Муниципальное хозяйство в России: социально-экономические основы и направления развития тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Муниципальное хозяйство в России: социально-экономические основы и направления развития"

ИНСТИТУТ экономики

На правах рукописи

НИКИТИН АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО В РОССИИ: СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2003

Работа выполнена в Секторе трансформации общественной системы России Института экономики Российской Академии Наук

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Д.э.н. Кузнецова Тамара Евгеньевна

Д.э.н., проф. Маслова Инга Сергеевна

К.э.н. Никулин Александр Михайлович

Ведущая организация: Институт экономики,

управления и права Московского государственного университета культуры и искусств

Защита состоится « 1 » июля 2003 г. в 12 час. на заседании диссертационного Совета К.002.009.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.00.01 -«Экономическая теория» в Институте экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, д. 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН. Автореферат разослан « 30 » мая 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета, /Г

кандидат экономических наук Н Анисимова Г.В.

^^ 900М1

/В&/А

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена, во-первых, ролью, которую играет муниципальное хозяйство в жизнеобеспечении населения локальных территорий, формируя фактически основные сферы его жизнедеятельности на первичном территориальном уровне. Во-вторых, муниципальное хозяйство является экономической базой местного самоуправления. В-третьих, муниципальное хозяйство мобилизует и использует ресурсно-производственный и социальный потенциал первичных территориальных структур -муниципальных образований. В-четвертых,

муниципальное хозяйство имеет важное значение в организации отраслей социальной сферы. На современном этапе развития российской экономики требуется анализ и обобщение опыта, накопленного за годы реформ муниципальным хозяйством (прежде всего его социальной инфраструктурой) в условиях неотработанных правовых норм, неотрегулированности экономических отношений, игнорирования социальных приоритетов. Они должны послужить базой выработки перспективных подходов к формированию структуры и условий функционирования муниципального хозяйства.

Степень разработанности проблемы. К настоящему времени опубликовано большое число работ, посвященных различным аспектам анализа муниципального хозяйства, признаны важность и необходимость подобных исследований.1 Однако эти

1 К гражданскому обществу через самоуправление населения. Выпуск

I. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М.: ИЭ РАН, Выпуски 1,11,1996.;1П,ГУ,1997; Автономов A.C. Правовые и финансовые основы самоуправления Российской Федерации. М.: МЗ

ГОС. НЛииоНАЛЬНАЯ БИБЛИЯ ГЕКА

*в5>К

исследования носят в большей мере правовой, чем экономический характер.2 Это объясняется тем, что муниципальное хозяйство как экономическая целостность с совокупностью хозяйственных отношений и связей только начинает формироваться, причем скорее на основе правовых решений, принятых на федеральном или региональном уровнях власти, а не на основе потребностей внутреннего развития территорий. Этим во многом объясняется и интерес в исследованиях муниципальной сферы к управленческим (формируются новые властно-управленческие структуры),3 коммунально-бытовым и жилищным (коммунально-бытовая сфера в результате приватизации оказалась практически вся в ведении муниципальных служб) проблемам.4 Муниципальный уровень социальной инфраструктуры, как правило, рассматривается в исследованиях последних лет конкретно в разрезе отдельных отраслей.5 В результате,

Пресс, 2002; Швецов А.Н. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. М.'. УРСС, 2002 и др.

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: «Норма», 2002; Местное самоуправление в современной России. Ростов-на-Дону: «Феникс», 2001; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997.

3 Воронин А.Г. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием. «Городское управление». 1996, № 1; Мельников С.Б. Формирование корпоративного управления муниципальным образованием в России в условия кризиса. М.: «Арина», 1996; Лавров М.Т. Управление социально-экономическим развитием района при переходе к рынку. М.: «Луч», 1998 и др.

4 Забродин П.И. Муниципальный менеджмент: жилищно-коммунальный комплекс. М.: «Глобус», 1999; Овечкин М.П. Моделирование механизмов организации долевого участия в финансировании муниципальных очередников на улучшение жилищных условий. «Аудит и финансовый анализ». 1999, № 3 и др.

5 Солоухина Т.П. Актуальные проблемы экономического обеспечения образовательного учреждения в условиях реформирования

муниципальное хозяйство как экономическая целостность, его политико-экономические основы и место в нем отраслей социальной инфраструктуры исследованы недостаточно, что и предопределило выбор темы диссертации, ее цели и задачи.

Цель исследования - анализ социально-экономических основ муниципального хозяйства и место муниципального уровня в структуре отраслей социальной инфраструктуры.

Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:

- рассмотреть местное самоуправление и раскрыть его роль в организации и развитии муниципального хозяйства;

- исследовать воспроизводственные возможности муниципального хозяйства на основе анализа его финансово-ресурсного потенциала;

- выявить место социальной инфраструктуры в отраслевой структуре муниципального хозяйства;

- раскрыть экономико-правовые основы и принципы функционирования муниципального уровня таких отраслей социальной сферы как образование и здравоохранение в системах образования и здравоохранения страны;

- обосновать необходимость новых подходов к социальной работе с населением муниципального образования.

Объект исследования - муниципальное хозяйство, его социально-экономические основы и структура.

образования. «Вестник МГТУ», 2001. Т. 4, № 2; Салагадзе М.М. Оценка социально-экономической эффективности и результативности управления системой муниципального здравоохранения. В кн.: Проблемы, инновационные подходы и перспективы развития индустрии туризма. Сочи, 2001 и др.

Предмет исследования - система социально-экономических отношений в муниципальном хозяйстве, его взаимосвязи с региональным и федеральным уровнями в сфере социальной инфраструктуры.

Методологической основой исследования является подход, согласно которому исследование экономических отношений, складывающихся в муниципальном хозяйстве, должно основываться на учете накопленного опыта формирования этого хозяйства и анализе современных реально происходящих процессов как на муниципальном, так и на региональном и федеральном уровнях. Диссертация базируется на официальных документах, на изучении отечественной и зарубежной литературы по проблемам региональной и муниципальной экономики, в ней использованы статистические материалы по стране в целом, по ряду регионов и по Сургутскому району Ханты-Мансийского автономного округа. Часть выводов основывается на фактологических данных средств массовой информации по стране в целом и по Ханты-Мансийскому автономному округу.

Практическая значимость диссертации

заключается в том, что ее результаты могут быть использованы при выработке социально-экономической стратегии развития гражданского общества в России; разработке программ социально-экономического развития российских регионов; отработке конкретных механизмов функционирования учреждений социальной

инфраструктуры муниципального хозяйства.

Научная новизна диссертационного

исследования заключается в том, что в нем:

1. Обосновано понимание местного самоуправления как наиболее адекватной формы низового уровня власти (местной власти), опирающейся на

инициативу и активность населения и реализующей властные полномочия по организации жизнедеятельности и жизнеобеспечения населения локальной территории -муниципального образования и в этом своем качестве являющегося социальной основой муниципального хозяйства.

2. Раскрыто содержание муниципального хозяйства как комплексного и самодостаточного социально-экономического института, включающего объекты муниципальной собственности и хозяйственные структуры, относящиеся к компетенции органов местного самоуправления, а также частные, акционерные и другие структуры, действующие на территории муниципальных образований, формирующие их экономику и предопределяющие условия жизнедеятельности населения.

3. Показана необходимость законодательного введения проиесса муниципального банкротства как банкротства особого рода, включающего классификацию его причин и разработку комплекса экономико-правовых санкций, мер и механизмов по выходу муниципального образования из состояния банкротства.

4. Выявлено, что приоритетной задачей муниципального развития является достижение экономической самодостаточности муниципальных образований посредством внесения изменений в бюджетно-налоговую систему, разработки и реализации программ развития территории с учетом их ресурсного, трудового, социального потенциалов и т.д.

5. Обосновано новое понимание социальной работы на муниципальном уровне, суть которой заключается в создании благоприятной среды жизнеобеспечения путем индивидуально-дифференцированного удовлетворения социальных потребностей разных групп населения.

Структура исследования

Введение

Глава 1. Политэкономические основы муниципального хозяйства

1.1. Местное самоуправление как социальный институт муниципального развития

1.2. Ресурсно-воспроизводственные основы муниципального хозяйства

1.3. Структура муниципального хозяйства

Глава 2. Муниципальный уровень и социальная инфраструктура

2.1. Муниципальный образовательный комплекс в системе образования страны

2.2. Правовое и ресурсное обеспечение здравоохранения на муниципальном уровне

2.3. Социальная работа на муниципальном уровне: перспективные подходы

Заключение

Список использованной литературы

Основное содержание работы

1. Наиболее адекватной формой организации низового уровня власти, то есть местной власти, в условиях рыночной экономики является местное или территориальное самоуправление. Местное

самоуправление, опираясь на инициативу и активность

населения, реализует властные полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения на локальной территории. В общей системе организации власти на местное самоуправление, наиболее тесно связанное с населением, возлагается ответственность за решение социально-экономических проблем местного характера.

