Научные основы становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Научные основы становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики"

На правах рукописи

>

БОЧКОВА Светлана Анатольевна

НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ И ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выполнена на кафедре экономики Российского нового университета

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Регент Татьяна Михайловна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук Воробьева Ольга Дмитриевна

кандидат экономических наук Артемов Сергей Викторович

Ведущая организация:

Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова

Защита состоится 31 мая 2005 года в 14 часов на заседании диссертационного совета К 521.019.01 при Российском новом университете по адресу: 105005, г. Москва, ул. Радио, д. 22, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского нового университета по адресу: г. Москва, ул. Радио, д. 22.

Автореферат разослан «30» апреля 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук

Э.Б. Гилинская

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследуемой темы. Происходящие в последние годы социально-экономические и политические преобразования в Российской Федерации повлекли за собой качественные изменения в системе управления народным хозяйством и, особенно в направлениях деятельности и формах контроля. Переход к рыночной экономике практически ликвидировал прежнюю государственную систему контроля в управлении народным хозяйством, так как, согласно мнению «проводников» курса реформирования советской экономики, процессы рыночного «саморегулирования» автоматически обеспечат оптимальное развитие экономики. Но сегодняшняя практика показывает, что такого нет и быть не может. Иначе говоря, без соответствующей системы государственного контроля современная национальная экономика не может эффективно функционировать. Эта идея красной строкой пронизывает все правительственные документы, обеспечивающие курс на модернизацию экономики. Поэтому неслучайно в современной России, не умаляя значимости рыночного контроля через систему конкуренции, рынков и цен, возросло значение государственного контроля. Особенно в связи с необходимостью соблюдения основ конституционного строя, закрепленных Конституцией Российской Федерации: принципов народовластия, федеративного устройства, разделения властей, защиты прав и свобод человека и др. В настоящее время сформировались новые контрольные государственные органы по налогам и сборам, валютному, экспортному, антимонопольному контролю и т.д. Появились качественно новые виды контрольной деятельности, в частности, аудиторский контроль. Наряду с государственными действуют негосударственные контролирующие службы, осуществляющие свои функции на договорной основе. По заказу предприятий или организаций проверку достоверности отчетной документации и законности финансовых, бухгалтерских и других операций проводят частные фирмы.

В этой связи актуальными становятся углубленное изучение научных и организационных проблем развития системы контроля, выявление возможностей и пределов контрольных функций, нахождение наиболее эффективных методов и форм их реализации в современных условиях. Возникают вопросы и о том, какие формы контроля должны развиваться в первую очередь в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики, каковы условия и механизмы совершенствование системы контроля в условиях национальной рыночной экономики. Особая актуальность темы определяется тем, что государственный финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации, официально начавшей свою деятельность 11 января 1995 года, все больше приобретает практическую значимость. Возникла также необходимость совершенствования системы общегосударственного контроля над расходованием бюджетных средств. Однако данное направ-

ление развития государственного контроля пока еще не получило подробного освещения в экономической науке, что делает поставленную проблему актуальной с научной точки зрения.

Степень разработанности проблемы. Теоретико-методологическое осмысление избранной темы базировалось на изучении комплекса работ, посвященных особенностям становления рыночной экономики в России: Абалкина Л.И.; Бело-липецкого В.Г., Бузгалина A.B., Ведута E.H., Видяпина В.И., Глазьева С.Ю., Гон-тмахера Е.Ш., Грязновой А.Г., Землякова Д.Н., Кудрина A.JI., Кудрова В.М., Князева В.Г., Львова Д.С., Любимцевой C.B., Ларионова И.К., Новичкова В.И., Осипова Ю.М., Регент Т.М., Сычева Н.В., Ясина Е.Г. и др.

Многие аспекты, связанные с ролью государства и социально-экономическими последствиями решений макроэкономических проблем, с выбором эффективных инструментов государственного управления, были исследованы в работах зарубежных ученых: Гэлбрейта Дж., Кейнса Дж., Коуза Р., Маршалла А., Менгера К., Мизеса Б., Мюрдаля Г., Норта Д., Сакса Дж., Стиглера Г., Стиглица Дж., Фридмена М., Шумпетера И. и др.

Особый интерес представляют работы отечественных ученых, в которых показана необходимость сохранения системы государственного финансового контроля в условиях радикального реформирования экономики страны: Андреева А.Г., Андрюшина С.А., Антиповой Т.В., Ермилова В.Г., Мезенцевой Т.А., Никольского Д.В., Погосяна Н.Д., Соменкова А.Д., Фирулина И.В., Черноморда П.В., Шохина С.О. и др. Примечательно, что, отстаивая свою позицию, авторы монографий и статей часто приводят в пример зарубежный опыт реализации политики государственного финансового контроля.

Начало контрольной деятельности Счетной палаты РФ значительно усилило интерес исследователей к проблеме защиты финансовых интересов государства, что проявилось в ряде публикаций второй половины 90-х годов XX века и начала нового столетия, свидетельствующих о значительном влиянии Счетной палаты РФ на экономическое развитие России. Это работы Абрамова С.Б., Городецкого А.Е., Жукова А. Д., Соколова B.C., Степашина C.B. и др.

