Методы управления охраной природы на федеральном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Афонина, Ирина Александровна

Введение.

Глава 1. Проблемы управления охраной окружающей природной среды на современном этапе.

1.1. Современное состояние окружающей природной 10 ф среды.

1.2. Организация управления охраной природы.

1.3. Механизмы управления охраной природы.

Глава 2. Управление финансированием природоохранных мероприятий.

2.1. Анализ затрат на охрану природы.

2.2. Совершенствование распределения средств на охрану природы.

Ф 2.3. Оценка эффективности природоохранных затрат.

Глава 3. Направления интеграции решения экологических и экономических проблем.

3.1. Взаимосвязь экономики и экологии.

3.2. Механизм создания и функционирования особых эколого-экономических зон.

3.3. Определение эффективности создания и функционирования особых эколого-экономических зон.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методы управления охраной природы на федеральном уровне"

Актуальность темы исследования. Экологические проблемы находятся под пристальным вниманием всего человечества уже на протяжении многих десятилетий. Во многих странах, особенно в развитых, имеются значительные успехи в ее решении и острота экологической ситуации в этих странах существенно снизилась. Однако до окончательного разрешения этой проблемы, если такое в принципе возможно, еще весьма и весьма далеко, особенно в большом числе развивающихся стран, а, следовательно, и в масштабах всей планеты в целом.

Новый импульс решению экологических проблем был дан в 1992 году в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, где проблемы окружающей среды были поставлены во взаимосвязи с общими проблемами социально-экономического развития и интегрированы в такую категорию, как устойчивое развитие. Все участвовавшие в Конференции ООН страны приняли и подписали декларацию, содержащую 27 принципов устойчивого развития, которые легли в основу конкретных действий в области экологии, осуществляемых в разных странах, в том числе и в России, уже определившей свою Концепцию перехода к устойчивому развитию.

Особая актуальность экологических проблем для России определяется многими обстоятельствами, которые в конечном счете привели к тому, что к началу 90-х годов состояние окружающей природной среды практически на всей промышленно освоенной территории России было весьма неблагополучным, а некоторые регионы и города стали зонами чрезвычайной экологической ситуации или даже экологического бедствия. И хотя наблюдавшийся в последнее время спад производства несколько сгладил эти проблемы, говорить о благополучии пока явно преждеврехменно, особенно с учетом предстоящего подъема экономики. В этой связи без надлежащего решения проблем управления охраной природы может возникнуть новое обострение экологической ситуации, причем далеко не адекватное предстоящему экономическому росту, который, по крайней мере в ближайшее время, вряд ли будет бурным.

Новые экономические условия породившие спад производства, а через это и абсолютное снижение воздействия на окружающую природную среду, не сформировали надлежащих механизмов для уменьшения такого воздействия и в относительном выражении. Это в полной мере относится и к системе управления охраной природы, а следовательно, поиски эффективных методов управления охраной природы в новых экономических условиях весьма актуальны.

При этом весьма существенную роль в этом вопросе занимает вопрос управления охраной природы на федеральном уровне.

Последнее обусловлено тем, что при существующем разграничении полномочий между субъектом федерации и регионами, основная нагрузка по охране природы делегирована регионам. А экологические проблемы, которые получили в наследство регионы от предыдущей системы управления, формировались под давлением центра и имеют такие масштабы, что только усилиями регионов решить их зачастую сложно и требуется государственная поддержка. Возможности такой поддержки при дефицитах бюджета весьма ограничены, поэтому проблема поиска методов управления охраной природы на федеральном уровне, позволяющих оптимизировать усилия по решению экологических проблем субъектов федерации и федерального центра, составляющие суть данного диссертационного исследования является весьма актуальной.

По различным аспектам данной проблемы в нашей стране ранее осуществлялось значительное число исследований, однако, коренное изменение ситуации в настоящее время позволяет воспользоваться только наиболее фундаментальными результатами, а прикладные же аспекты в современных экономических условиях практически не применимы. Аналогичная картина наблюдается и при изучении многочисленных работ зарубежных авторов, так как предложения и рекомендации по управлению охраной природы, содержащиеся в них, могут быть реально использованы только при благоприятной экономической ситуации, которую в нашей стране еще предстоит создать. Поэтому особенность данной работы состоит в том, что формируемые в ней предложения могут быть использованы и в условиях переходного периода.

Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является анализ современной экологической ситуации и разработка адекватных этой ситуации методов и методик управления охраной природы на федеральном уровне в условиях переходной экономики.

В соответствии с этим в диссертации поставлены и решены задачи:

- проанализировано современное состояние окружающей природной среды и реализуемые в настоящее время меры направленные на ее охрану;

- исследована существующая система управления охраной природы в нашей стране;

- систематизированы существующие механизмы управления охраной природы;

- предложена классификация деятельности, связанной с охраной природы и совместимая с функциями управления в этой области;

- проведен анализ затрат на охрану природы, направляемых из различных источников и выявлена степень их соответствия экологической ситуации; выработаны методические рекомендации по совершенствованию распределения средств на охрану природы;

- предложены методы оценки эффективности затрат на охрану природы;

- определены подходы к обоснованию взаимоувязки экономических и экологических процессов в рамках устойчивого развития;

- разработан механизм создания и функционирования особых эколого-экономических зон и предложена модель определения эффективности их создания и функционирования.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования является совокупность отношений возникающих в процессе управления охраной природы на различных уровнях. Объектом исследования явилась деятельность по охране природы в нашей стране, в том числе и деятельность по управлению охраной природы, осуществляемая на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и степень ее соответствия экологическому состоянию.

Методология и методика исследования. Методология исследования базируется на принятых Законах и других правовых актах в области охраны окружающей среды и управления социально-экономическим развитием, а также решениях Конференции ООН в Рио-де-Жанейро. В процессе проведения диссертационного исследования использовались методы анализа проблемной ситуации, статистического анализа, экономико-математического моделирования, балансовый метод, метод графической интерпретации и другие.

В процессе исследования была изучена современная отечественная и зарубежная литература по данной тематике. Эти работы, освящая различные аспекты экологии, дают большой материал по оценке экологический ситуации, гораздо меньше они затрагивают проблемы управления охраной природы, что же касается методов управления, то они исследуются в большей степени только з теоретическом плане. Разработок доведенных до фактического внедрения нет. Причем проблемы создания свободных экономических зон в связи с экологией никак не рассматриваются.

Данное диссертационное исследование проводилось на материалах федеральных и региональных органов охраны природы, данных опубликованных в отечественной и зарубежной литературе, данных официальных статистических сборников, а также данных, полученных лично автором в ряде регионов страны.

Научная новизна. В диссертации разработаны и уточнены следующие методические решения, обладающие научной новизной:

- методы распределения средств, направляемых на охрану природы из федерального бюджета, базирующиеся на использовании программно-целевого подхода; методы определения приоритетных направлений расходования средств на охрану природы из федерального и регионального экологических фондов;

- методика расчета эффективности затрат на охрану природы, основывающаяся на оценке ущерба, причиняемого окружающей среде;

- метод оценки экологической эффективности инвестиционных проектов;

- подход к учету взаимосвязей между экономическими и экологическими процессами в рамках решения проблемы устойчивого развития;

- механизм совмещения решений экологических проблем и проблем экономического развития на локальном уровне путем создания особых эколого-экономических зон;

- методика оценки эффективности создания особых эколого-экономических зон.

Практическое значение и апробация работы. Результаты диссертационного исследования использованы в практической работе при подготовке нескольких конкретных проектов документов по созданию свободных экономических, в том числе и свободных таможенных, зон, таких как: "Проект пакета документов по созданию свободной экономической зоны "Лена" в Ленском районе Республики Саха (Якутия)" (1995 г.), "Проект пакета документов по созданию свободной таможенной зоны "Оренбург" на территории аэропорта г. Оренбурга" (1996 г.), "Проект пакета документов по созданию свободной таможенной зоны производственного типа ""Эльбрус-авиа" на территории государственного унитарного авиационного предприятия "Эльбрус-авиа" Кабардино-Балкарской Республики" (1997 г.).

