Модернизация программно-целевого планирования регионального экономического развития тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Модернизация программно-целевого планирования регионального экономического развития"

10-4

___ „ На правах рукописи

2249

ПЕРЕХОДЬКО Марина Николаевна

МОДЕРНИЗАЦИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Специальность: 08.00.05. - Экономика и управление народным хозяйством:

региональная экономика

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону 2010

Диссертация выполнена в ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Игнатова Татьяна Владимировна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Кобилев Алексей Геннадьевич кандидат экономических наук, доцент Гильяно Анна Александровна ГОУ ВПО «Волгоградский государственный

Ведущая организация:

университет»

Защита состоится 10 июня 2010 года в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.209.01 при Ростовском государственном экономическом универсистете «РИНХ» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, 69, ауд. 231.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Ростовского государственного экономического университета «РИНХ». С авторефератом -на официальном сайте университета: www.rsue.ru. раздел «Защиты диссертаций».

Автореферат разослан мая 2010 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, 69, к. 330 диссертационный совет Д 212.209.01.

Ученый секретарь диссертационного совета д.э.н., профессор

Губанов А.Г.

ри°пСАСрИсЙтСв е нЯн а <ЦБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

библиотека

2010_____I

Актуальность темы исследования. Тенденции глобального развития современного мира проявляются в неравномерном развитии общественного производства, рынков и рыночных процессов в регионах, увеличении многообразных и настоятельных потребностей государства, населения, социальных групп наряду с ограниченностью и уязвимостью природных ресурсов, возрастанием политической напряженности и угроз глобального экономического кризиса. Всё это приводит к росту количества и повышению значения непрерывно возникающих социально-экономических проблем, требующих для своего решения комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных мер, использования самых разных ресурсных источников. Поэтому роль программно-целевых методов, целевых программ в управление национальной и региональной экономикой будет неуклонно возрастать. Процессы мировой экономической интеграции, глобализации, вовлекающие в свою орбиту разные страны, регионы, организации, социальные группы, могут быть скоординированы, упорядочены только на основе применения программной методологии.

Планирование и прогнозирование как наука возникли давно, но их активное развитие началось в XX в., когда появилась необходимость более существенного вмешательства государства в экономику с целью регулирования рынка. Программно-целевая методология неуклонно проникает во все новые области деятельности людей, производственных и социально-культурных организаций, органов управления экономикой стран и регионов, находит применение в мировых экономических, социальных, природоохранных процессах.

Основными причинами, обусловившими применение программно-целевого планирования в российской экономике, явились: во-первых, достаточно высокий уровень теоретической и методической разработки этой формы планирования, достигнутый в советский период (естественно, требуется адаптация этих разработок к условиям рыночной экономики, создание новых организационно-экономических и правовых механизмов); во-вторых, то обстоятельство, что программно-целевой метод планирования широко использовался в странах с рыночной экономикой, и практика показала высокую эффективность его использования.

Объектом программно-целевого метода являются все основные элементы структуры хозяйства. Этот метод предполагает разработку плана с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению. Перед программно-целевым планированием стоят также задачи непосредственного влияния на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуация и т.д.).

Использованию программно-целевого метода управления в современной экономике в значительной степени способствует его применимость и действенность в условиях практически любой экономической системы. Программно-целевой метод управления использовался в централизованно управляемой советской экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран в силу его относительной инвариантности применительно к типу, природе социально-экономических систем.

В современной литературе, посвященной менеджменту и управлению социально-экономическими процессами, объектами, отношениями, всё более широко начинает использоваться разграничение таких понятий, как «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «программно-целевые методы», «программно-целевой подход», «целевые программы», что требует сравнительного анализа содержания данных понятий.

Степень разработанности проблемы. Теоретические и методологические аспекты становления и развития планирования как функции государства в экономическом развитии нашли отражение в научных трудах классиков экономической науки В. Афанасьева, Дж. Гэлбрейта, Ч. Ганта, Дж. Кейнса, О. Ланге, В. Леонтьева, К. Маркса, Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Форда и др., а также ряда известных отечественных и зарубежных ученых, в числе которых: А. Аганбе-гян, К. Аллин, Л. Басовский, А. Брасс, В. Борисович, В. Гольдберг, Дж. Гэл-брейт, Е. Доценко, Л. Клейн, В. Королев, В. Кокшотг, Б. Кузык, К. Ландауэр, А. Лобко, П. Массэ, Б. Мильнер, У. Митчелл, Т. Морозова, П. Ореховский, Г. Парсаданов, А. Пикулькин, Б. Райзберг, Я. Тинберген, Р. Фишер, Ф. Хайек, С. Холланд, Ю. Яковец.

Проблемы планирования и управления экономикой на региональном уровне исследованы в трудах таких известных исследователей, как В. Батиев-ская, В. Бутов, А. Грандберг, Ю. Дулыциков, В. Золотарев, В. Игнатов, О. Ин-шаков, Н. Кетова, Ю. Колесников, Б. Лавровский, А. Маршалова, В. Масаков, М. Махотаева, А. Новоселов, В. Овчинников, А. Поздняков, И. Тургель, С. Тяг-лов, А. Шогенов.

Современным проблемам реализации федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов посвящены научные работы С. Ананьева, У. Байрейтера, В. Варламова, С. Глазьева, В. Гришина, А. Дружинина, Н. Ефимова, И.Комарова, В. Кушлина, В. Лексина, А. Ляско, Н. Молчановой, С. Рябухина, А. Трейвиша, А. Швецова, К. Яновского.

Следует отметить, что в трудах названных, а также других исследователей основное внимание уделено теоретическим аспектам программно-целевого планирования. Однако в современных условиях одной из наиболее актуальных, и по нашему мнению, наименее разработанной является проблема совершенствования механизма программно-целевого планирования развития региона.

Высокая актуальность и недостаточный уровень разработки данной проблемы обусловили выбор темы диссертации, постановку ее цели, задач, объекта и предмета исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в анализе и систематизации существующих методов программно-целевого планирования регионального экономического развития и разработке предложений, рекомендаций по совершенствованию этих методов в современных условиях.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

- провести сравнительный анализ содержания понятия планирования и систематизировать теоретические основы программно-целевого планирования;

- провести классификацию основных видов планирования применительно к объекту исследования и определить направления их совершенствования;

- исследовать зарубежный опыт реализации программно-целевого планирования на федеральном и региональном уровнях и внести предложения по его применению в российской практике;

- проанализировать взаимосвязь программно-целевого метода управления с другими методами управления и его реализацию на федеральном и региональном уровнях;

- представить обоснование совершенствования методики разработки целевых программ регионального экономического развития;

- выявить особенности реализации приоритетных национальных проектов на федеральном и региональном уровнях;

- провести анализ мониторинга и контроля реализации целевых программ и приоритетных национальных проектов в российских регионах.

Объектом диссертационного исследования является региональные программы социально-экономического развития и приоритетные национальные

проекты.

Предметом исследования является механизм реализации региональной экономической политики путем разработки федеральных целевых программ, национальных проектов, стратегических планов субъектов Российской Федерации и управленческие отношения, возникающие в этом процессе.

Теоретико-методологической основой исследования послужили научные труды, публикации российских и зарубежных ученых, практиков-экономистов и управленцев в области экономической теории, менеджмента, региональной экономики и бюджетного федерализма, диссертационные и монографические исследования, методические рекомендации научно-практических конференций и семинаров по проблемам программно-целевого планирования и правления экономикой на региональном уровне.

В диссертационном исследовании были использованы методы анализа, синтеза, статистической обработки данных, экспертной оценки количественных и качественных показателей исследуемых процессов.