В результате изучения многочисленных источников по избранной теме, нам представляется, что к настоящему времени накопился достаточный научный материал, позволяющий сделать определенные теоретические и практические выводы о тенденциях развития системы контроля, что позволяет обеспечить научную проработку выбора стратегии государственного контроля. Однако практика управления национальной экономикой показывает, что большинство рекомендаций ученых и специалистов по становлению и развитию государственного контроля в конкретных условиях остаются невостребованными. В этой связи многие аспекты исследуемой проблемы требуют дополнительной разработки. Поэтому в нашем исследовании мы попытались восполнить образовавшийся пробел в анализе малоизученных теоретических и прак-

1 «*Э!0И*и»»4

i ЙЗ

^ »«J**

I

тических аспектов государственного контроля в Российской Федерации Мы исходим из того, что действующая система государственного контроля находится в начале качественно нового этапа ее становления, последующей реорганизации, поиска принципиально новых вариантов ее развития. В связи с этим особое внимание приобретает попытка по-новому осмыслить понятие, цели, функции государственного контроля в управлении народным хозяйством, а также разработать механизмы его совершенствования в условиях национальной рыночной экономики.

Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является обоснование и разработка научно-методических основ становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики.

Достижение поставленной цели потребовало решить следующие задачи:

- разработка теоретических основ контрольной функции управления народным хозяйством;

- анализ специфики макроэкономических форм, функций, принципов организации государственного контроля, осуществляемого в различных сферах экономики;

- выявление проблем, задач и основ повышения эффективности системы контроллинга в российских организациях;

- обоснование методов организационного построения государственного финансового контроля как особой формы государственного управления;

- изучение отечественного и зарубежного опыта состояния, структуры, тенденций развития государственного финансового контроля как органической части государственного управления;

- разработка направлений и механизма государственного финансового контроля в контексте повышения эффективности рыночного управления национальной экономикой;

- определение путей совершенствования нормативно-правовой и законодательной базы государственного финансового контроля на основе анализа деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является процесс становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики.

Предмет диссертационного исследования. Предметом диссертационного исследования являются социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе становления и развития государственного контроля национальной экономики.

Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых и специа-

листов, посвященные проблемам управления, в частности становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики. В основе исследования лежит совокупность методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: диалектический, конкретно-исторический, системный, сравнительный, программно-целевой, а также инструментарий экономико-статистического анализа.

Информационная база исследования. Информационной базой диссертационной работы послужили официальные справочно-статистические материалы Росстата РФ, литературные научные источники, обзоры экономической политики, подготовленные Бюро экономического анализа, материалы периодической печати, информационные и аналитические материалы научно-исследовательских учреждений, информационных агентств и служб, экспертные оценки и расчеты научных и практических работников по вопросам регламентации прав собственности, государственного и рыночного контроля в разных видах его проявления, сайт сети Internet., данные специальных обследований, проведенных отечественными специалистами, в том числе соискателем по заданию Счетной палаты Российской Федерации. Нормативно-правовую основу исследования составили законы Российской Федерации, законодательные и нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в частности Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ).

Научная новизна диссертационной работы. Научная новизна диссертационной работы заключается в обосновании необходимости и целесообразности рассмотрения контрольной составляющей в управлении как фактора обеспечения макроэкономической стабилизации и устойчивого развития национальной экономики и ее региональных звеньев в условиях рыночных отношений и выработке конкретных рекомендаций с целью совершенствования государственного финансового контроля на примере деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Предложены методы и механизмы макроэкономического анализа и регулирующего воздействия государственного контроля на темпы экономического роста.

Основные научные результаты, лично полученные соискателем в ходе исследования и выдвигаемые на защиту, состоят в следующем:

- разработаны научно-методические основы совершенствования контрольной функции управления на макроэкономическом уровне;

- обосновано и предложено ввести в научный оборот две категории: процесс и результат контроля как два взаимосвязанных понятия, раскрывающих механизм контрольной деятельности в системе управления народным хозяйством;

- предложено рассматривать контроль как приоритетный управленческий ресурс, обеспечивающий интенсивный рост экономики на современном этапе экономического развития национальной экономики;

- осуществлено теоретическое обоснование экономических основ государственного контроля в контексте эффективного взаимодействия всех его форм с целью обеспечения экономического роста и динамичной интеграции российской экономики в мировой рынок;

- доказана необходимость взаимодействия государственного и рыночного контроля в системе управления народным хозяйством;

- произведен комплексный анализ форм, функций и принципов Организации государственного контроля, обеспечивающих сочетание рыночных и государственных интересов в рамках общегосударственной стратегии экономического развития;

- исследован механизм действия контроля на уровне организации, по современной трактовке контроллинга, и обосновано его влияние на рост конкурентоспособности организации путем интеграции целей, задач и функций управления в единый комплекс процессов через информационную поддержку и координирование хозяйственной деятельности;

- научно обоснованы методы анализа организационного построения государственного финансового контроля как особой формы государственной контрольной деятельности;

- обобщен наиболее ценный практический опыт по формированию и реализации государственного финансового контроля в зарубежных странах;

- предложены направления и разработан механизм действия государственного финансового контроля, направленные на повышение эффективности рыночного управления национальной экономикой;

- разработан и обоснован комплекс рекомендаций по улучшению координации деятельности соответствующих контрольных органов и созданию рациональной системы государственного финансового контроля, направленной на соблюдение бюджетно-финансовой дисциплины, обеспечение надлежащего исполнения федерального бюджета и защиту интересов казны;

- разработаны предложения по повышению эффективности государственного финансового контроля на примере Счетной палаты Российской Федерации, в частности обоснована необходимость предоставления ей полномочий для реализации собственных решений, принимаемых по результатам осуществленных ею контрольных мероприятий.

