Модернизация российской системы высшего профессионального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Модернизация российской системы высшего профессионального образования"

На правах рукописи

Клячко Татьяна Львовна

МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность- 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)

Автореферат

Диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва 2007

Работа выполнена в Институте социально-экономических проблем народонаселения Российской академии наук

Научный консультант

доктор экономических наук, профессор,

член-корреспондент РАН Н.М. Римашевская

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор В Л. Тамбовцев доктор экономических наук А.В. Суворов

доктор экономических наук, профессор А.А. Овсянников

Ведущая организация

Федеральный институт развития образования

Защита состоится 23 октября 2007 г в 13 ч на заседании Диссертационного совета Д 002 091 01 в Институте социальных проблем народонаселения Российской академии наук по адресу 117218, г Москва, Нахимовский проспект, дом 32, ауд 908

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института. Автореферат разослан «23» сентября 2007 г

Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат экономических наук

С^.у^"7 Е В. Ж!

Е.В. Жилинский

Общая характеристика работы

Актуальность исследования

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г поставила цели, которые определили направления и механизмы реформирования образовательной сферы, доступность, качество и эффективность образования, в том числе высшего Именно указанные цели, по сути дела, обеспечивают выбор образовательной политики и инструментов государственного регулирования системы образования

В современном обществе образование играет все большую роль, определяя состояние человеческого капитала нации. Экономика становится все более «интел-лектуапоемкой», экономический рост и конкурентоспособность страны начинают в значительной степени зависеть от содержания и структуры образования, его организации Необходимость постоянного обновления технологий влечет за собой потребность в непрерывном обучении не только занятых в экономике, но и всего взрослого населения. Образование становится «образованием длиною в жизнь» и охватывает все сферы жизнедеятельности человека. Помимо формального образования, быстро развиваются неформальное и внесистемное образование

Указанные процессы характерны и для России, в которой происходит становление современной системы непрерывного образования. Особенно сильно трансформация образования коснулась российской высшей школы

В высшем образовании в последние 15 лет проблема доступности в количественном плане была решена Общее число студентов вузов выросло с 1991 г более чем в 2,7 раза, достигнув 7,3 млн человек Расширение доступности высшего образования было достигнуто за счет роста числа государственных и муниципальных вузов (если считать увеличение их числа с учетом расширения филиальной сети, то почти в 4 раза), а также формирования негосударственного сектора (число негосударственных вузов и их филиалов превысило в 2007 г 800) В целом число высших учебных заведений (с филиалами) выросло почти в 6 раз Несмотря на то, что в системе высшего образования сохранилось выраженное домини]

ние по числу вузов и контингенту студентов Москвы и Санкт-Петербурга, территориальная сеть стала более равномерной, компенсируя снижение (особенно в 1990-х гг ) территориальной мобильности молодежи Расширение вузовской сети было непосредственно связано с ростом платности в высшем образовании как в государственном, так и негосударственном секторах В 2006/2007 учебном году на платной основе в государственных и негосударственных вузах обучалось уже более 60% от общего числа студентов В государственном секторе высшего образования число платных студентов приблизилось к половине Помимо быстрого расширения платности произошло и значительное изменение структуры студенческого контингента по формам обучения Идет выраженное сближение числа студентов на очной и заочной формах обучения - соответственно 49,7 и 42,9% (2005/2006 учебный год), при этом вечерняя форма сдает свои позиции (5,3%)

Столь быстрый рост доступности высшего образования не мог не сказаться негативно на его качестве и эффективности функционирования всей системы Это выразилось в растущем рассогласовании потребностей рынка труда и тех ресурсов, которые на этот рынок поставляет система образования Рассогласование идет и по количественным, и по качественным параметрам Данные процессы ставят на повестку дня вопрос о реструктурировании образовательной сферы Одной из задач такого реструктурирования может стать изменение принципов и механизмов государственного регулирования высшего профессионального образования (ВПО) в России Изменение должно коснуться подходов к регулированию доступности (численности студентов, политики приема, соотношения бюджетного и платного приемов, очной и заочной форм обучения), качества образования (содержания и структуры подготовки, контроля и оценки качества обучения) и эффективности (соответствия структуры и числа подготовленных специалистов потребностям рынка труда, внедрения новых моделей и механизмов финансирования вузов, создания условий для привлечения в систему высшего образования дополнительных ресурсов и т п ).

Применяемые методы государственного регулирования могут быть различными, включающими инструменты прямого и косвенного воздействия на сферу об-

разования В последние годы вопросам государственного регулирования системы высшего образования уделяется все больше внимания. Значительную роль в этом сыграло принятие таких законов, как Федеральный закон «Об автономном учреждении» (ФЗ № 74 от 3 11 2006 г.) и Федеральный закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» (ФЗ № 275 от 30 12 2006 г) Внедрение в России бюджетирования, ориентированного на результат, в свою очередь, ставит вопрос об определении конечных результатов деятельности системы образования в целом и понятий «качество образования», «доступность образования», «эффективность системы образования» в частности Вместе с тем при всем многообразии исследований вопросы государственного регулирования данной сферы изучены недостаточно, слабо анализируются социально-экономические последствия принимаемых решений. Кроме того, практически отсутствуют комплексные исследования указанных проблем Предложенная интегрированная модель финансирования высшего образования, к сожалению, ограничивается признанием необходимости комплексного подхода к финансированию вузов, но не рассматривает взаимодействие механизмов управления системно Между тем рост, например, государственного субсидирования подготовки кадров для отраслей социальной сферы снижает подушевой норматив финансирования вузов, что может негативно отразиться на развитии, в частности, педагогических вузов

Таким образом, необходим системный анализ процессов государственного регулирования высшего образования Это делает проблематику настоящей работы актуальной, имеющей теоретическое и практическое значение

Цель данной работы состоит в комплексном рассмотрении формирования механизмов государственного регулирования системы высшего образования в России, обеспечивающих ее модернизацию в соответствии с задачами социально-экономического развития страны и достижения конкурентоспособности российского высшего образования на мировом образовательном рынке

Достижение поставленной цели сделало необходимым решением следующих основных задач.

1 Анализ опыта государственного регулирования высшего образования за рубежом

2. Определение целей и принципов модернизации высшего образования повышение его доступности, качества и эффективности

3 Исследование основных направлений модернизации высшего образования в Российской Федерации

4 Выделение факторов доступности высшего образования в России в условиях роста бюджетного финансирования данной сферы в 2000-2006 гг

5 Разработка моделей финансирования системы высшего образования

6 Разработка моделей государственного регулирования подготовки специалистов с высшим образованием для различных отраслей социальной сферы и экономики

7 Разработка моделей и механизмов формирования государственного задания на подготовку кадров с учетом уровня социально-экономического развития регионов

Объект исследования

Система высшего профессионального образования Российской Федерации, находящаяся в процессе модернизации

Предмет исследования

Формирование механизмов государственного регулирования системы высшего образования в Российской Федерации с учетом задач повышения доступности, качества и эффективности функционирования данной сферы

Степень разработанности проблемы

Вопросы повышения эффективности системы высшего образования приобрели особое значение в последнее время в связи с разворачивающимися процессами глобализации и встающими перед различными странами задачами получения конкурентных преимуществ на мировых рынках, в том числе на мировом образовательном рынке Российская Федерация обладает развитой системой высшего образования, которая позволяет ей сохранять достаточно высокие позиции по индек-

су развития человеческого потенциала. Однако новые вызовы и, прежде всего, становление экономики, основанной на знаниях, требуют существенной модернизации данной сферы, роста качества высшего образования и его доступности для населения, с одной стороны, и одновременно роста качества управления высшим образованием, с другой

Такая постановка проблемы требует опоры на исследования в различных областях.

. проблемы глобализации, в том числе в сфере образования, наиболее полно представлены в работах В.В Иноземцева, В A. May, Е А. Карпухиной, В.И Бай-денко, В М. Филиппова, Ю Б Рубина,

• развитие экономики знаний, большой вклад в изучение которой внесли Д Белл, Э Тоффлер, М Кастелс, В JI. Макаров и другие;

• роль образования как фактора повышения конкурентоспособности экономики рассмотрены в работах Д Норта, Э Гидденса, A.A. Аузана, Р М Нуреева,

. роль образования как фактора роста человеческого капитала проанализированы в работах Т Шульца, Э Деннисона, Г. Беккера, Дж Минцера. Р И Капе-люшникова, В Л. Тамбовцева, Е М Аврамовой, МЛ Аграновича,

» оптимизация структуры системы образования исследована в работах Е Ха-нушека, Г Кейслинга, Е Оривела, Ф Оривел, Б Левина, М Метцгера, Б Клеменса, С Гупта, А А Овсянникова, Д Л Константиновского и др ,

. государственное регулирование социальной сферы и, в частности, образования исследовано в работах Н.М Римашевской, Я И Кузьминова, С А Белякова, С Н Смирнова, С В Шишкина, Л И Якобсона, А Г Грязновой

Происходящие во всем мире в последние десятилетия реформы высшего образования привели к развертыванию сравнительных исследований как самих реформируемых систем, так и подходов к реформированию, применяемых методов модернизации (В Каммингс, О Байн, Д Брюс Джонстоун, А И. Гапаган и другие) В то же время необходимо констатировать, что комплексных социально-экономических исследований, позволяющих создать научно-обоснованную концепцию государственного регулирования процессов развития системы высшего профессионального образования в России, пока недостаточно

в

Информационная база исследования

В качестве информационной базы использованы данные государственной статистики, а также данные социально-экономических исследований, реализованных в 2003-2006 гг: «Мониторинг непрерывного образования в регионах Российской Федерации», «Привлечение работодателей к участию в развитии системы непрерывного профессионального образования», «Исследование социально-экономических последствий принятия пакета законов, направленных на модернизацию системы образования», «Стратегии адаптации высших учебных заведений- экономический и социологический аспекты», «Социальная дифференциация высшего образования», «Доступность высшего образования для социально уязвимых групп»

Научная новизна

Применен системный подход к анализу целей, задач и направлений модернизации высшего профессионального образования, учитывающий реализацию государственных гарантий в российском высшем образовании, создание механизмов устойчивого развития высших учебных заведений в регионах, различающихся уровнем социально-экономического развития и обеспечивающих подготовку кадров для отраслей социальной сферы.

На основе системного анализа выявлены основные закономерности развития российской системы высшего образования в конце XX и начале XXI вв

Разработаны модели и механизмы финансирования системы ВПО и вузов в условиях внедрения нормативно-подушевого принципа бюджетного финансирования данной сферы и перехода вузов в форму автономных учреждений Данные модели основаны на сочетании государственного и регионального заказов на подготовку специалистов, а также заказов предприятий и домохозяйств

Разработаны модели и механизмы формирования государственных заданий на подготовку специалистов в отраслях социальной сферы (на примере отраслей образования и здравоохранения), основанные на расчете реальных потребностей в учительских и врачебных кадрах с учетом особенностей социально-экономического развития регионов и возрастной структуры кадров

Предложены модели и механизмы определения государственных заданий на подготовку специалистов в высокодотационных регионах Российской Федерации, основанные на расчетах, учитывающих необходимость сохранения структуры высших учебных заведений и объемов подготовки профессиональных кадров в условиях демографического спада.

Практическая значимость диссертации

Основные результаты диссертационного исследования позволяют:

• повысить качество управления системой высшего профессионального образования в Российской Федерации;

• повысить эффективность бюджетных расходов в данной сфере,

• обеспечить доступность высшего образования для социально уязвимых групп населения

Полученные автором результаты нашли отражение в следующих научных отчетах

1 Стратегия развития образования М: Государственный университет - Высшая школа экономики (ГУ ВШЭ), 2000.

2 Привлечение работодателей к участию в развитии системы непрерывного профессионального образования (создание институтов взаимодействия работодателей и системы непрерывного профессионального образования) М. Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации (ГОУ АНХ),

2004

3. Разработка и апробация инструментария мониторинга непрерывного образования в регионах Российской Федерации М ГОУ АНХ, 2005.

4 Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования М ГОУ АНХ,

2005

5 Разработка моделей и механизмов государственного субсидирования подготовки специалистов с высшим образованием М ГОУ АНХ, 2005

6 Механизм бюджетного финансирования высшего профессионального образования на основе нормативно-подушевого метода и оценка социально-экономических последствий его внедрения М ГОУ АНХ, 2005

7 Исследования в сфере нормативно-правового обеспечения профессионального образования в условиях перехода к уровневой системе высшего профессионального образования, расширения участия работодателей, развития интеграционных процессов и введения новых моделей управления высшими учебными заведениями М : ГОУ АНХ, 2006

8 Разработка предложений по повышению эффективности финансового обеспечения вузов за счет различных источников в условиях реформирования бюджетного процесса М ГОУ АНХ, 2006.