Диссертационное исследование выполнено в рамках п. 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика.

В качестве эмпирической и информационной базы проведенного исследования широко использовались нормативно-правовые и программные до-

кументы Российской Федерации, субъектов РФ по проблемам программно-целевого планирования и вопросам планирования регионального развитая, а также отдельных муниципальных образований; использовались опубликованные работы ведущих экономических институтов страны и материалы конференций по проблеме внедрения программно-целевого планирования в целом.

В рамках исследования использованы аналитические и статистические материалы Правительства России, Минэкономразвития России, Минфина России, характеризующие состояние программно-целевого планирования в России, материалы экономических изданий и периодической печати.

Привлекались информационные ресурсы сети Интернет, отражающие различные аспекты реализации национальных проектов.

Нормативно-правовая база работы основывается на Федеральных законах, Указах Президента и Постановлениях Правительства и других нормативно-правовых актах, принимаемых на региональном уровне.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования представляет собой научное предположение о том, что применение программно-целевых методов в территориальном планировании и управлении повышает эффективность государственного воздействия на социально-экономическое развитие регионов России, обеспечивает взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами и должно сопровождаться усилением мониторинга и контроля реализации в регионе целевых программ и приоритетных проектов как основных инструментов программно-целевого планирования.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Многоуровневая система территориального программно-целевого планирования компенсирует ослабление вертикали государственного управления региональной экономикой, характерное для рыночной системы хозяйствования. Цепная система программ, образующая программный «ствол», пронизывающий всю экономику страны, способствует проведению единой государственной социально-экономической политики на всех уровнях управления хозяйством. При этом связь осуществляется в основном не на директивно-распорядительной основе, а на базе контрактов, бюджетно-финансовых отношений, характерных для рыночной экономики. Тем самым применение программ-

но-целевых методов в территориальном планировании и управлении способно повышать степень государственного воздействия федерального уровня на социально-экономическое развитие территорий России, не препятствуя в то же время развитию рыночных процессов и не нарушая суверенных прав субфедеральных органов управления.

2. Порядок и методика разработки и реализации программ и планов развития различаются в зависимости от их уровня и масштабов действия, факторов отбора проблем для программно-целевого решения: значимость проблемы; комплексность решения проблем в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и государственной поддержки ее решения; принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства; необходимость координация действий технологически сопряженных отраслей и производств для решения проблемы.

3. Регион как область применения программно-целевого метода управления обуславливают его взаимосвязь с другими методами. Классификация методов управления на нормативно-правовые, эвристические (основанные на интуиции и опыте), балансовые, экономико-математические, экспертные, статистические позволяет предположить, что программно-целевой метод, а точнее, подход, опирается на все эти методы и использует их в процессах управления. Способы управления (экономический (стимульный), организационно-распорядительный, социально-психологический) отличаются прежде всего по форме и содержанию управляющих воздействий.

4. Ресурсная составляющая разработки программы регионального развития должна учитывать затраты всех видов ресурсов: материальных (сырье, материалы, энергия), трудовых, финансовых, информационных, инвестиционных, определенных по результатам целевой, проектно-научной, структурной разработки и прогнозирования. Ресурсная разработка программы включает не только установление потребностей в ресурсах, но и источников ресурсного обеспечения по периодам и важнейшим срокам реализации программы. В структуре ресурсного обеспечения программно-целевого планирования наряду с функцио-

нальным (содержательным) целесообразно выделять исполнительный (адресный) и временной элементы. Расширение применения программно-целевых методов, обеспечивающих тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами, должно стать основным направлением государственного управления региональной экономикой.

5. В период выхода из кризиса и восстановления экономики усиливается прямое участие государства в целевых программах и отраслевых корпоративных планах, что особенно актуально для современного этапа кризисного состояния глобальной экономики. Мониторинг и контроль реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ как инструментов программно-целевого планирования должен основываться на внедрении методологии аудита эффективности, финансовом контроле реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Реализация совместных контрольных мероприятий федеральными и региональными органами управления, новая система мониторинга и контроля должна быть информационно открытой для населения, что позволит не только формулировать новые приоритеты, но и контролировать, как регионы и муниципалитеты достигают важнейших показателей социально-экономического развития и исполняют свои полномочия.

Научная новизна исследования заключается в обосновании научно-методических процедур по реализации программно-целевого метода планирования в деятельности органов государственного управления на региональном уровне, выработке механизмов по ее совершенствованию, включая мониторинг и контроль целевых программ и приоритетных национальных проектов. К числу положений, содержащих приращение научного знания, относится следующее:

- Систематизированы критерии классификации планирования (горизонт, обязательность, метод, характер показателей, область планирования, реакция на среду), что позволило уточнить основные его виды, которые применяются в региональной экономике и управлении и различаются по типу составляемого стратегического плана (реактивное, проактивное, интерактивное планирование) и

сроку, на которые он разрабатывается (директивное, индикативное, текущее (оперативное);

- Выявлены основные признаки программно-целевого метода планирования (рассмотрение в совокупности, конкретности, количественной определенности в постановке целевых задач; приспособление к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений и т.д.), определяющие его содержание и проявление в процессе установления путей решения крупных, многогранных (многоотраслевых и межотраслевых, региональных и межрегиональных, государственных и межгосударственных) социально-экономических региональных проблем;

- Обоснована методика разработки и корректировки целевых программ регионального экономического развития в зависимости от приоритетов данного региона, определение которых зависит от многих факторов, включающих природно-климатические условия, ресурсный потенциал, социально-экономические, географические, историко-политичеекие и другие его особенности, что позволит повысить качество управления регионом на основе федеральных целевых программ, национальных и региональных проектов;

- Разработаны рекомендации по совершенствованию механизма отбора федеральных целевых программ (оценка обоснованности компонентов: цели, задачи, сроки и этапы реализации программ, объемы и источники финансирования программы), что позволило преодолеть основные недостатки при их раз-раоот ке: отсутствие конкурсных процедур отбора программных мероприятий и ответственности за исполнение программ; чрезмерное завышение заявок на бюджетное финансирование региональных программ, выходящее далеко за пределы возможностей федерального и региональных бюджетов; отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании ключевых проектов и мероприятий программ, низкий уровень контроля за реализацией региональных программ;

- Внесены предложения, определяющие границы и функции федеральных «елевых программ как инструмента допустимого государственного воздействия

плановых органов управления с учетом введения процедур согласования интересов субъектов социально-экономического и бюджетного планирования на федеральном и региональном уровнях.

Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Реализация практических рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволит усовершенствовать механизм программно-целевого планирования развития экономики региона, повысить эффективность бюджетной политики субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве предложений для разработки органами государственной власти субъектов РФ нормативных документов, регулирующих особенности программно-целевого планирования в управлении экономикой субъекта Федерации.

Материалы и результаты диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, использоваться в процессе обучения в вузах и в системе переподготовки экономических кадров при изучении дисциплин: «Региональная экономика и управление», «Государственное регулирование экономики» и др.

Апробация результатов диссертационной работы. Результаты проведенного диссертационного исследования и основанные на них выводы, предложения докладывались автором диссертации на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы модернизации государственного и муниципального управления», «Экономические интересы и социальная политика» (Ростов-на-Дону, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 гг.), на методологических семинарах кафедры экономической теории и предпринимательства СевероКавказской академии государственной службы.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 8 публикациях общим объемом 3,1 печатных листов.

Структура диссертационной работы. Структура диссертации соответствует логике проводимого исследования, она включает в себя введение, три главы, заключение, библиографический список и приложения в виде таблиц. Общий объем работы составляет 187 страниц.

