ, предлагается понимать деструктивные процессы и явления, возникающие при исполнении бюджета, способные при определенных условиях привести к неблагоприятным последствиям. В качестве понятия «угрозы ЭБГ, вызванные НБЗ» автором предложено использовать характеристику величины размера ущерба, причиняемого государству (потенциальный или реальный).

Исходя из данных положений, под экономической безопасностью государства в бюджетном секторе экономики понимается такое состояние защищенности экономической системы и институтов власти, при котором сохраняется стабильное и эффективное функционирование бюджетного процесса, обеспечивающего реализацию функций государства. При этом защита его интересов, общества и личности от угроз, вызванных НБЗ, осуществляется за счет эффективного использования БС и соблюдения требований финансовой дисциплины.

2. Классификация источников возникновения и формирования угроз ЭБГ, возникающих вследствие НБЗ.

В диссертационном исследовании рассмотрена совокупность условий и факторов, создающих опасность экономическим интересам личности, общества и государства. Они являются источниками возникновения и формирования внутренних угроз, которые влияют на определенные сферы деятельности государства (рис. 1).

Рис. 1. Схема деструктивных причин возникновения угроз ЭБГ и их последствий

Нарушения бюджетного законодательства могут возникнуть на различных уровнях бюджетной системы, либо образоваться в связи с несоответствием произведенных расходов кодам, видам и целевым статьям бюджетной классификации.

В ходе исследования существующая классификация источников возникновения и формирования угроз, вызванных нарушениями бюджетного законодательства, дополнена автором двумя признаками: субъект использования бюджетных средств; вид хозяйственной операции (табл. 1).

Таблица I

Классификация источников возникновения и формирования угроз ЭБГ, вызванных нарушениями бюджетного законодательства

Классификационный признак | Группы (явления)

Источники возникновения и формирования угроз ЭБГ

По уровням бюджетной системы Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты

По содержанию бюджетной классификации РФ Операции сектора государственного управления, относящиеся к доходам бюджета Операции сектора государственного управления, относящиеся к расходам бюджета

По субъекту использования бюджетных средств Главные распорядители бюджетных средств Распорядители бюджетных средств Получатели бюджетных средств

По «идам хозяйственных операций* Расчеты безналичные (в том числе взаиморасчеты) Приобретение (списание) товарно-материальных ценностей, работ, услуг

По степени влияния угроз на уровень ЭЕГ

По величине ущерба (нанесенного, ожидаемого) Значительный Незначительный

По характеру проявления Реальные Потенциальные

По причинам появления Преднамеренные Случайные

По степени открытости Явные Скрытые

По продолжительности Постоянные Временные

По виду деятельности Типичные Специфические

К субъектам использования бюджетных средств относятся участники бюджетного процесса, которые распределяют бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств, а также принимают и исполняют бюд-

' Классификация дополнена автором.

жетные обязательства. При осуществлении своих функций, в качестве главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, некоторые из них нарушают требования БК РФ, либо имеют место злоупотребления должностных лиц в корыстных целях. Возникновение нарушений и злоупотреблений при исполнении принятых на себя обязательств конкретными получателями бюджетных средств происходит вследствие неполного и неритмичного поступления бюджетных ассигнований в течение года на единый счет соответствующего бюджета, открытый Федеральному казначейству РФ в учреждениях Центробанка РФ.

Хозяйственные операции также выступают источником угроз, так как неверно совершенная операция может привести либо к неумышленному нарушению, либо к хищению. К наиболее типичным операциям относятся: безналичные расчеты и взаиморасчеты между поставщиками и подрядчиками, а также приобретение (списание) товарно-материальных ценностей, работ, услуг, которые осуществляются по несоответствующим целевым статьям поступления БС либо на основании фиктивных договоров и документов.

Своевременный анализ условий и причин возникновения угроз экономической безопасности государства, вызванных НБЗ, сможет устранить новые вызовы и угрозы, что позволит сэкономить огромные бюджетные средства, а также повысить эффективность функционирования системы обеспечения безопасности. Следовательно, главные усилия государства должны быть направлены на предупреждение потенциальной опасности, так как это дешевле и эффективнее.

3. Механизм противодействия угрозам ЭБГ, возникающим в процессе исполнения бюджета соответствующего уровня по расходам.

