Мониторинг и совершенствование управления российской федеральной зарубежной собственностью тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Мониторинг и совершенствование управления российской федеральной зарубежной собственностью"

На правах рукописи

УДК 330.111.62:005.584.1(470) ББК 65.050:65.011(2) МЗЗЗ

МАТВЕЕВА ЮЛИЯ ВИТАЛЬЕВНА

МОНИТОРИНГ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЗАРУБЕЖНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Специальность 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (Специализация 15.17-Теоретические и методологические основы мониторинга развития экономических систем народного хозяйства)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

fJЛШAЛм:P

Диссертация выполнена на кафедре Мировой и национальной экономики Всероссийской академии внешней торговли

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Бельчук Александр Иванович

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Королев Виктор Иванович, кандидат экономических наук, старший преподаватель

Синягин Александр Андреевич

Ведущая организация

Государственная академия управления

Защита состоится 20 апреля 2006 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 227.002.01 при Всероссийской академии внешней торговли по адресу: 119285, г. Москва, ул. Пудовкина, д. 4-а, ауд. 202.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийской академии внешней торговли.

Автореферат разослан « Я8» 2006 года.

Ученый секретарь

диссертационного Совета А _

кандидат экономических наук, ¡ЬисУ?**^

доцент е Пстыго В.И.

42ЛЗ

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы исследования. Российское государство обладает значительными государственными активами, к числу которых относятся движимое и недвижимое имущество, земля, права на интеллектуальную собственность и т.п. Наличие и величина таких активов, равно как эффективное, целесообразное управление ими и их использование, представляют собой существенные факторы, которые нельзя не принимать во внимание при проведении государством политики экономического развития страны.

Особое место среди российских государственных активов занимает федеральная собственность, расположенная за пределами Российской Федерации. Ее значимость для российского государства определяется, в частности, возможностью влияния через управление этой собственностью на развитие отношений с иностранными государствами и международными организациями с целью защиты интересов РФ. В процессе управления зарубежными активами у государства появляются дополнительные ресурсы, столь необходимые ему в решении различных задач.

В этой связи возникают вопросы о создании эффективной системы управления всеми видами федеральной зарубежной собственности, в основу которой были бы заложены единые организационные и методологические подходы. При этом особое внимание должно быть уделено таким факторам как информация об объемах, структуре, стоимости и состоянии объектов зарубежной собственности, а также объективности, полноте и достоверности отражения качественных и количественных показателей как самих объектов собственности, изменений данных показателей во времени, так и управления ими, на которых будут базироваться принимаемые государственные управленческие решения. Необходимым аспектом является анализ наличия и достаточности законодательной и нормативно-правовой базы процесса

управления российской федеральной зарубежн

Г.» Г-<Л<ЧГТН1»ЦЦПГ"Г1.ЦЛ

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ 1 БИБЛИОТЕКА | С. Петербург/*/1 , 03 тС*<фГ1 ,

Таким образом, речь идет прежде всего о мониторинге процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью. Как известно, в понятие мониторинга входит текущее управление объектом, которое невозможно без получения количественных и качественных характеристик этого объекта, принятия текущих управленческих решений и контроля за результатами управления. Мониторинг нельзя отделить от функционирования общей системы управления, в рамках которой осуществляется текущее управление, включающее контроль как его ведущую составляющую.

Общая система управления определяет основные элементы системы и правила ее функционирования. Мониторинг обеспечивает возможность текущего наблюдения, контроля и принятия оперативных управленческих решений. Без мониторинга невозможно совершенствование общей системы управления, поскольку результаты мониторинга дают конкретное представление о функционировании системы, выявляют ее позитивные и негативные стороны.

Учет объектов управления по своей сути является одним из основополагающих элементов мониторинга. Точной оценки стоимости российской федеральной зарубежной собственности на сегодня не существует. В информации российских органов государственной власти фигурируют цифры от 3,2 млрд. долларов до 300 млрд. долларов. Столь значительное расхождение в оценках вызвано в первую очередь тем, что до сих пор не имеется точного перечня объектов российской зарубежной собственности, в том числе как в отношении объектов, по которым у российского государства имеются юридически согласованные с иностранными государствами права требования, так и по спорным объектам собственности. Точно также имеются большие расхождения в оценках стоимости различных объектов собственности. Соответственно, возникают вопросы относительно эффективности управления и контроля за использованием столь значительной зарубежной собственности.

Эти факторы обусловили актуальность проблем управления российской федеральной зарубежной собственностью, повлияли на формирование системы управления. Сохраняющиеся в настоящее время принципиальные трудности организационного и методологического характера не позволяют говорить об удовлетворительном характере системы управления федеральной зарубежной собственностью. Попытки органов государственной власти создать единую систему управления и решить такие первостепенные проблемы, как учет и контроль за использованием зарубежной собственности, не приносят удовлетворительных результатов.

Принимаемые нормативные правовые акты имеют некоторую однобокость - они касаются исключительно вопросов управления зарубежной недвижимостью с учетом недвижимого имущества бывшей Российской империи. Российское золото и авуары фактически остаются за пределами внимания органов государственной власти в части поиска, оформления на баланс и распоряжения такими объектами российской зарубежной собственности.

Другой весьма серьезной проблемой является неопределенность государственной политики управления, что проявляется в отсутствии единых стратегических и тактических целей управления, а также направлений достижения наивысшего эффекта от управления федеральной зарубежной собственностью.

Федеральная зарубежная собственность представляет собой имущественную составляющую государственной казны и неразрывно связана с финансовой составляющей государственной казны - федеральным бюджетом. Если федеральная зарубежная собственность не передана во владение или пользование, расходы по ее содержанию, обеспечению сохранности, воспроизводству, оплате работ по проведению инвентаризации объектов собственности осуществляются за счет средств федерального бюджета. В свою очередь, объекты федеральной зарубежной собственности являются потенциальными источниками пополнения федерального бюджета.

Государственная казна является малоизученным институтом системы управления государственной собственностью, . особенно в отношении объектов, входящих в состав государственной казны. Данный государственный институт находится на этапе своего становления, и сегодня проводится только изучение и обобщение опыта использования института казны в разных странах.

Зарубежная имущественная составляющая государственной казны рассматривается обособленно, вне ее финансовой составляющей. Такое положение в значительной степени обусловлено, на наш взгляд, отсутствием централизованной системы учета движения объектов зарубежной собственности и операций со средствами федерального бюджета, осуществляемыми за пределами Российской Федерации, а также анализа показателей, характеризующих соотношение между целями и результатами управления зарубежной собственностью (эффективность управления), достаточности нормативно-правового обеспечения процесса управления федеральной зарубежной собственностью. Это не позволяет своевременно выявлять проблемы реализации таких функций управления как учет и контроль, а также предупреждать их возникновение, вырабатывать меры, направленные на повышение эффективности функционирования объектов управления и деятельности субъектов управления, включая своевременную разработку и принятие необходимых законодательных и нормативных правовых актов, а также внесение изменений в действующие государственные акты.

Все изложенные аспекты обусловили актуальность настоящего диссертационного исследования.

Степень изученности проблемы. Вопросы управления зарубежной российской федеральной собственностью, его мониторинга, а также формирования общей системы управления, фактически остались вне поля зрения исследователей. Некоторые аспекты данной темы затрагивались в публичных выступлениях политиков. В имеющихся немногочисленных

п>бликациях основной акцент делается на исторических аспектах формирования объектов такой собственности, вопросы управления рассматриваются относительно федеральной собственности, расположенной на территории Российской Федерации.