В Российской Федерации процесс становления местного самоуправления проходит начальные стадии. Местное самоуправление, формируясь, встречает на своем пути комплекс проблем: затянувшийся и деформированный процесс становления рыночных отношений; неотрегулированность финансовых отношений и ограниченность доходной базы местных бюджетов, их несбалансированность и невозможность в полном объеме решать всю совокупность местных проблем. Распад существовавшей в советское время социально-бытовой инфраструктуры, утеря ею своей экономической основы и прежде всего обеспечения населения минимальными социальными гарантиями, привели к снижение жизненного уровня основной части населения, ухудшению условий его жизни. Эти факторы, а также сложившееся недоверие населения к институтам власти всех уровней вызывает определенную политическую напряженность. Подобные процессы замедляют ход реформ в целом, мешают становлению местного самоуправления и его основы - муниципального хозяйства.

Созданные правовые основы местного самоуправления не всегда способствуют решению всего комплекса его социально-экономических проблем и эффективного функционирования муниципального хозяйства. Отчасти это вызвано резкостью перехода от старой советской системы организации местной власти и местного хозяйства к новым условиям. Отчасти - той

ситуацией, которая сложилась и продолжает существовать в стране в целом.

Существовавшая система местной власти в лице советов была разрушена, созданные в спешке паллиативные формы организации власти на местах стали носить некоторые зачатки самоуправления, но скорее анархического, чем самоуправленческого характера. Этому были по меньшей мере две причины.

Первая, как представляется, была связана с общим ходом экономических реформ в стране. Эти реформы были инициированы и проводились сверху. И хотя на первых порах поддержка реформ населением была активная, но общество не имело четкого представления о шагах, этапах и перспективах проводимых реформ. Указания по проведению реформ, затрагивающих интересы населения, в том числе на низовых уровнях, спускались сверху и, как правило не давали населению позитивных результатов, а местное руководство, хотя и было уже переизбрано населением во многих местах, а не назначено вышестоящими уровнями власти, не зная что делать, подчинялось указаниям сверху и осуществляло мероприятия, не всегда положительно, а чаще отрицательно сказывающиеся на жизни многих людей и на развитии территорий. В результате, такие мероприятия как приватизация государственной собственности, а также передача имущества в муниципальную собственность проводились в срочном порядке, не учитывая интересов местного сообщества, характера и качества объектов, передаваемых муниципальному хозяйству, умению собственника управлять имуществом и т.п.

Вторая причина была обусловлена тем, что новая система отношений и организация власти на местном уровне определялись поспешным принятием решений и правовых норм, и созданием новых структур,

базирующихся на заимствовании чужого, не сверенного с условиями России опыта.

Это был опыт экономически развитых стран с богатой и длительной историей развития самоуправления и организацией экономической жизни на местах, со сформированным гражданским обществом, развитыми и устоявшимися процедурами взаимоотношений между ветвями власти и т.п. Однако для российских условий в силу ее традиций и длительного советского опыта господства государственной местной власти, прямой перенос многих западных условий организации местного самоуправления оказался непригодным. Намечавшийся относительно быстрый переход к реальному местному самоуправлению не мог состояться по определению. Поэтому принятое российское законодательство, касающееся определения содержания местного самоуправления, и реальное положение дел весьма существенно разошлись. Было принято соответствующее российское законодательство о местном самоуправлении. Принципиальным положением Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., стала Статья 12, сформулированная следующим образом: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».6

На практике оказалось, что исполнение Статьи 12 Конституции РФ не так просто. Дело в том, что это положение Конституции не фиксировало накопленный опыт демократического развития страны, а закрепляло лишь будущую модель системы власти в стране. Суть

6 Конституция Российской Федерации. Официальный текст. М.: Айрис Пресс, 2002, с. 6.

которой заключалась в том, что предлагалось распространение государственной власти до определенного регионального или местного уровня, а далее на этом уровне (региональном или местном) должно было действовать местное самоуправление, то есть негосударственная форма власти. Эта ситуация для России оказалась совершенно новой и требовала не только нового правового регулирования, но и совершенно новых экономических и социальных механизмов, причем адаптированных к многообразным производственным, региональным, местным, национальным и историческим условиям страны.

В целях решения этой задачи, во-первых, были юридически сформированы финансово-экономических основы местного самоуправления, включающие закрепление источников налоговых поступлений; создание муниципальной финансовой инфраструктуры; компенсация органам местного самоуправления расходов, которые они несут в связи с выполнением решений органов государственной власти; формирование муниципальной собственности и т.п.; во-вторых, было создано базовое территориально-административное звено -муниципальное образование, установлены его границы, приняты уставы муниципальных образований, сформированы выборные органы и т.д.; в-третьих, признана муниципальная собственность и т.д. В результате принятых законодательных актов, в сфере местного самоуправления сложилась ситуация, не частая в российских условиях, когда правовые нормы в ряде вопросов существенно обогнали реально складывающиеся экономические, социальные и хозяйственные отношения и связи.

С правовой точки зрения произошло формирование местного самоуправления и муниципального хозяйства.

Однако констатировать, что местное самоуправление уже функционирует в полном объеме, а муниципальное хозяйство развивается эффективно, преждевременно. Кроме того, в законодательной базе невозможно было предусмотреть все нюансы организации такого сложного явления как местное самоуправление. Нет полной ясности в его практической организации, финансовом обеспечении, материально-ресурсной базе и т.п. Следует заметить, что эти неясности не являются случайными. Дело в том, что предложенная законодательная база изначально содержала противоречия, которые можно было разрешить только в ходе практической отработки административных, социальных и экономических механизмов реализации принципов самоуправления. Поэтому многие его аспекты должны постоянно достраиваться и развиваться по мере его становления. Сложности создания местного самоуправления объясняются и многообразием социально-экономических условий такой большой и многонациональной страны как Россия, спецификой местных условий и особенностей.

Накопленный за годв реформ опыт организации местного самоуправления привел к необходимости поиска форм его усовершенствования, прежде всего в экономической и законодательной сферах. Ликвидация накопившихся противоречий просматривается по нескольким направлениям. Во-первых, речь идет об уточнении территориального уровня, на котором может быть организовано эффективное муниципальное хозяйство. Во-вторых, важно найти соотношение между объемом обязанностей местного самоуправления и их ресурсным обеспечением. В-третьих, должна быть четко установлена степень государственного контроля деятельности местного самоуправления и его самостоятельности. В-четвертых, должна быть

установлена ответственность государства за надлежащее выполнение им своих обязательств перед местным самоуправлением и муниципальным хозяйством. В-пятых, чрезвычайно важным представляется преодоление несоответствия между полномочиями и возможностями местного самоуправления в образовательной сфере и сфере здравоохранения. Согласно Конституции РФ, гражданам гарантируется право на получение бесплатного основного общего образования и бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях. Это означает, что обеспечение этих прав граждан должно бьггь предметом совместной компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, что предполагает выделение государством соответствующих ресурсов.

В диссертации подчеркивается, что негосударственный характер местного самоуправления отнюдь не означает его отделения от государства. Местное самоуправление как и все иные негосударственные структуры подчинены

государственным законам, действуют в соответствии с экономическими механизмами, вырабатываемыми и предлагаемыми государством, должны отвечать требованиям социальной политики, проводимой государством и т.п. В то же время местное самоуправление имеет негосударственный характер и только в таком качестве может быть реальным самоуправлением.

Еще один аспект анализа местного самоуправления важен для исследования состояния муниципального хозяйства. Это - необходимость четкого разграничения между местным и общественным самоуправлением. В общественном сознании часто смешиваются местное самоуправление и общественное территориальное

самоуправление. Между тем это разные общественные институты.

2. Накопленный опыт развития местного самоуправления на действующей в настоящее время правовой базе (к настоящему времени подготовлен проект нового закона об общих принципах организации местного самоуправления) дал позитивные результаты в том смысле, что на практике оформилось муниципальное хозяйство, сформированы в основном принципы его функционирования. Однако эффективность

муниципального хозяйства и с экономической и с социальной точки зрения в целом по стране остается крайне низкой.