Экономический подход к анализу источников возникновения и формирования угроз, вызванных НБЗ, позволил структурировать механизм противодействия угрозам ЭБГ, возникающим в процессе исполнения бюджета по расходам (рис. 2). Он включает в себя экономические меры воздействия на участников бюджетного процесса, регулирующих финансовую деятельность бюджетополучателей и организационно-административные меры воздействия, регулирующих процессы функционирования системы финансирования бюджетными средствами, осуществляемые их главными распорядителями (распорядителями) и получателями.

К экономическим мерам в работе можно отнести: поощрение должностных лиц, расходующих БС эффективно и по целевому назначению; наложение штрафных санкций на должностных лиц, нарушивших бюджетное законодательство.

Организационно-административные меры воздействия включают: применение единых норм и правил для всех участников бюджетного процесса, создание единой программной базы движения БС, обеспечивающей выявление соответствия плановых и итоговых показателей выполнения государственных контрактов, целевых программ; введение укрупненных систематизированных

уникальных видов и подвидов расходов для бюджетов различного уровня с предоставлением права главным распорядителям бюджетных средств на ведение своих бюджетных росписей и переносом остатков по счетам на следующий год; повышение эффективности деятельности правоохранительных и контролирующих органов и др.

Спрогнозировать потенциальные угрозы ЭБГ в виде ущерба от экономических правонарушений можно на основании мониторинга ЭБГ в сфере использования БС, который может бьггь реализован, по мнению автора диссертации, государственным органом по осуществлению мониторинга ЭБГ при Совете безопасности РФ. Мониторинг ЭБГ должен осуществляться на осно-

Рис. 2. Механизм противодействия угрозам ЭБГ, возникающим в процессе исполнения бюджета по расходам

вании сопоставления пороговых значений показателей ЭБГ, применяемых для бюджетного сектора экономики в части использования БС, и баз данных, предоставляемых всеми участниками бюджетного процесса: от момента выделения Минфином России БС конкретным ведомствам до сдачи отчетности конкретными получателями. При отслеживании процессов использования БС учитываться должна оценка их деятельности, произведенная контролирующими органами.

Результаты мониторинга будут использованы при разработке и принятии оперативных и стратегических решений по управлению БС, что позволит своевременно предотвратить нарушения бюджетного законодательства, снизить вероятность потенциальных угроз ЭБГ и направить средства на восстановление стабильности экономической системы.

4. Инструменты обеспечения ЭБГ, включающие в себя методы повышения эффективности использования бюджетных средств.

В диссертационном исследовании установлено, что одним из приоритетов бюджетной политики является внедрение программно-целевого принципа при планировании бюджета и использовании БС. Минимизировать ущерб, вызванный нарушениями бюджетного законодательства, можно за счет методов повышения эффективности использования БС, включающих в себя оценку их использования, с учетом пороговых значений показателей ЭБГ (рис. 3).

В основе предложенных методов, по нашему мнению, лежит: сбор данных по качественным и количественным показателям деятельности бюджетополучателей; определение актуальности и своевременности бюджетных расходов; единство применения нормативной и правовой базы; установление индикаторов оценки эффективности использования бюджетных средств; разграничение полномочий бюджетополучателей; непрерывность осуществления мониторинга результатов деятельности получателей БС и результатов деятельности контролирующих органов; прогнозирование финансирования бюджетополучателей на перспективу.

Программно-целевой метод распределения расходов программ применяется на стадии разработки бюджета на соответствующий период времени и включает в себя оценку эффективности предполагаемых бюджетных расходов с учетом влияния возможных негативных факторов на итоги запланированных конечных результатов вновь вводимых целевых программ.

Для устранения таких факторов необходимо проведение экспертизы всех расходов с позиции экономической безопасности и обоснования того, что в результате принятия этих расходов и спрогнозированных угроз показатели социально-экономического развития России не изменятся в худшую сторону.

Следующим инструментом обеспечения ЭБГ выступает метод оценки действующих целевых программ, с помощью которого по установленным критериям выявляются причины отклонений запланированных результатов от намеченных. На основании выявленных отклонений принимаются соответствующие решения о дальнейшем финансировании программы либо ее приостановке.