Структура диссертации:

Введение

1. Научно-методологические основы программно-целевого планирования экономического развития региона

1.1. Сущность, виды и функции планирования в экономике и управлении

1.2. Область применения программно-целевого метода в управлении экономикой на национальном и региональном уровнях

2. Целевые программы как основной инструмент программно-целевого планирования и управления в регионе

2.1. Содержание и структура целевых программ на региональном и муниципальном уровнях

2.2. Этапы и методика разработки целевых программ регионального экономического развития

2.3. Анализ и оценка зарубежного опыта реализации программно-целевого планирования

3'. Развитие организационно-экономического механизма реализации национальных проектов и целевых программ в регионах

3.1. Реализация приоритетных национальных проектов как форма внедрения программно-целевого планирования региональной экономики

3.2. Мониторинг и контроль реализации целевых программ и приоритетных национальных проектов в российских регионах

Заключение.

Библиографический список. Приложение.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены цель и задачи, представлен инструментарно-методический аппарат работы, изложены основные положения, выносимые на защиту и научная новизна исследования, теоретическая и практическая значимость диссертации, ее апробация.

В первой главе «Научно-методологические основы программно-целевого планирования развития региональной экономики» рассмотрены содержание, виды и функции планирования в экономике и управлении, сферы

применения программно-целевого метода в управлении экономикой на национальном и региональном уровнях.

В современной литературе, посвященной менеджменту и управлению социально-экономическими процессами, объектами, отношениями, всё более широко начинает использоваться разграничение таких понятий, как «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «программно-целевые методы», «программно-целевой подход», «целевые программы». Поэтому на основе сравнительного категориального анализа в исследовании системно отражено понимание планирования регионального развития как построение активного образа, модели намечаемого будущего состояния региональной экономики при одновременном установлении путей, способов, инструментов и сроков достижения этого состояния, конечных рубежей планируемых действий. Учитывая, что программно-целевое планирование получило развитие на всех уровнях национальной экономики, начиная с государства и заканчивая организацией (предприятие, фирма), были определены основные виды планирования, которые применяются на всех этапах развития экономики и различаются по типу составляемого плана и сроку, на который он разрабатывается: директивное, индикативное, текущее (оперативное) и стратегическое (реактивное, проахтивное, интерактивное планирование). Зависимость видами планирования от различных критериев, указана в таблице 1.

Таким образом, стратегическое планирование в отличие от других видов планирования в настоящее время наиболее актуально на всех уровнях развития страной, поэтому оно существует и развивается, как в стране, так и в регионе и городах. Например, в Ростовской области оно реализуется посредством принятия и достижений целевых показателей «Стратегии социально-экономического развития Ростовской области», которая разработана на период до 2020 г. При этом территориальное стратегическое планирование понимается как процесс самостоятельного определения местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в изменяющейся конкурентной среде.

Таблица 1. Виды планирования'

Критерии ВИДЫ плмпфлиши

Горизонт планирования Стратегическое, которое состоит в определении основных направлений социально-экономического развития государства с ориентацией на долгосрочную перспективу (от 5 и более лет); Топическое: - среднесрочное - (на 2-5 лет); • краткосрочное (текущее, оперативное) исходит из сложившегося положения, как некой данности, которая не будет существенно меняться с течением времени (до одного года); - регулярное • служащие продолжением друг друга.

Обязательность планирования Индикативное (рекомендательное) - средство реализации социально-экономической политики правительства путем принятия системы прогнозов, планов по дальнейшему ее развитию, исключающее прямое государственное воздействие. Предполагает разработку системы параметров (индикаторов), которые желательно достигнуть в соответствии со сроками плана; Директивное - разработка и принятие планов, имеющих силу закона, и комплекса мер, обеспечивающих их выполнение.

Область планирования Макроэкономическое (общенациональное) задает некоторые общие параметры, управляющие развитием экономики во времени. Конкретнее, он определяет разделение общего произведенного продукта (или, как мы предпочитаем говорить, разделение общего рабочего времени) между различными обобщенными категориями конечного использования; отраслевое; региональное; муниципальное

Метод планирования Программно-целевое в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей, подбира-

дог»! • обмета ооишшо-моашачкжжж жуш • Лапйааом гмумртмамм |ии|иии1»и. Бфшуа. 300); Балош В.Д., Си ц|11Ч1И11 В.П. Иа—1— яцмм ■ афапмам шмвлоМ- амбаыам шш помлвшпи 1шпм рол*. Даинтии ацпв вярттшшЛ Рооаш 2002,1М; ЬА. Кур« ию-

мпынкм. Учабоое пособа*. М20МКЗр*шиаай П. А. Мшимраамам, фопмафоама* а ажафямм рмм-

.'Лкмммсп! рост: воем авмиупшм 20-21 мфта 2008 г. М. 200); Комаа НЛ. С ци! а оот»-

мчкшм пши^шмиашцюииаиго—мпфоиичртарш. Проб—ш щмунапп! жо—». 2005 N 3(15) В^иэаОспй моиоларшвыв ац 1ап —аи^«а«а> аурам

ются пути их достижения, а лишь затем способы и средства; генетическое (от достигнутого); нормативное

Характер показателей Натуральные; стоимостные (напр. бюджетное планирование) обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Реакция на среду Реактивное ориентировано на ценности прошлого; Проактивное ориентировано исключительно на то, что завтра будет совершенно иная ситуация, чем наблюдаемая сегодня; Интерактивное - важность заключается не только в рационализации усилий по достижению некоторой цели, но и в постановке самой цели и анализе средств ее достижения.

На основе вышесказанного рассмотрим «программно-целевое планирование)» как один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. В данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения, т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме 1.

Схема /. Схема построения программно-целевого планирования1

Особенностью стратегического планирования является не просто прогнозирование будущих оосгояяяй системы, а составление конкретной программы динамит«« ууцуж^ллу результатов, т. е. программно-целевое планирование позволит не только наблюдать спутаю, но и влиять на ее последствия.

Важно отметить, что в настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за

счет проведения административной реформы, реформирования бюджетной системы, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Программно-целевое планирование в ближайшие годы в Российской Федерации будет осуществляться на основе Концепции долгосрочного социально-

экономического развития Российской Федерации до 2020 г. (Схема 2).

Схема 2. Система стратегических документов в сфере программно-

целевого планирования развития российской экономики'

Концепция долгосрочного развития

Отметим, <гго программно-целевой метод подучил самое широкое распростри мение в управлении экономическими объектами, процессами, отношениями на межгосударственном, государственном, региональном, отраслевом уровнях. Поэтому, рассматривая регион ох область применения программно-целевого метода управления обусловим его взаимосвязь с другими методами. Однако, применительно к управлению экономическими объектами, процессами, отношениями а целом теория управления также не формулирует четкое содержание понятия

«метод управления». Область применения программно-целевого метода в

управлении экономикой отражена в Схеме 3.

Схема 3. Взаимосвязь методов и способов управления региональной экономикой'

Классификация методов управления на нормативно-правовые, эвристические (основанные на интуиции и опыте), балансовые, экономико-математические, экспертные, статистические позволяет предположить, что программно-целевой подход опиравши на вое эта методы и попользует их в процессах управления. Различия между способами (экономический (сткмульный), организационно-распорядительный, социально-психологический) и методами управления состоят в разных подходах к формированию и в отличающихся по форме и содержанию управляющих воздействиях. После принятия в 2008 г. Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской

1 Состмюш чц»ш ■ ша wwmim о> ......... Враов А.А. Миидипип У**бао* оособм.

Мвавс.2006; Пропивавши» ■ ■мфммм штттк Уччвш» пмобм / Пал об» рм. ВЛ. Gopaoomw.-М.: МП ■Экнярспггааи, 3000.

