Межбюджетные отношения в условиях социальной направленности экономической политики Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Межбюджетные отношения в условиях социальной направленности экономической политики Российской Федерации"

На правах рукописи

(/йиси&^б

МАГОМЕДОВ СЕИДУЛА МАГОМЕДОВИЧ

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНОМ НАПРАВЛЕННОСТИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Орел - 2009

п ,.

о Г<г. м -

003471516

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Орловский государственный технический университет»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Попова Людмила Владимировна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Давыдова Лариса Владимировна

Защита состоится 6 июня 2009 г. в 12 часов в ауд. 212 на заседании диссертационного совета Д 212.182.04 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Орловский государственный технический университет» по адресу 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, д. 29 (www.ostu.ru)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Орловский государственный технический университет»

Автореферат разослан 5 мая 2009 г.

кандидат экономических наук, доцент Севрюкова Лариса Викторовна

Ведущая организация Тульский государственный университет

Ученый секретарь диссертационного совета

ДрожжинаИ.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Переход к новым принципам федеративных отношений существенно повлияли на финансовые институты и межбюджетные отношения в Российской Федерации. Укрепление финансовых основ страны невозможно без совершенствования межбюджетных отношений, что связано с закреплением необходимых доходных и расходных полномочий, бюджетных прав и гарантий финансовой самостоятельности органов субъектов федерации и местного самоуправления. Обеспеченность финансовыми ресурсами напрямую зависит от межбюджетных отношений, которые в настоящее время устремлены на формирование социальной направленности всей действующей политики государства.

Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и наличие значительных встречных финансовых потоков между всеми уровнями бюджетной системы, лишает возможности существующей экономической политики решать важные для населения проблемы. Налоговые доходы региональных и местных бюджетов не покрывают их расходных потребностей.

В условиях финансового кризиса требуется рационализация распределения финансовых ресурсов в целях покрытия расходных потребностей местных бюджетов. Поэтому научное исследование, направленное на повышение эффективности межбюджетных отношений, имеющих социальную направленность, весьма актуально и своевременно.

Степень разработанности проблемы. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации вызывают сегодня повышенный интерес, обусловленный проводимыми в стране преобразованиями и социальными реформами.

Основной вклад в развитие финансовой науки внесли такие деятели как: Д. Карафа, Ж. Боден, У. Петти, Ф. Юсти, Ф. Кенэ, А. Смит, К. Pay, Г. Жез и т.д. и отечественные научные деятели, занимающиеся вопросами финансов: М. Алексеенко, М. Боголепов, С. Иловайский, В. Лебедев, И. Посошков, М. Сперанский, Л. Яснопольский, И. Янжул и т.д.

В определение и развитие сущности понятия бюджета внесли свой вклад такие ученые как Ф. Нитти, Р. Стурм, М. Боголепов, Г. Болдырев, Ф. Меньков, И. Озеров, В. Рационов.

Проблемы межбюджетных отношений исследовались и исследуются целым рядом специалистов в этой области, это: Барский А., Давыдова Л., Дмитриев М., Золотарева А., Иванова Н., Игудин А., Козакова Л., Лавров А., Левин А., Мокрый В., Максимова И., Макаров И., Трунин И., Поляк Г. и т.д.

Изучению налоговых проблем и вопросов разграничения полномочий между уровнями власти в бюджетно-налоговой сфере, посвящены научные труды таких ученных, как Ю. Васильева, О. Горлова, В. Панскова, Л. Севрюковой, И. Тхамадакова, А. Шестова, С. Шаталова.

Вместе с тем, в современных условиях существует необходимость дальнейшего исследования и проработки проблем межбюджетных отношений социальной направленности экономической политики РФ в условиях финансового и экономического кризиса. До сих пор отсутствуют экономические и финансовые условия обеспечения властных полномочий регионов и муниципальных образований, самостоятельности бюджетов и решения социально значимых вопросов. Это и определило актуальность исследования в диссертационной работе приоритетов бюджетно-налоговой политики в области социальных отношений, а также постановку его целей и задач, логику и структуру изложения его результатов.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке научно-методических положений по созданию эффективных межбюджетных отношений в области социальной направленности экономической политики путем формирования доходных источников и расходных полномочий бюджетов всех уровней.

Реализация поставленной цели исследования потребовала последовательного решения системы взаимосвязанных задач:

- раскрыть сущность бюджета, бюджетной системы и межбюджетных отношений, дать авторскую трактовку межбюджетных отношений; рассмотреть основные этапы развития межбюджетных отношений, выявить их основные проблемы и противоречия;

- выявить основные проблемы межбюджетных отношений в социальной сфере, проанализировать организационно-правовые формы бюджетной и налоговой политики и определить основные пути их совершенствования;

- раскрыть принципы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, определить возможные варианты решения проблем формирования доходных источников и реализации расходных полномочий бюджетов всех уровней;

- проанализировать основные формы финансовой помощи субъектов РФ; разработать основные направления повышения социально-экономической эффективности межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе и предложить способы решения ряда проблем межбюджетных отношений.

Область исследования соответствует п. 2.3 Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике и 2.9 Концептуальные основы,

приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы Паспорта ВАК РФ специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Объектом исследования выступают содержание бюджетной и налоговой политики социальной направленности российской экономики в условиях финансового и экономического кризиса.

Предметом исследования является система социально-экономических отношений, возникающих в процессе формирования и расходования федеральных, региональных и муниципальных бюджетных средств в социальной сфере.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют основные положения классических и современных теорий финансов и налогообложения, макроэкономики, труды отечественных и зарубежных ученых и экономистов, концепции, положения, нормативные документы, решения Правительства Российской Федерации, Указы и распоряжения Президента РФ, оценки и выводы различных специалистов изучения проблем межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики.

Поставленные в диссертационной работе задачи реализуются автором на основе общего системно-функционального подхода, в рамках которого использовались методы научной абстракции, функционально-структурного, статистического и динамического анализа.

Информационную базу исследования составляют нормативно-правовые акты РФ, обеспечивающие правовое регулирование межбюджетных отношений. В основу теоретико-методического анализа были положены официальные данные Росстата РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ; нормативно-законодательная база РФ по доходам и расходам бюджетной системы России, периодические издания, материалы экспертно-аналитических центров и институтов, научно-практических конференций. На основе отчетных данных Минфина РФ и Росстата РФ проведена обработка, и анализ значительного объема материалов по федеральным округам и субъектам Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений, научно-методических и практических рекомендаций по формированию системы межбюджетных отношений социальной направленности экономической политики Российской Федерации в целях эффективного разграничения доходных источников и расходных обязательств между всеми уровнями бюджетной системы.

В работе получены и выносятся на защиту следующие результаты исследования, имеющие научную новизну:

- на основе исследования теоретических и научно-методических взглядов формирования межбюджетных отношений предложена их авторская трактовка и выделены признаки, способствующие поиску подходов к проблемам межбюджетных отношений, учету ошибок при реализации среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, и последующего совершенствования государственного регулирования межбюджетных отношений (п. 2.9 паспорта специальности 08.00.10);

- научно обоснована необходимость построения системы межбюджетных отношений и предложены направления их совершенствования, позволяющие стимулировать регионы в наращивании собственного налогового и неналогового потенциала и выйти на уровень самодостаточности, способствовать сокращению встречных финансовых потоков и обеспечить максимально возможное выравнивание развития регионов в социальной сфере (п. 2.9 паспорта специальности 08.00.10);

- выделены типы регионов по структуре социальных расходов бюджетов и оценена доля каждого типа среди всех субъектов РФ, на основе этого выявлены возможности и ограничения политики сокращения региональных различий в социальных расходах бюджетов субъектов РФ, что позволит сократить разрыв между расходными обязательствами, установленными законодательством, и потенциальными бюджетными доходами (п. 2.3 паспорта специальности 08.00.10);

- разработаны механизмы формирования и эффективного использования налоговых и неналоговых доходов, позволяющие осуществить переход к стимулирующему налогообложению, созданию целостной и активно действующей системы экономических регуляторов, способствующей увеличению собственного доходного потенциала местных бюджетов (п. 2.9 паспорта специальности 08.00.10);

- в рамках реализации направлений эффективности национальной бюджетной политики предложены модельная структура формирования межбюджетных отношений социальной направленности экономической политики РФ, основанная на региональном бюджетном финансовом планировании, а также направления совершенствования межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе, позволяющие улучшать качественные и количественные показатели государственных услуг регионов и муниципальных образований (п. 2.9 паспорта специальности 08.00.10).

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключаются в анализе и обобщении различных подходов к проблемам межбюджетных отношений. Теоретические выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы и кредит», «Государственные и муниципальные финансы», «Макроэкономика», «Экономические и финансовые основы местного самоуправления», «Межбюджетные

отношения в управлении региональными финансами», «Налоги и налогообложение» в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения, теоретические обобщения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались в порядке обсуждения на научно-практических конференциях молодых ученых Северо-Кавказской академии государственной службы «Проблемы налогообложения и менеджмента» (2006-2008 гг.), Всероссийских научно-практических конференциях Дагестанского государственного университета «Актуальные проблемы финансовой политики» (2007-2008 гг.).