В отношении оценки стоимости и учета объектов федеральной зарубежной собственности в основном констатируются факты их недостоверности. Материалы по данной тематике имеют общий характер, их мало и они не отражают сегодняшние реалии. Следует констатировать, что поднимаемая проблема не раскрыта, нет ни полноценного анализа складывающейся ситуации, ни проработанных в достаточной степени подходов к ее изменению. Актуальность и практическая значимость поднятых вопросов предопределили выбор темы исследования, его цель, предмет и задачи.

Цель данного исследования заключается в обосновании путей и методов совершенствования управления российской федеральной собственностью за рубежом на двух уровнях: оперативного управления, неразрывно связанного с мониторингом, прежде всего с его важнейшими элементами - учетом и контролем, и формирования более эффективной общей системы управления.

Достижение этой общей цели обеспечивается решением следующих конкретных задач:

1. Раскрытием сущности управления российской федеральной зарубежной собственностью.

2 Оценкой объемов и видов российской федеральной зарубежной собственности.

3. Анализом текущего состояния управления российской федеральной зарубежной собственностью.

4 Выявлением основных направлений совершенствования управления российской федеральной зарубежной собственностью на основе системного подхода к управлению, а также мониторинга процесса управления.

5 Разработкой ряда конкретных мер и механизмов экономического и правового характера по совершенствованию управления российской федеральной зарубежной собственностью на базе мониторинга процесса управления.

Объектом исследования является управление российской федеральной зарубежной собственностью.

Предметом исследования являются экономические и управленческие отношения, возникающие в управлении российской федеральной зарубежной собственностью, включая мониторинг процесса управления.

Теоретической и методологической основой исследования послужили экономическая теория, теория общего и специального менеджмента, мониторинг управления, методы финансового контроля. При написании работы автор использовал разработки, положения и выводы ведущих отечественных ученых и специалистов, работающих в сфере управления государственной собственностью, имуществом государственной казны и государственными финансами, а также оценки объектов федеральной зарубежной собственности.

Информационной базой проведенного исследования послужили нормативные правовые документы федерального уровня, материалы обследований объектов российской федеральной зарубежной собственности, монографии, научные статьи, освещающие различные аспекты управления и использования государственной собственности.

В процессе исследования в диссертационной работе получены следующие результаты, характеризующие его научную новизну:

- проанализированы теоретические основы управления российской федеральной зарубежной собственностью;

- дана оценка объемов федеральной зарубежной собственности;

- определены сущность и содержание мониторинга процесса управления и выработаны концептуальные подходы к осуществлению мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью;

- обоснована целесообразность совершенствования учета операций, осуществляемых со средствами федерального бюджета и объектами федеральной собственности за пределами Российской Федерации, предложены новые подходы в этой области, в том числе определены направления повышения транспарентности учета объектов собственности, выявлена необходимость государственного учета объектов с определением их рыночной стоимости, предложен новый инструмент учета - имущественный баланс;

- обоснована целесообразность введения в систему управления категории «казна» и нового организационного ведущего звена системы учета - Федерального казначейства;

- выявлены недостатки существующей системы управления российской федеральной зарубежной собственностью, в том числе связанные с ведомственной разобщенностью и закрытостью системы управления, и предложены меры по преодолению недостатков, в частности, по централизации функции учета объектов федеральной зарубежной казны в рамках деятельности Федерального казначейства и усилению государственного контроля над операциями, осуществляемыми со средствами федерального бюджета за пределами Российской Федерации, а также управлением зарубежными объектами федеральной казны;

- выявлены проблемы в законодательстве, регулирующем управление российской федеральной зарубежной собственностью, и разработаны основные направления при подготовке нового закона

На защиту выносятся следующие научные положения.

1. Управление российской федеральной зарубежной собственностью должно основываться на соблюдении принципа целевой ориентации, исходя и разработанной и периодически корректируемой единой государственной политики управления этой собственностью.

2. Действенным механизмом совершенствования управления российской федеральной зарубежной собственностью является мониторинг процесса управления.

3. Концептуальные подходы к осуществлению мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью заключаются в следующем:

- данные мониторинга являются средством для проведения оперативной работы по развитию управления федеральной зарубежной собственностью, а также определяющим фактором в планировании приоритетных направлений деятельности по сохранности объектов зарубежной собственности; по оценке эффективности управления ими и использования, выявлению источников их содержания и реконструкции, деятельности по восстановлению прав собственности российского государства на объекты зарубежной собственности;

- специфика управления федеральной зарубежной собственностью определяет необходимость решения задач по проверке истинности правоустанавливающих и иных документов по объектам собственности, проведению сравнительного анализа параметров этих документов с данными реестра федерального имущества; прогнозированию состояния нормативно-правового обеспечения процесса управления федеральной зарубежной собственностью, своевременному внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты.

4. Для совершенствования управления российской федеральной зарубежной собственностью и создания полноценной экономической основы мониторинга процесса управления необходимо совершенствование методологии оценки стоимости и учета объектов зарубежной собственности:

- осуществление государственного учета объектов федеральной зарубежной собственности с учетом их рыночной стоимости;

- учету должны подлежать реальные к использованию или реализации объекты зарубежной собственности;

- целесообразно создание имущественного баланса как информационной основы процедуры оценки стоимости объектов федеральной зарубежной собственности и контроля их движения;

- федеральную зарубежную собственность и связанные с ее

управлением бюджетные потоки необходимо рассматривать как взаимосвязанные и неотъемлемые составляющие государственной казны;

- создание единого балансодержателя государственной зарубежной казны и централизация функции учета и контроля в рамках этой государственной структуры.

5 Для обеспечения полноценной информационной основы мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью необходимо радикальное улучшение реестра федерального зарубежного имущества, в том числе расширение перечня характеристик имущественных объектов, отражаемых в реестре федерального зарубежного имущества.

6. Для обеспечения законодательной основы процесса управления федеральной зарубежной собственностью следует разработать федеральный закон о распоряжении российской федеральной зарубежной собственностью (с одновременной разработкой предложений о внесении изменений или прекращении действия существующих нормативных правовых актов).

Практическая значимость исследования заключается в проведении оценки российской федеральной зарубежной собственности, систематизации и анализе основных проблем в области управления российской федеральной зарубежной собственностью, выработке конкретных мер и решений по совершенствованию функций управления федеральной казной за пределами Российской Федерации, обосновании необходимости проведения мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью.

Апробация результатов исследования. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в Счетной палате Российской Федерации, в ходе проведения научно-исследовательских работ по темам: «Анализ вопросов приватизации, выполняемых Счетной палатой Российской Федерации в рамках ИНТОСАИ, в части анализа международных принципов, рекомендованных ИНТОСАИ органам внешнего государственного контроля, в процессе аудита приватизационных операций в части оценки продавцом (государством) приватизируемых государственных активов (федеральной собственности), находящихся за рубежом», «Разработка

методологии в части анализа эффективности использования федеральных активов», а также в работе Министерства иностранных дел Российской Федерации (в распоряжении и управлении Министерства находится значительное заграничное государственное имущество).

Публикации. Основные научные положения, изложенные в диссертации и выносимые на защиту, опубликованы в трех работах общим объемом 1,2 а.л.