9 Разработка порядка и определение условий перехода бюджетных учреждений высшего профессионального образования в автономные учреждения на основе оценки их экономического и управленческого потенциала М ГОУ АНХ, 2006

Выводы и предложения автора были использованы им при подготовке учебно-методического комплекса «Образование как ресурс социально-экономического развития», а также учебных программ «Экономика высшего образования», «Г осу-дарственное и муниципальное управление», «Анализ издержек и выгод»

Апробация результатов исследования

Основные результагы диссертационного исследования доложены на более чем 30 международных и всероссийских конференциях, среди которых

• Всероссийская научно-практическая конференция «Экономика образования в переходный период» (Москва, ГУ ВШЭ, 1999),

• Международный семинар «Финансирование системы высшего образования» (Университет Буффало, США, 2001);

. II Международная конференция «Модернизация экономики России» (Москва, ГУ ВШЭ, 2001),

. Научно-практическая конференция «Модернизация образования России стратегия деятельности вузов в условиях изменения системы бюджетного финансирования» (Москва, ГУ ВШЭ, 2001),

. Ш Международная конференция «Модернизация экономики России: итоги и перспективы» (Москва, ГУ ВШЭ, 2002);

• Международная конференция «Доступность высшего образования, вызовы для стран с переходной экономикой» {Москва, ННСП, 2004),

• Научная конференция «Социальная политика: вызовы XXI века» (Москва, НИСП, 2004);

• Международный семинар «Высшее образование и инновационные системы» (Бухарест, CEPES, 2004),

. Международная конференция «Региональная политика в период экономического роста» (Россия, Институт экономики переходного периода (ИЭПП) - ГОУ АНХ, 2005);

. Круглый стол журнала «Эксперт» «Взаимодействие работодателей и высшей школы как это происходит в реальности» (Москва, Аналитический центр «Эксперт» - ГОУ АНХ, 2005),

• Симпозиум «Пути России» (Москва, Московская высшая школа социально-экономических наук (МВШСЭН), 2006),

. Международная конференция «Переходные экономики в постиндустриальном мире вызовы десятилетия» (Москва, ИЭПП - ГОУ АНХ, 2006),

. Международная конференция «Тенденции развития образования: проблемы управления современной школой» (Москва, МВШСЭН, 2006),

• VII Международная конференция «Модернизация экономики и государство» (Москва, ГУ ВШЭ, 2006),

. Международная конференция «Россия - Китай Образовательные реформы на рубеже XX-XXI веков» (Пекин, Центральная академия педагогических исследований Китайской Народной Республики, 2006),

• Международная конференция «Будущее университетских финансов: перспективы внебюджетного финансирования» (Москва, ФНЕ, 2006);

. II Пермский экономический форум (Пермь, 2006),

. VIII Международная конференция «Модернизация экономики и общественное развитие» (Москва, ГУ ВШЭ, 2007)

Структура диссертационной работы

Работа состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Основной текст диссертации содержит 348 стр., 35 таблиц, 73 рисунка Библиография содержит 192 наименования

На защиту выносятся следующие основные результаты

1. Анализ международного опыта показал, что основными принципами государственного регулирования системы высшего образования являются следующие:

• повышение доступности высшего образования достигается путем финансовой поддержки доступа к высшему образованию социально уязвимых групп и национальных меньшинств, обеспечения тендерного баланса;

• повышение качества высшего образования основывается на создании независимых систем контроля и оценки качества образования, стимулировании повышения качества вузов путем выделения бюджетного финансирования по показателям результативности их деятельности,

• повышение эффективности системы высшего образования базируется на применении финансовых механизмов, обеспечивающих рациональное использование всех ресурсов, поступающих в систему высшего образования и нацеливающих вузы на учет потребностей рынка труда

2 Исследована структура финансирования российской системы высшего образования из бюджетных и внебюджетных источников Выявлены основные тенденции трансформации системы высшего образования в конце 1990-х - начале 2000-х гг, обусловившие переход к массовому высшему образованию, формированию сектора «общего» высшего образования

3. Оценены возможности населения регионов, различающихся уровнем социально-экономического развитая, по оплате услуг высшего образования Показано, что темпы роста среднедушевых доходов населения начинают во многих субъектах Российской Федерации отставать от темпов роста бюджетных расходов на высшее образование, что может постепенно привести к снижению поступления в государственные вузы на платной основе молодежи высокодотационных регионов

4. Выявлены основные факторы, определяющие потребность в специалистах в отраслях социальной сферы (на примере отраслей образования и здравоохранения) К ним относятся: возрастная структура занятых в соответствующих секторах, демографические процессы, разворачивающиеся в Российской Федерации и затрагивающие систему общего образования, уровень заработной платы и пенсионного обеспечения учителей и врачей Предложен механизм закрепления молодых специалистов в рассматриваемых отраслях социальной сферы и определен объем финансовых ресурсов, необходимых для решения данной задачи

5 Сформулированы предложения по совершенствованию государственного регулирования системы высшего образования, состоящие в

• создании мониторинга

— потребностей экономики и социальной сферы в специалистах с высшим образованием различного профиля;

— возможностей различных групп населения, проживающих в регионах, дифференцированных по уровню социально-экономического развития, в софинансировании услуг высшего образования,

• применении новых моделей и механизмов бюджетного финансирования системы высшего образования в условиях перехода вузов в форму автономного учреждения,

. развитии механизмов привлечения в систему высшего образования негосударственных ресурсов, в том числе за счет формирования системы образовательного кредитования;

• становлении систем государственного субсидирования получения высшего образования студентами из малообеспеченных семей и отдаленных регионов

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, его теоретические и методологические основы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

В главе 1 «Цели в направления государственного регулирования системы высшего образования» исследуются факторы, которые при всем различии систем высшего образования в разных странах определяют выбор в качестве целей государственного регулирования повышение доступности, качества и эффективности высшего образования. Данный выбор обусловлен изменением роли образования в современном мире, когда качество человеческого капитала становится ведущим фактором конкурентоспособности страны, залогом ее стабильного экономического роста и социального развития.

Национальные системы высшего образования строятся на разных организационно-экономических основаниях. Различаются как степень регулирования данной сферы государством, так и применяемые инструменты и методы Наиболее ярко выраженные различия связаны с тем, является ли система высшего образования преимущественно государственной или превалирует негосударственный сектор, а также бесплатность или платность получения высшего образования для потребителя образовательных услуг

Вместе с тем, несмотря на различия, государственное регулирование системы высшего образования направлено на достижение трех основных целей - повышения доступности, качества и эффективности образования

При достижении указанных целей решаются социальные, экономические и политические задачи

К социальным задачам можно отнести, прежде всего, повышение социальной мобильности молодежи, поддержку доступности высшего образования для социально уязвимых групп населения (малообеспеченных, национальных и этнических меньшинств, инвалидов, сирот и т.п ) К ним также относятся повышение социальной активности, рост толерантности (национальной, расовой, религиозной и т.п ), повышение культурного уровня населения в силу роста его образованности (хотя это и не происходит автоматически, но почва, тем не менее, создается)

Получение высшего образования студентами из различных социально уязвимых групп рассматривается обществом как «социальный лифт», и государство должно, регулируя данную сферу, обеспечивать его нормальную работу

Расширение доступности высшего образования выступает как инструмент борьбы с бедностью и социальной напряженностью в обществе.

К экономическим задачам можно отнести развитие человеческого капитала, обеспечение экономического роста и роста доходов населения, обеспечение потребностей рынка труда в высококвалифицированных специалистах. В силу того, что в развитых странах экономика становится все более «интеллектуалоемкой», роль государственного регулирования этой сферы заметно повышается, хотя можно говорить о смене инструментов такого ре1улирования

К политическим задачам относятся повышение конкурентоспособности национальной системы высшего образования на мировом образовательном рынке, рост экспорта образования Решение политических задач напрямую связано с экономическими - рост экспорта образования, как правило, ведет к увеличению экспорта товаров, услуг и технологий. А экспорт технологий, в свою очередь, требует соответствующей подготовки и переподготовки кадров в странах-импортерах, а затем и регулярного повышения их квалификации Это ведет к дальнейшему росту экспорта образования и, соответственно, повышению конкурентоспособности национальной системы образования на мировом образовательном рынке

Требование одновременной реализации целей повышения доступности и качества высшего образования может привести к противоречию их друг с другом (особенно, когда не заданы количественные параметры, что в случае качества образования достаточно проблематично) Резкое расширение доступности обычно ведет к снижению в среднем качества образования. Однако после того как определенный уровень доступности достигнут, качество постепенно начинает расти (но уже при более широком охвате населения высшим образованием).

Изменяется и само понимание качества высшего образования, а также функций высшей школы, что не всегда учитывается при анализе процессов, протекающих в данной сфере. Например, в последние годы во многих развитых странах численность студентов вузов достигла того предела, когда можно говорить о переходе к всеобщему высшему образованию (США, Канада, Япония, Швеция, Норвегия, Дания и другие).

При падении, как правило, качества образования происходит, тем не менее, экстенсивное наращивание человеческого капитала, обеспечивается более высокий уровень социальной мобильности На этом фоне получение высшего образования приобретает статус социальной нормы.

Вместе с тем следует отметить, что в принципе возможен - при достаточно тонкой настройке системы регулирования образовательной сферы - рост качества образования при определенном расширении его доступности. Но следует подчеркнуть, что это требует выверенной системы регулирования, которая не может ограничиваться только государственным уровнем, а должна поддерживаться и структурами гражданского общества, и самими высшими учебными заведениями

Если государственное регулирование доступности направлено, в первую очередь, на обеспечение доступа к высшему образованию молодежи из социально уязвимых групп и ее поддержки на протяжении всего процесса обучения, то регулирование качества образования строится на иных основаниях. Это создание независимых систем контроля и оценки качества образования на национальном и международном (многонациональном, межнациональном) уровнях, интериориро-вание разрабатываемых принципов и процедур высшими учебными заведениями, которые начинают проводить самооценку своей деятельности на основе общих для всех показателей Таким образом, в настоящее время создаются трехуровневые системы контроля и оценки качества высшего образования (рис 1)

Рис. 1 Система контроля и оценки качества высшего образования

Это обусловлено вполне определенной регулятивной ролью государства в данном процессе, которое стимулирует принятие вузами международных стандартов качества (особенно ярко это выражено в Болонском процессе) и включает соответствующие показатели в формулы, по которым строится государственное финансирование университетов.

Глобализация экономики и рынков труда приводит к тому, что, несмотря на конкуренцию, происходит определенная конвергенция американской, австралийской и европейской систем высшего образования, неформальная выработка для них единых критериев качества высшего образования, облегчение академической мобильности студентов и преподавателей.

Проблема повышения эффективности системы высшего образования может трактоваться по-разному Так, критериями здесь часто выступают решения упомянутых выше социальных, экономических и политических задач. Однако хотя в общественном мнении эффективность понимается именно как соответствие деятельности системы образования определенным, прежде всего, социальным результатам, экономически необходимо оценить те затраты, которые обеспечивают их достижение. Возникает проблема соотношения издержек и выгод, например, сопоставления тех государственных расходов, которые обеспечили прирост доступности высшего образования (или прирост качества), с величиной этого прироста и, более того, с выгодами, которое общество получает от указанного повышения доступности (качества)

Рост массовости высшего образования, переход в ряде развитых стран к всеобщему высшему образованию, делают проблематичными сложившиеся подходы к финансированию вузов. Начинает складываться, причем независимо от того, какая модель превалировала раньше, модель распределения затрат на высшее образование между государством (бюджетные расходы на образование), обществом (расходы некоммерческих организаций и фондов), домохозяйствами (расходы семей) и самими обучаемыми (подработка для оплаты обучения, возврат после окончания вуза образовательного кредита).

Следует отметить еще одну важную особенность этого распределения - оно затрагивает не только перечисленных участников образовательного рынка, но и

имеет четкую временную перспективу, охватывающую, как минимум, 10-15 лет. В результате мы получаем долговременные стратегии многих агентов в области финансирования высшего образования, которые закладывают устойчивость его развития на долгосрочную перспективу распределяется не только бремя затрат, но и бремя рисков.

Распределение расходов на высшее образование между различными агентами образовательного рынка приводит к тому, что идет постепенное изменение схем государственного регулирования доступности, качества и эффективности высшего образования

Для тех систем высшего образования, в которых превалировали государственные вузы, регулирование высшего образования имеет следующий вид (рис. 2)

Рис. 2 Государственное регулирование высшего образования: прямое регулирование доступности и качества образования

На приведенной схеме государство через свои органы регулирует доступность и качество образования Первичным является определение численности студентов вузов во взаимосвязи с объемом бюджетных расходов на образование. Оценка качества образования производится на выходе и особого влияния на бюджетное финансирование вузов не оказывает Финансируется процесс, а не результат Эффективность системы как таковая не определяется, осуществление деятельности в определенных заданных параметрах рассматривается как ее целесообразность; именно поэтому и качество не играет особой роли - оно также выступает как некий фиксированный показатель

Разделение затрат на образование, появление негосударственных источников финансирования высшего образования принципиальным образом меняют возможности и механизмы государственного регулирования данной сферы (рис. 3).

Рис. 3. Государственное регулирование высшего образования: наличие в системе государственных и негосударственных вузов

Негосударственный сектор высшего образования появляется до того, как в государственные вузы начинают допускать платный контингент. При этом теоретически может происходить резкое размежевание этих секторов по источникам финансирования: государство финансирует только государственные вузы - и обучение а них бесплатное, обучение за плату осуществляется только в негосударственных высших учебных заведениях. В этих условиях регулирование государством доступности осуществляется тем, что оно задает численность бюджетных студентов (т.е. контингент государственных вузов) и может устанавливать верхний предел числа студентов в каждом негосударственном вузе, ставя тем самым верхний предел контингентам, обучаемым в негосударственном секторе. Качество образования, в принципе, может регулироваться одинаково, особенно при наличии независимой системы его контроля и оценки.

В ситуации, ког да нет жесткого разделения и в государственных вузах могут обучаться платные студенты, основной вопрос состоит в том, участвует ли госу-

дарство в финансировании негосударственного сектора высшего образования, и если да, то в каких объемах и на каких условиях

Поступление государственных средств в частные вузы, как правило, сопровождается ужесточением контроля за качеством обучения и становлением независимых систем его контроля и оценки. Эффективность образования может рассчитываться как рост качества по отношению к общему объему ресурсов (государственных и частных), поступающих в систему высшего образования в целом и в каждый вуз (государственный и негосударственный) в частности

Таким образом, мы видим, что государственное регулирование доступности, качества и эффективности высшего образования — это многоаспектная и многофакторная проблема Принципы, подходы и механизмы регулирования сильно зависят от устройства институциональной среды, в которой оно осуществляется.