Публикации. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 13 работах общим объемом 5,7 п. л., все авторские, из них 3 статьи опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК.

Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными в исследовании, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа изложена на 172 листах машинописного текста, содержит 4 рисунка, 9 таблиц. Библиографический список содержит 123 наименования.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, ее теоретическая и практическая значимость, определяется разработанность проблемы, сформулированы цель, задачи, объект, предмет исследования, методологическая, теоретическая и эмпирическая база, приводятся основные положения и выводы, содержащие элементы научной новизны, описывается степень их апробации, представлена структура диссертации.

В первой главе «Теоретико-методические основы межбюджетных отношений в социальной сфере» рассматривается сущность бюджета, бюджетной системы и межбюджетных отношений с точки зрения зарубежных и отечественных авторов, дается авторская трактовка межбюджетных отношений, раскрываются основные этапы становления и развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, социально-экономические проблемы регионального ассиметричного развития, выявляются взаимосвязи бюджетной системы.

Во второй главе «Основные направления совершенствования финансового обеспечения межбюджетных отношений Российской Федерации» раскрывается сущность основных проблем межбюджетных отношений на современном этапе, определяются основные принципы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ и анализируются формы финансового взаимодействия центра с субъектами Российской Федерации.

В третьей главе «Основные направления повышения эффективности финансового обеспечения межбюджетных отношений Российской Федерации»

анализируются вопросы организационно-нормативных форм межбюджетных отношений и основных направлений их совершенствования, изучаются проблемы доходных и расходных частей бюджетной системы и рассматриваются основные направления повышения социально-экономической эффективности межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. На основе исследования теоретических и научно-методических взглядов формирования межбюджетных отношений предложена их авторская трактовка и выделены признаки, способствующие поиску подходов к проблемам межбюджетных отношений, учету ошибок при реализации среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, и последующего совершенствования государственного регулирования межбюджетных отношений

Существуют различные мнения по поводу категориального аппарата бюджетной

системы и межбюджетных отношений; каждый автор понимает их по-разному, и нет единого подхода к трактовке этих категорий. На наш взгляд, сущность бюджета можно выразить через выполняемые им задачи в социальной сфере:

- перераспределение части ВВП посредством образования доходной части и одновременно ее использование для текущих расходов или социально ориентированных государственных программ;

- регулирование и стимулирование экономики со стороны государства посредством определения основных направлений потоков финансовых средств на социальные нужды;

- финансовое обеспечение реализации полномочий органов власти всех уровней в области социальной сферы.

Все эти задачи приводят к необходимости построения эффективной бюджетной системы в современных экономических и политических условиях, под которой мы понимаем систему, основанную на государственном устройстве и экономических отношениях, регулирующую совокупность бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, самостоятельных в бюджетном отношении и основанных на принципах построения бюджетного федерализма.

В контексте этого отмечаем, что в научной литературе представлены различные точки зрения относительно поводов возникновения межбюджетных отношений (Таблица 1).

Таблица 1 - Направления исследования категории «межбюджетные отношения» в научной литературе___

Автор Мнение автора по вопросам анализа категории «межбюджетные отношения»

И.В. Подпорина Межбюджетные отношения включаются отдельным блоком в систему бюджетного регулирования, сохраняя основные свои элементы: разграничение бюджетных расходов; разграничение бюджетных доходов; формы финансовой поддержки из федерального бюджета

К. Лайкам Межбюджетные отношения включают разграничение бюджетных расходов; разграничение бюджетных доходов; формы финансовой поддержки из федерального бюджета, а также разделение между федеральным, региональным и местным уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций и ее правовое закрепление

В.Б. Шуба Межбюджетные отношения не исчерпываются только оказанием финансовой помощи. Их сферой является распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы, а также разграничение на постоянной основе или распределение по временным нормативам регулирующих доходов

О.Ю. Скворцов Межбюджетные отношения складываются в процессе осуществления бюджетных полномочий между бюджетами различных уровней в лице их уполномоченных органов при установлении доходов и расходов соответствующих бюджетов и распределении доходов между бюджетами различных уровней

Бюджетный кодекс РФ Межбюджетные отношения - взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса

Павлова Л.Н. Межбюджетные отношения - совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса

На наш взгляд, межбюджетные отношения следует трактовать в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и с другой стороны системно организованных денежных потоков межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и внебюджетных источников.

Межбюджетные отношения - это выстраивание горизонтальных и вертикальных отношений, организация бюджетных потоков по разграничению расходов и доходов между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, которые в свою очередь формируют, распределяют, используют бюджетные и внебюджетные фонды и несут ответственность за социальные и экономические функции государства на соответствующем уровне власти.

Признаками межбюджетных отношений, на наш взгляд, являются: - наличие системности в реализации социальных гарантий;

- необходимость максимально эффективного обеспечения равных возможностей, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с учетом социально-экономических особенностей территорий;

- формирование механизма реализации межбюджетных отношений, бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Проведенный нами анализ может способствовать поиску более тонких подходов к проблемам межбюджетных отношений, учету ошибок при реализации среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, и последующего совершенствования государственного регулирования межбюджетных отношений.

2. Научно обоснована необходимость построения системы межбюджетных отношений и предложены направления их совершенствования, позволяющие стимулировать регионы в наращивании собственного налогового и неналогового потенциала и выйти на уровень самодостаточности, способствовать сокращению встречных финансовых потоков и обеспечить максимально возможное выравнивание развития регионов в социальной сфере

Проблемы социально-экономической ориентации ставит перед

государственными институтами необходимость активного участия в социально-экономических преобразованиях, поэтому государство должно разрабатывать эффективную бюджетную политику, имеющую в своем активе действенный инструмент, которым, по нашему мнению, является система межбюджетных отношений. Для этого необходимо выделить основные проблемы межбюджетных отношений и поиск путей их совершенствования, которые должны соответствовать современным экономическим и социальным реалиям.

На данный момент, на наш взгляд, можно выделить несколько основных проблем межбюджетных отношений в социальной сфере:

- дисбаланс бюджетной системы России, поскольку передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности должным образом не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой;

- диспропорция бюджетной системы, основными факторами которой являются дотационность территориальных бюджетов, многоканальность предоставления централизованной финансовой помощи и неравномерность распределения налогового потенциала;

- финансирование из бюджета соответствующих полномочий, не всегда совпадает с уровнем, на котором непосредственно идет его реализация;

- уровень собственных доходов и их доля в бюджетах субъектов Федерации и

местных бюджетах сокращается, что заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему;

- единый норматив отчислений от закрепленных налогов не полностью учитывает особенности каждого региона (численность населения, географическое расположение, уровень безработицы, уровень развития экономического и социального потенциала и т.д.).

Сложная структура государственного и муниципального управления и значительное разнообразие территорий по национальному составу, обеспеченности ресурсами, степени экономического развития, погодно-климатическим условиям и географическому расположению затрудняет создание эффективной системы межбюджетных отношений.

В рамках диссертационного исследования для наглядности сложности решения проблем социальной ориентации межбюджетных отношений проанализированы следующие отличия федеральных округов: территория, количество населения, объем оборота организаций, внешнеторговый оборот, показатели импорта и экспорта продукции, вложение инвестиций в основной капитал, объем привлеченных иностранных инвестиций, поступление налогов и сборов в бюджетную систему РФ, а также уровень задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации (Таблица 2).

Таблица 2 - Показатели социально-экономического развития федеральных округов РФ за 2007 год* _________

Показатели ЦФО СЗФО ЮФО ПФО СФО УФО ДВФО

Количество субъектов 18 11 13 14 16 6 10

Территория (%) 3,8 9,9 3,4 6,1 30,1 10,6 36,1

Население(%) 26,1 9,5 16,1 21,3 13,8 8,6 4,6

Оборот организаций (трлн. руб.) 24,8 6,5 4,1 10,0 5,1 7,5 1,8

- экспорт 96,9 25,8 7,7 28,7 22,4 41,5 8,1

- импорт 75,3 25,3 6,7 7,5 4,9 4,9 5,6

Объем иностранных инвестиций (млрд. долл.) 78,7 9,7 2,2 6,0 14,9 3,2 6,2

Собираемость налогов и сборов в бюджетную систему РФ (млрд. руб.) 2662,4 640,7 362,6 1024,8 560,8 1498,6 205,5

Задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему РФ (млрд. руб.) 195,3 54,3 54,2 99,9 85,2 50,3 35,8

ЦФО - Центральный федеральный округ; СЗФО - Северо-Западный федеральный округ; ЮФО - Южный федеральный округ; ПФО - Приморский федеральный округ; СФО - Северный федеральный округ; УФО -Уральский федеральный округ; ДВФО - Дальневосточный федеральный округ

* Составлено автором по данным официального са/гта Ростата www.gks ш

Принцип равенства регионов носит формальный характер и не оправдывает себя на практике. В связи с этим нами обоснованы рекомендации по изменению существующей системы межбюджетных отношений, которые должны отвечать следующим принципам:

1) стимулировать регионы в наращивании собственного налогового и неналогового потенциала и выйти на уровень самодостаточности;

2) способствовать сокращению встречных финансовых потоков;

3) обеспечить максимально возможное выравнивание социально-экономического развития регионов.