В диссертации под муниципальным хозяйством понимается не только та часть хозяйства, которая непосредственно является муниципальной

собственностью, но и местное хозяйство, которое формирует экономику территории и обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности населения, проживающего в муниципальном образовании. Важным условием, определяющим состояние муниципального хозяйства, является характер поселения и территории и состав хозяйственных объектов различных форм собственности. Если эти хозяйственные объекты эффективны, создают сферы приложения труда для населения, выплачивают относительно высокую зарплату, создают для населения определенные социальные гарантии дополнительно и помимо муниципальных, то можно рассчитывать на успешность развития всего муниципального хозяйства.

Сбалансированность и эффективность

муниципального хозяйства законодательно должна определяться рядом факторов. Во-первых, государственным бюджетным регулированием,

формирующим местные бюджеты, в результате которого за муниципальным образованием постоянно должна оставляться доля федеральных и региональных налогов, а также поступлением в местные бюджеты дотаций на безвозмездной и безвозвратной основе, субвенций для решения целевых программ, субсидий на условиях долевого финансирования целевых расходов. Во-вторых, выбором местной властью (местным самоуправлением) методов и форм ведения хозяйства, то есть хозяйственной деятельностью самих муниципальных образований (рациональное использование бюджетных и налогов средств, эффективная деятельность муниципальных предприятий, сбор местных налогов, получение платежей за пользование природными ресурсами, поиск различных способов пополнения местных бюджетов, в частности, работа с ценными бумагами, использование муниципального заказа и муниципального гранта и т.п.). В-третьих, той средой, которую создает местное самоуправление для развития и стимулирования различных форм предпринимательства, дебюрократизации, разумного администрирования, нетерпимости к проявлениям коррупции, теневых отношений и т.п.

Однако на практике каждое из этих направлений не всегда реализуется должным образом, что сказывается на различных сферах муниципального хозяйства.

Неэффективное ведение муниципального хозяйства может привести к банкротству муниципалитета. Причем банкротство может быть вызвано как объективными, так и субъективными причинами, то есть, действиями местного самоуправления. В современных российских условиях иногда трудно разграничить влияние объективных и субъективных факторов, процедура банкротства как раз и может дать ответ на вопрос о причинах сложившейся ситуации. Ответ на этот вопрос важен еще и потому, что на

баланс муниципалитетов при разграничении объектов государственной и муниципальной собственности были переданы объекты с высоким уровнем износа, но совершенно необходимые населению данного муниципального образования. Речь идет не только о ветхом жилье, но и о детских учреждениях, учреждениях здравоохранения, объектах культуры, спорта, муниципальном транспорте, местных дорогах, коммуникациях, благоустройстве и т.п. Формируемые ныне бюджеты не всегда рассчитаны даже на поддержание и эксплуатацию существующих объектов, не говоря уже о строительстве новых. Выявление реальных факторов, определяющих ситуацию будет способствовать выбору эффективных путей преодоления трудностей.

В проекте готовящегося закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предлагается вводить на срок до одного года временную финансовую администрацию, а не институт банкротства. На наш взгляд, объявление банкротства более целесообразная процедура, в ходе которой могут бьггь выявлены не только финансовые недоработки, но и выяснены причины складывающейся неблагополучной ситуации. Кроме того, при введении временной финансовой администрации не исключены волюнтаристские действия со стороны региональных структур и т.п.

В современных условиях законодательно воспроизводимой скудости бюджетов местного уровня, их зависимости от выше стоящих уровней, отсутствия достаточных стимулов для пополнения местных бюджетов (низкие в массе своей доходы населения, неупорядоченность налога на имущество физических лиц, неразвитость малого предпринимательства, неформальный характер многих экономических отношений на

муниципальном уровне и т.п.), фактически муниципальные банкротства, не фиксируемые законодательно, преодолеваются не на базе повышения финансовой автономности местных бюджетов на постоянной основе, а путем различного рода единовременных вспомоществований на конкретные «горящие» цели, и, соответственно, не решают проблему по существу.

Введение института банкротства муниципального образования, как представляется, позволит преодолеть такую ситуацию, поскольку с помощью этого института могут и должны быть найдены стабильные формы и механизмы выхода из создавшегося положения, способные оздоровить в целом как экономическую, так и социально-политическую ситуацию.

Особенность муниципального банкротства в том, что хозяйство муниципалитета в принципе не может быть ликвидировано или перейти к другому собственнику, поскольку это означало бы ликвидацию поселения с его территориальной и имущественной основой, накопленными людьми материальными ресурсами, инфраструктурой и т.п. Поэтому муниципальное банкротство - это банкротство особого рода. Его результатом должно быть, во-первых, достижение справедливого распределения государством ресурсов в целях создания гарантий населению, его обеспечение важнейшими услугами, предусмотренными в Конституции РФ. Во- вторых, банкротство должно быть нацелено не столько на применение каких либо санкций, хотя по отношению к людям, ответственным за доведение муниципалитета до банкротства, они должны быть применены, сколько на поддержание муниципального хозяйства, оказание помощи при выходе из финансового кризиса. Главная идея введения института муниципального банкротства должна состоять в создании

условий для наращивания инициативы и повышения активности органов самоуправления и населения по зарабатыванию средств на основе развития реального сектора, расширения сферы услуг, упорядочения бюджетно-налоговой сферы, компенсационных факторов и т.д.

В современных условиях особая роль в процедуре банкротства и в разработке перспектив существования и развития муниципального образования и его хозяйства должна быть отведена региональному уровню, поскольку субъект Федерации в силу исполняемых им государственных функций несет ответственность за положение дел на своей территории. Именно через субъект Федерации осуществляется реализация финансовых гарантий муниципальных образований и с точки зрения налоговых соотношений и с точки зрения финансовых преференций. Тем более, что предполагаемое и уже частично проводимое реформирование организации власти в стране, направлено на повышение роли регионального уровня в развитии муниципальных территорий.

Введение института банкротства могло бы нести функцию стимулирования более эффективного ведения муниципального хозяйства.

3. В диссертации исследуются отраслевая структура муниципального хозяйства и его воспроизводственные основы. В качестве последних выступают финансово-бюджетные, имущественные и земельные ресурсы муниципальных образований, порядок, условия и эффективность их использования.

Важнейший элемент муниципальной собственности и муниципального хозяйства - земельные ресурсы. Земельные ресурсы являются основным богатством каждого муниципального образования. В настоящее время все в большей мере приходит осознание этого факта.

Территория, долгое время выполняющая как бы подсобные для отраслевого развития функции, начинает приобретать самостоятельную ценность. Однако и до сих пор часто при развитии региона, поселения, муниципального образования учитывается не самоценность территории как таковой, а возможность использовать ее только в качестве объекта, на котором можно расположить определенные виды производств, осуществлять добычу полезных ископаемых и т.п., даже в ущерб другим ее качествам - транзитной, рекреационной, экологической и реализации ею других возможных функций, В связи с этим существенно возрастает роль рационального использования земельных ресурсов муниципальных образований.

Важнейшим достоянием муниципального хозяйства является его недвижимость, использование которой и налоги на нее могут стать важным фактором развития муниципального хозяйства. На протяжении ряда лет в городах Великий Новгород и Тверь проводится эксперимент по местному налогообложению недвижимости, который показал, что именно в рамках местного самоуправления возможны более рациональные формы налогового обложения недвижимости, при котором есть возможность дифференцировать не только налогооблагаемое имущество, но и выделить перспективных налогоплательщиков, регулировать налоги и т.п..

Налог на недвижимость - самый распространенный во всех странах налог. Это объясняется тем, что он, во-первых, связан с размещением недвижимости на определенной территории; во-вторых, именно от деятельности местной власти по развитию территории зависит стоимость недвижимости. Речь идет о развитой дорожно-транспортной инфраструктуре, благоустройстве

территории, доступности необходимых объектов и т.п. В результате состояние недвижимости в муниципальном образовании - важный фактор, характеризующий деятельность власти.

Вот уже около 10 лет, в условиях рыночной России идет речь о том, как наиболее рационально организовать налоговую систему с точки зрения всех уровней власти и получения бюджетных ресурсов муниципальными образованиями. Представляется, что методологически в основу наиболее правильных подходов должна быть положена заинтересованность органов местного самоуправления. Однако во многих муниципальных образованиях современной России ситуация складывается таким образом, что даже полное зачисление в местные бюджеты всей суммы закрепленных федеральных, региональных и местных налогов, собираемых на соответствующих территориях, недостаточно для того, чтобы обеспечить доходы, необходимые для преодоления дефицитности их бюджетов. Эта ситуация мешает решению экономических и социальных проблем и на других уровнях.