Структура и объем работы обусловлены поставленной целью и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Введение

Глава I. Теоретические и методологические аспекты управления и мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственное гью

1.1. Основные категории процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью

1.2.Мониторинг процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью

1.3. Контроль в процессе управления российской федеральной зарубежной собственностью

1.4. Роль государственного реестра федерального зарубежного имущества

Глава II. Российская федеральная зарубежная собственность как объект управления и мониторинга

2.1. Масштабы и структура российской федеральной зарубежной собственности

2.2. Формирование современной системы управления российской федеральной зарубежной собственностью

Глава III. Повышение эффективности управления российской федеральной зарубежной собственностью

3 1. Совершенствование правового обеспечения управления российской федеральной зарубежной собственностью

3.2. Совершенствование учета и контроля как функций управления и ведущих элементов мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью Заключение

Список использованной литературы Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цели, задачи, а также определена теоретическая и методологическая основа исследования, указана научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические и методологические аспекты управления и мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью» рассматриваются исходные теоретические положения по определению экономической сущности государственной собственности, управления ей. Анализируются особенности российской федеральной зарубежной собственности, определяются основные проблемы и принципы управления зарубежной собственностью, составным элементом которого является мониторинг процесса управления. Определяются понятие, объекты, основные подходы к организации мониторинга процесса управления федеральной зарубежной собственностью, а также его принципы. Обосновывается необходимость расширения перечня показателей объектов федерального зарубежного имущества, отражаемых в реесфе федерального зарубежного имущества.

Особенности российской федеральной зарубежной собственности, в частности неоднородность ее видовой структуры, функционального предназначения и, соответственно, различной подведомственности объектов, не позволяют устанавливать общие критерии эффективности управления в

качественном и количественном исчислении. Это затрудняет оценку эффективности управления, в том числе принимаемых управленческих решений, а также требует применения для каждой из групп однородных объектов различных методов управления.

В настоящее время управление российской федеральной зарубежной собственностью осуществляется в условиях отсутствия четкого порядка подготовки, утверждения и ответственности за проведение государственной политики в области использования и реализации федеральных зарубежных активов, непрозрачности целей управления в отношении каждого из их видов. Основные задачи управления федеральной зарубежной собственностью на сегодняшний день сформулированы лишь концептуально в достаточно общем виде.

Основные положения государственной стратегии должны, на наш взгляд, определяться следующими моментами: для чего существует такая собственность; какие потребности государства она удовлетворяет; каковы приоритетные направления управления этой собственностью. Все эти положения должны формулироваться, исходя из стратегических интересов государства.

На наш взгляд, ишсресы государства в исследуемой области заключаются прежде всего в эффективном выполнении государственными учреждениями за рубежом своих функций, в содействии решению социально-экономических проблем, оптимизации структуры собственности как базы достижения оптимальных результатов, в том числе в области привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Исходя из названных интересов, стратегическая цель управления российской федеральной зарубежной собственностью может быть определена как обеспечение сохранности, развития и эффективного функционирования всей совокупности объектов федеральной собственности, находящейся за пределами Российской Федерации, в интересах российского народа как первичного собственника.

Основная стратегическая цель может быть разделена на цели более низкого уровня. Таковыми в отношении управления зарубежной собственностью возможно определить: уточнение структуры и состава собственности, повышение эффективности управления, в том числе уровня доходов от использования объектов зарубежной собственности. Эти цели неразрывно связаны с мониторингом процесса управления.

Помимо принципа целевой ориентации, при организации системного управления объектами федеральной зарубежной собственности следует, на наш взгляд, принимать за основу такие принципы как:

- принцип правовой обоснованности и разграничения правомочий управления;

- принцип эффективности Государственное имущество в течение всего «жизненного цикла» его существования должно использоваться с высокой отдачей, способствуя реализации государством своих функций как внутри страны, гак и за ее пределами (экономическая эффективность), принося доход федеральному бюджету (бюджетная эффективность), минимизируя затраты на ее содержание (финансовая эффективность).

Мониторинг является составной частью функционирования общей системы управления, в котором ведущая роль принадлежит управлению, поскольку в ходе него разрабатываются целевые установки, намечаеюя область проблемы, определяются основные элементы системы и правила ее функционирования. Вместе с тем роль мониторинга в системе управления весьма значима, так как он обеспечивает возможное 1ь текущего наблюдения, контроля и принятия оперативных управленческих решений.

Наличие полноценного массива данных об объектах управления позволяет определить элементы системы управления, цели и задачи управления, стадии процесса управления. Этим определяется необходимость создания единого банка данных обо всех объектах, в котором бы аккумулировались данные о составе обьектов зарубежной недвижимости, их рыночной стоимости объектов недвижимости и стоимости прав пользования

ими. В существующем в настоящее время реестре федерального зарубежного имущества экономические характеристики имущественных объектов практически отсутствуют.

Контроль представляет собой сложную категорию, при анализе которой необходимо использовать системный подход, рассматривая его, с одной стороны, как элемент мониторинга, с другой стороны - как самостоятельный управленческий процесс и целостную систему, состоящую из совокупности взаимосвязанных между собой элементов.

Контроль в ходе мониторинга предназначен для текущего анализа и создания баш для принятия оперативных управленческих решений. Задача контроля в процессе управления значительно шире Его цели и задачи должны являться частью общих целей и задач управления по достижению наивысшего эффекта в управлении относительно некоторого показателя. В состав таких показателей должны входить: действенность управления (степень достижения целей по качеству, количеству, длительности (по времени); качество, то есть степень соответствия результата поставленным целям, требованиям, стандартам; экономичное ■ ь, или уровень фактического использования ресурсов по отношению к плановым показателям; эффективность (соотношение результата, объемов инвестиций и произведенных затрат).

В отношении контроля не может быть, на наш взгляд, использован привычный подход к определению экономической эффективности как отношение конечного результата к общему объему произведенных затрат. Невозможность применения данного подхода в большинстве случаев обусловлена тем, что контроль в процессе управления зарубежной собственностью по своей природе, как правило, не является фискальной деятельностью и перед ним не стоит первоочередной задачи предъявления по итогам контрольных мероприятий максимального объема финансовых и иных санкций.

В общей сиоеме государственного контроля значительное место занимает государственный финансовый контроль, или контроль над

формированием, использованием и воспроизводством национального достояния. При таком определении, понятие «государственные финансы» расширяется и анализируется не только управленческая деятельность по формированию и распределению ресурсов государственного бюджета, но и производственно-хозяйственная деятельность субъектов производства, распределения и потребления. Данный подход позволяет рассматривать как объекты государственного финансового контроля не только организации, использующие средства федерального бюджета, но и любые организации, использующие объекты государственной собственности.

Во второй главе «Российская федеральная зарубежная собственность как объект управления и мониторинга» рассмотрены особенности формирования структуры российской федеральной зарубежной собственности, определены ее виды, проанализированы существующие подходы к определению оценки стоимости российской федеральной зарубежной собственности, систематизированы проблемы учета и контроля в процессе управления федеральной зарубежной собственностью, сделан вывод о наличии предпосылок для серьезных изменений элементов системы управления зарубежной собственностью.

Основу российской федеральной зарубежной собственности как исходной базы мониторинга процесса управления составляет зарубежная собственность бывшего СССР, составной частью которой является зарубежная собственность царской России, в связи с признанием СССР правопреемником Российской империи. Все объекты зарубежной собственности возможно разделить на две основные видовые группы активов - материальные и денежные активы.

Наиболее крупным объектом (как по количеству составляющих, так и по их стоимости) материальных федеральных зарубежных активов является недвижимое имущество (земельные владения и земельные участки, строения, здания и сооружения, другое недвижимое имущество), в составе которого имеются объекты, приобретенные царской Россией, РСФСР и СССР в

довоенные годы (в том числе для размещения дипломатических представится ьсгв); недвижимость, приобретенная министерствами и ведомствами Союза ССР в послевоенные годы, а также недвижимое имущество, приобретенное на основе «оккупационного права» после Второй мировой войны

Кроме того, к материальным зарубежным активам российского государства относится акционерный капитал как собственность, существующая в структуре различных зарубежных компаний, учрежденных с участием государственных средств и имущества СССР. Объем государственных инвестиций, осуществленных во времена Советского Союза в иностранные предприятия для развития внешнеэкономических связей, оценивается примерно в 1 млрд. долларов. После появления Российской Федерации было создано порядка 12 заграничных фирм с государственным участием, а объем госинвестиций составил на 2003 год сумму, эквивалентную 775,8 млн долларов Поскольку данные учета такого рода вложений не недостаточно полные, реальный объем вложений несомненно значительно выше.