Для практической реализации этой системы принципов, можно выделить направления совершенствования межбюджетных отношений, которые заключаются в следующем:

1) необходимо перечисление фиксированного объема доходов в федеральный бюджет для каждого региона с индексацией на изменение цен, что в свою очередь послужит стимулированию регионов наращивать налоговый потенциал, так как дополнительно изысканные средства будут оставаться в регионах;

2) выстраивание межбюджетных отношений по группам регионов по признаку нормирования регулирующих доходов; группировка регионов должна оцениваться по интегральному критерию, отражающему совокупность наиболее значимых социально-экономических, климатических, географических, этнических, экологических и других характеристик;

3) замена дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда помощи муниципальных районов на дополнительный (дифференцированный) норматив отчислений от налогов, зачисляемых в краевые и региональные бюджеты.

Система межбюджетных отношений не в полной мере способствует повышению стимулов у региональных и местных властей к обеспечению управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на стимулирование деловой активности. При этом подавляющее большинство регионов не может гарантированно прогнозировать поступления в бюджет, что затрудняет процесс повышения эффективности межбюджетных отношений для бюджетного планирования.

Устранение диспропорций бюджетной системы возможно при условии решения следующих задач:

- повышение активной роли государства в области регулирования экономических процессов, обеспечении соответствия макроэкономических характеристик с основными параметрами бюджетной системы;

- совершенствование форм, методов и инструментов долгосрочной стратегии

бюджетных отношений, имеющих социальную ориентацию;

- повышение бюджетного потенциала путем введения целевых механизмов и сокращения масштабов перераспределения бюджетных потоков;

- обеспечение согласованности механизма финансовой поддержки регионов с целями и задачами общегосударственной финансово-экономической политики с учетом комплексного подхода к социальному развитию каждого из регионов.

При повышении значимости межбюджетных отношений при сбалансированности региональных и местных бюджетов важное значение имеет разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную составляющую. Это определяет необходимость рационально использовать финансовое обеспечение и межбюджетное регулирование в реализации доходных и расходных полномочий по осуществлению совместного финансирования важнейших направлений региональной и муниципальной социальной политики.

3. Выделены типы регионов по структуре социальных расходов бюджетов и оценена доля каждого типа среди всех субъектов РФ, на основе этого выявлены возможности и ограничения политики сокращения региональных различий в социальных расходах бюджетов субъектов РФ, что позволит сократить разрыв между расходными обязательствами, установленными законодательством, и потенциальными бюджетными доходами

На наш взгляд, при выстраивании межбюджетных отношений необходимо

создать в каждом регионе социально-экономический и финансовый потенциал, который ведет к решению организационно-технических проблем межбюджетных отношений, к улучшению показателей социальной направленности экономической политики (сокращение безработицы, увеличение заработной платы, повышение уровня жизни населения и т.д.).

Налогово-бюджетную политику следует ориентировать не только на фискальные цели, но и на решение задач, обеспечивающих стабильный экономический рост, и на социальную ориентацию экономики путем постепенного снижения налогового бремени в реальном секторе, создания стимулов инвестиционной активности, благоприятствования предпринима-тельской деятельности, социально-справедливому налогообложению доходов граждан.

Основной задачей государства, на наш взгляд, должен быть поиск путей перехода к активной социально-экономической политике, ориентированной на устойчивый экономический рост, повышение конкурентоспособности государства.

Основная тяжесть социальных расходов (порядка 76%) ложится на региональные и местные бюджеты, хотя централизация полномочий приводит к постепенному наращиванию социальных расходов федерального бюджета, особенно в образовании и

здравоохранении (Таблица 3) . Внутри регионов финансирование всех социальных отраслей также постепенно перераспределяется вверх - с местного на региональный уровень, таким образом фактически отодвигая социальные функции и обеспечивающие их расходные полномочия от уровня местного самоуправления.

Таблица 3 - Доля бюджетов разного уровня в социальных расходах, % (без внебюджетных фондов)__

Показатель Федеральный бюджет

1998 г. 2001 г. 2004 г. 2006 г. 2007 г.

Социальные услуги, всего 17 27 25 24 23

в том числе:

Образование 13 19 22 21 22

Здравоохранение 9 12 14 20 20

Социальная политика 56 52 39 32 27

Жилищно-коммунальное хозяйство - - - 8 23

Региональные и местные бюджеты

1998 г. 2001 г. 2004 г. 2006 г. 2007 г.

Социальные услуги, всего 83 73 75 76 77

в том числе:

Образование 87 81 78 79 78

Здравоохранение 91 88 86 80 80

Социальная политика 44 48 61 68 73

Жилищно-коммунальное хозяйство 100 100 100 92 77

в т. ч. местные бюджеты

1998 г. 2001 г. 2004 г. 2006 г. 2007 г.

Социальные услуги, всего 56 42 41 36 35

В том числе:

Образование 66 57 57 53 51

Здравоохранение 53 45 40 27 27

Социальная политика 20 17 20 19 20

Жилищно-коммунальное хозяйство 72 62 66 46 45

Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства

Значимую роль для развития экономики и равномерного улучшения благосостояния граждан играют финансовые взаимоотношения органов государственной власти Российской федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. О фактическом отсутствии социально ориентированной направленности свидетельствует факт дотационности регионов. Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки методом случайной выборки 11 субъектов Федерации за период 2005-2008 гг. представлено в таблице 4.

Таблица 4 - Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ* _

Наименование субъектов Российской Федерации Размер дотации (тыс. рублей)

2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.

].Амурская область 3 180 977,1 4 460 858,4 4 013538,7 5 855 795,3

2.Воронежская область 3 100 274,8 4 213 382,0 4 729 776,4 6 822 577,7

З.Иркутская область 4 043 056,4 3 770 818,5 3 656 385,7 6 737 689,1

4,Кировская область 3 052 964,2 3 703 736,3 4 737 668,2 5211 418,1

5.Мурманская область 811 953,7 1 045 941,9 4 268 578,8 2 433 057,6

б.Приморский край 6 676 036,4 6 540 705,7 6 252 989,5 7 320 391,1

7.Республика Алтай 2 771 800,3 3 769 389,7 4 152 359,7 4 383 674,0

8.Республика Дагестан 12993916,5 14812937,1 18 624 022,1 23 080 915,0

9.Ростовская область 7 411 939,1 8 945 553,9 9 854 422 13 865 086,1

Ю.Саратовская область 2 204 016,8 3 324 272,9 3 141 839,5 6 247 620,5

11 .Тамбовская область 2 770 966,5 3 230 457,7 3 558 672,3 2 897 758,2

В таблице 4 показано уменьшение дотаций только в Мурманской области (в 2007 г. - 4 268 578,8 тыс. руб., а в 2008 г. - 2 433 057,5 тыс.руб.) и в Тамбовской области (2007 г. - 3 558 672,3 тыс.руб., а в 2008 г. - 2 897 758,2 тыс. руб.). В остальных регионах увеличивается доля отчисления дотаций существенными темпами, что свидетельствует о нежелании субъектов федерации выйти на уровень самообеспеченности, увеличивать собственный доходный потенциал.

На наш взгляд, предназначением федеральной финансовой помощи в настоящее время является помощь регионам в финансировании разрыва между установленными законодательством расходными обязательствами и потенциальными бюджетными доходами, а не выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Такая модель распределения финансовой помощи подразумевает софинансирование федеральными властями разрыва между доходами и расходами бюджета региона.

В ходе исследования выделены типы регионов по структуре социальных расходов бюджетов и оценена доля каждого типа среди всех субъектов РФ:

1. Субъекты РФ с вынужденным «социальным максимумом» (20% регионов) - в основном средне- и менее развитые регионы севера и востока с высокой стоимостью бюджетных услуг и некоторые области Центра с большой социальной нагрузкой; все они отличаются пониженной бюджетной обеспеченностью, что вынуждает расходовать до 80% средств на социальные цели.

2. Социально-ориентированные субъекты с повышенными расходами на ЖКХ (10% регионов) - разные по уровню развития субъекты РФ, в которых сохранение

' Составлено автором поданным Федеральных бюлжетов 2005, 2006, 2007, 2008 гг

высокой дотационное™ ЖКХ обусловлено политическим выбором региональных властей.

3. Средние субъекты РФ (2/3 регионов) - достаточно условный тип с менее выраженными различиями, не позволяющими выделить приоритеты бюджетной политики региональных властей.

4. Субъекты РФ, являющиеся получателями пособий, (3%) - уникальная группа из нескольких республик Северного Кавказа с максимальной долей расходов на социальную политику (в основном это выплаты пособий) при пониженной доле всех социальных расходов. Несмотря на слаборазвитость, эти республики тратят значительные средства на несоциальные цели.

5. Субъекты с несоциально-ориентированными бюджетами (5% регионов) -регионы, получающие значительные бюджетные доходы от зарегистрированных на их территории крупных компаний, а также из других источников, но не обременяющие себя повышенными расходами на социальные цели (за исключением Тюменской области); в результате доля социальных расходов, в том числе на социальную политику, в структуре их бюджетов минимальна.