Выводы, которые напрашиваются на основе анализа материалов конкретных регионов, проведенного в диссертации, заключаются, во-первых, в том, что финансово-ресурсная база муниципального хозяйства и, соответственно, местного самоуправления

недостаточно выявлена и часто неадекватно оценена, а несовершенная система налогообложения,

неразработанность инструментов и механизмов эффективного хозяйствования, искажают реальную картину воспроизводственных основ муниципального хозяйства как экономической базы местного самоуправления. Во-вторых, в том, что при анализе ресурсно-финансовой базы местного самоуправления

следует принимать во внимание накопленный страной исторический опыт в этой сфере. В частности, представляют интерес методы и принципы обложения земельных и лесных ресурсов, являющихся государственной собственностью, выработанные земскими учреждениями. В диссертации рассмотрены некоторые стороны деятельности земств в оценке и использовании доступных им ресурсных возможностей, в учете местных традиций и условий и т.п.

4. Важнейшим требованием, предъявляемым к муниципальному хозяйству является обеспечение его рациональности с нескольких точек зрения. Первое, «муниципальное хозяйство по своим масштабам, структуре, социально-экономическим, организационно-хозяйственным формам, объединяющим его связям, должно быть достаточным для создания и развития среды жизнедеятельности и жизнеобеспечения населения, соответствующей ее современным качественным характеристикам».7 Второе, муниципальное хозяйство должно включать всю совокупность муниципальных ресурсов, местных хозяйствующих субъектов различных форм собственности, находящихся на данной территории, хотя система экономических отношений между непосредственно муниципальными и другими хозяйствующими структурами существенно разнится. Третье, муниципальное хозяйство должно характеризоваться системой экономических

взаимосвязей: горизонтальных - рыночных и вертикальных - регулирующих как рыночные, так и не рыночные отношения и функционирующих на основе различных экономических механизмов.

7 Никифоров Л.В. Муниципальные реформы как процесс становления первичных территориальных структур гражданского общества. М.: ИЭ РАН, 1997, с. 7.

Структура муниципального хозяйства во многом определяется его природно-ресурсным, социально-трудовым и производственно экономическим потенциалами, которые, в свою очередь, оказывают существенное влияние на ресурсно-финансовый потенциал муниципального образования. Особенность современной структуры муниципального хозяйства состоит в том, что муниципальные хозяйствующие субъекты не могут выступать как высоко рентабельные предприятия в отличие от частных и других местных предприятий, поскольку практически все отрасли муниципального хозяйства, как правило, не носят коммерческого характера и предлагают услуги населению, исходя из общественных нужд, а не из коммерческого интереса. Хотя в результате роста тарифов на услуги сторонних или посреднических организаций повышается и оплата муниципальных услуг, вызывая недовольство населения. Кроме того, материальная база отраслей муниципального хозяйства изношена, получена в наследство еще от советской системы и не претерпела обновления в годы рыночных реформ. Обновление этой базы требует дополнительных и весьма значительных ресурсов, что также удорожает для населения стоимость услуг муниципального хозяйства. Прошедшая приватизация также изменила характер экономических отношений в рамках муниципального хозяйства.

На практике структура муниципального хозяйства складывается из двух сфер: собственно муниципального хозяйства и других местных (преимущественно частных) предприятий и хозяйств. Следует отметить ряд особенностей структуры муниципального хозяйства применительно к социальной сфере. Во-первых, в социальной сфере конечным участником любых видов хозяйственных отношений выступает лицо физическое -

каждый гражданин страны. Во-вторых, социальная сфера продолжает оставаться на бюджетном финансировании в значительной своей части. Так, доля населения в оплате услуг здравоохранения (без учета затрат на медикаменты) составляет 15%, услуг образования - 10%. В-третьих, «сброс» социальных объектов, находящихся ранее в собственности ведомств и государства в муниципальную часто при существенном износе этих объектов, усугубляет ситуацию в муниципальном хозяйстве в целом, и в особенности в его социальной сфере.

Все это свидетельствует о необходимости специальных подходов к анализу социальной сферы муниципального образования как с точки зрения методологии исследования, так и с точки зрения анализа реально складывающейся в этой сфере ситуации.

Для того чтобы представить реальную картину в социальной сфере муниципального хозяйства, и сделать выводы о том, как улучшить ситуацию, следует рассмотреть развитие социальной инфраструктуры в конкретном муниципальном образовании. Такой методологический подход, адекватный и современным условиям можно обосновать позицией, высказанной еще в 1915 г. Н.Д. Кондратьевым , отметившим также, что главными отраслями земского хозяйства является народное образование и медицина.8

В диссертации в качестве муниципального образования, на материалах которого, по Кондратьеву, изучается «сама социальная действительность» взят Сургутский район Тюменской области Ханты-Мансийского автономного округа, одного из самых обеспеченных с точки зрения наполненности бюджета

* Кондратьев Н.Д. Развитие хозяйства Кинешемского земства Костромской губернии. (Социально-экономический и финансовый очерк). Иваново. «Ивановская газета», 2002. с. 1П, 43-44.

регионов страны, показаны проблемы и трудности муниципального развития даже в условиях относительного благополучия. Как представляется, ситуация в этом муниципальном образовании репрезентативна и для других муниципальных образований страны, являющихся относительно благополучными с точки зрения обеспечения прежде всего финансовыми средствами. Однако следует признать уникальность каждого муниципального образования и их дифференциацию с точки зрения ресурсных, людских, производственных возможностей и социо-культурных традиций. Особенность Сургутского района кроме того определяется тем, что в нем признана приоритетность финансирования расходов социальной сферы.

5. Состояние и организация образовательной системы, этой важнейшей части социально-культурной инфраструктуры общества, является одним из основных показателей развитости государства и общества. По мере развития новой информационной экономики, с одной стороны, и становления рыночных отношений, с другой, предъявляются все большие требования к качеству образования, к его относительной доступности в различных формах и на различных уровнях, независимо от типа поселения, его местоположения. Повышение качества образования чрезвычайно актуально, поскольку в современном мире именно уровень развития образования является критерием оценки устойчивости экономических систем, состояния государств, их национальной безопасности.

Именно с муниципального уровня начинается последовательность процесса получения знаний (образования) и именно этот уровень закладывает основы потребностей в дальнейшем образовании, определяет планку его качества. На муниципальном уровне

закладывается, по существу, экономика образовательной системы страны, обеспечение ее всеми необходимыми ресурсами, как финансовыми, так и материальными.

Системность образования оказалась нарушенной с переходом к рыночным отношениям, муниципальный уровень, в частности, переживает очень сложный период, связанной как с изменениями в экономике образования, так и в самом образовательном процессе.

В отдельном муниципальном хозяйстве условия финансового, материального и ресурсного обеспечения складывается по разному в зависимости от экономического положения муниципального образования, умения органов местного самоуправления вести эффективное хозяйство, соблюдения межбюджетных отношений, поведения административно-управленческих структур регионального уровня и т.д.

В конкретных условиях Сургутского района реализуются принципы развития системы образования, принятые в Ханты-Мансийском национальном округе, суть которых заключается, во-первых, в создании единого образовательного пространства, охватывающего все типы поселений и максимально насыщая территорию района образовательными учреждениями всех необходимых видов; во-вторых, в придании образованию статуса приоритетной отрасли развития. Такой подход стал возможен при существенном ежегодном увеличении финансирования образования на 25-27%, разработке правовой базы, включении в общую образовательную систему высшего профессионального образования, формировании единой информационной среды, информатизации сети образовательных учреждений округа, мониторинга внедрения национально-регионального компонента в учебные планы образовательных учреждений.

Природно-климатические особенности округа и района потребовали реструктуризации сети сельских общеобразовательных учреждений. Так, в районах с экстремальными природными условиями и неразвитой транспортной инфраструктурой компьютеризировано 76% сельских школ, закуплены новые автобусы для перевозки учащихся. Наблюдается положительная динамика роста числа национальных школ и численности учащихся в них. Предпринимаются шаги по организации обучения детей младшего школьного возраста в форме кочевых школ с целью максимального приближения процесса обучения к условиям жизнедеятельности северных народов, апробируется опыт обучения детей в стойбищах. Создаются условия коренным малочисленным народам Севера для сохранения, изучения и развития родного языка.

Расширение бюджетного финансирования учреждений образования - важнейшее направление повышения уровня этой сферы социальной инфраструктуры. В современных условиях растет число семей, которые хотели бы принять участие в финансировании образования своих детей. В большей мере это относится к получению детьми высшего специального образования. В настоящее время примерно 25-30% семей принимают участие в финансировании образования своих детей. Это около 22% учащихся общеобразовательных учреждений. Такая ситуация характерна для образовательной системы Сургутского района. В связи с ней и, учитывая рыночную мотивацию и рост конкуренции в сфере занятости, на наш взгляд, следует начать разработку институциональных форм законодательно обоснованного привлечения средств населения в организацию образовательной системы для улучшения качества образования, доступности его новых форм.