Практическая значимость исследования определяется, прежде всего, прикладным характером научных положений и выводов, что означает:

- рассмотрение всех видов контроля как целостной, органически взаимосвязанной системы, анализ результатов ее функционирования в сравнении с развитыми странами позволяет более правильно оценить достигнутый уровень развития контрольной деятельности и более точно обосновать направления государственного контроля национальной экономики;

- выявление и обоснование комплекса научно-организационных мер, нацеленных на сбалансированность всех форм контроля;

- оценка роли государственного контроля как фактора, способствующего повышению темпов экономического роста и разработки макроэкономических прогнозов развития национальной экономики;

- создание нормативно-законодательных актов в области совершенствования контрольной деятельности органов государственного управления, в частности Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и др.;

- использование результатов исследования в процессе преподавания и изучения таких дисциплин, как «Национальная экономика», «Государственное регулирование национальной экономики», «Государственный финансовый контроль» и др. в высших учебных заведениях страны.

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, в том числе в Российском государственном торгово-экономическом университете (РГТЭУ), Московской государственной академии приборостроения и информатики (МГАПИ), Российском новом университете (РосНОУ). Отдельные теоретические выводы, положения и рекомендации диссертационного исследования использовались в практической деятельности соискателя при проведении контрольных проверок в Минпром-науке России, Минимущества России, Агентстве лесного хозяйства Архангельской области.

Результаты исследования опубликованы в 7 работах соискателя, общим объемом 2,0 п.л.

Структура и объем работы. Структура и объем работы обусловлены поставленными целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения. Работа изложена на 201 странице машинописного текста, содержит 4 рисунка и 2 приложения.

Список используемой литературы включает 182 наименования, в том числе законодательных актов - 13; монографий, брошюр, учебных изданий - 63, статей - 94, источников на иностранном (англ.) языке -11; ресурсы Интернет - 1 наименование.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования. Выявляется степень научной разработанности исследуемой проблемы. Определяется главная цель и задачи, связанные с достижением поставленной цели исследования. Раскрываются объект и предмет, а также теоретические и методические основы исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая зна-

чимость результатов выполненной работы, а также сведения о внедрении и апробации результатов выполненной работы.

В первой главе диссертации «Теоретико-методологические основы функционирования контроля в системе рыночного управления национальной экономикой» раскрываются концептуальные основы теории управлении народным хозяйством в системе рыночных отношений, дан анализ основных положений контрольной функции управления народным хозяйством и раскрываются сущность, экономические основы, роль и значение государственного контроля.

С социально-экономической точки зрения контроль как функция управления народным хозяйством представляет собой систему экономических отношений по поводу выявления сведений отражающих плюсы и минусы в экономическом развитии с целью формирования нового подхода в управлении экономикой на разных ее уровнях. Контроль в системе управления приобретает объективный характер. Можно сказать, что от эффективности функционирования контрольной деятельности зависят позитивные макроэкономические результаты. В этом аспекте, на наш взгляд, в научный оборот целесообразно ввести два понятия: процесс контрольной деятельности и ее результат. Согласно процессному подходу, контроль следует рассматривать во времени, где он имеет отчетливо выраженные стадии прохождения. Если же делается акцент на результат деятельности контроля, то в этом случае речь идет об эффекте от использования его сведений в дальнейшем функционировании объекта. Если такого эффекта не наблюдается, то процесс управления требует изменений, так как процесс и результат контрольной деятельности следует рассматривать как два взаимосвязанных события.

Поскольку отношения по осуществлению контроля являются управленческими, то, на наш взгляд, основные черты и принципы управления народным хозяйством присущи и отношениям, складывающимся в процессе осуществления контроля в целом и отдельных составляющих его частей, в частности имущественного или финансового контроля.

Контроль в системе управления народным хозяйством можно трактовать как управленческий ресурс, создающий условия для совершенствования управления народным хозяйством. На современном же этапе экономического развития предлагаем контроль рассматривать как приоритетный управленческий ресурс, обеспечивающий интенсивный рост экономики в XXI веке.

Функции контроля проявляются в реализации определенных экономических отношений, складывающихся между хозяйствующими субъектами в процессе совершенствования их материальной основы. Конечным назначением контроля является вскрытие перспектив совершенствования воспроизводственного процесса с целью удовлетворения как производственных, так и личных потребностей в измененных или новых товарах и услугах. В этой связи

контроль следует рассматривать как управленческую инфраструктуру, которая формирует новые общие условия для управленческой деятельности. Несомненно, контроль является важным фактором развития управленческой системы, в том числе и в современной экономике России.

В настоящее время отечественные и зарубежные экономисты интенсивно исследуют концепцию совершенствования рыночных отношений на основе использования контроля. Установлено, что в результате контроля можно вскрыть неопределенности в экономическом развитии и своевременно их устранить, так как он всегда направлен на анализ либо имущественных, либо финансовых отношений. Но в любом случае он фокусируется на решении проблем макроэкономического характера, в частности, проблемы экономического роста, так чрезвычайно актуальной на сегодняшний день для России. Контроль как функция управления не исчезает, он лишь преобразуется в новые виды управленческой деятельности, например, стратегическое планирование.