Сокращение региональных различий в социальных расходах бюджетов субъектов РФ - важный компонент социальной политики государства, но следует учитывать возможности и ограничения политики выравнивания. Во-первых, эта политика все более затратная, т.к. объективные тенденции социально-экономического развития пока работают на усиление территориальных контрастов. Во-вторых, ее результаты мало заметны: собственные доходы большинства региональных и местных бюджетов остаются низкими, а расходы зачастую неэффективны. В результате не происходит существенного улучшения условий для развития человеческого потенциала в бедных регионах. В-третьих, масштабная политика перераспределения порождает сильные иждивенческие настроения: слаборазвитые регионы нередко опережают по душевым показателям бюджетных расходов регионы средней группы.

Российским властям также приходится учитывать противоречие «равенство-эффективность» в его пространственной форме: опережающее развитие наиболее сильных регионов и городов способствует росту эффективности всей экономики страны, но увеличивает территориальные диспропорции, а значительное выравнивание путем перераспределения ресурсов от сильных к слабым замедляет рост и снижает эффективность экономики. Поиск оптимальных пропорций выравнивания - сложная задача, они меняются в зависимости от конкретных условий развития, поэтому необходимо обеспечить четкое разделение полномочий и финансовых ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.

4. Разработаны механизмы формирования и эффективного использования налоговых н неналоговых доходов, позволяющие осуществить переход к стимулирующему налогообложению, созданию целостной и активно действующей системы экономических регуляторов, способствующей увеличению собственного доходного потенциала местных бюджетов

На наш взгляд, централизация основных налоговых доходов, сокращение

поступлений от региональных и местных налогов, передача в муниципалитеты не закрепленных расходных полномочий в достаточной степени приводят к поиску решения проблем разграничения доходных и расходных полномочий через совершенствование системы налоговых и неналоговых доходов.

Для создания стимулов увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты необходимо законодательное установление осуществления бюджетного процесса для субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня их дотационное™, повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации в большем привлечении собственных доходов и переходе из категории низкообеслеченных субъектов Российской Федерации в более самодостаточные регионы.

Налоговая составляющая регулирующего механизма заключается в распределения между уровнями власти налоговых полномочий и налоговых доходов. Большинство муниципалитетов не могут обеспечить требуемый уровень доходов для покрытия минимально необходимых расходов.

Отсутствие комплексного теоретико-методического подхода к обеспечению сбалансированности и повышению финансовой самостоятельности местных бюджетов приводит к нарастанию различий в социально-экономическом развитии административно-территориальных образований, снижению долговой емкости и текущей платежеспособности органов местного самоуправления. В связи с этим наиболее важными вопросами развития механизмов бюджетного регулирования выступают вопросы наиболее оптимальных пропорций долевого распределения налогов в двухуровневой системе местных бюджетов.

На наш взгляд, к направлениям совершенствования налоговых механизмов межбюджетных отношений следует отнести:

1) целесообразно увеличить размер налоговой ставки по налогу на прибыль, закрепленной за бюджетами субъектов РФ, с установлением на постоянной основе доли налога, предназначенной для поступления в муниципальный бюджет. Этот подход позволит восстановить утраченную связь между результатами деятельности градообразующих предприятий и доходами местного бюджета, а также усилить стимулирующий эффект в системе межбюджетных отношений;

2) следует определить для каждого типа муниципального образования налоговые доходы, по которым органы местного самоуправления имеют возможность

экономически воздействовать на величину налоговой базы. Целесообразно повысить норматив по единому сельскохозяйственному налогу для поселений до 80 % (одновременно снизив этот норматив для городских округов), поскольку именно они способны влиять на развитие данной отрасли и, следовательно, на увеличение налоговой базы и сумм налоговых платежей;

3) земельный налог и арендная плата за землю отличаются сезонностью - до 2/3 поступлений приходится на второе полугодие, при этом земельный налог является одним из наиболее трудно собираемых. В связи с этим необходимо рассмотреть возможность закрепления за муниципальными районами части поступлений от земельного налога, взимаемого на территории поселений, например, по нормативу 40%, а за поселениями -увеличить норматив от налога на доходы физических лиц. Это позволит заинтересовать районы в повышении собираемости и мобилизации земельного налога;

4) передать на муниципальный уровень поступления от УСН, что позволит увеличить доходную базу местных бюджетов, повысить заинтересованность органов местного самоуправления в развитии малого предпринимательства и его налоговой базы;

5) налог на доходы физических лиц предлагаем в перспективе полностью закрепить за местными бюджетами, т.е. сделать местным налогом. Это позволит органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, вести среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование.

Налоговое балансирование бюджетных доходов зависит от полноты учета комплекса факторов, влияющих на налоговый потенциал региона и от использования возможностей налогового стимулирования инвестиционной активности производителей.

При налоговом регулировании межбюджетных отношений регионы и муниципалитеты должны активно использовать и разрабатывать индивидуальную и оптимальную политику привлечения доходов, как от закрепленных налогов, так и от неналоговых доходов. Состояние уровня отдельных видов неналоговых доходов муниципальных образований представлено в таблице 5.

Особое место в системе неналоговых доходов бюджетов занимают доходы от использования и продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

В целях реализации данной системы муниципальным образованиям, на наш взгляд, необходимо:

1) привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, которые могут служить источником покрытия дефицита бюджета;

Таблица 5 - Доля неналоговых доходов по типам муниципальных образований в 2007 году (млрд. руб.)____

Показатели Городские округа Муниципальные районы Поселения Всего

Сумма %в неналоговых доходах Сумма %в неналоговых доходах Сумма %в неналоговых доходах

Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности 29,2 17,5 15,1 25,0 1,2 9,4 45,5

64,2 33,2 2,6 100

Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности 74,3 44,6 24,4 40,4 8,8 69,3 107,5

69,1 22,7 8,2 100

Платежи при пользовании природными ресурсами 3,3 2,0 3,2 5,1 0 0,0 6,5

52,4 47,6 0,0 100

Доход от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями 6,4 3,8% 1,1 1,8 0,3 2,4 7,8

82,0 14,7 3,3 100

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 39,3 23,6 8,5 14,2 0,8 6,3 48,6

80,7 17,6 1,7 100

Штрафы, санкции, возмещение ущерба 8,0 4,8 4,5 7,4 0,02 0,2 12,52

64,6 35,3 0,2 100

Другие неналоговые доходы 6,2 | 3,7 3,6 |б,1 1,6 | 12,4 11,4

61,1 33,3 5,6 100

Всего 166,7 | 100,0 60,4 | 100,0 12,72 | 100,0 239,82

2) создавать пенсионные и паевые инвестиционные фонды на муниципальном уровне с привлечением частного капитала под гарантии как местных, так и региональных властей;

3) создавать муниципальные банки, в уставном капитале которых будет существенная доля средств предприятий, находящихся под юрисдикцией местных властей. Потребность в создании муниципальных банков обусловлена рядом причин:

- они способствуют уменьшению риска при хранении бюджетных средств и повышению эффективности обслуживания счетов бюджетных организаций;

их деятельность направлена на приращение собственных доходов муниципалитетов;

они обеспечивают кредитными ресурсами приоритетные отрасли муниципальной экономики, в частности социальную сферу

На наш взгляд, эффективное использование неналоговых доходов муниципальных образований может способствовать увеличению собственного доходного потенциала местных бюджетов.

Виды неналоговых отношений имеют разные пропорции по показателям и типам муниципальных образований. Данные таблицы 5 показывают слабое использование неналоговых доходов в городских и сельских поселениях.

Таким образом, стремясь увеличить свой доходный потенциал, муниципальным образованиям необходимо реализовать меры, направленные на организацию максимально возможной отдачи от тех доходных источников, которые законодательно закреплены за муниципальным районом:

-инвентаризация муниципального имущества с целью его наиболее эффективного использования;

-работа с недоимщиками в местный бюджет;

- взаимодействие с налоговыми органами по выявлению, организаций и физических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории муниципалитета без регистрации и соответственно без уплаты налогов в бюджет территории;

- администрирование арендной платы за землю.

Для обеспечения социальной стабильности граждан необходимо использовать все имеющиеся резервы налогового и неналогового потенциала, поскольку главной целью бюджетно-налоговой политики является повышение уровня и качества жизни населения.

5. В рамках реализации направлении эффективности национальной бюджетной политики предложены модельная структура формирования межбюджетных отношений социальной направленности экономической политики РФ, основанная на региональном бюджетном финансовом планировании, а также направления совершенствования межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе, позволяющие улучшать качественные и количественные показатели государственных услуг регионов и муниципальных образований

Поскольку наиболее важными направлениями бюджетно-налоговой политики

являются сбор налоговых и неналоговых доходов, выполнение бюджетных обязательств, то ее эффективность оценивается по результативности деятельности органов исполнительной власти в этих направлениях. Критериями эффективности можно признать: уровень собираемости налоговых и неналоговых доходов; уровень выполнения бюджетных обязательств; объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета; величина резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита; динамика ВВП; уровень безработицы.