6. Особо актуальным в современных экономических и социальных условиях является процесс формирования трехуровневой - муниципальной, региональной и федеральной - структуры организации медицинской помощи. Причем на первый план выходит совершенствование муниципального уровня

здравоохранения. Именно на этом уровне происходит оказание населению основного объема первичной медико-санитарной помощи. Одна из важнейших задач муниципального хозяйства - организация муниципального здравоохранения для обеспечения населения этим видом социальной инфраструктуры достаточно высокого качества. Муниципальный уровень системы здравоохранения выполняет основной объем позиций государственных программ и муниципальных заказов по предоставлению населению медико-профилактической, санитарно-социальной и лекарственной помощи.

Система муниципального здравоохранения представляет собой совокупность медицинских учреждений, организаций, предприятий, независимо от форм собственности, управление которыми осуществляет местное самоуправление как частью муниципального хозяйства. Однако результаты функционирования этой системы зависят от экономического состояния и хозяйственной деятельности не только непосредственно муниципального хозяйства, а экономической деятельности всех предприятий, находящихся на территории муниципального образования и формирующих его бюджет, доходы населения, социально-бытовые условия его жизни и т.п. Пока основным источником финансирования отрасли здравоохранения является бюджет. Если брать в качестве примера Ханты-Мансийский автономный округ, то в нем 79% расходов на здравоохранение составляют средства бюджета и только

21% общих расходов приходится на обязательное медицинское страхование. По отдельным муниципальным образованиям эти цифры колеблются от 35% до 3% расходов из средств обязательного медицинского страхования, причем районов с низкой долей последнего значительно больше.

Для повышения качества медицинского обслуживания населения следует переходить от текущего управления муниципальным здравоохранением к стратегическому. Это выражается в большей связи развития социальных отраслей в целом и здравоохранения, в частности, со стратегией общеэкономических преобразований в регионе и муниципалитете. Конкретными формами таких преобразований, особенно на муниципальном уровне может стать расширение социальной базы экономических реформ, превращения социальных факторов в мощный рычаг воздействия на экономические преобразования, сочетание свободного предпринимательства с государственным регулированием, нахождение и привлечения местного потенциала. Так, финансирование может осуществляться с привлечением дополнительно альтернативных источников в виде различного рода организаций, средств добровольного медицинского страхования, личных средств трудящихся, могут использоваться мобильные и гибкие организационные структуры по функциональному типу. Важна организация обратной связи между органами управления и населением по поводу проводимых мероприятий, учет в данном случае мнения большинства населения.

7. Относительно самостоятельную сферу социально-экономической деятельности, представляет социальная работа. Она наиболее эффективна на локальном территориальном (муниципальном) уровне.

Организационно система социальных служб, где могут и должны широко использоваться социальные работники, представляет собой сеть государственных учреждений, включая сферу социальной защиты. Организация социальной работы в такой форме имеет как свои плюсы, так и минусы. Плюсы состоят в том, что эта служба финансируется и контролируется государством, а ее работники действуют в рамках установленных должностных обязанностей. Минусы же социальной работы, организованной в единую государственную службу, состоят в том, что ограничивается право социального работника принимать самостоятельные решения, исходя из своего собственного опыта и восприятия ситуации, а также понимания целей и задач социальной деятельности. В рамках государственной организации велик риск бюрократизации, формализации деятельности, ориентации на цели государственной организации, а не на потребности людей, требующих помощи, бездушие под видом объективности. Трудности становления социальной работы связаны прежде всего с недостаточными финансовыми ресурсами, выделяемыми в целом на социальные нужды. Кроме того, социальную работу невозможно наладить без преодоления бюрократизма.

Большое влияние на качество социальной работы оказывает существующая социально-культурная среда.

Создание такой среды - одна из важнейших задач социальной работы и социальных работников, которая пока даже не ставится ни на государственном, ни на региональном, ни на муниципальном уровне. Такая социальная среда во многом определяет статус и престиж социального работника, которые остаются у нас пока еще довольно низкими. Это ведет к характерному для современной России отсутствию широкой поддержки в

обществе феномена социальной работы. В настоящее время практически эта работа инициируется сверху, исключительно на основе властных инициатив. Это хорошо в том смысле, что многие вопросы поддержки населения решаются, хотя не всегда в нужном объеме и справедливо. Недостает и правового обеспечения как самих социальных работников, так и их клиентов. Наблюдается ограниченность моделей и механизмов социальной работы даже там, где она развита относительно неплохо.

Социальную работу следует понимать существенно шире, чем принято сейчас, когда, как правило, речь идет о некоторых видах социальной помощи населению. Смысл социальной работы, как представляется, заключается в создании благоприятной социальной среды, путем оказания помощи каждому отдельному человеку с учетом всего комплекса социальных, материальных, ресурсных, психологических, моральных и тому подобных возможностей, доступных к реализации в современном российском обществе на муниципальном уровне.

Публикации по теме диссертации:

1. Становление местного самоуправления в современной России: к истории вопроса. В сб.: Трансформационные процессы и экономическое развитие. М.: ИЭ РАН, 2003. 0,4 пл.

2. Местное самоуправление: опыт российского земства. // Восьмые апрельские экономические чтения: Материалы научной конференции по проблемам экономики и менеджмента. Омск: издательство ОмГПУ, 2003. 0,3 п.л.

3. Муниципальное хозяйство как основа экономической состоятельности местного самоуправления.

// Северный регион: наука, образование, культура. 2003, № 1.0,4 п. л.

4. Эффективное ведение муниципального хозяйства - залог укрепления демократической власти на местном уровне. // Северный регион: стратегия и перспективы развития. Тезисы Всероссийской научной конференции. Сургут. Из-во СурГУ 2003-05-08.0,3 п.л.

5. Местное самоуправление как форма осуществления власти на муниципальном уровне. В сб.: Труды кафедры политэкономии и предпринимательства РАН. М., 2003.1,0 п.л. (в печати).

Подписано в печать 05, 2003 г. Зак.83 Тир. 400 экз. Объем пл. Участок оперативной печати ИЭРАН

ЬыЖфЬЧ^Л^^ж 1 ¿Л?2» '}>■<

ГУ

.ij-.í^ -у/

РНБ Русский фонд

2005-4 18018

Ci

ft, $

í

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Никитин, Александр Владимирович

Введение.

Глава 1. Политэкономические основы муниципального хозяйства.

1.1. Местное самоуправление как социальный институт муниципального развития.

1.2. Ресурсно-воспроизводственные основы муниципального хозяйства.

1.3. Структура муниципального хозяйства.

Глава 2. Муниципальный уровень и социальная инфраструктура.

2.1. Муниципальный образовательный комплекс в системе образования страны.

2.2. Правовое и ресурсное обеспечение здравоохранения на муниципальном уровне.

2.3. Социальная работа на муниципальном уровне: перспективные подходы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Муниципальное хозяйство в России: социально-экономические основы и направления развития"

Актуальность темы исследования обусловлена, во-первых, ролью, которую играет муниципальное хозяйство в жизнеобеспечении населения локальных территорий, формируя фактически основные сферы его жизнедеятельности на первичном территориальном уровне. Во-вторых, муниципальное хозяйство является экономической базой местного самоуправления. В-третьих, муниципальное хозяйство мобилизует и использует ресурсно-производственный и социальный потенциал первичных территориальных структур - муниципальных образований. В-четвертых, муниципальное хозяйство имеет важное значение в организации отраслей социальной сферы. На современном этапе развития российской экономики требуется анализ и обобщение опыта, накопленного за годы реформ, муниципальным хозяйством (прежде всего его социальной инфраструктурой) в условиях неотработанных правовых норм, неотрегулированности экономических отношений, игнорирования социальных приоритетов. Они должны послужить базой выработки перспективных подходов к формированию структуры и условий функционирования муниципального хозяйства.

Степень разработанности проблемы. К настоящему времени опубликовано большое число работ, посвященных различным аспектам анализа муниципального хозяйства, признаны важность и необходимость подобных исследований.1 Однако эти исследования носят в большей мере правовой, чем экономический характер. Это объясняется тем, что муниципальное хозяйство

1 К гражданскому обществу через самоуправление населения. Выпуск I. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М., ИЭ РАН, 1996. Выпуск II. Самоуправление: проблемы теории и опыт становления. 1996. Выпуск III. Развитие самоуправления: социально-экономическая среда. 1997. Выпуск ГУ. Опыт становления самоуправления. 1997; Автономов A.C. Правовые и финансовые основы самоуправления Российской Федерации. М., МЗ Пресс, 2002; Швецов А.Н. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. М., УРСС, 2002 и др.