Ряд положений диссертации нашел отражение при выполнении работ по темам НИР. в частности:

- заказов Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации: "Рекомендации по формированию рационального режима природопользования в свободных экономических зонах" (1994 г.), "Подготовка методики оценки предотвращенного ущерба и эффективности природоохранных мероприятий в проектной документации" (1995 г.): *

- заказов Министерства экономики Российской Федерации: "Проект Концепции перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития" (1994 г.), "Методические основы анализа проблем экологического устойчивого развития в масштабе макроэкономических показателей" (1995 г.), "Анализ практики разработки и реализации федеральных экологических программ, методы увязки программных решений с прогнозами социально-экономического развития" (1996 г.), "Основные требования к стратегии экономического развития в посткризисный период с позиции обеспечения устойчивого развития" (1997 г.).

Основные теоретические положения и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на ряде симпозиумов и совещаний: Всероссийском съезде охраны природы (Москва, 3-5 июня 1995 г.), Международном научно-практическом семинаре по проблемам устойчивого развития (Санкт-Петербург, 2-4 апреля 1996 г.), Международной конференции "Безопасность крупных городов" (Москва, 1996 г.).

Ряд методов, предлагаемых в диссертационном исследовании, в том числе по формированию программ, вошли в официальные материалы Госкомэкологии России и Министерства экономики Российской Федерации.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано и задепонировано восемь работ, общим объемом 5,2 п.л. (лично автора - 2,4 п.л.).

Диссертация состоит из трех глав, введения и заключения, содержит 202 стр., 8 таблиц, 6 рисунков, пять приложений. Список использованной литературы содержит 78 наименований.

В первой главе диссертационной работы анализируется современная экологическая ситуация в нашей стране, сложившаяся практика и механизмы управления охраной природы, оценивается степень соответствия природоохранной деятельности и системы управления ею состоянию окружающей природной среды в отдельных регионах и стране в целом, и формулируются предложения по направлениям совершенствования управления охраной природы.

Во второй главе анализируется существующая система управления финансированием охраны природы, масштабы и направления затрат, направляемых на природоохранную деятельность, предлагаются подходы к совершенствованию распределения средств, необходимых для решения экологических проблем и методы оценки эффективности их использования.

В третьей главе рассматриваются вопросы управления охраной природы в увязке с общими процессами социально-экономического развития страны и отдельных ее регионов, обосновывается наибольшая перспективность именно такого подхода и даются рекомендации по его реализации на конкретных локальных территориях.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Афонина, Ирина Александровна

Основные результаты диссертационного исследования в концентрированном виде могут быть представлены следующими выводами и предложениями:

1. .Анализ экологической ситуации в России позволяет сделать вывод о том, что за последние 5 лет произошло улучшение экологического состояния окружающей природной среды, в том числе снизалось воздействие на окружающую природную среду и уменьшилось использование важнейших природных ресурсов. Однако причиной этого явилось не проведение целенаправленных природоохранных мероприятий, а резкий спад производства в целом по стране. И если в ближайшее время начнется рост производства, то все экологические проблемы возникнут снова и еще более остро, так как в настоящее время природоохранная отрасль переживает не меньший кризис, чем многие другие отрасли народного хозяйства,

2. Всестороннее исследование существующей в настоящее время системы управления охраной природы показывает, что она еще находится в стадии формирования. В процессе дальнейшего развитая этой системы задачей государства, его федеральных, региональных и муниципальных властных структур и зсех хозяйствующих субъектов должно стать закрепление наметившейся экологической стабилизации путем целенаправленных действий в этом направлении, создания механизмов закрепления этой стабилизации, которые сделают ее неизбежной. При этом, особая роль в этом вопросе должна отводиться тем органам и организациям, которые непосредственно решают проблемы управления природопользованием и охраной природы.

3. В диссертационном исследовании рассмотрены механизмы управления охраной природы в России, а также проведена их оценка и систематизация.