Социально-экономическое развитие России

Приоритеты бюджетной политики

Обеспечение макроэкономической стабильности за счет сбалансированного бюджета

Принятие расходных обязательств на основе оценки эффективности использования поступивших ЕС

Повышение эффективности системы государственного управления, расширение самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения

Расширение Увязка

горизонта и стратегиче-

повышение ского

надежности планирова-

экономических ния с

прогнозов, бюджетным

зависящих от планирова-

бюджетных нием

расходов

МЕТОДЫ

повышения эффективности использования бюджетных средств

Программно-целевой метод распределения расходов программ

Метод оценки действующих целевых программ

Метод оценки эффективности использования бюджетных средств

Методы контроля (проверка, обследование, ревизия, аудит эффективности)

Показатели оценки эффективности использования бюджетных средств

§ 2

в иэ

я £

в X

т 1

11

3 I

ЁI

Оценка результативности и эффективности использования бюджетных средств и их влияния на ЭБГ

Рис. 3. Концептуальная схема влияния методов повышения эффективности использования бюджетных средств на экономическую безопасность государства и устойчивость экономического роста

Метод оценки эффективного использования БС, выделенных по смете, включает в себя определение общих и производственных индикаторов, отражающих условия и результаты деятельности бюджетополучателя. Показатели, входящие в состав индикаторов, оцениваются с учетом их значимости и пороговых значений показателей ЭБГ, влияющих на безопасность соответствующего региона (района) России. Метод позволяет определить достаточность ресурсов для выполнения функций бюджетополучателем, который стремится к оптимизации бюджетных расходов.

Методы контроля применяются после совершения хозяйственных операций бюджетополучателями. Контролирующие органы выявляют нарушения бюджетного законодательства, которые являются источниками угроз ЭБГ и наносят ущерб экономике государства. На основании результатов проверок контролирующие органы готовят предложения по возмещению ущерба, нанесенного должностными лицами учреждений, осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность, и устранению причин его возникновения.

По специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит: 1. Определение зависимости между разрастанием деструктивных явлений и процессов, вызванных нарушениями бюджетного законодательства и угрозами ЭБГ в виде масштабов реального ущерба.

Одним из элементов мониторинга ЭБГ в сфере использования БС является прогнозирование ущерба от правонарушений, связанных с использованием БС.

Автором диссертации рассмотрена зависимость между процессами, вызванными нарушениями бюджетного законодательства и угрозами ЭБГ в виде масштабов реального ущерба, выявленного ведомственным контролирующим органом, - КРУ МВД России за 2010 год. Для наиболее значимой по степени влияния на разрастание проблем ЭБГ причины возникновения угроз установлен ранг, равный 1. Следующая по степени влияния причина получила ранг, равный 2 и т. д. Далее исследовали характер и силу зависимости между причиной возникновения угроз (х) и масштабом размера ущерба (у), выявленного органом контроля, по степени его снижения: максимальный соответствовал рангу 1 и т. д. Для этого был найден парный линейный коэффициент корреляции, который определен по формуле

Более подробно результаты расчетов приведены в исследовании.

Коэффициент корреляции (гв) составил (- 0,81), что определяет по шкале Чеддока высокую линейную отрицательную зависимость между причиной возникновения угроз ЭБГ и размером ущерба. Коэффициент корреляции значимо отличается от нуля, что подтверждает существование исследуемой зависимости.

Проверку гипотезы проводим по общей схеме о значимости коэффициента корреляции. Критерием для данной проверки является случайная величина, распределенная по закону Стьюдента с числом степеней свободы К = и-2 = 5. Выборочное значение критерия определили по формуле

где Т.

Критической точкой для случайных величин по таблице Стьюдента является точка, которая равна 'Кр =: 2,57. Следовательно, основная гипотеза (о незначимости коэффициента корреляции) может быть отвергнута.

Определив приближенное уравнение (регрессии), показывающее зависимость размера ущерба от степени значительности причины возникновения угроз, представленное в виде:

- о -У~У = ГВ-(*-*) . (3)

построим полученную прямую на поле корреляции (рис. 4).

Ранг

Рис. 4. Обратная линейная зависимость между процессами, вызванными нарушениями бюджетного законодательства и угрозами ЭБГ, в виде масштабов реального ущерба

В процессе проведения исследования было установлено, что различные по своей природе причины возникновения угроз ЭБГ в сфере использования БС, влияют на разрастание деструктивных явлений и процессов, связанных со снижением обеспечения экономической безопасности государства.

2. Оценка эффективности использования бюджетных средств, направляемых для реализации мероприятий целевых программ.