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., «Норма», 2002; Местное самоуправление в современной России. Ростов-на-Дону, «Феникс», 2001; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. M., 1996; как экономическая целостность с совокупностью хозяйственных отношений и связей только начинает формироваться, причем скорее на основе правовых решений, принятых на федеральном или региональном уровнях власти, а не на основе потребностей внутреннего развития территорий. Этим во многом объясняется и интерес в исследованиях муниципальной сферы к управленческим (формируются новые властно-управленческие структуры),3 коммунально-бытовым и жилищным (коммунально-бытовая сфера в результате приватизации оказалась практически вся в ведении муниципальных служб) проблемам.4 Муниципальный уровень социальной инфраструктуры, как правило, рассматривается в исследованиях последних лет конкретно в разрезе отдельных отраслей.5 В результате, муниципальное хозяйство как экономическая целостность, его политико-экономические основы и место в нем отраслей социальной инфраструктуры исследованы недостаточно, что и предопределило выбор темы диссертации, ее цели и задачи.

Цель исследования - анализ социально-экономических основ муниципального хозяйства и место муниципального уровня в структуре отраслей социальной инфраструктуры.

Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:

- рассмотреть местное самоуправление и раскрыть его роль в организации и развитии муниципального хозяйства;

Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков A.H. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997 и др.

3 Воронин А.Г. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием. «Городское управление». 1996, № 1; Мельников С.Б. Формирование корпоративного управления муниципальным образованием в России в условиях кризиса. М., «Арина», 1996; Саурин А.И., Суворова В.В. Методологические аспекты регионального управления. В кн.: Актуальные проблемы регионального управления. Часть 1. Пенза, 1998; Уткин И.Ю. Управление формированием социально-финансовой группой муниципального образования. М., «Зело», 1997; Лавров M.T. Управление социально-экономическим развитием района при переходе к рынку. М., «Луч», 1998 и др.

Забродин П.И. Муниципальный менеджмент: жилищно-коммунальный комплекс. М., «Глобус», 1999; Овечкин М.П. Моделирование механизмов организации долевого участия в финансировании муниципальных очередников на улучшение жилищных условий. «Аудит и финансовый анализ». 1999, № 3 и др.

5 Солоухина Т.П. Актуальные проблемы экономического обеспечения образовательного учреждения в условиях реформирования образования. «Вестник МГТУ», 2001. Т. 4, № 2; Салагадзе M.M. Оценка социально-экономической эффективности и результативности управления системой муниципального здравоохранения. В кн.: Проблемы, инновационные подходы и перспективы развития индустрии туризма. Сочи, 2001 и др. исследовать воспроизводственные возможности муниципального хозяйства на основе анализа его финансово-ресурсного потенциала;

- выявить место социальной инфраструктуры в отраслевой структуре муниципального хозяйства;

- раскрыть экономико-правовые основы и принципы функционирования муниципального уровня таких отраслей социальной сферы как образование и здравоохранение в системах образования и здравоохранения страны;

- обосновать необходимость новых подходов к социальной работе с населением муниципального образования.

Объект исследования — муниципальное хозяйство, его социально-экономические основы и структура.

Предмет исследования - система социально-экономических отношений в муниципальном хозяйстве, его взаимосвязи с региональным и федеральным уровнями в сфере социальной инфраструктуры.

Методологической основой исследования является подход, согласно которому исследование экономических отношений, складывающихся в муниципальном хозяйстве, должно основываться на учете накопленного опыта формирования этого хозяйства и анализе современных реально происходящих процессов как на муниципальном, так и на региональном и федеральном уровнях. Диссертация базируется на официальных документах, на изучении отечественной и зарубежной литературы по проблемам региональной и муниципальной экономики, в ней использованы статистические материалы по стране в целом, по ряду регионов и по Сургутскому району Ханты-Мансийского автономного округа. Часть выводов основывается на фактологических данных средств массовой информации по стране в целом и по Ханты-Мансийскому автономному округу.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что ее результаты могут быть использованы при выработке социально-экономической стратегии развития гражданского общества в России; разработке программ социально-экономического развития российских регионов; отработке конкретных механизмов функционирования учреждений социальной инфраструктуры муниципального хозяйства.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем:

1. Обосновано понимание местного самоуправления как наиболее адекватной формы низового уровня власти (местной власти), опирающейся на инициативу и активность населения и реализующей властные полномочия по организации жизнедеятельности и жизнеобеспечения населения локальной территории - муниципального образования и в этом своем качестве являющегося социальной основой муниципального хозяйства.

2. Раскрыто содержание муниципального хозяйства как комплексного и самодостаточного социально-экономического института, включающего объекты муниципальной собственности и хозяйственные структуры, относящиеся к компетенции органов местного самоуправления, а также частные, акционерные и другие структуры, действующие на территории муниципальных образований, формирующие их экономику и предопределяющие условия жизнедеятельности населения.

3. Показана необходимость законодательного введения процесса муниципального банкротства как банкротства особого рода, включающего классификацию его причин и разработку комплекса экономико-правовых санкций, мер и механизмов по выходу муниципального образования из состояния банкротства.

4. Выявлено, что приоритетной задачей муниципального развития является достижение экономической самодостаточности муниципальных образований посредством внесения изменений в бюджетно-налоговую систему, разработки и реализации программ развития территории с учетом их ресурсного, трудового и социального потенциала и т.д.

5. Обосновано новое понимание социальной работы на муниципальном уровне, суть которой заключается в создании благоприятной среды жизнеобеспечения путем индивидуально-дифференцированного удовлетворения социальных потребностей разных групп населения.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Никитин, Александр Владимирович

Заключение

Проведенное исследование позволило сделать ряд выводов:

1. Наиболее адекватной формой организации низового уровня власти, то есть местной власти, в условиях рыночной экономики является местное или территориальное самоуправление. Местное самоуправление, опираясь на инициативу и активность населения, реализует властные полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения на локальной территории.

В Российской Федерации процесс становления местной власти как местного самоуправления проходит начальные стадии, встречая ряд трудностей. Неотрегулированность финансовых отношений приводит к ограниченности доходной базы местных бюджетов и как следствие этого их несбалансированность и невозможность в полном объеме решать всю совокупность местных проблем. Распад существовавшей в советское время социально-бытовой инфраструктуры, утеря ею своей экономической основы и прежде всего обеспечения населения минимальными социальными гарантиями, вызвала комплекс социально-экономических проблем и, прежде всего снижение жизненного уровня основной части населения, ухудшение условий его жизни.

Между тем за годы рыночных реформ теоретические правовые основы самоуправления практически разработаны. Однако созданные в спешке в первые годы реформ паллиативные формы организации власти на местах несут некоторые зачатки самоуправления, но скорее анархического, чем реально самоуправленческого характера. Это связано как с общим ходом экономических реформ в стране, инициированных и проводимых сверху, не имеющих четкой социальной стратегии развития, так и с заимствованием чужого, хотя и прогрессивного с точки зрения тех условий, в которых он используется в других странах, самоуправленческого опыта. Этот опыт — опыт экономически развитых стран с богатой и длительной историей развития самоуправления и организацией экономической жизни на местах, сформированным гражданским обществом, развитыми и устоявшимися процедурами взаимоотношений между ветвями власти и т.п.

2. Для российских условий в силу традиций страны и длительного советского опыта организации власти на местах, многие западные формы развития самоуправления оказываются не пригодными. Современное же российское законодательство по проблемам местного самоуправления пока не фиксирует уже накопленный опыт демократического развития страны в рыночных условиях, а закрепляет лишь будущую модель системы организации местной власти в стране.

Предложенная законодательством страны правовая база местного самоуправления изначально содержала противоречия, которые могли быть разрешены только в ходе практической отработки административных, социальных и экономических механизмов реализации принципов самоуправления. Пока же побеждает администрирование, причем как во взаимоотношениях местного самоуправления и государственной власти, так и во взаимоотношениях самоуправления и региональной власти.

3. Местное самоуправление, являясь социальным институтом низового территориального уровня, своей хозяйственной основой имеет муниципальное хозяйство. Под муниципальным хозяйством следует понимать не только то, что относится непосредственно к муниципальной собственности или компетенции органов самоуправления, но и то, что в совокупности создает нормальные условия жизнедеятельности населения, проживающего на территории муниципального образования, по существу, означая обеспечение воспроизводства и развития экономической, социальной, политической, культурной и иных сторон общественной жизни на основе инициативы, активности и самодеятельности населения.