Федерации проведение региональной экономической политики базируется на системе указанных в ней целей и задач (схема 4).

Схема 4. Цели и задачи региональной экономической политики в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской

Федерации1

Региональная политика: цель, задачи, мероприятия

Цель: создание благоприятных условий для реализации потенциала развития каодого региона

Содействие развитию человеческого потенциала

Г Создание з ресурсов»

Обеспечен! ^ иностанно

экономических и социальных условий для миграции трудовых регионы с дефицитом рабочей силы

Преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений

4

Улучшение координации деятельности органов гос. власти, органов местного самоуправлении, бизнеса, структур гражданского овщасгаа

Обеспечение финансовой и социальной поддержки соотечественникам и иностранной рабочей силе а переселении в регионы, испытывающие острую потребность в трудовых ресурсах

Повышение обеспеченности территорий объектами социальной и инженерной инфраструктуры

Организация федерального мониторинга территориального развития (не менее 1000 показателей)

Повышение доли собственных доходов в консолидированных бюджетах субъектов Роосийсюй Федерации

Разработка схем территориального планирования

Содействие формированию системы институтов развития регионального и мумафотального уровней, включая агентства регионального и муниципального развития, межрегиональные и межмуниципальные ассоциации, фонды целевого капитала некоммерческих организаций и фонды местных сообществ

Тем самым применение программно-целевых методов способно повышать уровень государственного воздействия на социально-экономическое развитие территорий России, не препятствуя в то же время развитию рыночных процессов и не нарушая суверенных прав региональных и территориальных органов управления.

Во второй главе диссертации «Содержание и структура целевых программ на региональном и муниципальном уровнях» раскрываются содержание, структура, этапы и методика разработки целевых программ регионального экономического развития и зарубежный опыт реализации программно-

'Концешш долгосрочного социально-экономического развит Российской Федерация. Выступление Министра экономического развития в Совете Федерации 15.10.2008. ЬПр://то№г.есопощу.(оу.л1/

целевого планирования на федеральном и региональном уровнях. Для решения региональных и территориальных проблем целевые программы разделяются на: федеральные, региональные и муниципальные. Отметим, что относительная независимость региона и муниципалитета от государства порождает высокую степень свободы региональных и муниципальных органов в реализации собственных программ, но одновременно мешает их весомой финансовой и организационной поддержке.

Одним из основных инструментов социально-экономической политики являются федеральные целевые программы, охватывают практически все сферы социально-экономической деятельности государства - здравоохранение, жилье, транспорт, экологию, оборону и безопасность, науку, культуру и т.д. Они направлены на поддержку стратегически значимых для страны приоритетных направлений и вопросы их реализации затрагивают практически все регионы, все отрасли экономики, касаются каждого жителя страны.

По своей направленности федеральные целевые программы делятся на: экономические, направленные на решение комплексных отраслевых и межотраслевых проблем производства, повышение его эффективности и качественных характеристик, обеспечение ресурсосбережения, создание новых производств, развитие производственной кооперации; научные, целью которых является обеспечение выполнения фундаментальных исследований в области естественных, общественных и технических наук; научно-технические, разрабатывающихся для решения важнейших научно-технических проблем, создание принципиально новых технологий, средств производства, материалов, другой наукоемкой и конкурентоспособной продукции; социальные, предусматривающих решение проблем повышения уровня и качества жизни, проблем безработицы, усиления социальной защиты населения, улучшения условий работы, развития здравоохранения и образования; национально-культурные, направленные на решение проблем национально-культурного развития; экологические, целью которых является осуществление общегосударственных природоохранных мероприятий, предотвращение катастроф экологического характера и ликвидация их последствий; оборонные; правоохранительные и т.д.

Значительно отстает от федерального и регионального уровней нормативно-методическая и правовая база программно-целевого управления на муници-

пальном уровне. Законодательные и другие нормативно-правовые акты, регулирующие муниципальные программно-целевые разработки, не приняты, лишь отдельные положения таких актов, относящихся к федеральному и региональному уровню, затрагивают вопросы финансирования и реализации муниципальных территориальных программ

В то же время перенесение теоретико-методических положений и практического опыта программно-целевых разработок федерального и регионального уровня на муниципальные образования возможно в ограниченной степени. Такое перенесение требует критического и творческого подхода, учета специфики целей, ресурсных возможностей, форм и методов управления, свойственных муниципальным территориальным образованиям.

В настоящее время в Ростовской области реализуется несколько концепций во всех сферах деятельности. «Концепция реформирования ЖКХ Ростовской области на 2004-2010 годы»1 разработана с учетом положений подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой прогр^«мы "Жилище" на 2002 -2010 годы2. Концепция предлагает методологические подходы к проведению рыночных преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве на территории Ростовской области. Концепция учитывает недостаточность имеющейся законодательной базы по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, предполагает ее уточнение и совершенствование.

Федеральные целевые программы развития регионов имеют ту принципиальную особенность, что они в силу своего преимущественно инвестиционного характера на целены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Опыт практического применения программно-целевого планирования, разработки и реализации целевых программ показывает, что пока отсутствует единая методология формирования программ. Основная причина отсутствия целостной методологии и общепринятой типовой методики разработки и реализации целевых программ заключается

1 Концепция реформирования ЖКХ Ростовской области на 2004-2010 годы». 1шр:/Ляпго.<1о1)1а1к].п1/рп1десй/ ОЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы. Постановление Правительства РФ от 17.11.2001 N797.

20

в индивидуальности, специфике каждой из них. Можно утверждать, что, формируя новую программу, её разработчик вынужден почти заново создавать методику построения этой программы. Для этого используется опыт разработки аналогичных целевых программ, применяются методические рекомендации, выработанные теорией программно-целевого планирования и управления. В разработке и реализации целевых программ выделяются следующие этапы (схема 5).

Схема 5. Этапы разработки и реализации целевых программ'

Отметим, Что существуют ФЦП, отвечающие требованиям программной разработки, но их крайне мало. На наш взгляд, такими являются ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы и ФЦП «Электронная Россия», в которых четко указаны цели, задачи, сроки и этапы реализации программ, объемы и источники финансирования программы. ,

1 Управление процессами территориального и хозяйственного развития. Швецов А.Н., 2001.

21

В ФЦП «Жилище» указаны ожидаемые конечные результаты реализации программы и показатели социально-экономической эффективности, т.е. что с помощью нее нужно достичь (увеличение объемов жилищного строительства и развитие первичного рынка жилья; формирование эффективных механизмов регулирования градостроительной деятельности и развития и т.д.). Она более четко и компактно сформирована, но в тоже время, в ней не указано как будет осуществляться контроль и управление за реализацией программы, а только какие органы будут осуществлять контроль и мониторинг за реализацией программы. В то время как в ФЦП «Электронная Россия» управление и контроль реализации программы стоит отдельным пунктом^ И самое главное в ФЦП «Электронная Россия» определена проблема и необходимость ее решения программными методами.

Поэтому методика разработки, корректировки и реализации ФЦП, целевых программ регионального экономического развития напрямую зависит от того, насколько правильно выбраны приоритеты развития данного региона, определение которых зависит от многих факторов, включающих социально-экономические, географические, историко-политические и другие его особенности. Основным и наиболее полно отражающим адекватность проводимой в регионах социально-экономической политики показателем должен стать комплексный показатель «качество жизни населения».

Опыт США и других стран свидетельствует, что необходимо развивать современные формы и виды централизованного планирования. Нам нужно ввести такие процедуры согласования интересов, которые бы соблюдались участниками планирования общественного воспроизводства в России. Под эти процедуры требуется возродить плановые органы. Другой урок зарубежного опыта состоит в том, что в период выхода из кризиса и восстановления экономики усиливается прямое участие государства в целевых программах и отраслевых корпоративных планах.