Одним из аспектов ЭБГ выступает повышение качества жизни населения, которого можно достичь только при эффективном использовании БС. В связи с этим автор диссертации предложил метод оценки действующих целевых программ (ЦП), который включает в себя: 1) определение критериев оценки эффективности целевой программы; применение пороговых значений показателей ЭБГ для оценки выполнения установленных критериев; расчет и сопоставление показателей эффективности и показателей безопасности; подготовку предложений координатором программы о ее дальнейшем финансировании.

Критериями оценки эффективности целевой программы (ЦП) выступают: уровень исполнения запланированного объема финансирования, уровень достижения целевого индикатора или показателя по соответствующему мероприятию; эффективность реализации мероприятий, объединенных одной

задачей; эффективность реализации ЦП в отчетном периоде; эффективность реализации ЦП за весь период выполнения.

Для оценки достижения поставленных целей и выполнения мероприятий программы диссертантом предложено применить к каждому показателю пороговое значение, влияющее на уровень ЭБГ. Это позволило определить размер коэффициента зависимости ЭБГ (Кг), влияющего на оценку выполненных показателей по установленному критерию (табл. 2).

Предложенные автором пороговые значения показателей ЭБГ могут быть обоснованы по аналогии с показателями уровня существенности, принятыми в аудиторской деятельности, где «отклонения в оценках параметров бюджета не должны превышать величин, которые по общепринятой концепции аналитической модели существенности в аудите принято считать допустимыми (в пределах 10-15 % в большую или меньшую сторону)2».

Общий размер коэффициента зависимости ЭБГ для каждого критерия установлен автором в размере не более 1,0. Он определяется по сумме баллов, установленных для каждого показателя, входящего в определенный критерий оценки. Например,

=1,0. (4)

Для оценки эффективности показателей, входящих в состав определенного критерия, автором было предложено рассчитывать среднюю величину от суммы баллов выполненных показателей.

Например, для определения уровня исполнения запланированного объема финансирования (С) применена следующая формула:

_(С,+С2+... + С„) *-ср - дг ' (5)

где Сср — средняя величина от суммы баллов выполненных показателей; N — количество показателей, входящих в расчет оценки.

Оценка выполнения каждого конкретного критерия складывается из двух величин К2 и Ср, которые являются основой для расчета общей оценки эффективности реализации ЦП (табл. 3).

Предложенная оценка действующей ЦП влияет на ее дальнейшее финансирование и определяется по пятиуровневой системе. Она включает в себя балльную оценку эффективности использования БС, выделенных для реализации мероприятий действующей ЦП, сопоставимую с показателями предложенного уровня безопасности. Для удобства оценки автором диссертации было предложено установить размер балльной оценки от 1 до 3.

Предложенный автором метод оценки действующей ЦП позволяет оценить результаты деятельности бюджетополучателей с учетом негативных факторов, влияющих на выполнение мероприятий действующих ЦП.

2 Шапошников A.A., Лугов Д.С. Границы достоверности в аудите // Аудиторские ведомости. 2003. № 4.

Таблица 2

Оценка эффективности действующей целевой программы с учетом пороговых значений показателей, влияющих на обеспечение ЭБГ

■ ■ а. г я о. » Навмевомаие показателя Пороговое значение показателей, влияющих на уровень ЭБГ Коэффициент зависимости ЭБГ, влияющий на оценку эффективности по установленному критерию

С Уровень исполнения запланированного объема1 »янаяснроваиия (С| 1,0

С, Своевременность и ритмичность поступления средств из бюджетов различного уровня В соответствии с планом, но не более 5-7 % отклонений СЮ,5

С2 Показатель равномерности и пропорциональности использования бюджетных средств, установленный программоЙ в целом В соответствии с планом 0-0,5

1 Уровень достижения целевых индикаторов программы за год (/) 1,0

1, Уровень достижения каждого целевого индикатора Превышение план, показ. 0,7-0,8

В соответствии с планом 0,7

Снижение от план, показ. 0,2-0,7

Достаточность бюджетных средств, поступающих на выполнение мероприятий с учетом корректировок ассигнований В соответствии с планом, но не более 3-5 % отклонений 0-0,2

л Эффективность реализации мероприятий (й) за год 1,00

л, Эффективность планируемых мероприятии на конкретном этапе (для сравнения) Превышение план, показ. 0,5