Несмотря на то, что местное самоуправление проходит процесс становления, можно считать, что к настоящему времени муниципальное хозяйство все-таки оформилось, определились не только его административные, но и социально-экономические границы, сформированы в основном принципы его функционирования. Однако эффективность муниципального хозяйства и с экономической и с социальной точки зрения в целом по стране остается крайне низкой.

4. В основе воспроизводства муниципального хозяйства, базирующегося на местном самоуправлении как социальном институте, лежит его материально-ресурсная основа. Без такой основы местное самоуправление не в состоянии выполнять свои функции и решать те социально-экономические проблемы, которые перед ним стоят как по защите интересов населения конкретных территориальных образований, так и по реализации демократических начал общества, поскольку муниципальный уровень является базовым уровнем развития демократии и организации власти в стране. Реальная демократия на муниципальном уровне - залог развития и укрепления демократической власти на других более высоких уровнях социально-экономической и административно-управленческой системы общества, в целом его демократического переустройства.

Опыт России в последние годы свидетельствует о том, что, с одной стороны, недостаточная обеспеченность муниципальными ресурсами местного хозяйства дискредитирует в целом власть в стране. С другой стороны, недостаточность собственной материально-ресурсной базы означает, что местное самоуправление не в состоянии сохранить самостоятельность в защите своего населения и в решении местных социально-экономических проблем.

Сбалансированность и эффективность муниципального хозяйства определяется, по существу, двумя факторами. Во-первых, государственным бюджетным регулированием, формирующим финансовую автономию местных бюджетов, в результате которого за муниципальным образованием постоянно оставляется доля федеральных и региональных налогов, а также поступлением в местные бюджеты дотаций на безвозмездной и безвозвратной основе, субвенций для решения целевых программ, субсидий на условиях долевого финансирования целевых расходов. Во-вторых, выбором местной властью (местным самоуправлением) методов и форм ведения хозяйства, то есть хозяйственной деятельностью самих муниципальных образований (рациональное использование бюджетных и налогов средств, эффективная деятельность муниципальных предприятий, стимулирование предпринимательства на территории и сбор местных налогов, получение платежей за пользование природными ресурсами, поиск различных способов пополнения местных бюджетов, в частности, работа с ценными бумагами, использование муниципального заказа и муниципального гранта и т.п.).

5. Неэффективное ведение муниципального хозяйства неизбежно предполагает введение института банкротства. Причем банкротство может быть вызвано как объективными, так и субъективными причинами. Формируемые ныне бюджеты, как правило, рассчитаны на поддержание и эксплуатацию существующих объектов, но отнюдь не на строительство и создание новых. В таких случаях иногда бывает сложно определить, какие причины - субъективные или объективные, повлияли на негативно складывающуюся ситуацию. В то же время выявление реальных факторов, определяющих ситуацию должно, способствовать выбору эффективных путей преодоления трудностей.

Представляется важным ввести законодательно определенное понятие муниципального банкротства и комплекс правовых и экономических актов, не только квалифицирующих его причины и санкции по ним, но главное -предусматривающие меры экономического воздействия для выхода муниципального образования из состояния банкротства.

Банкротство муниципального хозяйства — это банкротство особого рода. Его результатом должно быть, во-первых, справедливое распределение государством ресурсов в целях создания гарантий населению по его обеспечению важнейшими услугами. Во- вторых, банкротство должно быть нацелено не столько на применение каких либо санкций, хотя по отношению к людям ответственным за доведение муниципалитета до банкротства они должны быть применены, сколько на поддержание муниципального хозяйства, оказание помощи при выходе из финансового кризиса.

6. Финансово-ресурсная база муниципального хозяйства и, соответственно, местного самоуправления в современных условиях недостаточно выявлена и часто неадекватно оценена относительно своей реальной стоимости, несовершенная система налогообложения, отсутствие необходимых методологических подходов к ее оценке, неразработанность важнейших инструментов и механизмов ее правильного использования, искажают реальную картину воспроизводственных основ муниципального хозяйства как экономической базы местного самоуправления, его реального материально-финансового потенциала. Проводимые реформы местного самоуправления должны это учитывать.

Представляется также важным при анализе ресурсно-финансовой базы местного самоуправления принимать во внимание накопленный страной исторический, в частности, земский опыт в этой сфере.

7. С точки зрения экономической основы местного самоуправления правомерно пользоваться понятием «структура муниципального хозяйства», отвечающего ряду критериев. Прежде всего структура муниципального хозяйства с точки зрения характерных для нее отраслей должна быть относительно комплексной, а муниципальное хозяйство - экономически самодостаточным. Только при этих условиях местное самоуправление будет иметь реальную воспроизводственную основу. Кроме того, муниципальное хозяйство должно включать всю совокупность муниципальных ресурсов, муниципальных хозяйствующих субъектов и совокупность хозяйствующих субъектов различных форм собственности, находящихся на данной территории, хотя система экономических отношений между непосредственно муниципальными и не муниципальными хозяйствующими структурами существенно разнится. Важным является также и то, что муниципальное хозяйство должно представлять собой систему экономических взаимосвязей: горизонтальных - рыночных и вертикальных - регулирующих как рыночные, так и не рыночные отношения и функционирующих на основе различных экономических механизмов.

8. Экономическая, социальная, правовая и организационно-управленческая среда, создающаяся в границах местного самоуправления и, по существу, формирующая муниципальное хозяйство, является основой поиска и отработки рациональных форм реализации потенциала территории, выявления хозяйственных ниш, форм и способов социальной защищенности отдельных групп населения, создания условий для реализации потенциала других, сдерживания негативной активности третьих и т.п.

Прошедшая приватизация изменила характер экономических отношений в рамках муниципального хозяйства. Наблюдается ряд особенностей структуры муниципального хозяйства применительно к социальной сфере. Все это свидетельствует о необходимости специальных подходов к анализу социальной сферы муниципального образования как с точки зрения методологии исследования, так и с точки зрения анализа реально складывающейся в этой сфере ситуации.

9. Для того, чтобы представить существующую картину в социальной сфере муниципального хозяйства, и сделать выводы о том, как улучшить ситуацию, следует рассмотреть развитие социальной инфраструктуры в конкретном муниципальном образовании. Такой методологический подход, адекватный и современным условиям можно обосновать позицией, высказанной еще в 1915 г. Н.Д. Кондратьевым в его книге «Развитие хозяйства Кинешемского земства Костромской губернии». Важно подчеркнуть также еще одно очень важное замечание Н.Д. Кондратьева. По его мнению, главными отраслями земского хозяйства являлись народное образование и медицина, то есть то, что в современных условиях составляет важнейшие отрасли социальной инфраструктуры.

На фоне общей ситуации в стране с развитием социально-культурной сферы на муниципальном уровне дают представление материалы по муниципальному образованию «Сургутский район» Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области. Несмотря на относительное благополучие это муниципальное образование иллюстрирует состояние социально-культурной инфраструктуры и существующие проблемы и трудности ее развития в конкретном муниципальном образовании с точки зрения его ресурсно-финансовой и материальной обеспеченности и ее использования. Как представляется, ситуация в этом муниципальном образовании репрезентативна и для других муниципальных образований страны, являющихся относительно благополучными с точки зрения обеспечения финансовыми средствами.

10. В современных условиях сфера образования не только все больше включается в систему рыночных отношений, но и преобразуется не только в потребителя общественных ресурсов, но и создателя общественного продукта. На самом деле это было всегда, но только в условиях рынка и конкуренции такая трансформация имеет возможность реализоваться в полной мере. Особая роль образования заключается в осознании все большей частью общества новой системы социально-экономических отношений, где действует главный принцип: более высокое и качественное образование, по существу, определяет многие важнейшие стороны уровня и условий жизни людей.

Между тем именно с муниципального уровня формируется последовательность получения знаний (образования) и именно этот уровень закладывает основы потребностей в дальнейшем образовании, определяет планку его качества. На муниципальном уровне закладывается, по существу, экономика образовательной системы страны, обеспечение ее всеми необходимыми для ее развития ресурсами, как финансовыми, так и материальными.

На муниципальном уровне органы местного самоуправления несут всю полноту ответственности за реализацию конституционных прав граждан на получение основного (общего) образования; за использование муниципальных образовательных учреждений только в интересах образования; за разработку, принятие и реализацию за счет собственных материальных и финансовых ресурсов муниципальных программ развития образования; за участие в разработке и реализации региональной образовательной программы, относящейся к муниципальному уровню; за строительство и содержание за счет собственных и привлеченных средств объектов и учреждений муниципального образования и т.п. Это означает прежде всего необходимость наделения их соответствующими экономическим ресурсами и правами по реализации поставленных целей. Однако пока это условие не соблюдается.