Денежные зарубежные активы представлены валютными ценностями, вкладами (депозитами) в инооранных банках, драгоценными металлами, инвестициями и ценными бумагами. В составе российской зарубежной собственности, по нашему мнению, должны учитываться вывезенные в 19141922 гг. за рубеж золото-валютные резервы царской России.

Характерной особенностью современной системы управления российской федеральной зарубежной собственностью является отсутствие однозначной оценки российских государственных зарубежных активов как по количеству объектов, так и в стоимостном выражении.

По состоянию на 28 марта 1997 года в данных Госкомимущества России фигурировали цифры о нахождении в федеральной собственности Российской Федерации 1509 объектов недвижимости в 112 странах и 549 долей в уставном капитале зарубежных предприятий балансовой

стоимостью 3.2 млрд долларов Однако в 1999 году в информации Мингосимущества России учетные данные по объектам недвижимости увеличились на 2933 объекта и составили 4442 объема в 120 государствах, но их балансовая стоимость не изменилась и составила 3,2 млрд. долларов. По состоянию на I декабря 2001 года количество объектов, отраженных в учетной базе Минимущества России, и их балансовая стоимость вновь изменяются и составляют уже 3643 объекта недвижимого имущества, расположенные в 120 странах, общей балансовой стоимостью в 2,7 млрд. долларов.

Аналогичные расхождения наблюдаются с данными, характеризующими объемы российской собственности по пакетам акций и долям участия в иностранных компаниях. Согласно учетным данным Госкомимущества России, по состоянию на 28 марта 1997 года в федеральной собственности находилось 549 долей участия РФ в пакетах акций зарубежных компаний, в 1999 году их количество составило уже 48 долей участия, стоимость которых определялась в 1 млрд. долларов) На 1 декабря 2001 года на учете в Минимуществе России находились 79 долей участия в пакетах акций зарубежных компаний, балансовая стоимость которых составляла 1,2 млрд. долларов. В 2002 году данные о владении государством (или российскими государственными организациями) долями участия в капитале опять изменяются и составляют 69 долей участия в зарубехшых предприятиях, балансовой стоимостью 1,76 млрд. долларов.

Общая стоимость российской федеральной зарубежной собственности (с учетом недвижимого имущества) по состоянию на 1 декабря 2001 года оценивалась в сумму около 4 млрд. долларов.

Данные оценки не позволяют говорить об адекватной картине сосюяния реальных объемов и, соответственно, стоимости российской федеральной зарубежкой собственности. Гак, по официальным отчетам высшею органа государственного финансового контроля - Счетной палаты РФ - фактическая доля участия Российской Федерации в капиталах иностранных компаний в

1,5 раза превышает оценку Минимущества России, а стоимостная оценка финансовых активов РФ занижена Минимуществом России на сумму около 3,0 млрд. долларов. Наряду с этим, Минимуществом России не были учтены финансовые активы РФ в капиталах более 50 иностранных компаний. Минимущество России также не располагало информацией о наличии <

федеральной зарубежной собственности, ранее числившейся на балансах таких предприятий как ПО «МИГ», BAO «Автоэкспорт», ГУП «Продинторг», ГП ВО «Авиаэкспорт», ОАО «Рос гехэкспорт», ВО «Тяжпромэкспорт», АО «Тяжэнергомаш».

В то же время, как отмечено в документах Счетной палаты РФ, из-за необоснованного включения в учетную базу Минимущества России объектов, арендованных российскими государственными организациями и учреждениями у иностранных юридических и физических лиц, стоимость недвижимого имущества завышена на 30,2 млн. долларов. Кроме того, к учету Минимуществом России приняты 744 объектов собственности, находящихся в государствах (Авария, Бельгия, Болгария, Вьетнам, Иран, Ирландия, КНДР, Люксембург, Польша, ФРГ, Эфиопия, Япония и др.), которые не признают право собственности РФ на имущество бывшего СССР в связи с претензиями на это же имущество со стороны Украины.

Таким образом, исходя только из приведенных фактов, стоимость зарубежной собственности должна составлять не менее 7 млрд. долларов США.

В ripoi ивовес оценке Минимущества России можно сослаться на официальную оценку британского агентства Pinkerton, проведенную еще в начале 90-х годов по заказу Правительства Российской Федерации, согласно которой стоимость российской зарубежной собственности составляет порядка 400 млрд. долларов (из них 300 млрд. долларов США приходится на недвижимость, 100 млрд. долларов США - на золото), что в 100 раз превышает учетные данные Минимущества России.

Столь разительное несоответствие в оценках стоимости зарубежной

собственности РФ в значительной мере обусловлено тем, что оценка агентства РткеПоп не только определяла рыночную стоимость объектов собственности, но и включала в себя стоимость спорного имущества, а также объектов собственности, в отношении которых у российского государства имеются юридически согласованные с иностранными государствами права требования, но о!сутствуют источники денежных средств но их содержанию. Вопрос возможности и необходимости учета имущества, по которому фактически РФ не подтверждены на сегодня права собственности, является весьма спорным.

С учетом изложенного, реальную стоимость российской федеральной зарубежной собс!венности возможно оценить примерно в 300 млрд. долларов. Данная оценка дается с весьма значительной погрешностью. Исходя из того, что балансовая стоимость, но которой объекты зарубежной недвижимости приняты органами государственной власти к учету, ниже их рыночной стоимости в среднем в 100 раз, общая стоимость зарубежных объектов, используемых органами государственной власти для выполнения своих функций, и объектов жилищного фонда составляет порядка 270 млрд. долларов (таблица 1).

Таблица 1

Оценка стоимость зарубежной собственности ____(разработана автором)___

Наименование Оценочная сюимость

1 Объекты, имеющие дипломатический иммунитет и использование которых возможно только для выполнения органами государственной власти Российской Федерации своих функций, объекты жилищиою фонда, объекты, использование которых возможно в коммерческих целях 270 млрд. долларов США

2 Инвестиции в иностранные предприятия для развития внешнеэкономических связей, сформированные за счет 1 осударственных средств СССР, федерального бюджета Российской Федерации, собственных средств государственных предприятий СССР и Российской Федерации (Вьетсовпетро, Монголросцветме!, Эрдене1, Сипримфико и т.п.) 4,8 млрд. долларов США

3. Объекты собс!венносги, в отношении коюрых возможно восааиовление нрав собственности (объекты по соглашениям СССР со странами ашигитлеровской коалиции) 10 млрд. долларов США

Оценить стоимость российских зарубежных золотовалютных активов также представляется весьма проблематичным. Имеющиеся оценки базируются на следующих данных: объем вывезенного за границу в 1914-1920 годах довоенного золотого запаса Российской империи составляет порядка 3600 тонн (не считая ценные бумаги), что в современных ценах оценивается от 30 (без процентов за 80 лет хранения) до 100 млрд. долларов США (с процентами) Принимая во внимание масштабность объемов этих государственных активов и их значительную стоимость, необходимо незамедлительное наведение порядка в этой сфере управления, в том числе проведение всестороннего анализа всех золотовалютных операций правительств царской России, СССР, правительств перестроечной и постперестроечной России, нормативно-правовое урегулирование вопросов поиска, оформления на баланс и распоряжения такими объектами российской федеральной зарубежной собственности.