В соответствии с планом 0-0,5

д> Уровень расходов на реализацию мероприятия Превышение план, показ. 0-0,1

В соотв. с планом 0,25

Снижение от план, показ. 0.25-0,30

я, Показатель равномерности и пропорциональности использования бюджетных средств, установленных программой при реализации мероприятия В соответствии с планом 0-0,20

Е, Эффективность реализация целевой программ и в отчетном периоде 1,00

Ер Эффективность достигнутых результатов в целом с начала исполнения программы на конкретном этапе Не менее 10% отклонений от плановых показателей 0-0,5

Ер Уровень расходов на реализацию самих программ на конкретном этапе исполнения программы Превышение план, показ. В соответствии с планом Снижение от планов, показ. 0-0,1 0,4 0,4-0,5

Е. Эффективность реализация целевой программы за весь период реализации 1,00

Е Эффективность достигнутых результатов на конечном этапе исполнения программы Не менее 10 % отклонений от плановых показателей 0-0,5

Ещз Уровень расходов на реализацию самнх программ на конечном этапе исполнения программы Превышение плана. 0-0.1

В соответствии с планом 0,4

Снижение от планов, показ. 0,4-0,5

Уровень нецелевого расходования бюджетных средств за весь период реализации программы Не более 3-5 % расходов соответствующего бюджета 0-0,1

Е* Своевременность подготовки и утверждения проектно-сметной документации по объектам целевых программ В соотв. с планом, но не более 3-5 % отклонений от установленного времени подготовки 0-0,1

Е* Длительность проведения конкурсных процедур и заключения контрактов по целевым программам В соответствии с планом, но не более 3-5 % отклонении от установленного времени 0-0,1

Е* Потери в сфере закупок товаров, услуг, работ для государственных нужд До 5-7 % от выделяемых средств 0-0,1

Метод был апробирован на результатах исполнения ЦП «Ступинского муниципального района Московской области "Жилище" на 2006-2010 годы», результаты выполнения которой приведены в табл. 4.

Таблица 3

Оценка эффективности реализации действующей целевой программы3

Оценка выполнения ЦП Баллы Эффективность использования БС при выполнения мероприятий программы Коэффициент зависимости ЭБГ, влияющий на оценку эффективности использования БС Уровень безопасности Предложения по дальнейшему финансированию программы

5-й уровень 2,5-3 Максимальная эффективность 0,95-1,00 Безопасный уровень Продолжение финансирования

4-й уровень 2,0-2,5 Высокая эффективность 0,8-0,95 Появление зоны риска Продолжение финансирования с учетом уточнения мероприятий

3-й уровень 1,75-2,0 Средняя эффективность 0,65-0,8 Возникновение угрозы ЭБГ Сокращение финансирования с учетом корректировок мероприятий

2-й уровень 1,0-1,75 Низкая эффективность 0,5-Ю ,6 5 Угроза ЭБГ средней степени Приостановление финансирования

1-й уровень 0-1,0 Критический уровень 0-0,5 Угроза ЭБГ высокой степени Досрочное прекращение выполнения программы

Таблица 4

Результаты выполнения целевых индикаторов программы «Ступинского муниципального района Московской области «Жилище» на 2006-2010 годы»

Построе- Уровень Пересе- Уровень

но жилья жилищ- ление износа Общий по-

Конечные результаты тыс. ной обес- семей из осн. казатель,

выполнения целевых индикаторов кв. м, печенно- ветхого фондов, балл/ Кг

программы балл/АТэ сти ЖИЛОГО балл/АТэ

на 1 чел., фонда,

балл / К-ь балл /Кг

Эффективность реализации целевой

программы за весь период реализации 2,5/1,0 2,5/1,0 2/0,8 0 1,75/0,7

Согласно произведенным расчетам можно констатировать, что в основном мероприятия программы исполнялись в соответствии с планом, однако общий показатель оценки ЦП за весь период ее реализации соответствует лишь средней эффективности использования БС, что создает условия для возникновения угрозы ЭБГ. Такая ситуация требует сокращения финансирования и корректировки мероприятий программы.

Это связано с частичным отсутствием бюджетного финансирования на строительство объектов коммунального назначения и инженерной инфраструктуры. Следовательно, координатор программы должен был внести соответствующие предложения заказчику для снижения угроз ЭБГ вследствие невыполнения запланированных целевых индикаторов.