Нельзя не отметить того факта, что контрольная деятельность является продуктом действий по работе с информацией с помощью информационных средств. На сегодняшний день без наличия информационного обеспечения не может быть эффективной контрольной деятельности.

Определяя экономическую сущность контроля на уровне макроэкономики, предлагается его новое понимание с позиции влияния на совокупный спрос и совокупное предложение. В этой связи расходы, связанные с устранением «провалов» рынка, выявленных в результате контроля, можно рассматривать как фактор роста совокупного спроса и совокупного предложения, соответственно, как расходы с положительным эффектом. Это происходит в случае появления на рынке более качественных товаров и услуг и, соответственно, роста их потребления. Таким образом, предлагаем в экономическом анализе рыночной экономики выделить категорию следующего порядка - эффективный контроль, т.е. контроль с положительным экономическим эффектом.

В тоже время мы предлагаем разделить контроль на экономический и социальный. К первому виду контроля следует отнести такую деятельность, которая направлена на совершенствование материальных условий производства, непосредственно способствующих росту производительности труда. К социальному контролю следует отнести ту деятельность, которая устраняет недостатки в функционировании социальной сферы, и опосредовано влияет на рост производительности труда.

По форме собственности контроль следует подразделить на рыночный (частный), государственный, частно-государственный. Исследуя особенности механизма действия системы контроля в ходе трансформации российской экономики, мы считаем, что контрольная деятельность должна бьггь направлена на эффективное взаимодействие всех его форм с целью обеспечения экономического роста и динамичной интеграции российской экономики в мировой рынок.

Контроль как макроэкономическая категория в области управления представляет собой систему экономических отношений по поводу формирования новых сведений, способствующих производству нового или усовершенствованного продукта или технологического процесса, используемого в хозяйственной деятельности, вследствие нового подхода в управлении экономикой на разных уровнях. Правильно сделать акцент на следующем положении: контроль как функция управленческой деятельности всегда выступает как необходимое условие цивилизованного экономического развития.

Государственный контроль как функция государственного управления носит постоянный и систематический характер. Он представляет собой завершающую стадию процесса государственного управления и выступает в качестве неотъемлемой части процесса реализации управленческих решений.

Государственный контроль реализуется через деятельность государства в лице уполномоченных им органов и должностных лиц по проверке законности расходования государственных средств, соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов. Выявляя отклонения от них и их причины, государственный контроль намечает пути корректировки способов воздействия на подконтрольный объект с целью устранения этих отклонений.

В процессе государственной контрольной деятельности оценивается целесообразность и обоснованность принимаемых управленческих решений с целью предупреждения возможных неблагоприятных последствий их выполнения. В последнее время возникла тенденция к переносу государственной контрольной деятельности на более ранние этапы подготовки управленческих решений. Такой контроль позволяет скорректировать план действий, внести изменения в проекты подготовленных решений, найти новые варианты и способы воздействия на мотивы поведения подчиненных руководителю лиц. В результате государственные средства используются более эффективно. Недопущение государственными органами отклонений от запланированных результатов на основании данных, представляемых ими органами контроля, приобретает все более важное значение в их деятельности.

В связи с тем, что государственный контроль является инструментом реализации государственных интересов, то он не может быть вне политики. Но государственная власть призвана осуществлять только одну государственную политику, формируемую на основе институтов демократии, закрепленных в Конституции, в других законах и нормативных актах. Поэтому органы государственного контроля следуют государственной политике, вырабатываемой демократическим путем, и не должны подчиняться той или иной политической партии либо отдельной социальной группе. Структура контрольных органов государства, процедура и методы контроля призваны обеспечивать реализацию воли народа, устранять нарушения законности и другие отклонения от принятых государством решений независимо от форм собственности, субъек

тивных взглядов тех или иных должностных лиц, ведомственных или сепаратистских подходов. А для этого институты государственного контроля должны быть рационально построенными, независимыми от разного рода субъективизма и произвола со стороны отдельных государственных органов или должностных лиц. При соблюдении этих условий государственный контроль может не только противодействовать анархии и произволу со стороны, но и становиться преградой на их пути, не допускать совершения противозаконных действий.

Исходя из тезиса, что государственный контроль является неотъемлемой частью государственного управления экономикой, в диссертации неоднократно подчеркивается, что государственный контроль является необходимой предпосылкой эффективной управленческой деятельности. На практике все отчетливее проявляется тенденция его развития в соответствии с поставленными стратегическими целями и задачами. Центр тяжести государственного контроля переносится с обеспечения простого функционирования системы управления на повышение ее эффективности в целом.

Создание единого, скоординированного и четко функционирующего механизма государственного контроля является одной из неотложных задач и одним из главных путей, ведущих к улучшению работы всего государственного аппарата. Этим объясняется повышенный интерес к изучению проблем государственного контроля в условиях проведения в России административной реформы.