Третья глава «Организационно-экономический механизм реализации национальных проектов и целевых программ в регионах» посвящена реализа-

ции приоритетных национальных проектов как форме внедрения программно-целевого планирования региональной экономики и мониторингу, контролю реализации целевых программ и приоритетных национальных проектов в российских регионах.

В настоящее время, программно-целевое планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы, которые являются основой национальных проектов, (например, ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и «Развитие АПК»). Важнейшим элементом управления экономикой стало более активное использование в управленческом процессе элементов проектного управления. Первой «пробой» здесь служит разработка и реализация приоритетных национальных проектов.

При планировании бюджетных расходов используются два основных метода: нормативный и программно-целевой. Нормативный метод используется при планировании расходов на бюджетные мероприятия. Нормативы устанавливаются законом или подзаконными актами и являются основой для составления смет бюджетных учреждений. Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.

Нацпроекты - это не только инструмент реального повышения качества жизни граждан, но и своего рода форма планирования и полигон по применению современных программно-целевых методов бюджетного финансирования, технологий эффективного использования государственных средств на стратегически значимых направлениях. Налицо положительный эффект для экономики в России и Ростовской области, в частности, достигаемый при реализации национальных проектов как одной из форм применения программно-целевого метода управления. Важно отметить, что проекты с прозрачным бюджетом, четкими задачами, целевыми показателями, открытой для народа информиро-

ванностью и сроками исполнения позволяют не только формулировать приоритеты, но и более эффективно контролировать их реализацию.

В условиях финансово-экономического кризиса проектные формы принимают и программы содействия занятости в российских регионах. В Ростовской области в январе - ноябре 2009 года в сфере занятости населения области сохранялась тенденция снижения среднесписочной численности работающих полного круга предприятий - на 2,6 % в сравнении с аналогичным периодом 2008 года. Наибольшее уменьшение произошло на предприятиях, занимающихся добычей полезных ископаемых (на 11,5 %) и в обрабатывающих производствах (на 8,5 %). Продолжалось широкое использование работодателями режима неполного рабочего времени, отпусков по инициативе работодателя и по собственному желанию работников. В целях перелома негативной тенденции была принята ведомственная целевая программа «Снижение напряженности на рынке труда Ростовской области на 2010 год», при этом общий объем финансирования Программы - 291 774,7 тыс. рублей: средствё федерального бюджета -277 702,8 тыс. рублей; средства областного бюджета - 14 071,9 тыс. рублей.

Для того чтобы, увеличить результативность исполнения бюджета, федеральных целевых программ и национальных проектов Министерством информационных технологий и связи РФ (Мининформсвязи) была разработана новая система мониторинга и контроля, концепция которой сформулирована при участии Федеральной службы охраны РФ. Основная задача этой системы - сделать гак, чтобы все участники процесса могли оценить состояние реализации проектов в режиме реального времени, получить информацию, что выполнено, а где есть отставание и как это решать.

Для мониторинга и контроля приоритетных национальных проектов и <^ЦП важно внедрение методологии аудита эффективности, финансовом контроле. Финансовый контроль результатов деятельности начинается с планирования, и объектом финансового контроля является отчетность. Именно классификация, методы и формы отчетности, ее периодичность - вот что является объектом контроля для всех финансовых органов.

Методика планирования отчетности и внутреннего контроля в каждом министерстве должна сама выявлять основной объем недостатков. Мы переходим к контролю проверяющих внутри министерств и ведомств и должны до биться того, чтобы эта система эффективно работала. В новой системе отчетности для проведения оценки результативности бюджетных расходов надо подключать и новые институты - независимые аудиторские организации.

Одна из общих проблем при реализации приоритетных нацпроектов заключалась в том, что принимаемые бюджетные обязательства не сопровождаются своевременной корректировкой соответствующей законодательной и нормативной базы. Сохраняется проблема недостаточной увязки национальных проектов с ФЦП, а также с решением проблем комплексного развития и рационального размещения социально-экономического потенциала страны. В Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020г., утвержденной в 2007 г., предполагалось институциональное закрепление статуса стратегических документов, в рамках которого должен быть принят комплекс законодательных актов (законы Ростовской области «О стратегическом планировании в Ростовской области», «О мониторинге показателей социально-экономического развития Ростовской области» и др.), устанавливающих порядок планирования, однако, указанные акты не приняты до сих пор.

Мониторинг ПНП охватил большую часть российских регионов, удалось заложить основы единой и достаточно эффективно работающей системы сквозного контроля за реализацией крупных общефедеральных проектов на всех уровнях бюджетной системы. И это очень важно для обеспечения прозрачности и результативности не только приоритетных национальных проектов, но и других масштабных инвестиционных программ, в которых участвует государство.

Отметим, что основными направлениями деятельности территориального управления Росфиннадзора в Ростовской области в 2007-2009 гт. являлись контрольные мероприятия, в соответствии с планами контрольной и надзорной работы, а также проверки в рамках реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ. Именно отчетность по достижению

запланированных результатов должна стать инструментом анализа эффективности и полноты выполнения намеченных показателей.

В заключении диссертационной работы сформулированы основные выводы и предложения, вытекающие из логики и результатов исследования.

Основное содержание диссертационного исследования получило отражение в следующих научных публикациях:

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК РФ:

1. Переходько М.Н. Интеграция программно-целевого планирования в теорию и практику современного реформирования экономики // Экономический вестник РГУ. Том 3, часть 2. Ростов н/Д: Изд-во РГУ. 2007.0,4 п.л.

Статьи и тезисы, опубликованные в научных изданиях:

2. Переходько М.Н. Модернизация программно-целевого планирования муниципального экономического развития / Игнатова Т.В., Переходько М.Н. //Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России): материалы междунар. научно-практ. конф. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2010. 0,4 п.л.

3. Переходько М.Н. Программно-целевое планирование как форма государственного регулирования предпринимательской активности в регионе // Проблемы и перспективы развития предпринимательства в России: Сборник докладов на научно-практической конференции. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2009. 0,3 п.л.

4. Переходько М.Н. Реализация приоритетных национальных проектов как форма внедрения программно-целевого планирования региональной экономики // Рубикон. Сборник научных работ молодых ученых. Выпуск 53/1. Ростов-на-Дону: ЮФУ, 2009. 0, 7 п.л.

5. Переходько М.Н. Целевые программы как основной инструмент программно-целевого планирования и управления в регионе // Рубикон. Сборник научных работ молодых ученых. Выпуск 55. Ростов-на-Дону, ЮФУ: 2008. 0,4 пл.

6. Переходько М.Н. Область применения программно-целевого метода в управлении экономикой // Экономика и управление на рубеже веков. Сборник статей. Вып. 3. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2005. 0,3 п.л.

7. Переходько М.Н. Применение программно-целевых методов управления в региональных органах власти // Экономика и управление на рубеже веков. Сборник статей. Вып. 3. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2005. 0,3 п.л.

8. Переходько М.Н. Методы организации и управления реализацией целевых экономических программ // Экономические интересы и предпочтения трансформационного периода. Сборник тезисов выступлений на научно-практической конференции «Экономические интересы и социальная политика», 15-16 декабря 2005 г. Ростов н/Д. Изд-во СКАГС, 2005. 0,3 п.л.

Подписано в печать 04.05.10. Усл. пл. 1,2 Тираж 100 экз. Заказ № 24/5 Ризограф СКАГС. 344002, г.Ростов-на-Дону, ул.Пушкинская, 70

10-148

2008176859

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Переходько, Марина Николаевна

Введение.3

1. Научно-методологические основы программно-целевого планирования экономического развития региона.