3. Система индикаторов, входящая в состав метода оценки эффективности использования бюджетных средств, выделенных по смете.

Для оценки эффективности использования БС, выделенных учреждению по смете, для оказания государственных услуг, автором диссертации предло-

3 Рассчитано автором диссертации.

жено применить специальный метод. В нем установлены индикаторы, отражающие условия выполнения возложенных на бюджетополучателя функций и результаты его деятельности (рис. 5).

Рис. 5. Метод оценки эффективности использования бюджетных средств, выделенных по смете

Общие индикаторы (финансовые, кадровые, социальные) рассчитываются по единой методике для всех получателей БС, а расчет производственных (специфических) индикаторов отражает особенности деятельности конкретного бюджетополучателя.

К показателям оценки эффективного использования БС, входящих в состав финансовых индикаторов, следует отнести: своевременность и ритмичность поступления средств; равномерность и пропорциональность использования БС; эффективность достигнутых результатов на рубль затрат; доля БС, использованных неэффективно и не по целевому назначению от размера общего финансирования бюджетополучателя; соблюдение лимитов потребления тепло- и энергоресурсов. Фактическое их выполнение влияет на результаты конечной деятельности государственного учреждения, которые также оцениваются по соответствующему направлению деятельности ведомства с учетом показателей безопасности региона (района, обслуживаемой территории) России.

Автором диссертации предложено оценивать эти индикаторы с учетом балльной оценки, установленной в зависимости от значимости показателей, входящих в состав индикаторов, и от их влияния на экономическую безопасность конкретного региона (района) Российской Федерации. Оценка осуществляется в диапазонах от критического до оптимального (высокого).

Предложенные показатели могут применяться при составлении отчетности получателями БС, в том числе и подразделения МВД России, а также

контролирующими органами при оценке финансово-хозяйственной деятельности проверяемых учреждений.

4.Предложения по включению элементов аудита эффективности в проведение ведомственного финансового контроля в системе МВД России и применения критериев оценки качества контроля.

Автор в ходе исследования исходил из того, что для экономики России особого внимания требует повышение эффективности использования БС на любом уровне бюджетной системы. Это актуализирует разработку и реализацию мер по повышению эффективности деятельности не только бюджетополучателей, но и органов контроля. В системе государственного контроля приоритетное развитие имеет аудит эффективности использования БС, по результатам которого выявляется незаконное, нерациональное и неэффективное использование БС их получателями.

Для минимизации нарушений бюджетного законодательства предложено ввести в ведомственный финансовый контроль следующие элементы аудита эффективности: определение соответствия фактических и плановых показателей расходов, произведенных бюджетополучателем и анализ причин отклонений; оценку результативности и эффективности использования БС на основе отчетных данных; подготовку рекомендаций по повышению эффективности использования БС. Такой подход позволит контролировать не только целевой характер бюджетных расходов, но и возвращать государству ущерб, вызванный НБЗ.

В полной мере выявлять недостатки в части использования БС ведомственными контролирующими органами возможно лишь при условии его эффективной деятельности, которая определяется критериями: результативности, экономичности и действенности. В работе предлагается дополнить оценку деятельности этих органов критериями: качества контроля и интенсивности деятельности конкретного ревизора (табл. 5).

Внедрение элементов аудита эффективности в оценку использования БС, как их получателями, так и контролирующими органами в системе МВД России, позволит добиться существенного снижения угроз ЭБГ, вызванных НБЗ, и объема искажений отчетных данных.

В заключение сформулированы выводы и предложения по дальнейшим перспективам поиска конструктивных решений актуальных вопросов обеспечения ЭБГ главными распорядителями (распорядителями) и получателями бюджетных средств при осуществлении бюджетного процесса и их взаимодействии с контролирующими органами.