Ввиду отсутствия методики, учет федеральной зарубежной собственности в настоящее время продолжает базироваться на балансовой стоимости объектов. Такой подход определен правилами, утвержденными Минфином России, в соответствии с которыми однажды приобретенные и принятые к бухгалтерскому учету активы не переоцениваются. Балансовая стоимость, исполыуемая как показа!ель денежного выражения активов и пассивов предприятий и организаций, не характеризует в полном объеме состояние государственных материальных ресурсов. Так, рыночная стоимость объектов федеральной зарубежной собственности превышает балансовую стоимость нередко в сотни раз, а в случае прогнозирования, например, доходов федеральною бюджета от реализации объектов зарубежной собственности, не представится возможным оценить их достоверный объем. Кроме того, при таком подходе проблематично сопоставить правильность существующих в настоящее время оценок, приводимых независимыми экспертами, как по структуре собственности, так и по ее стоимости.

I ^определенность государственной политики в отношении активов РФ

в виде долей участия в капиталах иностранных юридических лиц уже привела к значительным государственным финансовым потерям. Во времена государственной монополии на внешнюю торговлю с целью продвижения советских товаров на внешние рынки создавались компании с российским участием, которые обеспечивались заказами на экспоршые кон факты. После распада СССР российские акционеры, будучи не в состоянии обеспечить загрузку компаний и покрыть накопленные убытки, вынуждены отказываться от своих активов в пользу иностранных паршеров При этом соответствующие органы исполнительной власти ничего не делают, чшбы продать акции лих компаний и вернуть хотя бы часть вложенных денег.

Идея о создании реестра федерального имущества как основы для реализации государственной полишки в облаеж управления и распоряжения государственным имуществом, расположенным за пределами РФ, а также инструмента государственного контроля над процессом использования и реализации такого имущества, фактически остается нереализованной. По имеющимся на сегодня данным, в реестре федерального имущества учтены только обьекты недвижимого федерального имущества на сумму менее 3% балансовой стоимости недвижимого имущества (порядка 80 млн. долларов), данными о котором располагало Минимущество России. Неучтенные в реестре федерального имущества 97% объектов, находятся на балансе ведомств, особенно МИД России, Управления Делами Президента Российской Федерации и ФСБ России. Принять к учету данные объекты Минимуществу России, равно как и получить средства от использования таких объектов в государственный бюджет, весьма сложно, что является результатом закрытости ведомств, имеющих на балансе обьекты зарубежной собственности. Особенностью принимаемых нормативных актов по управлению объектами зарубежной собственности является тот факт, что содержание ни одного из них не дает четкого ответа на самый первоочередной вопрос - кто является держателем и в каком виде осуществляется учет реально существующих первичных документов (свидетельств, дартсльных

грамот и т.п.), подтверждающих право собственности РФ на зарубежные объекты собственности.

Рассмотренные во второй главе настоящей работы проблемы управления федеральной зарубежной собственностью свидетельствуют, на наш взгляд, о назревших предпосылках серьезного изменения системы управления зарубежной собственностью. Попытки государства создать единую систему управления на практике желаемой цели не достигли.

Объекты управления не структурированы в полном объеме с точки зрения выделения объектов для обеспечения государственных функций и объектов для коммерческого использования. Фактически отсутствует методика и порядок оценки стоимости объектов зарубежной собственности, не обеспечено единообразие в вопросах регистрации таких объектов, составления и ведения реестра федерального зарубежного имущества, применения методики по порядку инвентаризации объектов зарубежной собственности, что препятствует осуществлению полноценной и достоверной инвентаризации федерального зарубежного имущества. Имеющиеся в настоящее время органы государственной власти, определенные субъектами управления, не являются в необходимой мере элементами цельной системы управления, не способствуют формированию условий функционирования объектов федеральной зарубежной собственности, не в состоянии обеспечить контроль и учет в ходе управления объектами зарубежной собственности. Разобщенность не только в их функциях, но, в ряде случаев, и в их действиях приводит к невозобновляемым потерям государства как финансовым, так и имущественным.

В третьей главе «Повышение эффективности управления российской федеральной зарубежной собственностью» главное внимание уделено вопросам улучшения управления российской федеральной зарубежной собственностью, предложены направления совершенствования учета и контроля.

С нашей точки зрения, целесообразно строить систему управления федеральной зарубежной собственностью, исходя из централизации функций управления в рамках одной государственной структуры. Речь идет о принципиальном изменении схемы управления в таких его сферах как учет и контроль, являющихся важнейшими элементами мониторинга процесса управления. При этом необходимо сохранение функций стратегического и тактического планирования использования объектов зарубежной собственности за субъектами управления в рамках функционирования субсистем, подчиненных единому центру.

Централизация функций управления позволит создать предпосылки для формирования такого инструмента учета и контроля как имущественный баланс, важность и целесообразность составления которого подтверждают современные исследования по вопросам управления федеральной собст вен ностью.

Использование имущественного баланса позволит собственнику в лице государства осуществлять контроль за движением объектов федеральной собственности, в том числе мониторинг состава и состояния зарубежной недвижимости и ее использования загранучреждениями, получать в режиме реального времени качественные и количественные результаты функционирования объектов федеральной зарубежной собственности.

Другим существенным аспектом, на котором должно быть сосредоточено внимание, является, на наш взгляд, совершенствование транспарентности взаимосвязей и взаимозависимостей всех объектов и субъектов системы управления федеральной зарубежной собственности. При рассмотрении вопросов ведения реестра федерального зарубежного имущества стоит уделять внимание не только полноте и достоверности учетных данных, но и принципиально менять подход к сути его ведения.

По нашему мнению, следует исходить из положения каждого объекта по отношению к государственной «казне». Такой подход позволит осуществлять контроль за имущественным объектом от момента ею приобретения до

момента выбытия, то есть на протяжении всего «жизненного цикла». При этом имеется возможность проследить все связи - как между субъектами управления, так и между субъектами и объектами управления, а также финансовые потоки, связанные с функционированием объектов зарубежной собственности (движение средств федерального бюджета, в том числе: затрачиваемых на содержание, строительство и реконструкцию таких объектов; получаемых от их использования и распоряжения).

Применение понятия государственной «казны» представляется необходимым также в целях соблюдения государственных интересов при совершении операций с бесхозным имуществом, имуществом, по которому осуществляется переоформление прав собственности и т п.

Создание единой системы управления, наряду с единством целей и задач, форм и методов управления, предполагает, по нашему мнению, также наличие единого государственного балансодержателя активов «казны». Это, на наш взгляд, позволит создать основу для введения единообразного учета операций, связанных как с движением объектов зарубежной собственности, так и с финансовыми потоками. В сочетании с необходимой нормативной базой, обеспечивающей функционирование системы, у государства появится реальная возможность повысить эффективность как управления зарубежным имуществом, так и обязательствами Российской Федерации, осуществлять мероприятия по поддержанию зарубежного имущества в надлежащем состоянии, а также улучшить качество планирования государственных доходов и расходов в рамках бюджетного процесса.

Вопрос о создании государственной организации, деятельность которой позволила бы сосредоточить все процессы управления объектами зарубежной собственности, в настоящее время достаточно активно рассматривается российскими экономистами. По мнению некоторых из них необходимо создать новую организационно-правовую структуру федерального уровня -Казну, передав ей ряд функций Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и Минфина России.