1.1. Сущность, виды и функции планирования в экономике и управлении.13

1.2. Область применения программно-целевого метода в управлении экономикой на национальном и региональном уровнях.30

2. Целевые программы как основной инструмент программно-целевого планирования и управления в регионе.

2.1. Содержание и структура целевых программ на региональном и муниципальном уровнях.53

2.2. Этапы и методика разработки целевых программ регионального экономического развития.78

2.3. Анализ и оценка зарубежного опыта реализации программно-целевого планирования .92

3. Развитие организационно-экономического механизма реализации национальных проектов и целевых программ в регионах

3.1. Реализация приоритетных национальных проектов как форма внедрения программно-целевого планирования региональной экономики .106

3.2. Мониторинг и контроль реализации целевых программ и приоритетных национальных проектов в российских регионах.137

Диссертация: введение по экономике, на тему "Модернизация программно-целевого планирования регионального экономического развития"

Актуальность темы исследования. Тенденции глобального развития современного мира проявляются в неравномерном развитии общественного производства, рынков и рыночных процессов в регионах, увеличении многообразных и настоятельных потребностей государства, населения, социальных групп наряду с ограниченностью и уязвимостью природных ресурсов, возрастанием политической напряженности и угроз глобального экономического кризиса. Всё это приводит к росту количества и повышению значения непрерывно возникающих социально-экономических проблем, требующих для своего решения комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных мер, использования самых разных ресурсных источников. Поэтому роль программно-целевых методов, целевых программ в управление национальной и региональной экономикой будет неуклонно возрастать. Процессы мировой экономической интеграции, глобализации, вовлекающие в свою орбиту разные страны, регионы, организации, социальные группы, могут быть скоординированы, упорядочены только на основе применения программной методологии.

Планирование и прогнозирование как наука возникли давно, но их активное развитие началось в XX в., когда появилась необходимость более существенного вмешательства государства в экономику с целью регулирования рынка. Программно-целевая методология неуклонно проникает во все новые области деятельности людей, производственных и социально-культурных организаций, органов управления экономикой стран и регионов, находит применение в мировых экономических, социальных, природоохранных процессах.

Основными причинами, обусловившими применение программно-целевого планирования в российской экономике, явились: во-первых, достаточно высокий уровень теоретической и методической разработки этой формы планирования, достигнутый в советский период (естественно, требуется адаптация этих разработок к условиям рыночной экономики, создание новых организационно-экономических и правовых механизмов); во-вторых, то обстоятельство, что программно-целевой метод планирования широко использовался в странах с рыночной экономикой, и практика показала высокую эффективность его использования.

Объектом программно-целевого метода являются все основные элементы структуры хозяйства. Этот метод предполагает разработку плана с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению. Перед программно-целевым планированием стоят также задачи непосредственного влияния на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуация и т.д.).

Использованию программно-целевого метода управления в современной экономике в значительной степени способствует его применимость и действенность в условиях практически любой экономической системы. Программно-целевой метод управления использовался в централизованно управляемой советской экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран в силу его относительной инвариантности применительно к типу, природе социально-экономических систем.

В современной литературе, посвященной менеджменту и управлению социально-экономическими процессами, объектами, отношениями, всё более широко начинает использоваться разграничение таких понятий, как «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «программно-целевые методы», «программно-целевой подход», «целевые программы», что требует сравнительного анализа содержания данных понятий.

Степень разработанности проблемы. Теоретические и методологические аспекты становления и развития планирования как функции государства в экономическом развитии нашли отражение в научных трудах классиков экономической науки В. Афанасьева, Дж. Гэлбрейта, Ч. Ганта, Дж. Кейнса, О. Ланге, В. Леонтьева, К. Маркса, Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Форда и др., а также ряда известных отечественных и зарубежных ученых, в числе которых: А. Аганбе-гян, К. Аллин, Л. Басовский, А. Брасс, В. Борисович, В. Гольдберг, Дж. Гэл-брейт, Е. Доценко, Л. Клейн, В. Королев, В. Кокшотт, Б. Кузык, К. Ландауэр, А. Лобко, П. Массэ, Б. Мильнер, У. Митчелл, Т. Морозова, П. Ореховский, Г.

Парсаданов, А. Пикулькин, Б. Райзберг, Я. Тинберген, Р. Фишер, Ф. Хайек, С. Холланд, Ю. Яковец.

Проблемы планирования и управления экономикой на региональном уровне исследованы в трудах таких известных исследователей, как В. Батиев-ская, В. Бутов, А. Грандберг, Ю. Дулыциков, В. Золотарев, В. Игнатов, О. Ин-шаков, Н. Кетова, Ю. Колесников, Б. Лавровский, А. Маршалова, В. Масаков, М. Махотаева, А. Новоселов, В. Овчинников, А. Поздняков, И. Тургель, С. Тяг-лов, А. Шогенов.

Современным проблемам реализации федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов посвящены научные работы С. Ананьева, У. Байрейтера, В. Варламова, С. Глазьева, В. Гришина, А. Дружинина, Н. Ефимова, И.Комарова, В. Кушлина, В. Лексина, А. Ляско, Н. Молчановой, С. Рябухина, А. Трейвиша, А. Швецова, К. Яновского.

Следует отметить, что в трудах названных, а также других исследователей основное внимание уделено теоретическим аспектам программно-целевого планирования. Однако в современных условиях одной из наиболее актуальных, и по нашему мнению, наименее разработанной является проблема совершенствования механизма программно-целевого планирования развития региона.

Высокая актуальность и недостаточный уровень разработки данной проблемы обусловили выбор темы диссертации, постановку ее цели, задач, объекта и предмета исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в анализе и систематизации существующих методов программно-целевого планирования регионального экономического развития и разработке предложений, рекомендаций по совершенствованию этих методов в современных условиях.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

- провести сравнительный анализ содержания понятия планирования и систематизировать теоретические основы программно-целевого планирования;

- провести классификацию основных видов планирования применительно к объекту исследования и определить направления их совершенствования;

- исследовать зарубежный опыт реализации программно-целевого планирования на федеральном и региональном уровнях и внести предложения по его применению в российской практике;

- проанализировать взаимосвязь программно-целевого метода управления с другими методами управления и его реализацию на федеральном и региональном уровнях;

- представить обоснование совершенствования методики разработки целевых программ регионального экономического развития;

- выявить особенности реализации приоритетных национальных проектов на федеральном и региональном уровнях;

- провести анализ мониторинга и контроля реализации целевых программ и приоритетных национальных проектов в российских регионах.

Объектом диссертационного исследования является региональные программы социально-экономического развития и приоритетные национальные проекты.

Предметом исследования является механизм реализации региональной экономической политики путем разработки федеральных целевых программ, национальных проектов, стратегических планов субъектов Российской Федерации и управленческие отношения, возникающие в этом процессе.

Теоретико-методологической основой исследования послужили научные труды, публикации российских и зарубежных ученых, практиков-экономистов и управленцев в области экономической теории, менеджмента, региональной экономики и бюджетного федерализма, диссертационные и монографические исследования, методические рекомендации научно-практических конференций и семинаров по проблемам программно-целевого планирования и управления экономикой на региональном уровне.

В диссертационном исследовании были использованы методы анализа, синтеза, статистической обработки данных, экспертной оценки количественных и качественных показателей исследуемых процессов.

Диссертационное исследование выполнено в рамках п. 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика.