Задачи укрепления финансовой самостоятельности региональных органов власти через обеспечение стабильности межбюджетных отношений в условиях среднесрочного бюджетного планирования реализуются посредством межбюджетных трансфертов (Таблица 6).

Таблица 6 - Динамика межбюджетных трансфертов (МБТ) из федерального бюджета 2008-2010 гг.

Показатель 2008 2009 2010

Млрд руб. Уд. вес в расходах % Млрд. руб. Уд. вес в расходах % Млрд. руб. Уд. вес в расходах %

Расходы - всего 5781,0 100 6549,2 100 7068,9 100

МБТ - всего* 2281,5 39,5 2423,1 37 2720,9 38,4

МБТ субъектам РФ и муниципальным образованиям (МО) 926,1 16 907,1 13,9 880,2 12,4

в том числе 1) дотации 375,5 6,5 392,7 6,0 411,1 5,8

2) субсидии субъектам РФ 317,2 5,5 300,7 4,6 324,2 3,3

3) субсидии МО -всего 194,6 3,4 195,3 2,9 165,8 2,3

в том числе социальная помощь 32,6 0,6 34,5 0,5 36,4 0,5

3) субсидии на реформирование региональных финансов 2,4 0,04 2,6 0,03 2,8 0,03

4) субсидии на развитие инфраструктуры субъектов РФ и МО 10,1 0,17 10,8 0,16 11,5 0,16

5)субвенции 163,7 2,8 175,9 2,7 191,0 2,7

6) иные МБТ 69,7 1,2 37,8 0,6 43,9 0,6

Рассчитано на основании данных Закона №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 г. и плановый период

2009-2010 гг.»

Объем социальной помощи и субсидии на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектам РФ и муниципальных образованиям выделяются не в достаточной степени для решения проблем регионов и муниципалитетов.

Нами предложена модельная структура формирования межбюджетных отношений социальной направленности экономической политики РФ, основанная на региональном бюджетном финансовом планировании, программном и инвестиционном

" С учетом межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам

подходе при обеспечении целевых региональных и межрегиональных программ реальными источниками финансирования и механизмами их практической реализации.

Основными элементами данной структуры, на наш взгляд, являются:

1. Бюджетный процесс, межбюджетные отношения и финансовые интересы региона, поскольку:

а) статический и динамический анализ состояния бюджетного процесса позволяет выделить бюджетообразующие предприятия и региональные и федеральные инвестиционные программы;

б) внедрение регионального бюджетного планирования позволяет управлять бюджетным процессом;

в) бюджетно-налоговое планирование и прогнозирование дает необходимую базу для формирования социальных программ и регулирования их ресурсной обеспеченности;

г) анализ дает возможность создать систему налоговых льгот и освобождений для бюджетно- и социально-значимых предприятий и их программ.

2. Социальные программы и приоритеты субъектов федерации, поскольку они позволят в условиях дефицита бюджетных ресурсов сосредоточиться на основных социальных проблемах, создать организационные, налоговые и законодательные стимулы их разрешения; создать социальную региональную политику, как систему первоочередных мер регионов, обеспеченных ресурсами и направленных на развитие и стабилизацию социально-экономического состояния региона.

На наш взгляд, конечным результатом последовательных действий этапов развития межбюджетных отношений и среднесрочной перспективы должны стать положительные результаты решения проблем, касающиеся улучшения социально-экономического положения граждан РФ и упрощения получения бюджетных услуг со стороны государственных органов на местах. Достижению поставленной цели, в свою очередь, должны способствовать заинтересованность федеральных, региональных и местных органов государственной власти в сфере бюджетно-налоговой политики.

В качестве основных направлений совершенствования межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе целесообразно выделить следующие:

1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований.

2. Создание стимулов для улучшения качества поступлений доходов в региональные и местные бюджеты.

3. Улучшение климата и качества управления государственными и муниципальными финансами.

4. Содействие субъектам Федерации в реализации реформы местного самоуправления.

5. Улучшение социально-экономического и финансового положения субъектов Российской Федерации.

6. Совершенствование и реализация среднесрочного финансового планирования.

Для реализации данных направлений необходимо утвердить систему показателей

эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования, разработать методику оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, неотъемлемым атрибутом которой должно стать проведение мониторинга бюджетного сектора и его оптимизация.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Бюджетно-налоговые взаимоотношения между федеральными, региональными и местными органами власти являются одним из ключевых факторов социально-экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать региональным и местным властям стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг в социальной сфере, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.

Реформирование межбюджетных отношений требует продолжения и имеет объективную необходимость совершенствования их, так как именно они являются одной из составляющих бюджетного федерализма. Одной из главных проблем можно выделить централизацию основных налоговых отчислений и фискальную направленность государства, которая не дает дальнейшему развитию и стимулированию региональных и местных властей в наращивании собственного экономического потенциала.

Решению этой проблемы должны способствовать заинтересованность федеральных, региональных и местных органов государственной власти в сфере бюджетно-налоговой политики. Необходимо развивать инфраструктуру, расширять возможности развития экономического потенциала, помогать развитию бизнеса, эффективно использовать неналоговые доходы, создавать условия инвестиционной базы и улучшения качества государственных услуг муниципальных образований.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ IIO ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в научных" журналах, рекомендованных ВАК

1. Магомедов, С.М. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации / С.М. Магомедов // Научная мысль Кавказа. - 2006. - № 13. - 0,7 п.л.

2. Магомедов, С.М. Основные направления совершенствования форм финансовой помощи в Российской Федерации / С.М. Магомедов //Экономический вестник РГУ. - 2008. - № 3. - 0,5 п.л.

3. Магомедов, С.М. Основные принципы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системе Российской Федерации /С.М. Магомедов // Известия ОрелГТУ. - 2008. - №4. - 0,7 п.л.

Публикации в других научных изданиях

4. Магомедов, С.М. Повышение эффективности межбюджетных отношений и управление государственными и муниципальными финансами /С.М. Магомедов // Материалы межвузовской научно-практической конференции молодых ученных «Проблемы налогообложения и менеджмента» СКАГС. - 2006. - 0,3 п.л.

5. Магомедов, С.М. Актуальные проблемы налоговой и бюджетной политики / С.М. Магомедов // Материалы межвузовской научно-практической конференции молодых ученных «Проблемы налогообложения и менеджмента» СКАГС. - 2007. - 0,3 п.л.

6. Магомедов, С.М. Межбюджетные отношения в РФ: направления развития / С.М. Магомедов // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы финансовой политики» ИПЦ ДГУ. - 2007. - 0,3 п.л.

7. Магомедов, С.М. Проблемы взаимосвязи межбюджетных отношений и региональной политики / С.М. Магомедов // Материалы межвузовской научно-практической конференции молодых ученных «Проблемы налогообложения и менеджмента» СКАГС. - 2007. - 0,3 п.л.

8. Магомедов, С.М. Основные направления бюджетной стратегии на 2008 -2010 гг. / С.М. Магомедов // Материалы межвузовской научно-практической конференции молодых ученных «Проблемы налогообложения и менеджмента» СКАГС. - 2007. - 0,3 п.л.

9. Магомедов, С.М. Эффективность использования золотовалютного резерва и трехлетнего бюджета на 2008-2010 гг. в целях совершенствования социальной политики / С.М. Магомедов // Россия: ключевые проблемы и тенденции развития. М., Выпуск 3-й: Изд-во ИНИОН РАН. - 2008. -0,6 п.л.

10. Магомедов, С.М. Проблемы децентрализации и межбюджетных отношений в Российской Федерации / С.М. Магомедов // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы финансовой политики» ИПЦ ДГУ. - 2008. - 0,3 п.л.

11. Магомедов, С.М. Межбюджетные отношения: совершенствование управления доходами и расходами на региональном и муниципальном уровне / С.М. Магомедов // Материалы межвузовской научно-практической конференции молодых ученных «Проблемы налогообложения и предпринимательства» СКАГС. -2008. - 0,6 п.л.

12. Магомедов, С.М. Проблема налогового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации / С.М. Магомедов // Материалы межвузовской научно-практической конференции молодых ученных «Проблемы налогообложения и предпринимательства» СКАГС. -2008. - 0,4 п.л.

13. Магомедов, С.М. Проблемы межбюджетных отношений и пути их реформирования на современном этапе / С.М. Магомедов // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы финансовой политики» ИПЦ ДГУ. - 2008. - 0,4 п.л.

Орловский государственный технический университет Лицензия № 00670 от 05.01.2000 Подписано к печати S0.04.09. Формат 60 х 841/16 Печать офсетная. Объем 1,0 усл. печ. л. Тираж 100 экз.

Заказ №_

Отпечатано с готового оригинал-макета На полиграфической базе ОрелГТУ 302030, г. Орел, ул. Московская, 65.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Магомедов, Сейдула Магомедович

ВВЕДЕНИЕ.

1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ.

1.1 Анализ категориального аппарата бюджетной системы и межбюджетных отношений.