Исследование опыта государственного регулирования систем высшего образования за рубежом показывает, что в наиболее общем виде можно выделить следующие его основные направления

• государственное финансирование и субсидирование системы высшего образования, включая поддержку образовательного кредитования,

• создание условий для становления независимых систем контроля качества образования, развития образовательных технологий, интеграции науки и образования;

. регулирование численности студентов и структуры подготовки кадров;

• поддержка интеграции национальных систем образования и академической мобильности студентов и преподавателей

Вопросы законодательного и нормативно-правого регулирования не должны, на наш взгляд, рассматриваться отдельно от вопросов организации деятельности других государственных регуляторов, поскольку они, с одной стороны, создают ту среду, в которой действует система высшего образования, а с другой, определяют выбор и функционирование механизмов ее государственного регулирования.

Выбор инструментов государственного воздействия на сферу высшего образования и деятельность университетов (вузов) во многом определяется традициями

и культурными особенностями тех или иных стран, развитостью систем высшего образования, степенью вовлеченности населения в сферу высшего образования.

В главе 2 «Направления модернизации системы высшего образования в Российской Федерации» рассматриваются изменения в состоянии системы высшего образования в России в конце 90-х пг прошлого века и в 2000-2007 гг На фоне происходящих изменений исследуются цели, задачи и механизмы государственного регулирования данной сферы, а также те результаты, которые были получены в ходе реализации государственной политики.

Российская Федерация является страной с высоким уровнем образования населения По данным переписи населения 2002 г, лица, имеющее высшее (полное и неполное), а также среднее профессиональное образование, составили 462 человека на 1000 человек в возрасте 15 лет и более Среди занятого населения удельный вес лиц с высшим образованием (полным и неполным) составил 26,6% в 2005 г По этому показателю Россия входит в первую тройку стран, уступая только Норвегии и США

Демографический фактор оказывает сильное влияние на показатели деятельности системы образования в России В общем образовании контингенты сокращаются В высшем образовании численность студентов продолжает расти, но с 2005/2006 учебного года стало падать число принимаемых в вузы

Вместе с тем прием в вузы, начиная с 2000 г, стал стабильно превышать число выпускников средних школ, и эта тенденция пока сохраняется (рис 4)

1800

600 400 Л»

199В 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Вылуекизшкол Приемевуаы

Рис. 4 Прием в вузы и выпуск из средних школ Источник Россия в цифрах Стат сб М Росстат

В 2002 г государство начинает увеличивать бюджетный прием, чтобы несколько сгладить дисбаланс между платным и бесплатным приемами, но быстро проигрывает эту битву В 2005 г., учитывая демографические процессы, оно идет на снижение бюджетного приема впервые с 2000 г.

Начавшееся сокращение бюджетного приема может означать, что сделан выбор к переходу от стратегии экстенсивного роста к новой - интенсивного развития Следует отметить, что в профессиональном образовании до последнего времени явно или неявно превалировала задача обеспечения доступности, с учетом которой сложились все организационно-экономические механизмы. После того, как эта задача была решена, в полной мере встал вопрос о качестве подготовки специалистов Можно ожидать, что теперь именно задача повышения качества начнет формировать требования к изменению экономики высшей школы.

В 2000-2006 гг расходы на образование росли как из государственных, так и частных источников В 2006 г расходы федерального бюджета на образование резко увеличились по сравнению с 2005 г Особенно заметным был указанный рост в высшем образовании, которое согласно разграничению полномочий между уровнями власти отнесено к федеральному ведению В 2005 г доля расходов на высшее образование в федеральном бюджете составляла 70%, в 2006 г она выросла почти до 77% При общем росте финансирования образования из федерального бюджета в 1,3 раза расходы на высшую школу выросли в 1,43 раза Поскольку бюджетный контингент в 2006 г остался практически тем же, то изменения в финансировании привели к тому, что резко выросли бюджетные расходы в расчете на одного бюджетного студента в государственных вузах в 2004 г средние бюджетные расходы на обучение одного (бюджетного) студента составляли всего 18 тыс руб, в 2005 г эти расходы выросли до 25,6 тыс., в 2006 г они достигли 37,5 тыс, а в 2007 г превысили 54,2 тыс руб., т е за четыре года они увеличились более чем в 3 раза в текущих ценах (рассматриваются только расходы на обучение студента (без учета выплаты стипендии и других трансфертов населению), поскольку именно они должны сопоставляться с величиной платы за обучение для платных студентов)

Если соотнести расходы населения на высшее профессиональное образование с расходами федерального бюджета на эти цели, то их доля постоянно уменьшалась с 83,8 % в 2003 г, до 59,3% в 2006 г. от общего объема финансирования системы ВПО из федерального бюджета (рис. 5).

С^э Ра&сгдм мв Ь^О, руЯ

г_3 РаСхсД^ щцрт:! '1 -VI уйЩгГ ВПО, МГХЩ

«Л1НМ >•> М^ШМ ' М ::nпJЧ 1 44М14 Г'\>

Рис. 5. Расходы на высшее образование федерального бюджета в 2002-2006 гг. и расходы населения на оплату обучения в государственных вузах, млрд. руб., %

Источник: Росстат.

В последние годы усилился контроль налоговых органов за тем, чтобы бюджетные средства не использовались на обучение платных студентов. В силу того, что й последние годы бюджетное финансирование высшего образования стало, как уже отмечалось, растн ускоренными темпами, стоимость платного обучения также должна была расти достаточно быстро. Это подтверждается статистическими данными о росте цен (стоимости) платного обучения (рис. 6).

С 2005 г. бюджетные расходы на образовательную деятельность в расчете на одного студента практически сравниваются со средней платой за обучение в государственных вузах. При этом население, в огромной степени втянутое в систему платного высшего образования, начинает исчерпывать возможности наращивания платы за обучение, поскольку темпы ее роста в государственных вузах начинают обгонять темпы роста среднедушевых доходов населения.

—~ Бюджетные ресходм е расчете на 1 студента плата за обучение 8 государственных вузах Плата за обучение в негосударственных вузах

Рис. 6. Бюджетные расходы на одного студента и плата за обучение в государственных и негосударственных вузах в 2000-2005 гг, тыс руб (в среднем за год) Источит Образование в России Стат сб М ГУ ВШЭ, 2006

Соответственно, в ближайшее время должна быть сформирована определенная политика в сфере высшего образования относительно платного обучения студентов в государственных вузах На фоне сокращения контингентов обучаемых в высшей школе и начавшегося сокращения бюджетного приема ставка была сделана на сохранение достаточно большого контингента платных студентов Вместе с тем рост бюджетного финансирования, как уже было сказано, может начать ограничивать доступ населения многих российских регионов к платному образованию В совокупности эти два фактора - некоторое сокращение бюджетных мест и «вынужденное» увеличение стоимости платного обучения - могут привести к росту социальной напряженности в отдельных субъектах федерации, а также поставить под удар финансовое положение многих региональных вузов В этом контексте может возникнуть осмысленная постановка вопроса о развитии образовательного кредитования, которая в настоящий момент озвучивается в весьма общем виде (хотя уже анонсирован эксперимент по его развитию)

В Российской Федерации бум высшего образования привел к тому, что оно в настоящее время стало практически всеобщим В РСФСР удвоение числа студентов вузов с начала 60-х гг XX в потребовало почти двадцати лет, в Российской

Федерации этот процесс занял менее шести лет. Бум высшего образования стал реакцией на происшедшее обесценение человеческого капитала в период экономического кризиса 1990-х гг.. повышение уровня образования позволяло преодолевать неопределенность экономического развития и повышало адаптивные возможности молодежи в новой социальной и экономической среде

На фоне общего роста студенческого контингента в России произошло серьезное переформатирование всей системы высшего образования. Обращает на себя внимание тот факт, что темп роста контингента студентов-заочников в последние годы превышает темп роста числа студентов очной формы обучения В результате, если в 1992 г на очную форму обучения принималось 69% от общего приема, а на заочную - 24,8%, то в 2005 г. прием на заочную форму обучения достиг 42,0%, на очную форму обучения снизился до 50,6% от общей численности принятых на первый курс На фоне происходящих изменений государство обозначило намерения провести в этой сфере серьезные структурные преобразования

В 2003 г Россия присоединилась к Болонской декларации и обязалась включиться в так называемый Болонский процесс интеграции европейских образовательных систем, который начался в 1999 г В Российской Федерации вступление в Болонский процесс воспринимается главным образом как обязательство перейти на двухуровневую систему высшего образования - бакалавриат-магистратура Вместе с тем для Евросоюза важнейшим является не столько единство структуры подготовки студентов по схеме бакалавриат-магистратура, сколько введение единых жестких требований к качеству образования, прозрачности критериев качества для всех стран-участников и обеспечение эффективного контроля

9 декабря 2004 г. Правительство Российской Федерации на своем заседании одобрило доклад Министерства образования и науки Российской Федерации об основных приоритетах развития образования на период 2005-2010 гг, к числу которых были отнесены

. развитие системы непрерывного образования,

• повышение качества профессионального образования,

. создание равных стартовых возможностей получения общего образования;

• повышение инвестиционной привлекательности сферы образования,

• введение нормативно-подушевого финансирования

По сравнению с Концепцией модернизации российского образования в Докладе было сделано два новых акцента

]) необходимость развития современной системы непрерывного (профессионального) образования;

2) перенесение центра тяжести в обеспечении доступности качественного образования на уровень предшколы (5-6 лет) с тем, чтобы в первом классе дети из разных социальных слоев могли эффективно осваивать школьную программу

В сфере профессионального образования ставились следующие ключевые задачи:

. переход от управления образовательными учреждениями к управлению образовательными программами;

• переход на двухуровневую систему высшего профессионального образования - бакалавр-магистр,

• реструктуризация системы высших учебных заведений,

• создание эффективных институтов участия работодателей в управлении и финансировании системы профессионального образования, формировании содержания образования,

• повышение инвестиционной привлекательности образовательной сферы

В 2005 г. появилось предложение о выделении из всего массива государственных высших учебных заведений национальных университетов и системообразующих вузов Соответственно, для финансирования национальных университетов и системообразующих вузов предполагалось установить повышенные нормативы для первых примерно в пять раз выше обычного норматива, а для вторых — примерно в три раза выше обычного При этом также предлагалось ввести разные нормативы финансирования для бакалавриата и магистратуры и, кроме того, учитывать фондоемкость образовательных программ Однако затем от открытого ка-тегорирования вузов было решено отказаться

В сентябре 2005 г Президент Российской Федерации объявил о реализации в 2006-2008 гг. приоритетного национального проекта «Образование» (ПНПО)

Если говорить о системе высшего образования, то в ГШПО основной акцент был сделан на выделении на конкурсной основе инновационных вузов и финансировании их программ развития в объеме от 500 млн руб до 1 млрд. руб Этот подход может быть назван инвестиционным (и одноразовым для каждого вуза победителя) в противовес выделению национальных университетов, которые бы получали большее текущее финансирование из бюджета, образуя «постоянные инновационные точки роста» Представляется, что в конечном итоге эти два подхода будут в той или иной форме совмещены

Дня высшего образования дальнейшим развитием национального проекта «Образование» может стать формирование так называемого целевого капитала (endowment), который в дальнейшем должен будет обеспечить устойчивость финансового положения вузов, имеющих этот капитал, и способствовать привлечению в высшее образование частных пожертвований

Одним из путей решения проблем профессионального образования в рамках национального проекта является стремление привлечь к их финансированию широкие круги бизнеса с тем, чтобы создать мощную ресурсную базу намеченных преобразований Власть предполагает объединить здесь усилия, прежде всего, всероссийских объединений работодателей - Российский Союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Деловой России и ОПОРЫ России, но можно ожидать, что регионы начнут привлекать к этому процессу и местные ассоциации бизнеса.

В конце 2006 г был принят Федеральный закон «Об автономных учреждениях» (ФЗ № 74 от 3 11 2006 г ) Появилась возможность начать внедрение новой организационно-правовой формы, обеспечивающей большую самостоятельность и большую прозрачность деятельности государственных и муниципальных образовательных организаций. Однако до сих пор вокруг этой формы не утихают споры, и, прежде всего, вузовская общественность и ректорский корпус относятся к преобразованию вузов в автономные учреждения крайне настороженно

Глава 3 «Экономическое регулирование системы высшего образования в Российской Федерации» посвящена анализу действующего и предлагаемых механизмов бюджетного финансирования высшего образования

Эффективность использования бюджетных средств в высшем образовании определяется широким кругом факторов, среди которых значимую роль могут играть и дефицит финансовых ресурсов по сравнению с взятыми государством обязательствами по финансированию данной сферы, и действующий механизм доведения бюджетных ассигнований до бюджетополучателей, и принятый механизм планирования и использования бюджетных средств самим вузом. Особое значение имеют нестыковки при принятии управленческих решений, что также может приводить к снижению эффективности использования выделяемых вузу ресурсов. Соответственно, при рассмотрении моделей государственного финансирования высшего образования мы будем анализировать действие указанных факторов и их влияние на эффективность функционирования системы в целом, а также отдельных вузов

В действующей модели бюджетного финансирования вузов объем финансирования вуза складывается из фонда оплаты труда профессорско-преподавательского состава (ППС), административно-управленческого персонала и вспомогательного персонала, стипендиального фонда, средств на социальную поддержку малообеспеченных студентов, социальную помощь детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, других трансфертов населению (компенсационные выплаты ППС на покупку книг и журналов), а также расходов, обеспечивающих поддержание и развитие материальной базы вузов

Численность ППС вузов, точнее штатное расписание, задается нормативно установленным соотношением числа студентов, приходящихся на одного преподавателя Для большинства российских вузов оно установлено как 10 1 Для ряда вузов это соотношение понижено и составляет 4 1 и даже 2.1 (творческие вузы) Состав этих вузов определяется постановлением Правительства Российской Федерации

Финансирование содержания материально-технической базы вузов также неявно привязано к численности студентов, поскольку определен норматив учебной площади в расчете на одного студента (рассчитывается исходя из приведенного контингента студентов вузов)

В целом, почти 80% финансирования вуза по действующей модели так или иначе связано с численностью обучаемых в нем студентов Еще примерно 7% -

это государственная поддержка студентов из социально уязвимых групп населения К этим выплатам примыкает стипендиальный фонд, объем которого напрямую зависит от численности бюджетных студентов вузов Структура же стипендиального фонда определяется решением Ученого совета вуза, закрепляемого вузовским Положением о стипендиальном обеспечении студентов, оно задает принципы распределения данного фонда на выплату академических и социальных стипендий Соответственно из стипендиального фонда также осуществляется поддержка малообеспеченных студентов. Вторая часть стипендиального фонда должна стимулировать академическую успеваемость студентов и направлена, таким образом, на повышение качества образования.