В качестве эмпирической и информационной базы проведенного исследования широко использовались нормативно-правовые и программные документы Российской Федерации, субъектов РФ по проблемам программно-целевого планирования и вопросам планирования регионального развития, а также отдельных муниципальных образований; использовались опубликованные работы ведущих экономических институтов страны и материалы конференций по проблеме внедрения программно-целевого планирования в целом.

В рамках исследования использованы аналитические и статистические материалы Правительства России, Минэкономразвития России, Минфина России, характеризующие состояние программно-целевого планирования в России, материалы экономических изданий и периодической печати.

Привлекались информационные ресурсы сети Интернет, отражающие различные аспекты реализации национальных проектов.

Нормативно-правовая база работы основывается на Федеральных законах, Указах Президента и Постановлениях Правительства и других нормативно-правовых актах, принимаемых на региональном уровне.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования представляет собой научное предположение о том, что применение программно-целевых методов в территориальном планировании и управлении повышает эффективность государственного воздействия на социально-экономическое развитие регионов России, обеспечивает взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами и должно сопровождаться усилением мониторинга и контроля реализации в регионе целевых программ и приоритетных проектов как основных инструментов программно-целевого планирования.

Основные положения; выносимые на защиту:

1. Многоуровневая система территориального программно-целевого планирования компенсирует ослабление вертикали государственного управления региональной экономикой, характерное для рыночной системы хозяйствования. Цепная система программ, образующая программный «ствол», пронизывающий всю экономику страны, способствовует проведению единой государственной социально-экономической политики на всех уровнях управления хозяйством. При этом связь осуществляется в основном не на директивно-распорядительной основе, а на базе контрактов, бюджетно-финансовых отношений, характерных для рыночной экономики. Тем самым применение программно-целевых методов в территориальном планировании и управлении способно повышать степень государственного воздействия федерального уровня на социально-экономическое развитие территорий России, не препятствуя в то же время развитию рыночных процессов и не нарушая суверенных прав субфедеральных органов управления.

2. Порядок и методика разработки и реализации программ и планов развития различаются в зависимости от их уровня и масштабов действия, факторов отбора проблем для программно-целевого решения: значимость проблемы; комплексность решения проблем в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и государственной поддержки ее решения; принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства; необходимость координации действий технологически сопряженных отраслей и производств для решения проблемы.

3. Регион как область применения программно-целевого метода управления обуславливают его взаимосвязь с другими методами. Классификация методов управления на нормативно-правовые, эвристические (основанные на интуиции и опыте), балансовые, экономико-математические, экспертные, статистические позволяет предположить, что программно-целевой метод, а точнее, подход, опирается на все эти методы и использует их в процессах управления. Способы управления (экономический (стимульный), организационно-распорядительный, социально-психологический) отличаются прежде всего по форме и содержанию управляющих воздействий.

4. Ресурсная составляющая разработки программы регионального развития должна учитывать затраты всех видов ресурсов: материальных (сырье, материалы, энергия), трудовых, финансовых, информационных, инвестиционных, определенных по результатам целевой, проектно-научной, структурной разработки и прогнозирования. Ресурсная разработка программы включает не только установление потребностей в ресурсах, но и источников ресурсного обеспечения по периодам и важнейшим срокам реализации программы. В структуре ресурсного обеспечения программно-целевого планирования наряду с функциональным (содержательным) целесообразно выделять исполнительный (адресный) и временной элементы. Расширение применения программно-целевых методов, обеспечивающих тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами, должно стать основным направлением государственного управления региональной экономикой.

5. В период выхода из кризиса и восстановления экономики усиливается прямое участие государства в целевых программах и отраслевых корпоративных планах, что особенно актуально для современного этапа кризисного состояния глобальной экономики. Мониторинг и контроль реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ как инструментов программно-целевого планирования должен основываться на внедрении методологии аудита эффективности, финансовом контроле реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Реализация совместных контрольных мероприятий федеральными и региональными органами управления, новая система мониторинга и контроля должна быть информационно открытой для населения, что позволит не только формулировать новые приоритеты, но и контролировать, как регионы и муниципалитеты достигают важнейших показателей социально-экономического развития и исполняют свои полномочия.

Научная новизна исследования заключается в обосновании научно-методических процедур по реализации программно-целевого метода планирования в деятельности органов государственного управления на региональном уровне, выработке механизмов по ее совершенствованию, включая мониторинг и контроль целевых программ и приоритетных национальных проектов. К числу положений, содержащих приращение научного знания, относится следующее:

- Систематизированы критерии классификации планирования (горизонт, обязательность, метод, характер показателей, область планирования, реакция на среду), что позволило уточнить основные его виды, которые применяются в региональной экономике и управлении и различаются по типу составляемого стратегического плана (реактивное, проактивное, интерактивное планирование) и сроку, на который он разрабатывается (директивное, индикативное, текущее (оперативное);

- Выявлены основные признаки программно-целевого метода планирования (рассмотрение в совокупности, конкретности, количественной определенности в постановке целевых задач; приспособление к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений и т.д.), определяющие его содержание и проявление в процессе установления путей решения крупных, многогранных (многоотраслевых и межотраслевых, региональных и межрегиональных, государственных и межгосударственных) социально-экономических региональных проблем;

- Обоснована методика разработки и корректировки целевых программ регионального экономического развития в зависимости от приоритетов данного региона, определение которых зависит от многих факторов, включающих природно-климатические условия, ресурсный потенциал, социально-экономические, географические, историко-политические и другие его особенности, что позволит повысить качество управления регионом на основе федеральных целевых программ, национальных и региональных проектов;

- Разработаны рекомендации по разработке механизма отбора федеральных целевых программ (оценка обоснованности компонентов: цели, задачи, сроки и этапы реализации программ, объемы и источники финансирования программы), что позволило преодолеть основные недостатки при их разработке: отсутствие конкурсных процедур отбора программных мероприятий и ответственности за исполнение программ; чрезмерное завышение заявок на бюджетное финансирование региональных программ, выходящее далеко за пределы возможностей федерального и региональных бюджетов; отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании ключевых проектов и мероприятий программ, низкий уровень контроля за реализацией региональных программ;

- Внесены предложения, определяющие границы и функции федеральных целевых программ как инструмента допустимого государственного воздействия на региональное развитие и предусматривающие создание специализированных плановых органов управления с учетом введения процедур согласования интересов субъектов социально-экономического и бюджетного планирования на федеральном и региональном уровнях.

Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Реализация практических рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволит усовершенствовать механизм программно-целевого планирования развития экономики региона, повысить эффективность бюджетной политики субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве предложений для разработки органами государственной власти субъектов РФ нормативных документов, регулирующих особенности программно-целевого планирования в управлении экономикой субъекта Федерации.

Материалы и результаты диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, использоваться в процессе обучения в вузах и в системе переподготовки экономических кадров при изучении дисциплин: «Региональная экономика и управление», «Государственное регулирование экономики» и др.

Апробация результатов диссертационной работы. Результаты проведенного диссертационного исследования и основанные на них выводы, предложения докладывались автором диссертации на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы модернизации государственного и муниципального управления», «Экономические интересы и социальная политика» (Ростов-на-Дону, 2005, 2006, 2007, 2008,2009 гг.), на методологических семинарах кафедры экономической теории и предпринимательства Северо-Кавказской академии государственной службы.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 7 публикациях общим объемом -2,7 печатных листов.

Структура диссертационной работы. Структура диссертации соответствует логике проводимого исследования, она включает в себя введение, три главы, заключение, библиографический список и приложения в виде таблиц.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Переходько, Марина Николаевна

Заключение

Современный мир характеризуется нарастанием непрерывно возникающих социально-экономических проблем, требующих своего решения. Следует отметить, что провозглашенный в России курс на ускорение темпов экономического роста приводит к тому, что возрастает роль программно-целевого планирования в экономике и управлении.