В этом аспекте, исходя из теоретических пбдходов к анализу государственного контроля как к одной из форм осуществления государственной управления, необходимо:

1) обеспечивать относительную обособленность органов государственного контроля, осуществляющих контроль над соблюдением требований правовых норм;

2) создать систему устойчивого, достаточного и своевременного бюджетного финансирования органов государственного контроля;

3) определить перечень контрольных функций, реализуемых государственными органами, которые необходимо вывести из государственной компетенции и передать в сферу рыночных услуг.

Таким образом, государственный контроль - это многозвенная система и ее совершенствование должно происходить в единстве с развитием демократии и укреплением ее основного института — государства.

Во второй главе диссертации «Исследование организационных основ становления и развития государственного контроля в системе рыночного управления национальной экономикой» проводится анализ существующей системы государственного контроля, его форм в системе рыночных отношений национальной экономики, раскрываются принципы организации государственного контроля, раскрыт механизм действия контроля (контроллинга) на уровне организации в современной системе управления народным хозяйством.

Формы государственного контроля следует классифицировать по разным критериям. В зависимости от целей следует выделить:

- высшее звено государственного контроля, или контроль над программой развития социально-экономической системы в целом, где представлены общие целевые установки развития общества и общегосударственные мероприятия по их реализации;

- среднее звено контроля за планами социального и экономического развития отраслей, республик, краев, областей, городов, районов;

- низшее звено контроля над планами технико-экономического и социального развития предприятий (объединений), где детализируются конкретные пути их реализации.

В зависимости от положения субъекта контроля в системе государственной власти и управления государственный контроль подразделяется на:

- надведомственный контроль, который осуществляется высшими органами государственной, законодательной и исполнительной власти, органами межотраслевого управления и специализированного контроля, имеющими право регулирования определенных видов деятельности; это Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России); Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России); Государственная хлебная инспекция при Правительстве Российской Федерации и многие другие;

- ведомственный контроль, который осуществляется министерствами, ведомствами и другими органами управления над экономической и социальной деятельностью непосредственно подведомственных ему учреждений, предприятий и организаций в рамках отрасли

В зависимости от сферы деятельности государственный контроль можно разделить на общесоюзный, республиканский, межреспубликанский, и надстроечный (правовой, политический, религиозный и т.д.).

В условиях, когда государственный контроль ослабевает либо начинает обслуживать интересы узкой группы людей, «власть предержащих», его функции стихийно, «снизу» начинает брать на себя гражданское общество и его институты. Появляется общественный контроль. Формами общественного контроля при социализме были: партийный; профсоюзный; комсомольский; народный. В современной России среди этих форм сохранился лишь контроль со стороны профсоюзов. Но его роль невелика. Вероятно, в этой связи все большее место среди форм общественного контроля начинают занимать уличные демонстрации, публичные манифестации, коллективные протесты, митинги, забастовки. Контрольные функции общества могут быть направлены против некоторых направлений экономической политики правительства, против линии поведения отдельных государственных органов, например, против Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации в

результате проведения политики монетизации льгот, отдельных должностных лиц государства, или против определенного нормативного акта государства, например, нанесение ущерба здоровью нации в результате экологических правонарушений. Однако нельзя не отметить такого факта, что в отличие от государственного контроля общественный контроль осуществляется от имени организаций, контрольные полномочия которых не носят, как правило, юридически властного характера.

Государственный контроль может различаться по степени централизации власти. В этом смысле можно говорить о границах централизации в управлении: полномочиях центра, республики и местных органов власти. Говоря о государственном централизованном контроле, имеется в виду контроль со стороны тех государственных органов, которые диктуют «исходные» условия для социально-экономического развития страны, это, в частности Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и др.

Республиканский контроль и контроль местных органов власти, с одной стороны, ведет к децентрализации управления (со стороны верховного центра), а, с другой стороны, порождает новое звено контроля местного значения. Такой подход вполне оправдан, ибо лучше будут учитываться местные особенности: трудовые, материальные, финансовые, инфраструктурные и природные. Процесс децентрализации государственного контроля в значительной степени поднимет культуру контроля над национальной экономикой на всех уровнях.

С переходом России к рыночной экономике государственное управление существенно изменилось. При этом речь идет не об отдельных изменениях в системе государственного контроля, а о существенном его реформировании.

В условиях перехода к рыночной экономике государственный контроль приобретает новые черты, но это не означает, что он утрачивает свое качество и перестает быть государственным контролем. Он начинает выступать в качестве составного элемента государственного регулирования. Неправильно в этой связи утверждать, что функции государственного контроля и функция государственного регулирования взаимно исключают друг друга, и нельзя государственный контроль включать в государственное регулирование. Государственный контроль, как и государственное регулирование, предполагают как прямое вмешательство государства в производственную и финансово-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов, так и косвенное его участие через законодательное обеспечение деятельности субъектов предпринимательства. В статье 71 Конституции Российской Федерации перечислены конкретные сферы правового регулирования в области экономики: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, принятые в процессе такого регулирования, яв-

ляются предметом прямого государственного контроля со стороны органов государственной власти Российской Федерации. Таким образом, контроль как функция государственного управления оценивает результаты всех видов государственной управленческой деятельности.

Разумеется, институт государственного контроля в условиях демократического и правового государства по своей целевой ориентации, функциям и формам реализации качественно отличается от административно-командных, бюрократических методов контроля, которые существовали в советский период. Но это не означает, что должен быть ликвидирован государственный контроль, который объективно необходим для практического осуществления государственной власти. В последней олицетворяется публичный интерес, ставящий всеобщую волю народа, интересы государства выше интересов отдельных лиц или слоев общества. Без тщательно отрегулированного государственного контроля практическая реализация экономических интересов невозможна.