На практике большая часть стипендиального фонда в настоящее время расходуется на выплату социальных стипендий Это означает, что более 12% бюджетных средств, выделяемых вузу, идет на обеспечение доступности высшего образования для социально уязвимых групп населения

Вместе с тем привязка бюджетного финансирования вузов к численности студентов не является прозрачной Кроме того, в действующей модели (формуле бюджетного финансирования) государство, рассчитывая по определенному алгоритму объем выделяемых средств, достаточно жестко задает направления их последующего использования, что закрепляется принципом сметного финансирования всей бюджетной сферы.

Эти моменты являются определяющими для понимания предложений по реформированию моделей бюджетного финансирования вузов. С одной стороны, они стремятся более явно привязать распределение средств между вузами к численности студентов как некой объективной данности (отсюда акцент на подушевом принципе), а с другой - фактически отделить финансирование от жесткой привязки к направлениям расходования бюджетных средств, повысить автономность самих вузов в распределении и использовании выделенных ресурсов. К этому примыкают и все разработки новых организационно-правовых форм организаций социальной сферы, одна из них - автономное учреждение - уже, как отмечалось выше, принята

Следует отметить, что предлагаемые модели нормативного подушевого финансирования, как правило, направлены на повышение эффективности распределения бюджетных средств между вузами и, неявно, на рост эффективности использования бюджетных ресурсов высшими учебными заведениями. При этом значительно меньше внимания в такой постановке проблемы уделяется вопросу определения того объема бюджетных средств, который необходим для нормального (устойчивого, эффективного) функционирования и развития системы высшего образования Вместе с тем явное введение норматива бюджетного финансирования в расчете на одного студента и его нормативно-правовое закрепление позволило бы, по крайней мере, фиксировать тот минимальный объем бюджетных средств, который государство обязано выделять на финансирование системы высшего образования, поскольку минимальная численность бюджетных студентов законодательно установлена (не менее 170 студентов на 10 ООО человек населения Российской Федерации)

Предлагаемые модели конкретизируют механизм распределения бюджетных средств между вузами на нормативно-подушевой основе

В 1997 г в Концепции организационно-экономического реформирования системы образования был предложен подход, согласно которому бюджетное финансирование вузов должно осуществляться на основе нормативов бюджетного финансирования в расчете на одного студента очной формы, дифференцированных по программам (стандартным и фондоемким) и формам обучения (очное, очно-заочное, заочное) Нормативы подушевого финансирования были тесно увязаны с величиной государственного (федерального и регионального) заказа (в современной терминологии задания) на подготовку специалистов по различным специальностям и направлениям

Тогда же (в 1997 г ) началась работа по определению величины рационального норматива для вузов различных типов Однако дефолт 1998 г привел к тому, что эти работы были свернуты в силу дефицита бюджетных средств

В 2000 г была предложена модель государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) Эта модель была тесно увязана с введением Единого госу-

дарственного экзамена (ЕГЭ), поскольку финансовое наполнение ГИФО, по замыслу, определялось результатами сдачи выпускниками школ ЕГЭ. При лучших результатах сдачи экзамена можно было рассчитывать на большую финансовую поддержку обучения студента в вузе со стороны государства

В силу того, что ГИФО должно было выдаваться выпускнику школы по результатам единого государственного экзамена, финансовое наполнение ГИФО не зависело от того, на какую форму обучения - очную, очно-заочную или заочную -поступал абитуриент. Оно также не зависело от фондоемкости реализуемой программы обучения («легкой» или «тяжелой» специальности)

Можно предположить, что абитуриенты с более низкой категорией ГИФО могли идти на заочные отделения сильных вузов или на очные отделения более слабых вузов, где обучение было дешевле. В случае поступления абитуриентов с низкими категориями ГИФО на заочные отделения это, как правило, было выгодно большинству вузов — даже ведущих, поскольку в настоящее время коэффициент приведения заочного контингента к очному установлен равным 0,1 Таким образом, бюджетные расходы на студента-заочника составляют всего 10% от расходов на очного студента. Следовательно, в условиях 2002-2004 гг, когда средние расходы на одного бюджетного студента не превышали 18 тыс руб , поступление на заочное отделение студента, имеющего третью или даже четвертую категорию ГИФО (т е соответственно 3,9 и 2,8 тыс руб в 2002 г и 3,0 и 2,0 тыс руб в 2003-2004 гг ), превышало обычное бюджетное финансирование обучения заочников (при этом надо учитывать, что по ГИФО вузы-участники эксперимента получали 60% бюджетного финансирования, еще 40% они получали по традиционной схеме) В связи с этим Минобразование, чтобы не сильно выйти за пределы тех объемов финансирования, которые оно выделило бы вузам-участникам эксперимента по традиционной схеме, было вынуждено сократить финансовое наполнение высших категорий ГИФО, обладатели которых, естественно, поступали на очную форму обучения (с 14,5 до 12,5 тыс руб по первой категории ГИФО и с 7,5 до 7,2 тыс руб по второй категории ГИФО) При соотношении очных и заочных первокурсников даже 50.50 это привело к серьезным финансовым потерям

вузов Таким образом, модель ГИФО выявила серьезную проблему, а именно оценки реальных затрат вузов на очное и заочное обучение

В 2001 г одновременно с подготовкой эксперимента по ГИФО рабочей группой Минобразования России была разработана методика определения потребности в средствах на реализацию образовательных программ высшего профессионального образования Фактически речь шла о разработке нормативов потребности в бюджетных средствах Этот подход можно назвать моделью формирования нормативной потребности в бюджетных средствах. Собственно норматив подушевого финансирования в рамках данной модели можно было определить путем деления нормативной потребности на число студентов, обучающихся в вузе на различных программах и формах обучения

Из построения подобной модели, в частности, следует, что норматив подушевого финансирования должен быть увязан с числом студентов на каждой из программ Соответственно, необходимо определять нормативную численность по каждой образовательной программе в развертке по формам обучения Если нормативная численность не выдерживается, то и подушевой норматив не будет «действовать», особенно, если число студентов на программе будет ниже нормативного значения В то же время в случае превышения числа студентов над нормативной численностью программа будет «перефинансирована»

В 2000 г. была выдвинута идея выделения ведущих вузов страны и их повышенного бюджетного финансирования Это было связано с тем, что острый дефицит бюджетных средств требовал их концентрации на приоритетных направлениях развития системы высшего образования, в том числе путем их сосредоточения в сильных вузах, что позволило бы сохранить потенциал развития высшей школы до того момента, когда бюджетное финансирование вновь начнет расти

На практике неформальное категорированйе вузов, если судить по объемам бюджетного финансирования (в расчете на одного студента), осуществлялось, хотя официально категории не вводились (рис 7)

На рис. 7 отчетливо видно, что по небольшой группе вузов бюджетные расходы в расчете на одного (бюджетного) студента значительно превышают анало-

гичный показатель по остальным вузам С экономической точки зрения именно они рассматривались (рассматриваются) государством как ведущие вузы, которые необходимо в первую очередь поддерживать за счет бюджета.

вузы

Рис 7 Бюджетное финансирование вузов в расчете на одного студента в 2001 г, руб

Интегрированная модель бюджетного финансирования учреждений ВПО начала разрабатываться в 2004 г как определенная альтернатива моноподходам к его организации (прежде всего, это касалось модели ГИФО, которая проходила в тот момент экспериментальную апробацию) Основным аргументом был тот факт, что с помощью единственного финансового инструмента нельзя решить все проблемы высшего образования - повышения эффективности использования бюджетных средств вузами, обеспечения роста качества подготовки специалистов, расширения доступности качественного образования для всех слоев российского населения В результате была предложена неформализованная модель финансирования вузов, которая близка применяемым за рубежом моделям финансирования «по формуле».

Интегрированная модель закрепила принцип нормативного подушевого финансирования программ высшего образования, дополнив его целым рядом других механизмов. Дифференциация нормативов связывалась с фондоемкостью и сложностью образовательных программ Результаты (ЕГЗ) напрямую при дифферен-

даровании норматива не учитывались. Кроме того, в ней признавалась необходимость отдельного (специального) финансирования программ развития вузов, вместе с тем в нормативе предусматривалось некоторое превышение расходов над текущими затратами, чтобы обеспечить поддержание материально-технической базы высших учебных заведений на современном уровне

Формализация моделей нормативного подушевого финансирования позволяет сделать некоторые весьма важные выводы относительно перспектив внедрения в России новых организационно-правовых форм учреждений. В частности, анализ модели бюджетного учреждения показал, что предполагаемую схему деятельности бюджетного учреждения (БУ), когда оно переходит на полное государственное обеспечение с высокими заработными платами его работников, но с жестким контролем за всеми расходами, вряд ли удастся реализовать. Здесь ведущим противоречием станет следующее если БУ - это сильный вуз с большими возможностями «зарабатывания» внебюджетных средств, то весьма вероятно, что он перейдет в новую организационно-правовую форму автономного учреждения (АУ), которая даст ему большую свободу действий При этом к сильным вузам будут относиться не только экономические или юридические вузы, но и технические и естественнонаучные Тот период, когда технические и естественно-научные вузы выживали преимущественно за счет бюджетного финансирования, прошел Следовательно, в организационно-правовой форме БУ сохранятся, прежде всего, слабые или средние вузы, которые не могут хорошо заработать на образовательном рынке Вместе с тем существование этих вузов решает, как правило, в первую очередь социальные, а не образовательные задачи, поэтому их сохранение целесообразно для определенных регионов Но увеличение бюджетного финансирования вряд ли само по себе приведет к росту качества обучения оно (финансирование) должно осуществляться под конкретные программы развития этих вузов, которые их менеджмент не всегда сможет разработать и реализовать

Таким образом, в случае, если вуз сохраняется как БУ, то на государство (орган управления) ляжет, скорее всего, не только задача его финансирования, но и задача выработки адекватных стратегий развития и определения наиболее рацио-

нальных направлений использования бюджетных ресурсов. Однако на практике эти направления развития должен предлагать сам вуз, но эффективность таких предложений будет, как представляется, весьма низкой. В силу сказанного можно сделать вывод, что эта часть системы высшего образования практически не будет развиваться, если останется в форме бюджетного учреждения, поэтому даже эти вузы постепенно должны будут перейти в форму АУ

Глава 4 «Механизмы государственного регулирования численности студентов вузов» посвящена исследованию проблем, связанных с регулирован ием государством объемов и структуры подготовки кадров В условиях государственной плановой экономики объемы подготовки специалистов с высшим образованием определялись заданиями государственного плана экономического и социального развития страны. При переходе к рыночным отношениям государственный план прекратил свое существование В роли некоего планового начала стал выступать процесс прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации При этом государственные задания на подготовку специалистов формировались и продолжают формироваться и утверждаться в виде контрольных цифр приема студентов на обучение в высших учебных заведениях за счет средств государственного бюджета

Государственное регулирование численности студентов вузов исходит из целей и задач государственной политики в сфере высшего образования и может быть направлено на

• установление верхнего предела студенческого контингента;

• определение структуры контингента в отраслевом или территориальном разрезах,

• определение численности и структуры с учетом тендерного или национального (этнического) факторов

Оно также может быть связано с заданием других параметров, определяющих численность и состав контингента студентов в системе высшего образования Государственное регулирование численности студентов воздействует на доступность высшего образования дня населения страны в целом, отдельных слоев и групп населения, молодежи (лиц 14-29 лет)

В Российской Федерации государственное регулирование численности студентов определяется ст. 43 Конституции Российской Федерации, гарантирующей гражданам России получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе. Соответственно, в сферу государственного регулирования численности должно входить определение принципов и правил конкурсного отбора абитуриентов, стремящихся поступить в вуз. Кроме того, в сферу государственного регулирования может входить и задание конкретных параметров конкурсного отбора. Например, установление нижней или верхней границы числа студентов, обучающихся на бесплатной основе в результате отбора по конкурсу

Нижняя граница задается, как уже отмечалось, законодательной нормой, согласно которой в государственных вузах Российской Федерации на бюджетной основе должно обучаться не менее 170 студентов на 10 ООО человек населения Верхней границей численности студентов выступают предельные контингента студентов, определяемые лицензионными требованиями по каждому вузу. В силу этого общая численность студентов в стране не может превышать сумму предельных контингентов по всем вузам (государственным и негосударственным), установленных выданными лицензиями Это означает, что лицензионные требования являются инструментом государственного регулирования численности студентов Ужесточение или, напротив, ослабление лицензионных требований, а также санкции за их нарушение могут оказывать воздействие на динамику студенческого контингента.