На наш взгляд, создание и развитие новой государственной структуры потребует значительных финансовых и иных вложений, что ляже1 дополнительной нагрузкой на федеральный бюджет. Кроме того, следует иметь в виду, что учету должны подлежать как изменение состояния активов государства, так и бюджетные потоки (поступление доходов и полнота их зачисления, объемы принимаемых бюджетных обязательств, их исполнение и изменение)

В этой связи представляется целесообразным сосредоточив функции по учету и контролю операций с финансовой и имущественной составляющими государственной казны, осуществляемых за пределами РФ, в функционирующей государственной структуре - Федеральном казначействе, определив его в качестве единого балансодержателя активов «казны». Для реализации такой идеи потребуется доработка действующих законодательных и нормативных актов, однако в своей функциональной основе Федеральное казначейство является, на наш взгляд, наиболее приспособленным для такого рода преобразований.

Помимо проведения преобразований в отношении учета, необходимо также совершенствование другой функции управления федеральной зарубежной собственностью - контроля.

На сегодня вопросы контроля не являются, на наш взгляд, в достаточной мере урегулированными. Как было определено в ходе настоящего исследования, одними из основных принципов государственного контроля являются принцип системности и принцип непрерывности. Между тем, их реализация на практике весьма ограничена, поскольку в действующих нормативных правовых актах не отражены должным образом вопросы контроля в деятельности таких органов государственной власти, как МИД России, Управление делами Президента Российской Федерации, Росимущество.

Доработка нормативно-правовой базы необходима шкже и в отношении вопросов мониторинга процесса управления федеральной зарубежной

собс ценностью. На сегодня мониторинг только обозначен как одна из основных задач системы управления и на протяжении уже более пяти лет, то есть с момента принятия Концепции управления государственным имуществом и приватизации, остаются неопределенными порядок и методика осуществления мониторинга, а также орган государственной власти, к полномочиям которого была бы отнесена их разработка, реализация, совершенствование.

В заключении диссертации автор формулирует основные выводы и практические предложения, направленные на решение проблем, сущность которых раскрыта в освещенном выше содержании диссертации.

По проблемам диссертации автором опубликованы следующие работы общим обьемом 1,2 а.л.:

1. Ма1веева Ю.В. Проблемы внедрения единого счета Федерального казначейства//Финансы. - 2002. - № 7. - 0,3 а.л.

2. Матвеева Ю.В. Роль Федерального казначейства в процессе управления государственным долгом//Финансы - 2002. - № И. - 0,4 а.л.

3. Матвеева Ю.В. Проблемы управления зарубежной собственностью (имуществом) Российской Федерации/Юбщество и экономика. - 2004. - №9. -0,5 а.л.

I

f

kN ser

Тир»__^£_эи.Форнат60хШ6 Рота1фш В ABT Москва, ул.Пудрвша, 4а

Д-QOSft

Л2.73

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Матвеева, Юлия Витальевна

Введение.

Глава I. Теоретические и методологические аспекты управления и мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью.

1.1. Основные категории процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью

1.2. Мониторинг процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью.

1.3. Контроль в процессе управления российской федеральной зарубежной собственностью.

1.4. Роль государственного реестра федерального зарубежного имущества.

Глава II. Российская федеральная зарубежная собственность как объект управления и мониторинга.

2.1. Масштабы и структура российской федеральной зарубежной собственности.

2.2. Формирование современной системы управления российской федеральной зарубежной собственностью.

Глава III. Повышение эффективности управления российской федеральной зарубежной собственностью.

3.1. Совершенствование правового обеспечения управления российской федеральной зарубежной собственностью.

3.2. Совершенствование учета и контроля как функций управления и ведущих элементов мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Мониторинг и совершенствование управления российской федеральной зарубежной собственностью"

Актуальность темы исследования. Российское государство обладает значительными государственными активами, к числу которых относятся движимое и недвижимое имущество, земля, права на интеллектуальную собственность и т.п. Наличие и величина таких активов, равно как эффективное, целесообразное управление ими и их использование, представляют собой существенные факторы, которые нельзя не принимать во внимание при проведении государством политики экономического развития страны в условиях усиливающейся глобализации.

Особое место среди российских государственных активов занимает государственная собственность, расположенная за пределами Российской Федерации. Значимость федеральной зарубежной собственности для государства определяется возможностью влияния через нее (посредством управления, использования и реализации) на развитие отношений с иностранными государствами и международными организациями, связанными с собственностью Российской Федерации, прежде всего с позиции защиты экономических, политических и иных интересов Российской Федерации. В процессе управления государственными зарубежными активами у государства появляются дополнительные ресурсы, столь необходимые ему в решении различных задач.

В этой связи возникают вопросы о создании эффективной системы управления всеми видами государственной собственности, включая объекты, расположенные за пределами Российской Федерации, в основу которой были бы заложены единые организационные и методологические подходы, обеспечивающие единство принципов управления государственной собственностью. При этом особое внимание должно быть уделено таким факторам как информация об объемах, структуре, стоимости и состоянии государственных зарубежных активов, а также объективности, полноте и достоверности отражения качественных и количественных показателей объектов собственности, изменений данных показателей во времени, на которых (факторах) будут базироваться принимаемые государственные решения. От объективности, полноты и достоверности информации, закладываемой в систему, непосредственно будут зависеть эффективность и целесообразность решений, принимаемых органами государственной власти.

Наряду с этим, необходимым аспектом является анализ наличия и достаточности законодательной и нормативно-правовой базы процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью.

Таким образом, речь идет прежде всего о мониторинге процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью. Как известно, в понятие мониторинга входит текущее управление объектом, которое невозможно без получения количественных и качественных характеристик этого объекта, принятия текущих управленческих решений и контроля за результатами управления. Мониторинг нельзя отделить от функционирования общей системы управления, в рамках которой осуществляется текущее управление, включающее контроль как его ведущую составляющую. Общая система управления определяет основные элементы системы и правила ее функционирования. Мониторинг процесса управления обеспечивает возможность текущего наблюдения, контроля и принятия оперативных управленческих решений. Без мониторинга невозможно совершенствование общей системы управления, поскольку результаты мониторинга дают конкретное представление о функционировании системы, выявляет ее позитивные и негативные стороны.

Учет объектов управления по своей сути является одним из основных элементов мониторинга.

Точной оценки стоимости российской федеральной зарубежной собственности на сегодня не существует. В информации российских органов государственной власти фигурируют цифры от 3,2 млрд. долларов до 300 млрд. долларов, по оценкам некоторых экспертов объемы зарубежной российской федеральной собственности достигают даже 400 млрд. долларов и более. Столь значительное расхождение в оценках вызвано в первую очередь тем, что до сих пор не имеется точного перечня объектов российской зарубежной собственности, в том числе как в отношении объектов, по которым у российского государства имеются юридически согласованные с иностранными государствами права требования, так и по спорным объектам собственности. Соответственно, возникают вопросы не только относительно достоверности оценок стоимости, но эффективного управления и контроля за использованием и распоряжением столь значительной федеральной зарубежной собственности.

Все эти факторы во многом обусловили современные проблемы управления российской федеральной зарубежной собственностью, повлияли на формирование системы управления. Сохраняющиеся в настоящее время принципиальные и существенные проблемы организационного и методического характера не позволяют говорить о достижении каких-либо серьезных позитивных результатов в области управления федеральной зарубежной собственностью. Попытки органов государственной власти создать единую систему управления зарубежной собственностью и решить такие первостепенные проблемы управления, как учет (включая оценку стоимости объектов) и контроль за использованием, не приносят удовлетворительных результатов на протяжении уже 14 лет - с момента распада Союза ССР. Отсутствие надлежащего учета и оценки объектов зарубежной собственности тормозит формирование достоверного реестра федерального зарубежного имущества, являющегося составной частью публичного реестра государственной недвижимости, необходимость разработки которого в последние годы определяется как одна из существенных задач государственной бюджетной политики.