Принципы организации государственного контроля являются обязательным элементом общей политики государства. Важнейшим принципом является принцип правильного сочетания централизации и демократизации в построении и функционировании системы государственного контроля, а также 1) принцип четкости в определении и распределении полномочий между субъектами государственного контроля; 2) принцип системности (контроль должен иметь четкий набор основных элементов, связанных в единую структуру); 3) принцип независимости контроля от контролируемых организаций и органов управления ими; 4) принцип иерархичности органов контроля. Сюда же можно отнести и такие принципы, как нейтральность, экономичность и непрерывность, действенность, своевременность и т.д.

Исследуя механизм действия контроля на уровне производственной организации, по современной трактовке контроллинга, мы установили, что контроллинг - это подсистема управления организацией, направленная на выявление отклонений в ее деятельности с целью обеспечения конкурентоспособности организации путем интеграции целей, задач и функций управления в единый комплекс процессов через информационную поддержку и координирование составляющих частей управления.

Организационные формы контроллинга количественно и качественно ориентированны на максимизацию прибыли за счет совершенствования управления потенциалом организации. В идеале каждая организация стремится максимально результативно и эффективно достичь своих целей. В этой связи в организации контроль выступает в трех видах: рыночный, административный и поведенческий.

Процесс контроллинга состоит из трех отдельных этапов: 1) измерение фактических результатов работы, 2) сравнение фактических результатов с запланированной нормой; 3) управленческие мероприятия для исправления лю-

бых значительных отклонений от плановых норм и стандартов. В процессе исследования нами уточнена временная взаимосвязь оперативного и стратегического контроллинга.

Все эффективные системы контроля имеют следующие общие характеристики:

1) точность, 2) своевременность, 3) экономичность, 4) гибкость, 5) стратегическая направленность. Механизмы контроля должны охватывать основные . действия, операции и события внутри организации. Их необходимо сосредоточить на участках, на которых отклонения от плановых норм наиболее вероятны, либо там, где они способны нанести самый большой ущерб. Эффективная « система контроля не только выявляет, на каких этапах и участках рабочего процесса возникают значительные отклонения от плановых норм, но также позволяет определить, какие именно действия следует предпринять, чтобы исправить положение. Иными словами, она должна не только выявлять проблему, но и обеспечить менеджеров способом ее решения.

В настоящий момент в России формируются основы для широкого внедрения контроллинга. В российских условиях контроллинг чаще всего выступает как система обеспечения выживаемости предприятия в краткосрочном плане, нацеленная на оптимизацию прибыли, в долгосрочном - на поддержание гармоничных отношений с окружающей средой. Уже стало очевидным, что контроллинг имеет огромный потенциал как совокупность методов оперативного и стратегического менеджмента, учета, анализа и контроля на качественно новом этапе развития рынка, как единая система, направленная на достижение стратегических целей предприятия.

В третьей главе диссертации «Условия и механизмы повышения эффективности государственного контроля в условиях российской экономики» исследуются механизмы совершенствования системы государственного финансового контроля в условиях рыночной экономики. Разработан и обоснован комплекс рекомендации по улучшению координации деятельности соответствующих контрольных механизмов и созданию рациональной системы национального контроля. Доказана конституционно-приоритетная роль Счетной палаты в «единой системе» государственного финансового контроля, направленного на соблюдение бюджетно-финансовой дисциплины, обеспечение над- , лежащего исполнения федерального бюджета и защиту интересов казны страны в целом.

В условиях перехода России к рыночным отношениям государственный « контроль организуется и проводится с учетом особенностей статуса субъектов предпринимательской деятельности, предприятий, организаций и учреждений, различных организационно-правовых форм, государственного и негосударственного секторов в экономике и социальной сфере При этом требование соблюдения законности во всех этих сферах остается незыблемым и выступает

важнейшим условием успешного выполнения задач всеми подконтрольными объектами.

В научной литературе можно встретить вывод о том, что по мере перехода к рынку в определенных сферах социально-экономических отношений функция государственного контроля будет иметь тенденцию к сужению за счет усиления саморегулируемости хозяйствующих субъектов в системе рыночных отношений. В этой связи государственный контроль, например налоговый или финансовый, за деятельностью предприятий будет несущественен, так как контроль будут осуществлять сами предприниматели. На наш взгляд, сторонники этих идей не видят принципиального различия между государственной и частной сферами деятельности. Необходимо понять, что государство в лице государственного контроля оценивает целесообразность действий контролируемого объекта строго в рамках закона. И не более того. В этом аспекте нельзя недооценивать государственный контроль как институт государства, его природу и специфику, отличия от других видов контроля. Но институт государственного контроля устраивает далеко не всех. Поэтому нередки попытки со стороны органов исполнительной власти, различных коммерческих структур и негосударственных организаций поставить органы государственного контроля в зависимость, превратить в свой обслуживающий аппарат, оказывать на них давление с целью лоббирования собственных (эгоистических) интересов.