Определенное регулирующее воздействие на численность студентов должна оказывать аккредитация вузов, которая влияет не столько на их общее число, сколько на распределение студентов по вузам как государственным, так и негосударственным В процессе аттестации и аккредитации вузов может быть выявлено низкое качество образования в конкретном высшем учебном заведении, что должно стать поводом для отзыва лицензии.

В принципе, инструментом государственного регулирования численности студентов вузов может и должен стать объем бюджетного финансирования сферы высшего образования Однако он превращается в действенный регулятор только в

случае законодательного установления величины, по крайней мере, минимальных нормативов бюджетного финансирования в расчете на одного студента, причем эти нормативы должны фиксироваться на срок больше одного года (предпочтительно на три-пять лет и ежегодно корректироваться с учетом инфляции в сторону повышения) При невыполнении данного требования величина норматива подушевого финансирования может стать производной от численности бюджетных студентов, а не наоборот. Представляется также целесообразным, чтобы темп роста минимальных нормативов превышал темп роста инфляции.

Регуляторами общей численности студенческого контингента могут также стать.

« развитие образовательного кредитования (при различных вариантах государственной поддержки этой меры);

• введение государственных образовательных субсидий, которые, как и образовательный кредит, могут вводиться в различных формах

Вхождение России в Болонский процесс делает актуальным переход к двухуровневой системе высшего образования, что также требует изменения принципов государственного регулирования численности студентов Введение единого государственного экзамена как важнейшего элемента конкурсного отбора в вузы создает в свою очередь дополнительные возможности и инструменты регулирования численности приема в вузы

Это определяет цели и задачи государственного регулирования численности студентов вузов, прежде всего обучающихся на бюджетной основе, которые сформулированы следующим образом

Основной целью государственного регулирования численности студентов является обеспечение выполнения конституционных гарантий в сфере получения гражданами России высшего образования

Задачами государственного регулирования численности студентов является.

• обеспечение кадрами специалистов социально значимых отраслей;

• подготовка специалистов дам обеспечения безопасности государства;

• обеспечение подготовки кадров для развития инновационной сферы экономики (реализации федеральных программ),

. обеспечение подготовки специалистов для развития отдельных территорий В главе 5 «Обоснование формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы» на примере образования и здравоохранения рассмотрены основные проблемы их обеспечения специалистами с высшим образованием

Для построения эффективного механизма формирования государственного задания на подготовку кадров для социальной сферы необходима реализация целого комплекса мер, в том числе требуется:

. обеспечить заинтересованность региональных и муниципальных органов власти в определении потребности в специалистах соответствующего профиля, как текущей, так и прогнозной без ее завышения (в настоящее время, получая из десяти направленных на учебу в вуз целевиков одного выпускника - молодого специалиста и одновременно не неся никакой финансовой ответственности за отбор претендентов на целевой прием, эти органы склонны завышать потребность в кадрах), . обеспечить независимый прогноз потребности в специалистах по отраслям социальной сферы в региональном разрезе,

. обеспечить мониторинг рынка труда специалистов для социальной сферы,

• определить квоты на целевую подготовку (целевой прием) по субъектам

Российской Федерации;

. повысить эффективность отбора кандидатов на целевую подготовку (целевой прием) в вузы;

• обеспечить закрепление кадров в отраслях социальной сферы; . обеспечить переход к отраслевым системам оплаты труда;

. стимулировать более быстрый выход на пенсию работников социальной сферы пенсионного возраста (например, путем создания отраслевых пенсионных систем), . создать механизмы эффективного преобразован"* целевого приема в целевую контрактную пплгпт-":' наития государственного субсидирования целевой подг отовки кадров,

• создать систему перевода образовательных кредитов в государственные образовательные субсидии при условии, если выпускник вуза идет работать в государственные и муниципальные учреждения социальной сферы

Таким образом, механизм формирования государственного заказа на целевую подготовку в социальной сфере включает следующие основные элементы

• создание системы прогнозирования потребностей государственного сектора социальной сферы в кадрах специалистов;

• создание системы квотирования мест под государственный заказ (мест целевого приема) в региональной развертке;

• создание системы мониторинга рынка труда специалистов соответствующего профиля,

. формирование системы отбора претендентов на поступление на места по государственному заказу (на места целевого приема),

• создание стимулов для закрепления специалистов в социальной сфере. Общая схема механизма формирования государственного заказа на целевую

подготовку кадров для социальной сферы и его организация представлена на рис 8

Рис 8 Механизм формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы

К собственно механизму формирования государственного заказа на рис 8 относятся этапы 1-3, этапы 4-6 относятся к механизму реализации госзаказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы. На основе построенного механизма

определения потребности в учительских кадрах и формирования государственного заказа (задания) на их подготовку были определены следующие численные значения.

В 1-4 классах необходимо, чтобы на работу ежегодно приходило

• в ближайшие пять лет - не менее 6,1 тыс. человек, реально же приходят 5,4 тыс человек,

. в последующие годы - не менее 5,9 тыс. человек; В 5-11(12) классах необходимо, чтобы на работу ежегодно приходило. в ближайшие пять лет - не менее 23,4 тыс. человек, реально же приходят 22,7 тыс человек,

• в последующие годы — не менее 13,1 тыс человек.

Кроме того, должна быть разработана программа закрепления молодых учителей в школе По нашим расчетам, для обеспечения необходимого притока молодых кадров в систему общего образования (5 тыс человек) и их закрепления на рабочих местах потребуется выделить из федерального бюджета максимально 525 млн руб в год (в ценах 2005 г ), а из региональных бюджетов - максимально 225 млн руб (в ценах 2005 г ) При заявленных объемах бюджетных средств, выделяемых на осуществление приоритетного национального проекта «Образование», указанная цифра вполне реалистична. Соответственно такая программа может быть развернута в рамках ПНПО

Аналогично рассчитывается потребность в подготовке врачей. Если бы программа была начата в 2006 г, то расходы федерального бюджета на ее осуществление в 2007-2010 гг составили бы всего 775,1 млн. руб. (в ценах 2005 г ), в том числе: . в 2007 г -164,6 млн руб, - в 2008 г -189,8 млн руб., » в 2009 г - 204,7 млн. руб ; . в 2010 г -216,0 млн руб.

В главе 6 «Создание системы целевой подготовки кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации» анализируются возможные подходы к определению потребности в подготовке специалистов в высокодотационных

регионах и механизмы, обеспечивающие сохранение в них системы высшего образования как важнейшего социального института.

Разработка моделей и механизмов формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации может иметь несколько аспектов.

1 Целевая подготовка должна обеспечить высокодотационные регионы специалистами, которые осуществят их экономическое и социальное развитие, поднимут уровень управления и т п

2 Целевая подготовка решает не столько задачу подъема экономики данных регионов, сколько сохранения в них системы высшего образования (вузов), которая может стать нежизнеспособной при полном переходе на ЕГЭ, сокращении числа выпускников школ вследствие демографического спада и нарастании конкуренции вузов в борьбе за абитуриента

В любой постановке одной из основных проблем будет проблема отбора высокодотационных регионов для организации в них целевой подготовки специалистов Например, к высокодотационным регионам могут быть отнесены те субъекты федерации, у которых доля собственных доходов в общем объеме доходов не превышает 30, 40 или 50% Очевидно, что в каждом из этих случаев мы получим разное число регионов. Другой критерий д ля определения высокодотационности может состоять в их отборе по величине среднедушевых денежных доходов населения

Кроме того, проблема государственного заказа на целевую подготовку специалистов может для высокодотационных регионов ставиться еще в одном ключе. Это - обеспечение доступа молодежи данных регионов к получению образования в ведущих вузах страны, прежде всего Москвы и Санкт-Петербурга (нет строгого определения ведущего вуза, но в массовом сознании такие вузы четко выделяются).

Обучение молодежи из высокодотационных регионов в ведущих вузах России определяется скорее не экономическими причинами, а мотивами социального характера - повысил, доступ молодежи этих субъектов федерации к престижному (элитному) образованию

Сохранение же системы высшего образования как некого социального института в каждом из высокодотационных субъектов федерации в любом случае может

рассматриваться как рациональная задача и для обеспечения социальной стабильности и, одновременно, обеспечения потенциала социального и экономического развития Вместе с тем для этих регионов остро встает вопрос о качестве сохраняемой системы высшего образования

Таким образом, можно поставить следующие задачи, решение которых должен обеспечить государственный заказ (задание) на целевую подготовку специалистов

. обеспечить в тех или иных объемах сохранение систем высшего образования высокодотационных регионов;

• повысить доступность высокопрофессионального и престижного (элитного) образования для молодежи высокодотационных регионов

В рамках данной работы был сделан расчет объемов целевой подготовки для максимального числа регионов, которые по приведенным выше критериям и порогам отсечения можно считать высокодотационными Использовалась смешанная модель, когда часть студентов из этих регионов должна была целевым образом готовиться в ведущих вузах страны, а для вузов высокодотационных регионов должны были быть установлены фиксированные государственные задания (контрольные цифры приема) В настоящее время в вузы указанных дотационных регионов на бюджетной основе принимается 166,2 тыс человек Если бюджетный прием будет вестись из обеспечения обучения на бюджетной основе не менее 170 студентов на 10 ООО человек населения, то при снижении бюджетного приема в вузы высокодотационных регионов на 25% в них, тем не менее, будет сосредоточено примерно 24% всего бюджетного приема. Если, кроме того, в ведущие вузы России будет направляться из высокодотационных регионов 5% от величины бюджетного приема в государственные вузы этих субъектов федерации, то это составит более 6 тыс студентов ежегодно Поскольку бюджетный прием в ведущие вузы ныне составляет 810% от всего бюджетного приема, то при обеспечении, например, бесплатного обучения 180 студентов на 10 000 населения, получаем, что в ведущие вузы ежегодно будет приниматься примерно 51,5 тыс. студентов. Это означает, что целевой прием из высокодотационных регионов достигнет 12% от бюджетного в ведущие вузы

страны Учитывая также целевой прием для подготовки кадров для социальной сферы и федеральных целевых программ, придется сделать вывод, что около 2530% бюджетного приема ведущих вузов будет занято под целевую подготовку. Представляется, что это вызовет достаточно серьезное напряжение в сфере высшего образования, поскольку доступ к высококачественному высшему образованию для населения, не входящего в перечисленные группы, будет значительно снижен Это может восприниматься как результат реформ в высшем образовании, в частности как следствие введения ЕГЭ, что способно подорвать доверие населения к данной мере

В целом проведенный анализ показывает, что введение государственного заказа на целевую подготовку кадров для высокодотационных регионов таит в себе значительные социальные риски, поэтому для принятия решений по этому вопросу требуется проведение дополнительных исследований

В заключении сформулированы основные выводы из проведенного исследования

1 Анализ зарубежного опыта государственного регулирования системы высшего образования показал, что по мере появления негосударственных источников финансирования данной сферы происходит распределение ответственности за доступность, качество и эффективность развития данной сферы между государством, обществом, домохозяйствами и самими студентами Бремя расходов распределяется не только между различными участниками образовательного рынка, но и во времени, что делает развитие системы высшего образования устойчивым и снижает социальные риски

2 В России произошел переход к всеобщему высшему образованию Число вузов с 1992 г выросло в 6 раз, контингент высшей школы - в 2,7 раза. Сформировался негосударственный сектор высшего образования, в котором обучается 17% от общего числа российских студентов Вместе с тем произошла дифференциация качества образования по различным сегментам системы высшего образования Для поддержания устойчивого функционирования данной сферы необходимо развитие таких инструментов, как образовательное кредитование (при поддержке госу-

дарства) и государственное субсидирование подготовки кадров для социальной сферы и в высокодотационных регионах Российской Федерации

3 Предлагаемый переход от действующей модели бюджетного финансирования вузов обусловлен необходимостью повышения прозрачности в распределении бюджетных средств и гибкости в их использовании вузами. Сохранение вузов в форме бюджетного учреждения неизбежно породит в системе высшего образования серьезные противоречия, снизит эффективность государственного регулирования данной сферы

4 Сложившиеся модели и механизмы регулирования численности студенческого контингента не отвечают новым масштабам системы высшего образования В связи с этим необходим переход к более эффективным механизмам, включающим определение долгосрочной потребности в специалистах и использование различных инструментов государственного регулирования объемов и структуры подготовки

5. Подготовка специалистов с высшим образованием для различных отраслей социальной сферы требует перехода к новым моделям и механизмам определения потребности в них на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также распределения экономической (финансовой) ответственности за сформированный заказ Действующие в настоящее время механизмы целевой подготовки и целевого приема стимулируют завышение потребности в кадрах региональными и муниципальными органами управления отраслями социальной сферы, а федеральный уровень не имеет практически никаких возможностей контроля за сделанными регионами заказами на подготовку специалистов

6. Формирование государственного заказа (задания) на подготовку кадров в высокодотационных регионах направлено на сохранение системы высшего образования в этих регионах как важнейшего социального института, обеспечивающего создание потенциала для социального и экономического развития территорий. Основной задачей в настоящее время является определение оптимальной численности студентов в вузах указанных субъектов федерации и одновременно создание механизмов образовательной мобильности для молодежи высокодотационных регионов

Работы, опубликованные автором по теме диссертационного исследования (в скобках указан личный вклад автора)

Монографии

1 Обзор экономической политики в России за 1998 год / Авдашева СБ, КлячкоТЛ. идр -М. РОССПЭН, 1999 -816 с (Глава 15 Экономика образования - 0,9 п л.)