Таблица 5

Оценка эффективности деятельности ведомственного контролирующего органа

Критерии оценки Показатели эффективности

Качество контроля (комплексный показатель) Сопоставление показателей отчетного периода с показателями предыдущих проверок (ревизий): • результативность контрольных мероприятий - отношение количества подготовленных заключений (предложений) к количеству планируемых контрольных мероприятий; • эффективность контрольного мероприятия - отношение объема выявленных убытков в отчетном периоде к общему объему выделенных лимитов бюджетных обязательств ревизуемым подразделениям за ревизуемый период; • эффективность контрольного мероприятия по результатам деятельности бюджетополучателя (выявлено экономических преступлений на сумму) -отношение размера выявленных экономических преступлений в отчетном периоде к общему объему выделенных лимитов бюджетных обязательств ревизуемым подразделениям за ревизуемый период ; • действенность предложений, подготовленных по устранению выявленных нарушений - отношение количества исполненных в срок предложений к общему количеству направленных; • эффективность предложений по устранению выявленных нарушений -отношение объема возмещенных средств е учетом возмещенного ущерба прошлых лет в отчетном периоде к общему объему средств, использованных не по целевому назначению

Интенсивность (напряженность -качество работы инспектора (ревизора, группы ревизоров)) • Количество участий в контрольных мероприятиях одного инспектора (ревизора, группы ревизоров) контрольного органа за отчетный период; • объем проверенных денежных и материально-технических средств одним инспектором (ревизором, группой ревизоров) органа контроля; • количество проверенных объектов одним инспектором (ревизором, группой ревизоров) контролирующего органа за отчетный период; • выявленный объем убытков в отчетном периоде одним инспектором (ревизором, группой ревизоров) контролирующего органа; • объем средств, возмещенных по итогам контрольных мероприятий к общему объему выявленного ущерба одним инспектором (ревизором, пэуппой ревизоров) контролирующего органа в отчетном периоде; • уровень экономичности — отношение размера выявленного ущерба инспектором (ревизором, группой ревизоров) к затратам на его (их) содержание в отчетном периоде; • уровень качества работы инспектора (ревизора) — отношение выявленного объема убытков в отчетном периоде одним инспектором (ревизором, группой ревизоров) к объему проверенных денежных и материально-технических средств одним инспектором (ревизором, группой ревизоров) за отчетный период

III. СПИСОК РАБОТ, В КОТОРЫХ ОПУБЛИКОВАНЫ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, включенных в перечень ВАК

1. Смирнова Л.Н. Некоторые аспекты обеспечения экономической безопасности исполнения государственного бюджета // Проблемы современной экономики. - 2007. - № 4 (24). - 0,5 п. л.

' Показатель предложен автором диссертации.

22

2. Смирнова Л.Н. Методы обеспечения экономической безопасности в бюджетной сфере // Вестник ИНЖЭКОНА. - 2009. - № 4. - 0,5 п. л.

3. Смирнова Л.Н. Инструменты противодействия угрозам экономической безопасности государства // Вестник ИНЖЭКОНА. - 2011. - № 3(46). - 0,4 п. л.

4. Смирнова Л.Н. Методы эффективного управления и использования бюджетных средств, направленные на обеспечение экономической безопасности государства // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России, - 2011.-№ 3 (41). - 0,5 п. л.

2. Статьи, тезисы докладов и сообщений на научных конференциях и семинарах, опубликованные в иных изданиях

1. Смирнова Л.Н., Слизкая В.П. Реформирование межбюджетных отношений как средство обеспечения экономической безопасности общества // Труды 8-й Международной научно-практической конференции «Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика». Ч. 1. СПб., 24—26 апреля 2007 г. / под ред. Э.А. Козловской. - СПб.: Изд-во Политехи, ун-та, 2007. -0,2 п. л. (вклад автора 0,1 п. л.).

2. Смирнова Л.Н. Снижение угроз экономической безопасности государства с помощью системы финансово-бюджетного контроля // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России, 2009. - № 1 (41). - 0,5 п. л.

3. Смирнова Л.Н., Титов В.А. Методы эффективного воздействия на финансовую систему России // Научно-аналитический журнал «Финансовое обеспечение, учет и контроль в системе МЧС России». - № 1. — 2010. - С. 8-9. - 0,4 п. л. (вклад автора 0,3 п. л.).

4. Смирнова Л.Н. Эффективность системы финансово-бюджетного контроля в современных условиях и роль в этом процессе правоохранительных органов // Сборник трудов. Межвузовский круглый стол на тему: «Внутриведомственный контроль в системе управления экономической безопасностью государства». СПб, 25 апреля 2011 года/ сост. М.П. Гуров, А.Н. Литвиненко, О.В. Фролова. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2011. - С. 72-78. - 0,6 п. л.

Подписано к печати 16.04.12. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ №32. 17.04.2012 ООО "Надежда 2010" Санкт-Петербург, ул. Тухачевского, д. 27, корп. 2, офис 659.