Повышение роли и значимости государственного контроля, его государственной институционализации не означает тотального огосударствления экономики. Контроль выполняет служебные функции по отношению к управлению, и не может развиваться в отрыве от него. События начала 90-х годов прошлого столетия, принятие Конституции Российской Федерации, федеральное законодательство по вопросам собственности, финансов, инвестиций стали основой формирования системы государственного контроля, адекватной новым политическим и экономическим условиям, на основе новых принципов.

На высшем уровне и частично в среднем звене органы государственного контроля объединены единой идеологией и структурой, но на остальных уровнях управления эти органы нередко раздроблены. Отсюда нарушены общие принципы их организации и деятельности. В некоторых случаях наблюдается неупорядоченное, во многом стихийное развитие контрольных органов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что нарушает принцип единства государственного контроля. Нерациональное распределение контрольных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления ведет к несоответствию расходов по бюджетам разных уровней компетенции в области государственного контроля и надзора, нечеткому определению места и роли контрольных органов и наделению их неадекватными контрольными полномочиями; к

увеличению количества инстанций, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, дублированию функций контроля на разных уровнях.

Организация института государственного контроля теснейшим образом связана с общественно-политическими условиями. Изменение этих условий прямо отражается на системе государственного контроля, требует ее совершенствования либо соответствующей перестройки. Такая связь не всегда учитывается на практике. Вопросы контроля нередко рассматриваются как второстепенные. Контрольная деятельность не всегда пользуются поддержкой со стороны руководителей организаций, особенно в условиях их реорганизации. В этой связи целесообразно, и об этом пишут многие исследователи данной проблематики, разработать и утвердить Президентским указом Концепцию государственного контроля в Российской Федерации. Предлагаемая Концепция должна послужить базой при разработке и принятии Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации», который должен быть принят в развитие Конституции Российской Федерации и текущего законодательства.

Исследуя вопрос об основных направлениях государственного контроля в современной экономике России, нами установлено, что в условиях формирования многоукладной экономики и разнообразных форм собственности, с появлением многочисленных негосударственных хозяйствующих субъектов, децентрализации контрольных функций возникла потребность в разработке новых государственных механизмов контроля, сочетания централизованных и децентрализованных форм его организации, методов оценки результатов, процедур контроля.

Объем контрольной деятельности, ее формы и методы стали глубже дифференцироваться в зависимости от сферы управления, места органа, осуществляющего контрольные полномочия, в общей системе государственного механизма. Возросло разнообразие субъектов контроля, одновременно с этим возникла тенденция к дублированию контрольных функций.

На сегодняшний день государственный контроль в России не охватывает всю систему экономических, социальных и других общественных отношений. В результате утрачены такие качественные характеристики этого контроля, как его ориентация на стратегические цели и результаты. Понятно, что государственный контроль призван играть интегрирующую роль в качестве межотраслевого инспектирования и государственного надзора за основными функциями соответствующих органов исполнительной власти, но данный аспект не получил развития, хотя объективно реализация этой функции присуща именно государству. Только оно может проводить необходимые контрольные мероприятия общегосударственного масштаба.

До сих пор особо актуальной проблемой государственного контроля является проблема контроля над приватизацией государственного имущества. Государственный контроль на этапе подготовки государственного имущества

к приватизации должен был включать в себя: оценку государственного имущества, подлежащего приватизации, способ и сроки приватизации, контроль над обязательным учетом потенциального спроса на приватизируемое имущество. Однако приватизация государственного имущества была произведена без учета этих требований и поэтому она привела Россию не к экономическому процветанию, а экономическому краху. Сейчас и еще долгое время мы будем пожинать плоды приватизации, осуществленной вне государственного контроля.

Исследуя роль, значение и основные направления развития государственного финансового контроля (ГФК) в Российской Федерации, мы пришли к выводу, что на сегодняшний день на фоне кризисного состояния экономики все ярче высвечиваются проблемы необходимости совершенствования системы ГФК. Многообразие видов финансовой деятельности государства предопределяет многоплановость проявления функций ГФК и требует ее конкретизации применительно к каждому уровню (сфере) государственного управления финансами.

ГФК выступает основным инструментом, с помощью которого можно установить, насколько результативна бюджетная политика правительства - политика доходов и расходов. Проводимый государственный финансовый контроль дифференцирован на непосредственный и опосредствованный (по субъектам, осуществляющим его), а также на внешний (независимый) и внутренний (ведомственный) (по основаниям, форме и способам их проведения). В этой связи нами обоснован комплекс рекомендаций по улучшению координации деятельности соответствующих контрольных механизмов и созданию рациональной системы ГФК в управлении национальной экономикой: подчеркнута необходимость принятия Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», который будет призван определить финансовый контроль в целом как общую функцию государственного управления финансами, Федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», основными положениями которого должны быть: цели и принципы организации деятельности контрольно-счетных органов; функции, задачи и сфера их деятельности; контрольные полномочия и форма их реализации; права обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов; принципы взаимодействия с другими контрольными органами. При этом должна сохраняться конституционно-приоритетная роль Счетной палаты в «единой системе» ГФК, направленного на соблюдение бюджетно-финансовой дисциплины, обеспечение надлежащего исполнения федерального бюджета и защиту интересов казны страны в целом.