2 Белая книга российского образования / Агранович МЛ, Беляков С.А, Клячко Т Л. и др - М. МЭСИ, 2000 - 331 с. (2 п л)

3 Модернизация российского образования Ресурсный потенциал и подготовка кадров / Беляков С А, Заборовская А С , Клячко Т Л и др - М • ГУ ВШЭ, 2002 -182с (Зпл)

4 Стратегии адаптации высших учебных заведений экономический и социологический аспекты / Клячко Т Л и др - М ГУ ВШЭ, 2002 - 324 с (3 п л )

5 Система финансирования образования анализ эффективности / Агранович М Л, Беляков С А, Клячко Т Л и др - М- Технопечать, 2003 - 286 с (4 п л.)

6 Финансовые аспекты реформирования отраслей социальной сферы / Беляков С.А, Заборовская А С, Т Л Клячко и др - М. ИЭПП, 2003 Научные труды № 60, 2003 - 441 с (1 п.л )

7 Высшее образование в России правила и реальность / Шишкин СВ., Клячко Т Л., Чирикова А Е и др - М НИСП, 2004. - 352 с. (1 п л )

8. Модели финансирования вузов анализ и оценка / Беляков С А, Клячко Т Л идр -М ИЭПП, 2005 - 282 с (Зпл)

9 Социальная дифференциация высшего образования / Шишкин С.В , Ав-раамова Е М, Клячко Т Л идр -М. НИСП, 2006 -382пл (2пл)

10 Требования работодателей к системе профессионального образования / Авраамова Е М, Клячко Т Л. и др - М • МАКС Пресс, 2006 - 160 с (1 п.л )

11 Мониторинг непрерывного образования инструмент управления и социологические аспекты / Беляков С.А, Клячко Т Л. и др - М МАКС Пресс, 2006 -340с (1,5 п л)

12 Управление в высшей школе- опыт, тенденции, перспективы / Филиппов В.М., Клячко TJI идр М Логос, 2006 - 486 с (0,5 п л.)

13 Клячко Т Л Государственное регулирование численности студентов в вузах -М. МАКС Пресс, 2006 - 220 с. (13 п л ).

14. Россия — Китай образовательные реформы на рубеже XX-XXI вв Сравнительный анализ / Боревская Н Е, Клячко Т Л. и др - М. Наука, 2007 - 592 с (1,5 пл.)

15 Обзор социальной политики в России Начало 2000-х / Зубаревич Н В., Клячко Т Л и др. - М НИСП, 2007 - 432 с (1,5 п.л.)

16 Российская экономика в 2006 г Тенденции и перспективы / Гайдар Е Т, Клячко Т Л. и др - М ГОПП, 2007. - 751 с (0,9 п л )

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и научных журналах, входящих в перечень ВАК

1 Социально-культурная сфера актуальные проблемы государственной политики / Иванов В Н, Клячко Т.Л, Розенфельд Б А, Швырков Г Ю // Проблемы прогнозирования.-1993 -J6 5 -С 112-125 (0,8/0,3 пл)

2 Клячко Т Л Анализ создания системы экономического образования в условиях экономической модернизации // Проблемы прогнозирования - 1997 - № 6 -С 128-137(0,6 п л)

3 Клячко Т Л Деньги идуг туда, где есть идеи Норма и норматив // Народное образование - 2002 - № 10 - С 32-42 (0,5 п л)

4 Клячко ТЛ Государственные именные финансовые обязательства (ГИ-ФО)//Университетское управление - 2002 -№4(23) -С 70-73 (0,4 п л)

5 Клячко Т Л Усложнение управленческих функций в условиях модернизации образования//Народное образование -2003 -№10 -С 77-87 (0,5 п л)

6 Клячко Т.Л. Экономика диктует перемены в российском высшем образовании // Народное образование - 2004 - № 10. - С 56-67 (0,5 п л)

7 Клячко Т.Л Доступность высшего образования состояние и перспективы // Народное образование - 2005. - № 10 - С 44-56 (0,6 п л.)

8 Клячко Т Л Тенденции изменений в российской системе образования // Народное образование -2006.-№10 -С 31-38(0,4).

Основные публикации в других изданиях

1. Khatchko Т Strategies of Economic Modernization // Studies on Russian Economic Development - 1993. - № I. - P. 117-123 (0,5 п л).

2 The Social and Cultural Sphere Pressing Problems of State Policy / T Kliatch-ko et al I! Studies on Russian Economic Development - 1993 - № 5 - P 112-125 (0,3 пл).

3 Клячко T JI, Рождественская И А Реформирование системы образования в России // Реформирование социальной сферы в России. - М ИЭПП, 1999. -10 п л (1 пл)

4 Клячко Т JI Образование и развитие человеческого потенциала в России Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации - 2000 -М ПРООН,2001.-21 пл (1,4пл)

5 Клячко Т JI Стратегия образования Сельская школа - сохранить и приумножить//Вестник «Россия третье тысячелетие» -М.2001 -С 34-41 (0,4 пл)

6 Клячко ТЛ Новый организационно-экономический механизм - решающая предпосылка развития образования//Высшее образование сегодня -2001 -№2 -С 21-29(0,5 п л).

7 Реформирование образования в документах и комментариях / Клячко Т JI. и др - М • ЗАО Журнал «Эксперт», 2001 -10 п л (1,1 п л)

8 Клячко Т Л Модернизация российского образования, проблемы и решения // Отечественные записки. - 2002 - № 2 С 48-56 (0,7 п л )

9 Клячко Т Л Нормативное бюджетное финансирование // Справочник руководителя образовательного учреждения -2002 -№ 0 -С 46-51 (0,3 п л)

10 Клячко Т Л Особый статус образовательных учреждений // Справочник руководителя образовательного учреждения. - 2002. -№2 - С 66-72 (0,3 п л.)

11 Клячко Т Л Сельская школа — проблемы и перспективы // Справочник руководителя образовательного учреждения - 2003 - № 3 - С 28-31 (0,5 п л )

12 Основные результаты эксперимента по переводу отдельных учреждений высшего профессионального образования на финансирование с использованием ГИФО в 2002 году / Клячко Т Л и др // Информационный бюллетень - М. ГУ ВШЭ 2003 - 93 с (1 п.л )

13. Клячко Т.Л Образование как ресурс социально-экономического развития УМК -М МВШСЭН,2003- 156с (8пл)

14 Клячко Т Л Высшее образование в России // Прогнозис - 2005 — № 3(4) - С 285-296 (0,7 п л)

15 Клячко ТЛ Модели финансирования вузов // Вопросы образования. -2006.-№1 -С 6б-86(1,2пл)

16 Клячко Т Л Социально-экономическое развитие российской системы образования в 2000-2005 гг //СПЭРО -2006 -№5 - С 170-202(1 пл)

Подписано в печать 09.09.2007 г Зак. 89 тир 100 экз , объем 3,0 п л. Москва, Нахимовский пр-т, 32

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Клячко, Татьяна Львовна

Введение

Глава 1. Цели и направления государственного регулирования системы высшего образования

1.1. Государственное регулирование высшего образования: механизмы обеспечения доступности, качества и эффективности

1.2. Опыт государственного регулирования высшего образования за рубежом

1.3. Управление качеством высшего образования и государственная поддержка внедрения новых образовательных технологий

Глава 2. Направления модернизации системы высшего образования в Российской Федерации

2.1. Изменения в уровне образования населения и системе высшего образования

2.2. Структурная политика в системе высшего образования

2.3. Декларирование структурных преобразований в системе высшего образования. Старт Болонского процесса

2.4. Преобразования в механизмах финансирования и управления образованием

Глава 3. Экономическое регулирование системы высшего образования в Российской Федерации

3.1. Модели бюджетного финансирования высшего образования

3.2. Модели финансирования высших учебных заведений

3.3. Модели государственного субсидирования подготовки студентов для социально-значимых сфер деятельности

Глава 4. Механизмы государственного регулирования численности студентов

4.1. Сложившийся механизм установления вузам контрольных цифр приема студентов

4.2. Основные направления государственного регулирования численности студентов

4.3. Модели государственного регулирования численности студентов, обучающихся по различным направлениям

4.4. Организационные механизмы, процедуры и схемы государственного регулирования численности студентов, обучающихся по различным направлениям

Глава 5. Обоснование формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы

5.1. Разработка механизма формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы

5.2. Разработка моделей формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы

5.3. Разработка организационных механизмов формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы

Глава 6. Создание системы целевой подготовки кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации

6.1. Разработка механизма формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации

6.2. Разработка моделей формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации

6.3. Организационные механизмы формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Модернизация российской системы высшего профессионального образования"

Общая характеристика работы

Актуальность исследования

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г1, поставила цели, которые определили направления и механизмы реформирования образовательной сферы: доступность, качество и эффективность образования, в том числе высшего. Именно указанные цели, по сути дела, обеспечивают выбор образовательной политики и инструментов государственного регулирования системы образования.

В высшем образовании в последние пятнадцать лет проблема доступности в количественном плане была решена. Общее число студентов вузов выросло с 1991 г. более чем в 2,7 раза, достигнув 7,3 млн. человек. Расширение доступности высшего образования было достигнуто за счет роста числа государственных и муниципальных вузов (если считать увеличение их числа с учетом расширения филиальной сети, то почти в 4 раза), а также формирования негосударственного сектора (число негосударственных вузов и их филиалов превысило в 2007 г. 800). В целом число высших учебных заведений (с филиалами) выросло почти в 6 раз. Несмотря на то, что в системе высшего образования сохранилось выраженное доминирование по числу вузов и контингенту студентов Москвы и Санкт-Петербурга, территориальная сеть вузов стала более равномерной, компенсируя снижение (особенно в 1990-х гг.) территориальной мобильности молодежи. Расширение вузовской сети было непосредственно связано с ростом платности в высшем образовании как в государственном, так и негосударственном секторах. В 2006/2007 учебном году на платной основе в государственных и негосударственных вузах обучалось уже более 60% от общего числа студентов . В государственном секторе высшего образования число платных студентов приблизилось к половине. Помимо быстрого расширения платности в высшем образовании произошло и значительное изменение структуры студенческого контингента по формам обучения. Идет выраженное сближение числа студентов на оч

1 «О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 175б-р

2 Росстат. Россия в цифрах. Образование, www.gks.ru ной и заочной формах обучения - соответственно, 49,7 и 42,9% (2005/2006 учебный год), при этом вечерняя форма сдает свои позиции (5,3%) .

Столь быстрый рост доступности высшего образования не мог не сказаться негативно на его качестве и эффективности функционирования всей системы. Это выразилось в растущем рассогласовании потребностей рынка труда и тех ресурсов, которые на этот рынок поставляет система образования. Рассогласование идет и по количественным и по качественным параметрам. Данные процессы ставят на повестку дня вопрос о реструктурировании сферы высшего образования. Одной из задач такого реструктурирования может стать изменение принципов и механизмов государственного регулирования высшего профессионального образования (ВПО) в России. Изменение должно коснуться подходов к регулированию доступности (численности студентов, политики приема, соотношения бюджетного и платного приемов, очной и заочной форм обучения), качества образования (содержания и структуры подготовки, контроля и оценки качества обучения) и эффективности (соответствия структуры и числа подготовленных специалистов потребностям рынка труда, внедрения новых моделей и механизмов финансирования вузов, создания условий для привлечения в систему высшего образования дополнительных ресурсов и т.п.).

Применяемые методы государственного регулирования могут быть различными, включающими инструменты прямого и косвенного воздействия на сферу образования. В последние годы вопросам государственного регулирования системы высшего образования уделяется все больше внимания. Значительную роль в этом сыграло принятие таких законов, как Федеральный закон «Об автономном учреждении» (ФЗ №74 от 3.11.2006 г.) и Федеральный закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» (№ 275-ФЗ от 30.12 2006 г.). Внедрение в России бюджетирования, ориентированного на результат, в свою очередь, ставит вопрос об определении конечных результатов деятельности системы образования в целом, и понятий «качество образования», «доступность образования», «эффективность системы образования», в частности. Вместе с тем при всем многообразии исследований, вопросы государственного регулирования данной сферы изучены недостаточно, слабо анализируются социально-экономические последствия принимаемых решений. Кроме того, практически от

3 Росстат. Россия в цифрах. Образование, www.gks.ru сутствуют комплексные исследования указанных проблем. Предложенная интегрированная модель финансирования высшего образования, к сожалению, ограничивается признанием необходимости комплексного подхода к финансированию вузов, но не рассматривает взаимодействие механизмов управления системно. Между тем рост, например, государственного субсидирования подготовки кадров для отраслей социальной сферы, снижает подушевой норматив финансирования вузов, что может негативно отразиться на развитии, в частности, педагогических вузов.

Таким образом, необходим системный анализ процессов государственного регулирования системы высшего образования. Это делает проблематику настоящей работы актуальной, имеющей теоретическое и практическое значение.

Цель данной работы состоит в комплексном рассмотрении формирования механизмов государственного регулирования системы высшего образования в России, обеспечивающих ее модернизацию в соответствии с задачами социально-экономического развития страны и достижения конкурентоспособности российского высшего образования на мировом образовательном рынке.

Достижение поставленной цели сделало необходимым решением следующих основных задач:

1. Анализ опыта государственного регулирования высшего образования за рубежом.