Кроме того, принимаемые нормативные правовые акты имеют некоторую однобокость - касаются исключительно вопросов управления зарубежной недвижимостью с учетом недвижимого имущества бывшей Российской империи. Вместе с тем, российское золото и авуары фактически остаются за пределами внимания органов государственной власти в части поиска, оформления на баланс и распоряжения такими объектами российской зарубежной собственности. Сохраняется также неопределенность в отношении нормативно-правового обеспечения мониторинга процесса управления федеральной зарубежной собственностью.

Отсутствие порядка в области управления объектами зарубежной собственности представляет собой проблему не только внутреннюю, но и внешнеполитическую - страна, не умеющая защищать и возвращать свою зарубежную собственность, вряд ли может рассчитывать на уважение зарубежных партнеров.

Другой весьма серьезной, если не сказать первостепенной, проблемой является неопределенность государственной политики управления, что проявляется в отсутствии единых стратегических и тактических целей управления, которые представляют собой основу для дальнейшей выработки управленческих задач каждым из видов зарубежных активов, а также направлений достижения наивысшего эффекта от управления федеральной зарубежной собственностью. Наряду с этим, выработанные государством цели и задачи управления по своей сути являются отправной точкой как для формирования объектов и субъектов управления, так и возможных взаимосвязей и взаимозависимостей внутри системы управления.

Государственная казна является малоизученным институтом системы управления государственной собственности, особенно в отношении объектов зарубежной собственности, входящих в состав государственной казны Российской Федерации. Данный государственный институт находится на этапе своего становления и развития и на сегодня только проводится изучение и обобщение опыта использования института казны в разных странах, дореволюционной и современной России. Вместе с тем, в ходе исследований, проводимых в этой области, значительное внимание уделяется именно вопросам управления объектами государственной казны, находящихся внутри страны, а также вне взаимосвязи и взаимозависимости рассматриваются составляющие государственной казны - финансовая государственный бюджет) и имущественная (государственная собственность).

Такое положение в значительной степени обусловлено, на наш взгляд, отсутствием в процессе управления государственного мониторинга за состоянием и использованием федеральной зарубежной собственности, то есть непрерывного наблюдения, сбора информации, анализа и прогнозирования состояния этой собственности, анализа показателей, характеризующих соотношение между целями и результатами управления зарубежной собственностью (эффективность управления), анализа достаточности нормативно-правового обеспечения процесса управления федеральной зарубежной собственностью.

Это не позволяет своевременно выявлять проблемы реализации таких функций управления как учет и контроль, а также предупреждать их возникновение, вырабатывать меры, направленные на повышение эффективности функционирования объектов управления и деятельности субъектов управления, включая своевременную разработку и принятие необходимых законодательных и нормативных правовых актов, а также внесение изменений в действующие.

Все изложенные аспекты обусловили актуальность настоящего диссертационного исследования.

Степень изученности проблемы. По различным аспектам управления государственной собственностью, расположенной на территории Российской Федерации, проблемам, связанным с формированием и управлением имуществом государственной казны, в настоящее время написан ряд монографий, книг, журнальных статей. Из работ российских авторов по данной тематике можно выделить публикации В.И.Кошкина «Управление государственной собственностью», Н.А.Абдуллаева, М.Н.Дмитриева, А.А.Кинжбаева, С.Ю.Позументова «Методологические основы управления имуществом казны».

В то же время вопросы управления российской федеральной собственностью, расположенной за пределами Российской Федерации, его мониторинга, а также формирования общей системы управления федеральной зарубежной собственностью фактически остались вне поля зрения исследователей. Некоторые аспекты данной темы затрагивались только в публичных выступлениях политиков. В имеющихся, небольших по числу публикациях по вопросам федеральной зарубежной собственности основной акцент делается на исторических аспектах формирования объектов такой собственности. В отношении оценки стоимости и учета объектов в основном констатируются факты их недостоверности. То есть материалы по данной тематике имеют достаточно общий характер, их мало и они не отражают сегодняшние реалии. В итоге следует констатировать, что поднимаемая проблема не раскрыта, нет ни полноценного анализа складывающейся ситуации, ни подходов к ее изменению. Актуальность и практическая значимость поднятых вопросов предопределили выбор темы исследования, его цель, предмет и задачи.

Цель данного исследования заключается в обосновании путей и методов совершенствования управления российской федеральной зарубежной собственностью на двух уровнях: оперативного управления, неразрывно связанного с мониторингом, прежде всего с его важнейшими элементами - учетом и контролем, и формирования более эффективной общей системы управления.

Достижение этой общей цели обеспечивается решением следующих конкретных задач:

1. Раскрытием сущности управления российской федеральной зарубежной собственностью.

2. Оценкой объемов и видов российской федеральной зарубежной собственности.

3. Анализом текущего состояния управления российской федеральной зарубежной собственностью.

4. Выявлением основных направлений совершенствования управления российской федеральной зарубежной собственностью на основе системного подхода к управлению.

5. Разработкой ряда конкретных мер и механизмов экономического и правового характера по совершенствованию управления российской федеральной зарубежной собственностью на базе мониторинга процесса управления.

Объектом исследования является управление российской федеральной зарубежной собственностью.

Предметом исследования являются экономические и управленческие отношения, возникающие при управлении российской федеральной зарубежной собственностью, включая мониторинг процесса управления.

Теоретической и методологической основой исследования послужили экономическая теория, теория общего и специального менеджмента, мониторинг управления, методы финансового контроля и другие. Кроме того, при написании работы автор использовал разработки, положения и выводы ведущих отечественных ученых и специалистов, работающих в сфере управления государственной собственностью, имуществом государственной казны и государственными финансами, а также оценки объектов федеральной зарубежной собственности.

Информационной базой проведенного исследования послужили нормативные правовые документы (акты) федерального уровня, материалы обследований объектов российской федеральной зарубежной собственности, монографии, научные статьи, освещающие различные аспекты управления и использования государственной собственности.

В процессе исследования в диссертационной работе получены следующие результаты, характеризующие его научную новизну:

- проанализированы теоретические основы управления российской федеральной зарубежной собственностью;

- дана оценка объемов федеральной зарубежной собственности;

- определены сущность и содержание мониторинга процесса управления и выработаны концептуальные подходы к осуществлению мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью;

- обоснована целесообразность совершенствования учета операций, осуществляемых со средствами федерального бюджета и объектами федеральной собственности за пределами Российской Федерации, предложены новые подходы в этой области, в том числе определены направления повышения транспарентности учета объектов собственности, выявлена необходимость государственного учета объектов с определением их рыночной стоимости, предложен новый инструмент учета — имущественный баланс;

- обоснована целесообразность введения в систему управления категории «казна» и нового организационного ведущего звена системы учета - Федерального казначейства;

- выявлены недостатки существующей системы управления российской федеральной зарубежной собственностью, в том числе связанные с ведомственной разобщенностью и закрытостью системы управления, и предложены меры по преодолению недостатков, в частности, по централизации функции учета объектов федеральной зарубежной казны в рамках деятельности Федерального казначейства и усилению государственного контроля над операциями, осуществляемыми со средствами федерального бюджета за пределами Российской Федерации, а также управлением зарубежными объектами федеральной казны;

- выявлены проблемы в законодательстве, регулирующем управление федеральной зарубежной собственностью, и разработаны основные направления при подготовке нового закона.