1.2 Этапы становления и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.3 Выявление взаимосвязей в межбюджетных отношениях.

2 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1 Проблемы межбюджетных отношений и пути их реформирования на современном этапе

2.2 Основные принципы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации

2.3 Формы финансового взаимодействия центра с субъектами Российской Федерации.

3 ПОВЫШЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Совершенствование организационно-нормативных форм межбюджетных отношений

3.2 Совершенствование регулирования доходных и расходных частей бюджетной системы.

3.3 Повышение социально-экономической эффективности межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные отношения в условиях социальной направленности экономической политики Российской Федерации"

Актуальность темы диссертационного исследования. Переход к новым принципам федеративных отношений существенно повлияли на финансовые институты и межбюджетные отношения в Российской Федерации. Укрепление финансовых основ странь! невозможно без совершенствования межбюджетных отношений, что связано с закреплением необходимых доходных и расходных полномочий, бюджетных прав и гарантий финансовой самостоятельности органов субъектов федерации и местного самоуправления. Обеспеченность финансовыми ресурсами напрямую зависит от межбюджетных отношений, которые в настоящее время устремлены на формирование социальной направленности всей действующей политики государства.

Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и наличие значительных встречных финансовых потоков между всеми уровнями бюджетной системы, лишает возможности существующей экономической политики решать важные для населения проблемы. Налоговые доходы региональных и местных бюджетов не покрывают расходных потребностей местных бюджетов.

В условиях финансового кризиса требуется рационализация распределения финансовых ресурсов в целях покрытия расходных потребностей местных бюджетов. Поэтому научное исследование, направленное на повышение эффективности межбюджетных отношений, имеющих социальную направленность, весьма актуально и своевременно.

Степень разработанности проблемы. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации вызывает сегодня повышенный интерес, обусловленный проводимыми в стране преобразованиями и социальными реформами.

Основной вклад в развитие финансовой науки внесли такие деятели как: Д. Карафа, Ж. Боден, У. Петти, Ф. Юсти, Ф. Кенэ, А. Смит, К. Pay, Г. Жез и т.д. и отечественные научные деятели, занимающиеся вопросами финансов: М. Алексеенко, М. Боголепов, С. Иловайский, В. Лебедев, И. Посошков, М. Сперанский, JI. Яснопольскийи, И. Янжул и т.д.

Определению и развитии сущности понятия бюджета внесли свой вклад такие ученые как Ф. Нитти, Р. Стурм и т.д., а среди отечественных 3 авторов можно выделить М. Боголепова, Г. Болдырева, Ф. Менькову, И. Озерова, В. Радионову.

Проблемы межбюджетных отношений исследовались и исследуются целым рядом специалистов в этой области, это: Барский А., Давыдова JL, Дмитриев М., Золотарева А., Иванова Н., Игудин А., Козакова Л., Лавров А., Левин А., Мокрый В., Максимова И., Макаров И., Трунин И., Поляк Г. и т.д.

Изучению проблем налогообложения и разграничения налоговых полномочий между уровнями власти, посвящены научные труды таких ученных, как Ю. Васильева, О. Горлова, В. Панскова, Л. Севрюковой, И. Тхамадакова, А. Шестова, С. Шаталова.

Вместе с тем, в современных условиях существует необходимость дальнейшего исследования и проработки проблем межбюджетных отношений социальной направленности экономической политики РФ в условиях финансового и экономического кризиса. До сих пор отсутствуют экономические и финансовые условия обеспечения властных полномочий регионов и муниципальных образований, самостоятельности бюджетов и решения социально значимых вопросов. Это и определило актуальность исследования в диссертационной работе приоритетов бюджетно-налоговой политики, а также постановку его целей и задач, логику и структуру изложения его результатов.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке научно-методических положений по созданию эффективных межбюджетных отношений в области социальной направленности экономической политики путем разработки доходных источников и расходных полномочий бюджетов всех уровней.

Реализация поставленной цели исследования потребовала последовательного решения системы взаимосвязанных задач:

- раскрыть сущность бюджета, бюджетной системы и межбюджетных отношений, дать авторскую трактовку межбюджетных отношений; рассмотреть основные этапы развития межбюджетных отношений, выявить их основные проблемы и противоречия; выявить основные проблемы межбюджетных отношений, проанализировать организационно-правовые формы бюджетной и налоговой политики и определить основные пути их совершенствования;

- раскрыть принципы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, определить возможные варианты решения проблем доходных источников и расходных полномочий бюджетов всех уровней;

- проанализировать основные формы финансовой помощи субъектов РФ; разработать основные направления повышения социально-экономической эффективности межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе и предложить способы решения ряда проблем межбюджетных отношений.

Область исследования соответствует п. 2.3 Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике и 2.9 Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы Паспорта ВАК РФ специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Объектом исследования выступают содержание бюджетной и налоговой политики социальной направленности российской экономики в условиях финансового и экономического кризиса.

Предметом исследования является система социально-экономических отношений, возникающих в процессе формирования и расходования федеральных, региональных и муниципальных бюджетов.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют основные положения классических и современных теорий финансов и налогообложения, макроэкономики, труды отечественных и зарубежных ученых и экономистов, концепции, положения, законодательные и нормативные документы, решения Правительства Российской Федерации, Указы и распоряжения Президента РФ, научная литература, периодические издания, посвященные государственному регулированию общественных финансов, оценки и выводы различных специалистов изучения проблем межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики.

Поставленные в диссертационной работе задачи реализуются автором на основе общего системно-функционального подхода с использованием методов научной абстракции, функционально-структурного, сравнительного статистического и динамического анализа. Применены общенаучные методы сравнительного научного обобщения, классификации, структурно-системного подхода.

Информационно-эмпирическую базу исследования составляют: Конституция РФ, Федеральные Законы, Указы Президента, Постановления Правительства, нормативно-правовые акты РФ, обеспечивающие правовое регулирование межбюджетных отношений.

В основу теоретического анализа были положены официальные данные Росстата РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ; нормативно-законодательная база РФ по доходам и расходам бюджетной системы России, периодические издания, материалы экспертно-аналитических центров и институтов, научно-практических конференций. На основе отчетных данных Минфина РФ и Росстата РФ проведена обработка, и анализ значительного объема материалов по федеральным округам и субъектам Российской Федерации методом выборки.

Научная новизна диссертационного исследования выражается в разработке эффективной и комплексной системы межбюджетных отношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в целях эффективного разграничения доходных источников и расходных обязательств между всеми уровнями бюджетной системы.

В работе получены и выносятся на защиту следующие результаты исследования, имеющие научную новизну:

- на основе исследования теоретических и научно-методических взглядов формирования межбюджетных отношений предложена их авторская трактовка и выделены признаки, способствующие поиску подходов к проблемам межбюджетных отношений, учету ошибок при реализации среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат и последующего совершенствования государственного регулирования межбюджетных отношений (п. 2.9 паспорта специальности 08.00.10); научно обоснована необходимость построения системы межбюджетных отношений и предложены направления их совершенствования, позволяющие стимулировать регионы в наращивании собственного налогового и неналогового потенциала и выйти на уровень самодостаточности, способствовать сокращению встречных финансовых потоков и обеспечить максимально возможное выравнивание развития регионов в социальной сфере (п. 2.9 паспорта специальности 08.00.10);

- выделены типы регионов по структуре социальных расходов бюджетов и оценена доля каждого типа среди всех субъектов РФ, на основе этого выявлены возможности и ограничения политики сокращения региональных различий в социальных расходах бюджетов субъектов РФ, что позволит сократить разрыв между установленными законодательством расходными обязательствами и потенциальными бюджетными доходами (п. 2.3 паспорта специальности 08.00.10); разработаны механизмы формирования и эффективного использования налоговых и неналоговых доходов, позволяющие осуществить переход к стимулирующему налогообложению, созданию целостной и активно действующей системы экономических регуляторов, способствующей увеличению собственного доходного потенциала местных бюджетов (п. 2.9 паспорта специальности 08.00.10);

- в рамках реализации направлений эффективности национальной бюджетной политики предложены модельная структура формирования межбюджетных отношений социальной направленности экономической политики РФ, основанная на региональном бюджетном финансовом планировании, а также направления совершенствования межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе, позволяющие улучшать качественные и количественные показатели государственных услуг регионов и муниципальных образований (п. 2.9 паспорта специальности 08.00.10).

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключаются в анализе и обобщении различных подходов изучения различных подходов проблем межбюджетных отношений. Теоретические выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе для совершенствования программ учебных курсов по изучению государственных финансов, бюджетной и налоговой политики, а также в процессе преподавания курсов «Финансы и кредит», «Государственные и муниципальные финансы», «Макроэкономика», «Экономические и финансовые основы местного самоуправления», «Межбюджетные отношения в управлении региональными финансами», «Налоги и налогообложение» и др. в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения, теоретические обобщения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались в порядке обсуждения на научно-практических конференциях молодых ученых Северо-Кавказской академии государственной службы (2006-2008 гг.), Международных и Всероссийских научно-практических конференциях Орловского государственного технического университета (2008 г.).