2. Определение целей и принципов модернизации высшего образования: повышение его доступности, качества и эффективности.

3. Исследование основных направлений модернизации высшего образования в Российской Федерации.

4. Выделение факторов доступности высшего образования в России в условиях роста бюджетного финансирования данной сферы в 2000-2006 гг.

5. Разработка моделей финансирования системы высшего образования.

6. Разработка моделей государственного регулирования подготовки специалистов с высшим образованием для различных отраслей социальной сферы и экономики.

7. Разработка моделей и механизмов формирования государственного задания на подготовку кадров с учетом уровня социально-экономического развития регионов.

Объект исследования

Система высшего профессионального образования Российской Федерации, находящаяся в процессе модернизации.

Предмет исследования

Формирование механизмов государственного регулирования системы высшего образования в Российской Федерации с учетом задач повышения доступности, качества и эффективности функционирования данной сферы.

Степень разработанности проблемы

Вопросы повышения эффективности системы высшего образования приобрели особое значение в последнее время в связи с разворачивающимися процессами глобализации и встающими перед различными странами задачами получения конкурентных преимуществ на мировых рынках, в том числе на мировом образовательном рынке. Российская Федерация обладает развитой системой высшего образования, которая позволяет ей сохранять достаточно высокие позиции по индексу развитости человеческого потенциала. Однако новые вызовы и, прежде всего, становление экономики, основанной на знаниях, требуют существенной модернизации данной сферы, роста качества высшего образования и его доступности для населения, с одной стороны, и одновременно роста качества управления высшим образованием, с другой.

Такая постановка проблемы требует опоры на исследования в различных областях:

- проблемы глобализации, в том числе в сфере образования, наиболее полно представлены в работах В.В. Иноземцева, В.А. May, Е.А. Карпухиной, В.И. Байденко, В.М. Филиппова, Ю.Б. Рубина;

- развитие экономики знаний, большой вклад в изучение которой внесли Д. Белл, Э.Тоффлер, М. Кастелс, B.J1. Макаров и другие;

- роль образования как фактора повышения конкурентоспособности экономики, рассмотрены в работах Д. Норта, Э. Гидденса, A.A. Аузана, Р.М.Нуреева;

- роль образования как фактора роста человеческого капитала, проанализированы в работах Т.Шульца, Э. Деннисона, Г. Беккера, Дж. Минцера, Р.И Капелюш-никова, B.J1. Тамбовцева, Е.М. Аврамовой, M.JI. Аграновича;

- оптимизация структуры системы образования; исследованы в работах Е. Ханушека, Г. Кейслинга, Е. Оривела, Ф. Оривел, Б.Левина, М. Метцгера, Б.Клеменса, С Гупта, A.A. Овсянникова, Д.Л. Константиновского и другие;

- государственное регулирование социальной сферы и, в частности, образования, исследованы в работах Н.М. Римашевской, Я.И. Кузьминова, С.А. Белякова, С.Н. Смирнова, C.B. Шишкина, Л.И. Якобсона, А.Г. Грязновой.

Присходящиее во всем мире в последние десятилетия реформы высшего образования привели к развертыванию сравнительных исследований как самих реформируемых систем, так и подходов к реформированию, применяемых методов модернизации (В. Каммингс, О. Байн, Д. Брюс Джонстоун, А.И. Галаган и другие).

В то же время необходимо констатировать, что комплексных социально-экономических исследований, позволяющих создать научно-обоснованную концепцию государственного регулирования процессов развития системы высшего образования в России, пока недостаточно.

Информационная база исследования

В качестве информационной базы использованы данные государственной статистики, а также данные социально-экономических исследований, реализованных в 2003-2006 гг.: «Мониторинг непрерывного образования в регионах Российской Федерации»; «Привлечение работодателей к участию в развитии системы непрерывного профессионального образования»; «Исследование социально-экономических последствий принятия пакета законов, направленных на модернизацию системы образования»; «Стратегии адаптации высших учебных заведений: экономический и социологический аспекты»; «Социальная дифференциация высшего образования»; «Доступность высшего образования для социально уязвимых групп».

Научная новизна

Применен системный подход к анализу целей, задач и направлений экономической модернизации высшего профессионального образования в российской федерации, учитывающий реализацию государственных гарантий в российском высшем образовании, создание механизмов устойчивого развития высших учебных заведений в регионах, различающихся уровнем социально-экономического развития и обеспечивающих подготовку кадров для отраслей социальной сферы.

Разработаны модели и механизмы финансирования системы ВПО и вузов в условиях внедрения нормативно-подушевого принципа бюджетного финансирования данной сферы и перехода вузов в форму автономных учреждений.

Разработаны модели и механизмы формирования государственных заданий на подготовку специалистов в отраслях социальных сферы (на примере отраслей образования и здравоохранения), основанные на расчете реальных потребномтей в учительских и врачебных кадрах с учетом особенностей социально-экономического развития регионов и возрастной структуры кадров.

Предложены модели и механизмы определения государственных заданий на подготовку специалистов в высокодотационных регионах Российской Федерации, основанные на расчетах, учитывающих необходимость сохранения структуры высших учебных заведений и объемов подготовки профессиональных кадров в условиях демографического спада.

Практическая значимость диссертации

Основные результаты диссертационного исследования позволяют:

- повысить качество управления системой высшего профессионального образования в Российской Федерации;

- повысить эффективность бюджетных расходов в данной сфере;

- обеспечить доступность высшего образования для социально-уязвимых групп населения.

Полученные автором результаты нашли отражение в следующих научных отчетах:

1. Стратегия развития образования. М.: Государственный университет - Высшая школа экономики (ГУ ВШЭ), 2000.

2. Привлечение работодателей к участию в развитии системы непрерывного профессионального образования (создание институтов взаимодействия работодателей и системы непрерывного профессионального образования). М.: Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации (ГОУ АНХ), 2004.

3. Разработка и апробация инструментария мониторинга непрерывного образования в регионах Российской Федерации. М.: ГОУ АНХ, 2005.

4. Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования. М.: ГОУ АНХ, 2005.

5. Разработка моделей и механизмов государственного субсидирования подготовки специалистов с высшим образованием. М.: ГОУ АНХ, 2005.

6. Механизм бюджетного финансирования высшего профессионального образования на основе нормативно-подушевого метода и оценка социально-экономических последствий его внедрения. М.: ГОУ АНХ, 2005.

7. Исследования в сфере нормативно-правового обеспечения профессионального образования в условиях перехода к уровневой системе высшего профессионального образования, расширения участия работодателей, развития интеграционных процессов и введения новых моделей управления высшими учебными заведениями. М.: ГОУ АНХ, 2006.

8. Разработка предложений по повышению эффективности финансового обеспечения вузов за счет различных источников в условиях реформирования бюджетного процесса. М.: ГОУ АНХ, 2006.

9. Разработка порядка и определение условий перехода бюджетных учреждений высшего профессионального образования в автономные учреждения на основе оценки их экономического и управленческого потенциала. М.: ГОУ АНХ, 2006.

Выводы и предложения автора были использованы им при подготовке учебно-методического комплекса «Образование как ресурс социально-экономического развития», а также учебных программ «Экономика высшего образования», «Государственное и муниципальное управление», «Анализ издержек и выгод».

Апробация результатов исследования:

Основные результаты диссертационного исследования доложены на более чем 30 международных и всероссийских конференциях, среди которых:

1. Всероссийская научно-практическая конференция «Экономика образования в переходный период» (Москва, ГУ-ВШЭ, 1999);

2. Международный семинар «Финансирование системы высшего образования» (Университет Буффало, США, 2001);

3. II Международная конференция «Модернизация экономики России» (Москва, ГУ-ВШЭ, 2001);

4. Научно-практическая конференция «Модернизация образования России: стратегия деятельности вузов в условиях изменения системы бюджетного финансирования» (Москва, ГУ-ВШЭ, 2001);

5. III Международная конференция «Модернизация экономики России: итоги и перспективы» (Москва, ГУ-ВШЭ, 2002);

6. Международная конференция «Доступность высшего образования: вызовы для стран с переходной экономикой» (Москва, НИСП, 2004);

7. Научная конференция «Социальная политика: вызовы XXI века» (Москва, НИСП, 2004);

8. Международный семинар «Высшее образование и инновационные системы» (Бухарест, CEPES, 2004);

9. Международная конференция «Региональная политика в период экономического роста» (Россия, ИЭПП-АНХ, 2005);

10. Круглый стол журнала «Эксперт» «Взаимодействие работодателей и высшей школы: как это происходит в реальности» (Москва, Аналитический центр «Эксперт» -АНХ, 2005);

11. Симпозиум «Пути России» (Москва, МВШСЭН, 2006);

12. Международная конференция «Переходные экономики в постиндустриальном мире: вызовы десятилетия» (Москва, ИЭПП-АНХ, 2006);

13. Международная конференция «Тенденции развития образования: проблемы управления современной школой» (Москва, МВШСЭН, 2006);

14. VII Международная конференция «Модернизация экономики и государство» (Москва, ГУ-ВШЭ, 2006);

15. Международная конференция «Россия-Китай: Образовательные реформы на рубеже XX-XXI веков (Пекин, Центральная академия педагогических исследований КНР, 2006);

16. Международная конференция «Будущее университетских финансов: перспективы внебюджетного финансирования» (Москва, ФНЕ, 2006);

17. II Пермский экономический форум (Пермь, 2006);

18. VIII Международная конференция «Модернизация экономики и общественное развитие» (Москва, ГУ-ВШЭ, 2007);

19. Международный семинар «Российская высшая школа: доступность, качество, эффективность, конкурентоспособность» (Москва, ГУ-ВШЭ, 2007).

Структура диссертационной работы

Работа состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Текст диссертации содержит 348 страниц, 35 таблиц, 73 рисунка, 3 Приложения. Библиография содержит 192 наименования.

На защиту выносятся следующие основные результаты:

1. Анализ международного опыта показал, что основными принципами государственного регулирования системы высшего образования являются следующие: повышение доступности высшего образования достигается путем финансовой поддержки доступа к высшему образованию социально уязвимых групп и национальных меньшинств, поддержания тендерного баланса; повышение качества высшего образования основывается на создании независимых систем контроля и оценки качества образования, стимулировании повышения качества вузов путем выделения бюджетного финансирования по показателям результативности их деятельности; повышение эффективности системы высшего образования базируется на применении финансовых механизмов, обеспечивающих рациональное использование всех ресурсов, поступающих в систему высшего образования и нацеливающих вузы к учету потребностей рынка труда.

2. Исследована структура финансирования российской системы высшего образования из бюджетных и внебюджетных источников. Выявлены основные тенденции трансформации системы высшего образования в конце 1990-х - начале 2000-х гг, обусловившие переход к массовому высшему образованию, формированию сектора «общего» высшего образования.

3. Оценены возможности населения регионов, различающихся уровнем социально-экономического развития, по оплате услуг высшего образования. Показано, что темпы роста среднедушевых доходов населения начинают во многих субъектах Российской Федерации отставать от темпов роста бюджетных расходов на высшее образование, что может постепенно привести к снижению поступления в государственные вузы на платной основе молодежи высокодотационных регионов.

4. Выявлены основные факторы, определяющие потребность в специалистах в отраслях социальной сферы (на примере отраслей образования и здравоохранения). К ним относятся: возрастная структура занятых в соответствующих секторах, демографические процессы, разворачивающиеся в Российской Федерации и затрагивающие систему общего образования, уровень заработной платы и пенсионного обеспечения учителей и врачей. Предложен механизм закрепления молодых специалистов в рассматриваемых отраслях социальной сферы и определен объем финансовых ресурсов, необходимых для решения данной задачи.

5. Сформулированы предложения по совершенствованию государственного регулирования системы высшего образования, состоящие в: создании мониторинга:

- потребностей экономики и социальной сферы в специалистах с высшим образованием различного профиля;

- возможностей различных групп населения, проживающих в регионах, дифференцированных по уровню социально-экономического развития, в со-финансировании услуг высшего образования; применении новых моделей и механизмов бюджетного финансирования системы высшего образования в условиях перехода вузов в форму автономного учреждения; развитии механизмов привлечения в систему высшего образования негосударственных ресурсов, в том числе за счет формирования системы образовательного кредитования; становлении систем государственного субсидирования получения высшего образования студентами из малообеспеченных семей и отдаленных регионов.

Основное содержание работы Во введении обоснована актуальность выбранной темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, его теоретические и методологические основы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

В главе 1. «Цели и направления государственного регулирования системы высшего образования» исследуются факторы, которые при всем различии систем высшего образования в разных странах, определяют выбор в качестве целей государственного регулирования повышение доступности, качества и эффективности высшего образования.

Проанализирована эволюция принципов и механизмов государственного регулирования системы высшего образования по мере роста массовости высшего образования. Обеспечивая доступность, качество и эффективность высшего образования государство решает социальные, экономические и политические задачи.

Показано, что переход развитых стран к фактически всеобщему высшему образованию влечет за собой разделение затрат на его получение между государством (бюджетные расходы на образование), обществом (расходы некоммерческих организаций и фондов), домохозяйствами (расходы семей) и самими обучаемыми (подработка для оплаты обучения, возврат после окончания вуза образовательного кредита).

Большое внимание уделено вопросам оценки эффективности систем высшего образования - обеспечения соответствия их функционирования решению социальных, экономических и политических задач, а также рациональности использования поступающих в них совокупных ресурсов - государственных (бюджетных) и частных.