Практическая значимость исследования заключается в проведении оценки российской федеральной зарубежной собственности, систематизации и анализе основных проблем в области управления российской федеральной зарубежной собственностью, выборе направлений эффективного управления и контроля использования российской зарубежной собственности, выработке конкретных мер и решений по совершенствованию функций управления федеральной казной за пределами Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в Счетной палате Российской Федерации, а также в ходе проведения научно-исследовательских работ по темам: «Анализ вопросов приватизации, выполняемых Счетной палатой Российской Федерации в рамках ИНТОСАИ, в части анализа международных принципов, рекомендованных ИНТОСАИ органам внешнего государственного контроля, в процессе аудита приватизационных операций в части оценки продавцом (государством) приватизируемых государственных активов (федеральной собственности), находящихся за рубежом», «Разработка методологии в части анализа эффективности использования федеральных активов», а также в работе Министерства иностранных дел Российской Федерации (в управлении и распоряжении Министерства находится значительное заграничное государственное имущество).

Публикации. Основные научные положения, изложенные в диссертации и выносимые на защиту, опубликованы в трех работах общим объемом 1,2 п.л.

Структура и объем работы обусловлены поставленной целью и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Матвеева, Юлия Витальевна

Заключение.

Проведенные в рамках данной работы исследования позволяют сделать вывод о необходимости серьезных преобразований существующей системы управления федеральной зарубежной собственностью.

Управление федеральной зарубежной собственностью осуществляется сегодня в условиях отсутствия должного порядка подготовки, утверждения и ответственности за формирование и исполнение краткосрочной и долгосрочной государственной политики в части эффективного использования зарубежных активов, неопределенности стратегических целей, несформулированности задач управления в отношении каждого из видов зарубежной собственности. Нормативно-правовая и методологическая неурегулированность в вопросах учета объектов федеральной зарубежной собственности тормозит процесс ее полной инвентаризации, делает невозможным проведение достоверной и обоснованной оценки стоимости объектов собственности, осуществления мониторинга процесса управления.

Создание реестра федерального зарубежного имущества находится в стадии развития. Имеющиеся в реестре сведения по характеристикам объектов неполные и получение их осуществляется с крайне низкой оперативностью. При учете объектов в реестре федерального зарубежного имущества не отражается их рыночная стоимость, которая в десятки, а то и сотни раз выше их балансовой стоимости. Указанные факторы не позволяют использовать реестр федерального зарубежного имущества в качестве основного инструмента государственного контроля над процессом использования государственного имущества, расположенного за пределами Российской Федерации. Отсутствие достоверного учета не позволяет определить базу для оценки возможностей государства по использованию зарубежных активов.

Отсутствует полноценная вертикаль управления федеральной зарубежной собственностью. Попытки государства централизовать функцию учета федерального зарубежного имущества в рамках Минимущества России положительных результатов не принесли. При реализации указанной функции на практике Минимущество России оказалось в непосредственной зависимости от оперативности, а главное - полноты и достоверности информации, представляемой как Управлением делами Президента Российской Федерации, так и другими ведомствами. Не способствует полноте инвентаризации и фактор закрытости информации таких ведомств, как Минобороны России, СВР России и ФСБ России.

Таким образом, на сегодня в российском государстве отсутствуют условия для осуществления эффективного учета объектов и их движения, контроля за приобретением, использованием и реализацией значительной части объектов федеральной зарубежной собственности, мониторинга процесса управления.

В этой связи первоочередным направлением совершенствования управления федеральной зарубежной собственностью видится отведение главенствующих роли и места в управлении функциям учета и контроля. Наряду с этим необходимо изменение методологических подходов к оценке стоимости объектов зарубежной собственности. Информационной основой процедуры оценки стоимости должны стать имущественный баланс и реестр федерального зарубежного имущества, составление, наполнение и ведение которых необходимо осуществлять, исходя из положения объектов зарубежной собственности по отношению к государственной казне и их функций при государственном управлении.

Такая позиция, на наш взгляд, является обоснованной с точки зрения соблюдения интересов государства и установления контроля за движением объектов федеральной зарубежной собственности, в том числе осуществления постоянного мониторинга не только состава, стоимости, состояния зарубежной недвижимости и ее использования загранучреждениями, но и процесса управления федеральной зарубежной собственностью.

Для создания основы совершенствования управления следует разработать единую государственную политику, сформулировать стратегические цели, определить задачи и критерии управления в отношении федеральной зарубежной собственности. При этом цели, задачи и критерии управления федеральной зарубежной собственностью должны быть определены как в целом, так и применительно к каждому объекту (группе объектов) с обязательной фиксацией их в нормативных правовых актах. При реализации целевого подхода к управлению федеральной зарубежной собственностью необходимо участие в разработке «дерева целей» всех субъектов ее управления и обеспечение превентивного (предупреждающего) контроля за реализацией этих целей.

Принимая во внимание существующую неопределенность в действиях органов государственной власти, что в значительной мере вызвано законодательным и нормативно-правовым вакуумом, видится необходимость безотлагательной разработки проекта Федерального закона о распоряжении российской федеральной зарубежной собственностью (с одновременной разработкой предложений о внесении изменений или прекращении действия ряда существующих нормативных правовых актов), где следует отразить положения:

- об обязательном определении направлений государственной политики в области управления федеральными зарубежными активами как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу, установлении целей и задач управления в отношении каждого из видов зарубежной собственности;

- по определению роли и места органов государственной законодательной и исполнительной власти в системе управления федеральной зарубежной собственностью;

- по определению мер ответственности каждого из органов государственной власти при выполнении определенных для них функций и задач в ходе управления федеральной зарубежной собственностью;

- по определению государственного органа, являющегося единым балансодержателем государственной зарубежной казны. Принимая во внимание, что балансодержатель должен совмещать функции администратора платежей, а также положительный опыт функционирования и в целях избежания дополнительной финансовой нагрузки на федеральный бюджет, представляется целесообразным в качестве такой структуры использовать имеющуюся государственную структуру - Федеральное казначейство;

- по определению форм и методов проведения оценки стоимости и учета объектов зарубежной собственности;

- по определению понятий «государственная зарубежная казна», «федеральная зарубежная собственность», «реестр федеральной зарубежной собственности», «имущественный баланс федеральной зарубежной собственности»;

- по определению субъектов контроля, их полномочий и обязанностей в процессе управления федеральной зарубежной собственностью;

- об обязательности составления имущественного баланса, формирование которого осуществляется исходя из положения каждого из имущественных объектов по отношению к государственной зарубежной казне.

Наряду с созданием законодательной основы управления федеральной зарубежной собственностью, необходимо формирование нормативно-правовой базы мониторинга процесса управления федеральной зарубежной собственностью. Концептуальные подходы к осуществлению мониторинга должны заключаться в следующем:

- данные мониторинга являются средством для проведения оперативной работы по развитию управления федеральной зарубежной собственностью, а также определяющим фактором в планировании приоритетных направлений деятельности по сохранности объектов зарубежной собственности, оценке эффективности управления ими и использования, выявлению источников их содержания и реконструкции, деятельности по восстановлению прав собственности российского государства на объекты зарубежной собственности;

- специфика управления федеральной зарубежной собственностью определяет необходимость решения задач по проверке истинности правоустанавливающих и иных документов по объектам собственности, проведению сравнительного анализа параметров этих документов с данными реестра федерального имущества; прогнозированию состояния нормативно-правового обеспечения процесса управления федеральной зарубежной собственностью, своевременному внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты. принятия Концепции управления государственным имуществом и приватизации, остаются неопределенными порядок и методика осуществления мониторинга, а также орган государственной власти, к полномочиям которого была бы отнесена их разработка, реализация, совершенствование.