В целом из анализа механизма управления охраной природы в нашей стране, можно констатировать тот факт, что в Законе "Об охране окружающей природной среды'' этот механизм представлен достаточно полно и широко. Но на практике в настоящее время не все представленные методы имеют реальную возможность на осуществление. Необходима адаптация данных методов к современным условиям развития народного хозяйства нашей страны. При этом наиболее сложным элементом такой адаптации будут являться поиски источников финансирования природоохранной деятельности в условиях глубокого дефицита финансовых ресурсов, а в соответствии с этим на первый план выдвигается проблема управления финансированием природоохранной деятельности.

4. Важнейшим элементом управления финансовыми потоками является правильная идентификация их направления, так как эффективность использования финансовых ресурсов, заключенных в эти потоки может быть обеспечена только при их целевом использовании. Это обуславливает необходимость использования достаточно четкой классификации процессов, обеспечивающих решение задач охраны природы, а через это и возможность обеспечения строгого целевого использования средств, направляемых на охрану природы. Однако, формирование такой классификации задача далеко не тривиальная и не получившая общепризнанного решения до настоящего времени. В диссертации представлен один из возможных подходов к решению этой задачи.

5. В настоящее время существуют три основных источника средств на охрану природы: собственные средства предприятий, средства экологических фондов и средства бюджетов различных уровней. И, так как средств на охрану природы выделяется всегда гораздо меньше потребности в них, то необходимо выделять приоритетные направления при распределении этих средств. Анализ процесса распределения средств из Федератьного экологического фонда и Госбюджета показат, что это делается не всегда рационально. Поэтому в диссертации предложен метод определения приоритетных направлений расходования средств на охрану природы из Федерального и региональных экологических фондов, а таюке подход к распределению средств, направляемых на охрану природы, основывающийся на использовании программно-целевого метода.

6. Особое значение для правильного распределения средств на охрану природы, прежде всего средств, направляемых на реатизацию экологических программ имеет правильная оценка их эффективности. Проблема оценки эффективности природоохранных затрат имеет достаточно длинную историю и большую библиографию. Однако, общепринятого решения ее до сих пор нет. В диссертации предложен метод оценки эффективности природоохранных затрат, базирующийся на использовании категории предотвращенного ущерба, выраженного в платежах за природопользование.

7. Традиционно принято рассматривать вопросы экологии под таким углом зрения на экологические проблемы, когда в первую очередь решаются экономические и социальные проблемы, а только потом экологические. Эта точка зрения, и вытекающие из нее подходы к решению экологических проблем к настоящему времени практически исчерпали себя, и в перспективе должна уступить место более широкому взгляду на окружающую природную среду, как естественную первичную основу жизни человека. Такой взгляд, получающий все более широкое распространение во всем мире предполагает, что экологические проблемы должны решаться в комплексе с экономическими и социальными. При принятии экономических решений необходимо учитывать экологические последствия и пытаться устранять уже саму возможность возникновения экологической проблемы.

8. В рамках решения экологических проблем отдельных территорий, у которых нет финансовых средств на эти цели, в диссертации предлагается осуществлять совмещение решений экологических проблем и проблем экономического развития на таких территориях путем создания особых эколого-экономических зон и представлены организационно-методические механизмы такого совмещения. Создание таких зон позволяет интегрировать финансовые, материальные и трудовые ресурсы для сохранения и улучшения экосистем, находящихся на этих территориях.

9. Создание особых эколого-экономических зон предполагает наделять их на некоторое время рядом льгот, позволяющих на начальных этапах их функционирования обеспечить возможность быстрого социально-экономического развития. Такие льготы, по существу, являются одной из форм кредита и могут предоставляться только в том случае, если будет доказана эффективность создания и функционирования соответствующей особой эколого-экономической зоны.

В настоящее время в методическом плане вопрос оценки эффективности практически не проработан. Предлагаемые в диссертации подходы к оценке эффективности создания особых эколого-экономических зон можно считать одним из решений для устранения этого пробела.