Проанализирован опыт государственного регулирования систем высшего образования за рубежом. Показано, что в наиболее общем виде можно выделить следующие его основные направления:

• государственное финансирование и субсидирование системы высшего образования, включая поддержку образовательного кредитования;

• создание условий для становления независимых систем контроля качества образования, развития образовательных технологий, интеграции науки и образования;

• регулирование численности студентов и структуры подготовки кадров;

• поддержка интеграции национальных систем образования и академической мобильности студентов и преподавателей.

В главе 2. «Направления модернизации системы высшего образования в Российской Федерации» рассматриваются изменения в состоянии системы высшего образования в России в конце 90-х гг. прошлого века и в 2000-2007 гг. На фоне происходящих изменений исследуются цели, задачи и механизмы государственного регулирования данной сферы, а также те результаты, которые были получены в ходе реализации государственной политики.

Проанализирована динамика численности студентов государственных и негосударственных вузов, бюджетного и платного контингентов государственных и муниципальных вузов в России. Показано, что Россия аналогично развитым странам перешла к всеобщему высшему образованию. Однако в отличие от развитых стран этот переход был во многом вынужденным, поскольку вузы, увеличивая число студентов, обеспечивали экономию на масштабе и решали тем самым проблему острого дефицита бюджетных средств.

Исследованы последствия быстрого расширения доступности высшего образования: с одной стороны, получение высшего образования стало социальной нормой, с другой - практически императивным требованием работодателя к работнику. Вместе с тем быстрое расширение доступности высшего образования привело к падению его качества.

Проанализирована государственная политика финансирования высшей школы. Показано, что в 2005-2007 гг. произошло резкое наращивание бюджетного финансирования высшего образования. В результате бюджетные расходы на обучение4 1 студента-бюджетника выросли за указанный период более, чем в 3 раза в текущих ценах. Одновременно уменьшалась доля расходов населения на высшее образования по сравнению с расходами федерального бюджета на эти цели: с 83,8 % в 2003 г. до 59,3% в 2006 г.5 от общего объема финансирования системы ВПО из федерального бюджета.

Показано, что с 2005 г. бюджетные расходы на образовательную деятельность в расчете на одного студента практически сравниваются со средней платой за обучение в государственных вузах, при том, что население, в огромной степени втянутое в систему платного высшего образования, начинает исчерпывать возможности наращивания платы за обучение, поскольку темпы роста этой платы начинают обгонять темпы роста среднедушевых доходов населения.

Сделан вывод, что в ближайшее время должна быть сформирована определенная политика в сфере высшего образования относительно платного обучения студентов в государственных вузах и показано, что в новых условиях осмысленная постановка вопроса о развитии образовательного кредитования, которая в настоящий момент озвучивается в весьма общем виде (хотя уже анонсирован эксперимент по его развитию).

4 Без учета расходов на стипендиальное обеспечение и другие расходы, не связанные напрямую с образовательным процессом.

5 В 2003 г. доля расходов населения на высшее образование по отношению к расходам федерального бюджета на эти цели достигла своего пика, составив почти 84%, в 2006 г. она сократилась до 59,3%. В 2007 г. по нашему прогнозу она может уменьшится до 58,4%.

Глава 3. «Экономическое регулирование системы высшего образования в Российской Федерации» посвящена анализу действующего и предлагаемых механизмов бюджетного финансирования высшего образования.

В данной главе последовательно рассмотрены действующая модель бюджетного финансирования вузов и предлагаемые модели нормативно-подушевого финансирования высшего образования. Проанализированы сильные и слабые стороны каждой из предлагаемых моделей и оценены последствия их внедрения. Показано, что разработанная неформализованная интегрированная модель финансирования высшего образования по экономическому смыслу близка принятым во многих зарубежных странах моделям финансирования «по формуле». Однако в России эта формула так и не выписана в явном виде.

В Главе 3 построен целый ряд формализованных моделей распределения бюджетных средств между вузами. Показано, что сам по себе переход на нормативно-подушевое финансирование не решает проблемы эффективного использования бюджетных средств и повышения качества высшего образования.

Также на основе предложенных моделей показано, что при развитии новых организационно-правовых форм учреждений, сохранение бюджетных учреждений становится крайне проблематичным с управленческой точки зрения.

Глава 4. «Механизмы государственного регулирования численности студентов вузов» посвящена исследованию проблем, связанных с регулированием государством объемов и структуры подготовки кадров. Показано, что государственное регулирование численности студентов вузов исходит из целей и задач государственной политики в сфере высшего образования и может быть направлено на: установление верхнего предела студенческого контингента; определение структуры контингента в отраслевом или территориальном разрезах; определение численности и структуры с учетом тендерного или национального (этнического) факторов.

Оно также может быть связано с заданием других параметров, определяющих численность и состав контингента студентов в системе высшего образования. В целом государственное регулирование численности студентов определяет доступность высшего образования для населения страны в целом, отдельных слоев и групп населения, молодежи (лиц 14—29 лет6).

Установлено, что основной целью государственного регулирования численности студентов является обеспечение выполнения конституционных гарантий в сфере получения гражданами России высшего образования.

Задачами государственного регулирования численности студентов является: обеспечение кадрами специалистов социально значимых отраслей; подготовка специалистов для обеспечения безопасности государства; обеспечение подготовки кадров для развития инновационной сферы экономики (реализации федеральных программ); обеспечение подготовки специалистов для развития отдельных территорий.

Также показано, что в новых социально-экономических условиях развития высшей школы регуляторами общей численности студенческого контингента могут стать: развитие образовательного кредитования (при различных вариантах государственной поддержки этой меры); введение государственных образовательных субсидий, которые, как и образовательный кредит, могут вводиться в различных формах.

В главе 5. «Обоснование формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров для социальной сферы» на примере образования и здравоохранения рассмотрены основные проблемы их обеспечения специалистами с высшим образованием.

Показано, что для построения эффективного механизма формирования государственного задания на подготовку кадров для социальной сферы необходима реализация целого комплекса мер, в том числе следует: обеспечить заинтересованность региональных и муниципальных органов власти в определении потребности в специалистах соответствующего профиля, как текущей, так и прогнозной без ее завышения (в настоящее время, получая из десяти направленных на учебу в вуз целевиков одного выпускника - молодого специалиста и одновременно не неся никакой финансовой ответственности за отбор претендентов на целевой прием, эти органы склонны завышать потребность в кадрах);

6 Лица этого возраста официально отнесены в России к молодежи. обеспечить независимый прогноз потребности в специалистах по отраслям социальной сферы в региональном разрезе; обеспечить мониторинг рынка труда специалистов для социальной сферы; определить квоты на целевую подготовку (целевой прием) по субъектам Российской Федерации; повысить эффективность отбора кандидатов на целевую подготовку (целевой прием) в вузы; обеспечить закрепление кадров в отраслях социальной сферы; обеспечить переход к отраслевым системам оплаты труда; стимулировать более быстрый выход на пенсию работников социальной сферы пенсионного возраста (например, путем создания отраслевых пенсионных систем); создать механизмы эффективного преобразования целевого приема в целевую контрактную подготовку путем развития государственного субсидирования целевой подготовки кадров; создать систему перевода образовательных кредитов в государственные образовательные субсидии при условии, если выпускник вуза идет работать в государственные и муниципальные учреждения социальной сферы.

В Главе 5 также сделан расчет потребности в учителях общеобразовательных школ, врачах общей практики и педиатров, а также объемов бюджетных средств, которые необходимы для закрепления молодых специалистов в отраслях социальной сферы.

В главе 6. «Создание системы целевой подготовки кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации» анализируются возможные подходы к определению потребности в подготовке специалистов в высокодотационных регионах и механизмы, обеспечивающие сохранение в них системы высшего образования как важнейшего социального института.

Показано, что разработка моделей и механизмов формирования государственного заказа на целевую подготовку кадров в высокодотационных регионах Российской Федерации может иметь несколько аспектов.

Целевая подготовка должна обеспечить высокодотационные регионы специалистами, которые обеспечат их экономическое и социальное развитие, поднимут уровень управления и т.п. Целевая подготовка решает не столько задачу подъема экономики данных регионов, а сколько сохранение в них системы высшего образования (вузов), которая может стать нежизнеспособной при полном переходе на ЕГЭ, сокращении числа выпускников школ вследствие демографического спада и нарастании конкуренции вузов в борьбе за абитуриента.

Показано, что одной из основных проблем при решении поставленной задачи будет проблема отбора высокодотационных регионов для организации в них целевой подготовки специалистов. Кроме того, отмечено, что проблема государственного заказа на целевую подготовку специалистов может для высокодотационных регионов ставиться еще в одном ключе. Это - обеспечение доступа молодежи данных регионов п к получению образования в ведущих вузах страны, прежде всего Москвы и Санкт-Петербурга.

Сохранение системы высшего образования как некого социального института в каждом из высокодотационных субъектов федерации должно рассматриваться как рациональная задача, обеспечивающая сохранение социальной стабильности и, одновременно, потенциала социального и экономического развития. Вместе с тем для этих регионов остро встает вопрос качества сохраняемой системы высшего образования.

В целом проведенный в работе анализ показывает, что введение государственного заказа на целевую подготовку кадров для высокодотационных регионов таит в себе значительные социальные риски, поэтому для принятия решений по этому вопросу требуется проведение дополнительных исследований.

В заключении сформулированы основные выводы из проведенного исследования.

7 Здесь под ведущими вузами страны понимаются вузы, занимающие высокие позиции в рейтингах вузов (например, в рейтинге Росаккредитации) и обучение в которых считается населением престижным.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Клячко, Татьяна Львовна

Заключение

За 15 лет после принятия Закона Российской Федерации «Об образовании» в системе высшего образования России произошли коренные изменения. Разгосударствление системы образования привело к тому, что в стране сформировался значительный негосударственный сектор, насчитывающий 430 вузов и более 300 филиалов. Одновременно допущение платного обучения в государственных вузах повлекло за собой быстрый рост численности платных студентов. В результате студенческий контингент в России достиг в 2006 г. 7,3 млн. чел. Это означает, что Россия фактически перешла к всеобщему высшему образованию.

Снижение территориальной мобильности молодежи в 90-х годах прошлого века вызвало быстрый рост сети высших учебных заведений. Общее число вузов с филиалами составило в настоящее время почти 3000, увеличившись по сравнению с 1992 г. в 6 раз. Одновременно с быстрым количественным ростом в системе высшего образования произошли и существенные качественные изменения. Система столкнулась с проблемой преподавательских кадров - рост контингентов в 2,7 раза произошел при росте профессорско-преподавательского состава вузов всего на 47%. В вузах резко выросло число полуставочников и почасовиков. Вместе с тем происходит быстрый рост заочного образования как одной из наиболее дешевых форм обучения.

Все указанные процессы негативно сказались на качестве подготовки специалистов. В последние годы растет рассогласование между потребностями рынка труда в кадрах с высшим образованием и подготовкой специалистов вузами.

Соответственно встал вопрос о государственном регулировании высшего образования в новых социально-экономических условиях.

В силу того, что процессы трансформации систем высшего образования интенсивно идут в разных странах, при этом меняются принципы и механизмы государственного регулирования данной сферы, изучение опыта реформ высшего образования за рубежом имеет большое теоретическое и практическое значение при перестройке государственных регуляторов в России.

Проведенное в диссертационной работе исследование позволило сформулировать следующие основные выводы:

1. Анализ зарубежного опыта государственного регулирования системы высшего образования показал, что по мере появления негосударственных источников финансирования данной сферы, происходит распределение ответственности за доступность, качество и эффективность развития высшего образования между государством, обществом, домохозяйствами и самими студентами. Бремя расходов на образования распределяется между различными участниками образовательного рынка и во времени, что делает развитие системы высшего образования устойчивым и снижает социальные риски.

2. В России произошел переход к всеобщему высшему образованию. Число вузов выросло с 1992 г. в 6 раз, контингент высшей школы в 2,7 раза. Сформировался негосударственный сектор высшего образования, в котором обучается 17% от общего числа российских студентов. Вместе с тем произошла дифференциация качества образования по различным сегментам системы высшего образования. Для поддержания устойчивого функционирования данной сферы необходимо развитие таких инструментов как образовательное кредитование (при поддержке государства) и государственное субсидирование подготовки кадров для социальной сферы и в высокодотационных регионах Российской Федерации.

3. Предлагаемый переход от действующей модели бюджетного финансирования вузов обусловлен необходимостью повышения прозрачности в распределении бюджетных средств и гибкости в их использовании вузами. Сохранение вузов в форме бюджетного учреждения неизбежно породит в системе высшего образования серьезные противоречия, снизит эффективность государственного регулирования данной сферы.

4. Сложившиеся модели и механизмы регулирования численности студенческого контингента не отвечают новым масштабам системы высшего образования. В связи с этим необходим переход к более эффективным механизмам, включающим определение долгосрочной потребности в специалистах и использование различных инструментов государственного регулирования объемов и структуры подготовки.

5. Подготовка специалистов с высшим образованием для различных отраслей социальной сферы требует перехода к новым моделям и механизмам определения потребности в них на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также распределения экономической (финансовой) ответственности за сформированный заказ. Действующие в настоящее время механизмы целевой подготовки и целевого приема стимулируют региональные и муниципальные органы управления отраслями социальной сферы завышать потребность в кадрах, а федеральный уровень не имеет практически никаких возможностей контроля за сделанными регионами заказами на подготовку специалистов.

6. Формирование государственного заказа (задания) на подготовку кадров в высокодотационных регионах направлено на сохранение системы высшего образования в этих регионах как важнейшего социального института, обеспечивающего создание потенциала для социального и экономического развития территорий. Основной задачей в настоящее время является определение оптимальной численности студентов в вузах указанных субъектов федерации и одновременно создание механизмов образовательной мобильности для молодежи высокодотационных регионов.