Публикации. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 13 работах общим объемом 5,41 п. л., в том числе авторских - 5,01 п.л., из них 3 статьи опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК.

Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными в исследовании, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа изложена на 172 листах машинописного текста, содержит 4 рисунка, 9 таблиц. Библиографический список содержит 123 наименования.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Магомедов, Сейдула Магомедович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе диссертационного исследования «Межбюджетные отношения в условиях социальной направленности экономической политики РФ» получены следующие выводы:

Основы межбюджетных отношений в РФ были сформированы ещё в 1994 году, и с тех пор продолжается процесс их постоянного совершенствования и оптимизации. Вместе с тем, несмотря на проведенные реформы, сложившаяся в России система межбюджетных отношений пока не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать региональным и местным властям стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.

Реформирование межбюджетных отношений требует продолжения и имеет объективную необходимость совершенствования их, так как именно они являются одной из составляющих бюджетного федерализма. Одной из главных проблем можно выделить централизацию основных налоговых отчислений и фискальную направленность государства, которая не дает дальнейшему развитию и стимулированию региональных и местных властей в наращивании собственного экономического потенциала.

Изучение, обобщение и анализ преобразований произошедших в переходном периоде к новым условия федеративного устройства и поэтапного реформирования в сфере регулирования межбюджетных отношений, необходим как для более полного понимания сути и оценки проведенных реформ, так и для выработки новых предложений по качественному улучшению сложившейся модели межбюджетных отношений.

В первой главе диссертационного исследования раскрывается история возникновения финансов и финансовой науки от ее истоков, вклад в развитие теории финансов различных деятелей наук (Д. Карафа, Ж. Боден, У. Пети, Ф.

148

Юсти, Ф. Кенэ, К. Pay, Г. Жез и т.д. и отечественных ученных занимающимися вопросами теории финансов: Сперанский, Посошков, Лебедев, Яснопольский, Иловайский, Алексеенко, Боголепов, и т.д) в разные времена и внесли определенный значительный вклад в историю развитию финансовой науки, которые остались актуальными и на сегодняшний день. Так же рассматривается сущность и классификация подходов к определению понятия разными авторами, бюджета (Шанц, Ф. Нити, Р. Стурм и т.д., а среди отечественных ученных можно назвать такие фамилии как: Боголепов, Болдырев, Менькова, Озеров, Радионова и т.д), бюджетной системы (М.В. Романовский, О.В.Врублевская, П.И. Вахрин и т.д.), межбюджетных отношений (И.В. Подпорина, К Лайкам, А.Г. Игудин, В.М. Радионова, В.В. Сильченко, Ю.А. Крохина, О.Ю. Скворцова и т.д.) и каждый автор дает свое определение и заслуживает внимания.

В этой главе также проводится анализ основных этапов становления и истории развития межбюджетных отношений, которые разделены на пять основных этапов:

1-й этап 1991-1993 гг. Этот этап характеризуется появлением децентрализации в межбюджетных отношениях, происходит процесс передачи ряда расходных полномочий, выполнявшихся ранее на верхнем уровне государственной власти, органам власти нижестоящего территориального уровня, однако без передачи в достаточной степени доходных источников.

В конце 1991г., были приняты законы «Об основах налоговой системы в РФ» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», которые послужили основой многоуровневой бюджетной системы и обеспечили резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей.

Принятие в декабре 1993г., новой Конституции России и упрочнение позиций федерального центра привели к постепенному упорядочению межбюджетных отношений.

2-й этап 1994-1998 гг. Данный этап определяется проведение первой системной реформы межбюджетных отношений. Становление системы межбюджетных отношений этого этапа было направлено на формирование механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и создание нормативной базы для перехода от доминировавшего прежде индивидуального согласования объемов финансовой поддержки регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на

149 основе формализованных и, как следствие, более объективных критериев и расчетов.

Период 1994-1996 годов характеризовался, постепенной стабилизацией межбюджетных пропорций, началась постепенная адаптация бюджетной системы к качественно новым принципам регулирования, наблюдалось сокращение сферы субъективизма и чиновничьего произвола в распределении федеральной помощи.

На данном этапе были реализованы ряд важных мер по совершенствованию системы бюджетного регулирования следующего характера:

• Образование в составе федерального бюджета, Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) распределяются между субъектами Российской Федерации.

• Введение единых нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов.

• В 1996 г. утверждены стабильные на ближайшие три года пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами.

• Создана нормативная база для введения региональными и местными властями собственных налогов и субъектам Федерации. Было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты (ее максимальная ставка для регионов была 22%).

• Принят Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 29.09.1997 г. который, по сути, закрепил основные права местных органов власти в сфере бюджетно-налоговых полномочий, и дало начало реорганизации местных финансов.

3-й этап 1999-2001 гг. Этот этап ознаменован принятием «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 19992001гг.», которая предусмотрела возможность перехода к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР.

Основными результатами «Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг.» стали:

• переход к новой методологии бюджетного выравнивания;

• реальное сокращение «нефинансируемых мандатов»;

• формирование Фонда реформирование региональных финансов, средства которого предоставляются на конкурсной основе регионам, выполнившие заявленные программы бюджетных реформ;

• создание Фонда компенсаций, через которого регионам предоставляется целевая финансовая помощь на реализацию конкретных федеральных законов.

Так же необходимо отметить, что на этом этапе принят Федеральный Закон «О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», вступивший в действие в июне 1999г.

Четвертый этап. С августа 2001 - 2006 гг.

На этом этапе была разработана программа и одобрена Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001г. «О Программе развития Бюджетного Федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

Главная цель программы состоял в формировании и развитии бюджетного устройства, позволяющего проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Это послужило созданию долгосрочных стимулов для региональных и местных органов власти по эффективному управлению общественными финансами.

Принципиально важным моментом данного этапа является принятие Федерального Закона № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местном самоуправления в РФ», от 6 октября 2003 года.

На данном этапе создана трехсторонняя Рабочая группа Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации, а также' Рабочая группа при Минфине РФ по вопросам межбюджетных отношений, включающая руководителей финансовых органов субъектов Федерации, действующая на постоянной основе.

Исходя из предназначения данного совета, было обозначено 5 направлений:

Первое направление - определиться с реально существующими двумя типами муниципальных образований: территориальных и поселенческих муниципальных образований. Уточнение перечня вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления, что и было четко обозначено в новом законе № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местном самоуправления в РФ», от 6 октября 2003 года.

Второе направление - разграничение расходных полномочий. В его основу должно быть положено разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти. Для межбюджетных отношений это должно было привести к резкому сокращению нефинансируемых мандатов, подрывающих эффективность любой модели бюджетного федерализма.

Третье направление - разграничение на долгосрочной основе налоговых полномочий и доходных источников. Поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, также в части регулирования межбюджетных отношений (принятые в августе 2004 г.) призваны изменить действующую бюджетно-налоговую систему, что непосредственно может сказаться на межбюджетных отношениях.

Четвертое направление — Бюджетное выравнивание посредством механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, который предполагает законодательное закрепление финансовой поддержки субъектов Федерации из федерального бюджета, состоящей из 5 пяти фондов:

• Фонд финансовой поддержки регионов.

• Фонда компенсаций.

• Фонд софинансирования социальных расходов.

• Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ранее Фонд развития региональных финансов).

• Фонд регионального развития.

Пятое направление — управление региональными финансами на качественно новом уровне. Необходимо было четко установить единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и ко всему бюджетному процессу.

В целях повышения эффективности государственных расходов Правительством Российской Федерации принято постановление. № 249 принята «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах» от 22 мая 2004 г.

Пятый этап. С 2006 г., — по сегодняшний день.

Важным шагом на данном этапе принятие Правительством РФ Распоряжение № 467-р «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами на 2006-2008 гг.» от 03.04.2006 г.

Целью Концепции является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы.

В 2006 году впервые были приняты и исполнены бюджеты городских и сельских поселений, вновь образованных в рамках масштабной реформы местного самоуправления, что расширило возможности граждан участвовать в принятии решений по проблемам финансового обеспечения вопросов местного значения. Запланированные в местных бюджетах ассигнования были перевыполнены в результате существенного превышения доходов над ранее прогнозировавшимся их уровнем.

В 2007 году у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований появляется возможность формирования и утверждения своих бюджетов на 3-летний период.

На сегодняшний день готовится новый вариант Концепции развития межбюджетных отношений на 2009-2012 годы. Предполагается, что в ней будут упорядочены сложившиеся в настоящее время межбюджетные трансферты, а также особое внимание будет уделено прозрачности региональных и муниципальных финансов и эффективности их расходования.

Во второй главе диссертации раскрывается сущность основных проблем межбюджетных отношений на современном этапе, определяются основные принципы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ и дается характеристика формам финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

К основным проблем межбюджетных отношений в РФ относятся:

• дисбаланс бюджетной системы России, поскольку передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности должным образом не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой;

• диспропорция бюджетной системы основными факторами, которого являются дотационность территориальных бюджетов, многоканальность предоставления централизованной финансовой помощи и неравномерность распределения налогового потенциала;

• финансирование из бюджета соответствующего полномочия, не всегда совпадает с уровнем, на котором непосредственно идет его реализация;

• уровень собственных доходов и их доля в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах сокращается, что заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему;

• единый норматив отчислений от закрепленных налогов не учитывает особенности каждого региона (численность населения, географическое расположение, уровень безработицы, уровень развития экономического и социального потенциала и т.д.).

• ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают органы местного самоуправления возможности планировать свою бюджетную политику даже в краткосрочной программе развития муниципальных образований.

Исследуя, проблемы межбюджетных отношений и различий развития регионов по социальным, экономическим и бюджетно-налоговым показателям мы провели анализ федеральных округов, которые в свою очередь имеют различия социально-экономического развития по следующим показателям: количество населения, количество безработных, среднемесячная номинальная заработная плата и исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Каждый федеральный округ имеет свою определенную специфику отличий показателей. Они отличаются территорией, количеством населения, объемом оборота организаций, внешнеторговым оборотом, показателями импорта и ' экспорта продукции, вложением инвестиций в основной капитал, объемом привлеченной иностранных инвестиций, по поступлениям налогов и сборов в бюджетную систему РФ также уровнем задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации. На наш взгляд нужен индивидуальный подход к каждому региону по выстраиванию межбюджетных отношение, оказанию финансовой помощи и наращиванию собственного потенциала и обозначения, объективных для каждого региона разных регулирующих налогов.

К числу основных принципов организации бюджетной системы Бюджетным кодексом РФ отнесены принцип разграничения доходов и расходов.

Данный принцип требуют четкого разграничения ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере формирования и исполнения соответствующих бюджетов в рамках законодательно установленной для каждого уровня бюджетной системы доходных источников и расходных полномочий.

Главной проблемой действующего механизма межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования на временной основе является ориентация в основном на реализацию выравнивающей функции регионов в ущерб стимулирующей.

Централизация основных налоговых доходов, уменьшение региональных и местных налогов, передачи в муниципалитеты не закрепленных расходных полномочий в достаточной степени приводит к поиску решения проблем разграничения доходов и расходных полномочий через совершенствование неналоговых доходов.

Особое место в системе неналоговых доходов бюджетов занимают доходы от использования и продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Кроме того, муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (но лишь в целях погашения своего дефицита). Муниципальные ценные бумаги выпускаются главным образом в виде облигаций - как именных, так и на предъявителя. Эмиссия ценных бумаг при этом осуществляется отдельными выпусками.

В наращивании неналоговых доходов местных бюджетов на наш взгляд особое место имеет также создание муниципальных банков.

В формировании межбюджетных отношений ключевым вопросом является предоставление финансовой помощи субъектам РФ на решение вопросов регионального и местного значения. Начиная с 2005 г. и по настоящее время субъектами РФ приводятся в соответствие с новыми требованиями Бюджетного кодекса РФ региональные законы о межбюджетных отношениях.

Оказание из федерального бюджета финансовой помощи бюджетам субъектов РФ осуществляется в форме предоставления:

• дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

• субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Проведен анализ распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из ФФФП 11 субъектов Федерации за период 2005 - 2008 гг. Если наблюдать за распределением дотаций, можно наблюдать уменьшение дотаций только в Мурманской области ( в 2007 году-4 268 578,8 тыс. рублей а в 2008 году- 2 433 057,5 тыс.рублей,) и в Тамбовской области (2007 году-3 558 672,3 тыс.рублей, а в 2008 году- 2 897 758,2 тыс. рублей). А в остальных регионах наглядно видно, что увеличивается доля отчисления дотаций существенными темпами, что свидетельствует о нежелании регионов выйти на уровень самообеспеченности и увеличении потенциала бюджетов и тем самым нуждается в постоянной помощи от центра.

В третьей главе диссертационного исследования раскрываются вопросы совершенствования организационно-нормативных форм межбюджетных отношений и основных направлений их совершенствования, изучаются проблемы доходных и расходных частей бюджетной системы и рассматривается основные направления повышения социально-экономической эффективности межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу.'

Формирование бюджетного законодательства РФ как специфической отрасли права началось в 90-е гг. прошлого века. Объектом реформирования выступают одновременно и бюджетная система РФ и . бюджетный сектор экономики, преобразования в котором должны осуществляться одновременно и синхронно с изменениями в механизмах функционирования бюджетной системы РФ. Именно бюджетное законодательство призвано регламентировать не только процессы формирования и порядок распределения бюджетных средств, но и механизм расходования полученных средств в границах бюджетного сектора экономики.

На наш взгляд, настало время активнее и разностороннее использовать бюджет в качестве инструмента рыночного хозяйствования, не ограничивая его роли участием в макроэкономической сбалансированности.

Бюджетное законодательство должно открывать просторы для дальнейшего развития межбюджетных отношений, влияющих на изменение экономических и социальных условий. ' Правовые нормы бюджетных законов должны быть достигнуты путем снятия преград на пути развития бюджетной сферы страны.

Успешное развитие межбюджетных отношений в РФ зависит от возможности проводить самостоятельную бюджетно-налоговую политику на уровне субъект РФ — муниципальное образование в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня.

При закреплении налоговых доходов за бюджетами разных уровней бюджетной системы следует руководствоваться необходимостью достижения наиболее эффективной «вертикальной» и «горизонтальной» сбалансированности расходных обязательств и доходных источников. Достижение данной цели возможно только при наиболее равномерно размещенных и немобильных налогах, так как только такое закрепление позволит максимально сократить различия в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, а значит, межбюджетное регулирование будет эффективным.

Выбор наиболее оптимального подхода к распределению налоговых доходов между бюджетами разных уровней создает предпосылки для повышения качества управления финансами, предоставления бюджетных услуг, а, следовательно, укрепления основ бюджетного федерализма.

На наш взгляд, закрепление части доходных отчислений от федеральных финансово-значимых налогов, таких как НДС, налог на добычу полезных ископаемых и налог на имущество организаций на постоянной основе за региональными и местными бюджетами будет способствовать усилению заинтересованности территориальных органов в собираемости этих налогов, наращивании собственных доходов и повышении самостоятельности бюджетов. Налог на доходы физических лиц предлагаем в перспективе полностью закрепить за местными бюджетами, т.е. сделать местным налогом. Это позволило бы органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, вести среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование.

Поиск основных направлений совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации имеет ряд особенностей, которые вытекают из новаций бюджетного законодательства и перевода бюджетных взаимосвязей между федеральным центром и субъектами Федерации в среднесрочный временной интервал.

С точки зрения требований среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты, наиболее существенными новациями являются:

• раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;

• утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года;

• утверждение расходов на три года по субъектам бюджетного планирования;

• дополнительные средства министерства смогут получить только по результатам конкуренции предложенных ими бюджетных целевых программ за бюджет принимаемых обязательств. Это и есть введение для министерств жестких бюджетных ограничений.

Закрепление части доходных отчислений от федеральных финансово-значимых налогов, таких как НДС, налог на добычу полезных ископаемых и налог на имущество организаций на постоянной основе за региональными и местными бюджетами будет способствовать усилению заинтересованности территориальных органов в собираемости этих налогов, наращивании собственных доходов и повышении самостоятельности бюджетов. Налог на доходы физических лиц предлагаем в перспективе полностью закрепить за местными бюджетами, т.е. сделать местным налогом.

Задачи укрепления финансовой самостоятельности региональных органов власти через обеспечение стабильности межбюджетных отношений в условиях среднесрочного бюджетного планирования уже нашли определенное решение в федеральном бюджете на 2008-2010 гг. Это проявляется, прежде всего, в заданное параметров бюджетных ассигнований по разделу «Межбюджетные трансферты».

Основным направлением совершенствования межбюджетных отношений должен стать постепенный переход к преимущественному созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов Федерации и обеспечению заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов.

Для совершенствования бюджетного процесса приняты поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые предусматривают:

• переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию;

• выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;

• изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

• введение в бюджетный процесс государственных (муниципальных) заданий и иных характеристик непосредственных результатов использования бюджетных средств, таких как обоснования бюджетных ассигнований;

• расширение полномочий органов власти всех уровней в рамках единых, установленных Кодексом, общих позиций по детализации, интеграции бюджетной классификации и бюджетного учета и, следовательно, определению формата составления и утверждения соответствующих бюджетов;

• создание стимулов для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по снижению дотационности;

• обеспечение самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета;

Главным стратегическим курсом последовательных действий этапов развития межбюджетных отношений и среднесрочной перспективы должны стать ощутимые результаты решения проблем, касающиеся в улучшении социально-экономического положения граждан РФ и упрощении получения бюджетных услуг со стороны государственных органов на местах. Достижению поставленной цели в свою очередь должны способствовать заинтересованность федеральных, региональных и местных органов государственной власти в сфере бюджетно-налоговой политики. Необходимо развивать инфраструктуру, расширять возможности развитию экономического потенциала, помогать развитию бизнеса, эффективно использовать неналоговые доходы, . создавать условия инвестиционной базы и улучшению качества государственных услуг муниципальных образований.