Результаты сравнительного категориального анализа системно отражают понимание планирования регионального развития как построение активного образа, модели намечаемого будущего состояния региональной экономики при одновременном установлении путей, способов, инструментов и сроков достижения этого состояния, конечных рубежей планируемых действий, и тем самым выявлены основные признаки и свойства программно-целевого метода планирования.

Для анализа планирования были систематизированы критерии классификации планирования и определены основные виды планирования, которые применяются в региональной экономике и управлении и различаются по типу составляемого плана и сроку, на который он разрабатывается (директивное, индикативное, текущее (оперативное) и стратегическое (реактивное, проактивное, интерактивное планирование)) и т.д. При этом территориальное стратегическое планирование стратегическое планирование в отличие от других видов планирования в настоящее время наиболее актуально на всех уровнях развития страной, поэтому оно существует и развивается, как в стране, так и в городе и организации в целом. Например, в городе Ростове-на-Дону оно осуществляется посредством «Стратегии социально-экономического развития», которая' разработана на период до 2020г.

В настоящее время, в условиях глобализации экономики во всем мире и в частности в России программно-целевое планирование является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования, применяется в российском бюджете и в большинстве развитых. В основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей.

В условиях его применения рассматривается не только главная цель, но и вся система, иерархия соподчиненных целей и вытекающая из неё совокупность целевых задач, на основе которых вырабатывается программа действий, направленных на решение этих задач.

Отсюда следует, что применение программно-целевого метода требует не только глубокого знания, понимания его природы и сущности, но и умения творчески использовать данный метод в конкретных случаях, вырабатывая детальные технологические процедуры составления программ и их реализации в соответствии с принципами программно-целевой методологии.

Программно-целевое планирование в ближайшие годы в Российской Федерации будет осуществляться на основе Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Что касается региона, то в настоящее время в сфере государственного управления наблюдается постепенный переход от административных к экономическим методам управления с учетом влияний рыночных факторов. Региональное управление направлено на решение конкретных социально-экономических проблем, поэтому программно-целевой подход на уровне региона имеет важное значение при планировании и прогнозировании регионального развития.

Одним из основных инструментов социально-экономической политики являются федеральные целевые программы, охватывают практически все сферы социально-экономической деятельности государства - здравоохранение, жилье, транспорт, экологию, оборону и безопасность, науку, культуру и т.д. Они направлены на поддержку стратегически значимых для страны приоритетных направлений и вопросы их реализации затрагивают практически все регионы, все отрасли экономики, касаются каждого жителя страны.

В настоящее время, примером федеральных целевых программ, реализуемых в Ростовской области, служат федеральная целевая программа «Юг России», «Жилище» «Обеспечение жильем молодых семей».

Проанализировав опыт практического применения программно-целевого планирования, разработки и реализации целевых программ отметим, что отсутствует единая методология формирования программ. Основная причина отсутствия целостной методологии и общепринятой типовой методики разработки и реализации целевых программ заключается в индивидуальности, специфике каждой из них.

Поэтому методика разработки, корректировки и реализации ФЦП, целевых программ регионального экономического развития напрямую зависит от того, насколько правильно выбраны приоритеты развития данного региона, определение которых зависит от многих факторов, включающих природно-климатические условия, ресурсный потенциал, социально-экономические, географические, историко-политические и другие его особенности.

Следует учесть основные недостатки в части разработки федеральных целевых программ регионального развития такие, как: размытость целей и неконкретность задач, отсутствие конкурсных процедур отбора программных мероприятий и ответственности за исполнение программ; чрезмерное завышение заявок на бюджетное финансирование региональных программ, выходящее далеко за пределы возможностей федерального и региональных бюджетов; отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании ключевых проектов и мероприятий программ; низкий уровень контроля за реализацией региональных программ, ослабление управления программой и контроля за выполнением подпрограмм, проектов по мере выявления их значительного отставания во времени и срыва реализации.

Как показывает опыт, на Западе существует множество разработок на тему программно-целевого планирования и управления. Они успешно применяются на практике как на макро-, так и на микроуровне.

В России же программно-целевое планирование существует и используется в основном при разработке бюджета, при планировании реализации государственных и местных целевых программ. Однако вся проблема заключается в том, что в условиях динамично развивающейся экономики необходимо постоянное обновление целей развития. Поэтому в России первоначально осуществлялось директивное планирование, элементы которого сохраняются и в современный период, а в США, Японии и др. странах использовалось индикативное планирование как средство реализации социально-экономической политики правительства путем принятия системы прогнозов, планов по дальнейшему развитию хозяйственных агентов, исключающее прямое государственное воздействие.

Опыт США и других стран свидетельствует, что необходимо развивать современные формы и виды централизованного планирования. Нам нужно ввести такие процедуры согласования интересов, которые бы соблюдались участниками планирования общественного воспроизводства в России. Под эти процедуры требуется возродить плановые органы. Другой урок зарубежного опыта состоит в том, что в период выхода из кризиса и восстановления экономики усиливается прямое участие государства в целевых программах и отраслевых корпоративных планах. На наш взгляд, нужно учитывать опыт программно-целевого планирования других стран, но в тоже время нужно внедрять свой, при этом использовать специфику своей страны.

В настоящее время, программно-целевое планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы, которые являются основой национальных проектов, (например, ФЦП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и «Развитие АПК»).

Нацпроекты - это не только инструмент реального повышения качества жизни граждан, но и своего рода форма планирования и полигон по применению современных программно-целевых методов бюджетного финансирования, технологий эффективного использования государственных средств на стратегически значимых направлениях.

В ходе анализа экономики был показан положительный эффект в России и Ростовской области, достигаемый при реализации национальных проектов как одной из форм применения программно-целевого метода управления. Приоритетные национальные проекты позволяют обеспечить решение стратегических социальных проблем: обеспечение возможности получения качественного образования и медицинской помощи, доступа к национальным и мировым культурным ценностям, безопасности и правопорядка, благоприятных условий для реализации экономической и социальной инициативы; переход от системы массового образования, характерной для индустриальной экономики, к необходимому для создания инновационной социально ориентированной экономики непрерывному индивидуализированному образованию для всех, развитие образования, неразрывно связанного с мировой фундаментальной наукой, ориентированного на формирование творческой социально ответственной личности; обеспечение населения доступным и качественным жильем, создание комфортной городской среды для человека и эффективного жилищно-коммунального хозяйства, формирование гибкой системы расселения населения, учитывающей многообразие региональных и национальных укладов жизни; создание эффективной адресной системы поддержки лиц, относящихся к категории бедных, и предоставления социальных услуг для пожилых людей, инвалидов и детей; создание экономических условий сохранения и умножения культурных и духовных ценностей российского народа.

Для того чтобы, увеличить результативность исполнения бюджета, федеральных целевых программ и национальных проектов Министерством информационных технологий и связи РФ (Мининформсвязи) была разработана новая система мониторинга и контроля, концепция которой сформулирована при участии Федеральной службы охраны РФ.

Основная задача которой заключается сделать так, чтобы все участники процесса могли оценить состояние реализации проектов в режиме реального времени, получить информацию, что выполнено, а где есть отставание и как это решать.

В результате мониторинга и контроля реализации целевых программ и приоритетных национальных проектов в российских регионах предложено использовать систему финансового контроля, которая должна создание в органах управления системы внутреннего финансового контроля, и методологию аудита, которая должна обеспечивать контроль за реализацией поставленных целей и эффективность расходования бюджетных средств, запланированных для их достижения.