11. Особое внимание на муниципальном уровне должно быть уделено сельскому образованию. Задача организации образования на селе, особенно там, где мало детей и где средств муниципальных бюджетов недостаточно для функционирования сельских школ, достаточно сложная. В то же время решения о закрытии этих школ должны приниматься только органами местного самоуправления, причем с учетом мнения населения муниципального образования. Для сохранения доступности получения образования детьми в таких случаях должны приниматься программы создания детям соответствующих условий: создание интернатов при школах для проживания детей из отдаленных поселений; организация специального транспорта для доставки детей в школу; оплата проездных билетов и т.п. Для материальной поддержки детских сельских образовательных учреждений, они имеют право владеть не только учебно-производственными и жилищно-бытовыми помещениями, но земельными участками, агротехникой, сельскохозяйственными животными, то есть иметь подсобное хозяйство. При этом органы местного самоуправления должны помогать сельским общеобразовательным учреждениям, обеспечивать их инвентарем, оборудованием, запасными частями, горюче-смазочными материалами и т.п. Для обеспечения педагогическими кадрами сельских школ, интернатов и других учебных заведений региональная администрация, как правило, устанавливает сельскую квоту приема в региональные высшие учебные заведения педагогического профиля, а органы местного самоуправления обеспечивают целевое направление выпускников сельских школ, гарантируя им необходимые социально-экономические условия.

12. Самой существенной стороной, определяющей возможности деятельности образовательных учреждений является их финансовое обеспечение. Стабильное функционирование муниципальной образовательной системы предполагает соответствующее наполнение бюджета, в том числе и объявлением защищенности соответствующих расходных статей. Эти гарантии не только должны быть основаны на федеральных, региональных и муниципальных нормативах финансирования из бюджетов всех уровней, но и практически реализоваться. При этом законодательно должно быть зафиксировано, что муниципальные нормативы, исчисляемые с учетом местной специфики, должны быть достаточными для покрытия расходов, связанных с образовательным процессом, и не могут быть ниже региональных. Кроме того следует устанавливать сбор на нужды образовательных учреждений. Такой сбор регламентируется региональной законодательной властью и используется целевым назначением как дополнительный источник финансирования образовательных учреждений. В некоторых регионах, кроме увеличения бюджетных расходов на образование, привлекаются внебюджетные источники финансирования. К ним относятся средства населения, средства предприятий, а также коммерческая необразовательная деятельность.

13. Особо актуальным в современных экономических и социальных условиях является процесс формирования трехуровневой — муниципальной, региональной и федеральной - структуры организации медицинской помощи. Причем на первый план выходит совершенствование муниципального уровня здравоохранения. Именно на этом уровне происходит оказание населению основного объема первичной медико-санитарной помощи. Одна из важнейших задач муниципального хозяйства - организация муниципального здравоохранения для обеспечения населения этим видом социальной инфраструктуры достаточно высокого качества.

Монополизация системы здравоохранения, ее затратный характер, нерациональность организации, неформальный характер дополнительных затрат для потребителей медицинских услуг, существовавшие долгие годы, потребовали новых подходов к организации медицинской сферы. Однако попытки изменить ситуацию с помощью обязательного и добровольного медицинского страхования пока дают слабые позитивные результаты, что в значительной мере связано с неопределенностью роли каждого из уровней организации этого процесса.

В рамках единого муниципального хозяйства государственные, частные и ведомственные медицинские учреждения, предприятия и организации должны принимать участие в деятельности муниципальной здравоохранительной системы на договорной основе. На договорной основе базируется и участие муниципальных, частных и ведомственных медицинских учреждений, организаций и предприятий в деятельности государственной системы здравоохранения. Возможно также создание особой группы государственных и муниципальных медицинских унитарных предприятий, имущество которых закрепляется за ними на правах полного хозяйственного ведения и оперативного управления. Эти предприятия осуществляют свою хозяйственную деятельность самостоятельно, сами подбирают кадры, занимаются научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельностью, ограниченной российским законодательством и собственными уставами.

14. Реализация законодательно установленной схемы оказания медицинской помощи населению упирается в состояние бюджетов всех уровней. Особые сложности испытывает муниципальный уровень, поскольку фактически до сих пор в большинстве регионов страны он продолжает финансироваться по остаточному принципу.

Ситуация усугубляется постоянным повышением затрат на оказание лекарственной помощи. Если учесть, что лекарствами население обеспечивается в основном за счет собственных средств, ситуация в отдельных регионах является просто критической. Направления улучшения обеспечения населения лекарственным обслуживанием в целом по стране должны предусматривать обеспечение экономической доступности максимального ассортимента лекарств для населения и лечебно-профилактических учреждений. В этих целях предполагается дальнейшее внедрение современного менеджмента в обороте лекарственных препаратов.

В целом для повышения качестве медицинского обслуживания населения следует переходить от текущего управления муниципальным здравоохранением к стратегическому. Это выражается в большей связи развития социальных отраслей в целом и здравоохранения, в частности, со стратегией общеэкономических преобразований в регионе и муниципалитете. Конкретными формами таких преобразований, особенно на муниципальном уровне может стать расширение социальной базы экономических реформ, превращения социальных факторов в мощный рычаг воздействия на экономические преобразования, сочетание свободного предпринимательства с государственным регулированием, нахождение и привлечения местного потенциала.

15. Социальная работа представляет собой относительно самостоятельную сферу социально-экономической деятельности, практическая реализация которой наиболее эффективна на локальном территориальном уровне, представленном муниципальным хозяйством. Социальную работу следует понимать существенно шире, чем принято сейчас, когда, как правило, в связи с этой работой, речь идет о социально-психологической помощи населению. В свете того, что многие виды социальной работы распространяются на многообразные уже существующие формы работы с социально незащищенными группами или слабо защищенными группами населения, постоянно возникает потребность в их новых формах, видах, механизмах реализации. Смысл социальной работы, как представляется, заключается в оказании помощи каждому отдельному человеку с учетом всего комплекса социальных, материальных, ресурсных, психологических, моральных и тому подобных возможностей, доступных к реализации в современном российском обществе на муниципальном уровне.

Организационно система социальных служб, где могут и должны широко использоваться социальные работники, представляет собой сеть государственных учреждений, включая сферу социальной защиты.

Организация социальной работы в такой форме имеет как свои плюсы, так и минусы. Плюсы состоят в том, что эта служба финансируется и контролируется государством, а ее работники действуют в рамках установленных должностных обязанностей. Минусы же социальной работы, организованной в единую государственную службу, состоят в том, что ограничивается право социального работника принимать самостоятельные решения, исходя из своего собственного опыта и восприятия ситуации, а также понимания целей и задач социальной деятельности. Кроме того в рамках государственной организации велик риск бюрократизации, формализации деятельности, ориентации на цели государственной организации, а не на потребности людей, требующих помощи, бездушие под видом объективности. Трудности становления социальной работы связаны прежде всего с недостаточными финансовыми ресурсами, выделяемыми в целом на социальные нужды. Кроме того, социальную работу невозможно наладить без преодоления бюрократизма в социальной сфере, а его пока не становится меньше.

16. Большое влияние на качество социальной работы оказывает существующая социально-культурная среда, направленная не только на дискриминацию социальных проблем, но и тех людей, которые требуют социальной поддержки, защиты и помощи и на которых направлена деятельность социальных работников.

Создание такой среды - одна из важнейших задач социальной работы и социальных работников, которая пока даже не ставится ни на государственном, ни на региональном, ни на муниципальном уровне в отраслях социальной инфраструктуры. Отсутствие профессионалов в сфере социальной работы также мешает осознанию ее важности и значимости. Такая социальная среда во многом определяет статус и престиж социального работника, которые остаются у нас пока еще довольно низкими. Это ведет к характерному пока для России отсутствию широкой поддержки в обществе феномена социальной работы. В настоящее время практически эта работа инициируется сверху, исключительно на основе властных инициатив. Это хорошо в том смысле, что многие вопросы поддержки населения решаются, хотя не всегда в нужном объеме и справедливо. Недостает и правового обеспечения как самих социальных работников, так и их клиентов. Наблюдается ограниченность моделей и механизмов социальной работы даже там, где она развита относительно неплохо.

Те направления социальной работы, которые внедряются специалистами-теоретиками, изучающими этот вид деятельности, основаны преимущественно на чужом (западном) опыте, где совершенно иные социально-экономические, культурно-этические условия и нормы. В России социальную работу следует приспосабливать к отечественным условиях, которые, кстати, существенно разняться по национальным, историческим и местным традициям и особенностям не только в различных регионах страны, но и внутри регионов, на уровне муниципальных образований.