Создание российской Счетной палаты - проявление мировой тенденции, характерной для большинства европейских, азиатских и североамериканских стран, которая связана с усилением в последней четверти XX в. в экономической и политической жизни государств роли органов, осуществляющих внеш-

ний финансовый контроль. Она является высшим органом государственного финансового контроля Российской Федерации. Количество проведенных ею контрольных мероприятий и проверенных объектов непрерывно растет. Наибольшее их число приходится на 1998 год, в котором количество проверенных объектов составило 2522, количество контрольных мероприятий - 352. В настоящее время наметилось некоторое снижение количества проверяемых объектов. Это обусловлено изменением контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты - ее ориентацией на проведение более глубоких и скрупулезных проверок на наиболее значимых объектах.

Счетная палата взаимодействует с Президентом Российской Федерации, обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации, с правоохранительными органами и Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Так, в 2003 г. 159 уголовных дел возбуждено по результатам совместных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и МВД1. Правоохранительные органы - это необходимое звено системы единого ГФК. Счетная палата Российской Федерации также взаимодействует с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, отражая основы единства региона и федерального центра в организации финансового контроля и в полной мере учитывая принципы бюджетного федерализма. Так, в результате проверки финансирования, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан на период до 2006 года и отдельных вопросов исполнения бюджета Республики Татарстан за 2002-2003 годы» Коллегия Счетной палаты Российской Федерации от 9 июля 2004 года № 25 (395) постановила: «прекратить финансирование объектов Программы, в отношении которых не выполняются требования Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года № 714»2.

Счетная палата Российской Федерации, не будучи самоцелью и средством окончательного решения выявленных проблем, тем не менее является государственно-правовым институтом в силу того, что осуществляющие его органы в единой системе государственных органов выступают в качестве самостоятельного структурно-функционального звена, легитимированного, обособленного в организационном отношении и владеющего особым набором приемов, характерных для государственных структур. К сожалению, действующее законодательство о Счетной палате Российской Федерации не отвеча-

1 http:// www.ach.gov. ru.

2 Там же.

ет этим требованиям и не обеспечивает надлежащий правовой статус этого органа. В этой связи предлагаем введение в Конституцию Российской Федерации новой автономной статьи, посвященной государственному финансовому контролю. Ими обращается внимание на отсутствие отдельной нормы, предусматривающей право Счетной палаты Российской Федерации на «самостоятельное» (по собственной инициативе) изучение ежегодного отчета Правительства Российской Федерации и представление Государственной Думе Российской Федерации заключения по нему.

На базе глубокого анализа положений, содержащихся в различных законах, иных источниках нормативно-правового характера, и с учетом необходимости повышения эффективности деятельности Счетной палаты Российской Федерации по возмещению ущерба, причиненного государственной казне, нами обосновывается конституционно-приоритетная роль Счетной палаты РФ в «единой системе» государственного финансового контроля, направленного на соблюдение бюджетно-финансовой дисциплины, обеспечение надлежащего исполнения федерального бюджета и защиту интересов казны страны в целом, а также необходимость предоставления Счетной палате Российской Федерации исполнительных полномочий для реализации собственных решений, принимаемых по результатам осуществленных ею контрольных мероприятий. Этим обеспечивается принцип гибкости управления государственными финансами с учетом изменяющихся социально-экономических условий.

В заключении излагаются основные результаты проведенного исследования и предложения по повышению эффективности государственного контроля, в том числе и государственного финансового контроля в системе рыночных отношений национальной экономики.

Основное содержание диссертации отражено в следующих авторских

публикациях:

1. Бочкова С.А. Повышение роли и значения Счетной палаты Российской Федерации в системе государственного финансового контроля. - М.: Па-леотип, 2005, 1,0 п.л.

2. Бочкова С.А., Тихонович O.A. Этапы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Сборник научных трудов МГАПИ «Современные проблемы экономики». - М.: МГАПИ, 2005, 0,4 п.л.

3. Бочкова С.А. Анализ концептуальных положений контрольной функции управления народным хозяйством. Материалы Всероссийской научной конференции. - М.: РосНОУ, 2005, 0,2 п.л.

4. Бочкова С.А., Фаткин A.A. Теоретическое осмысление и практическая значимость современных направлений развития института государственного финансового контроля в Российской Федерации. Сборник научных трудов МГАПИ «Инновационные технологии и поавшение качества приборостроения». - М.: МГАПИ, 2005,0,4 п.л.

5. Бочкова С.А. К вопросу об управлении государственной собственностью в рыночной экономике. Материалы межвузовской научно-практической конференции. - М.: МГАПИ, 2004,0,2 п.л.

6. Бочкова С.А., Фаткин A.A. Организация института государственного контроля в Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции. - М.: МГАПИ, 2004,0,2 п.л.

7. Бочкова С.А., Смолий И.А. Место контрольно-счетных органов Российской Федерации в системе государственного финансового контроля. Материалы межвузовской научно-практической конференции. - М.: МГАПИ, 2004, 0,2 п.л.

Оригинал-макет подписан к печати 26.04.2005 г. Формат 60 х 90/16. Гарнитура тайме. Бумага офсетная. Печать офсетная. Печ. л. 1,37. Тираж 100 экз. Заказ № 1/0

Отпечатано в ООО «Репро-Полиграф». 123485, Москва, ул. Твардовского, 3-1-15.

»-775T

РНБ Русский фонд

2006-4 5122

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бочкова, Светлана Анатольевна

Введение.

Глава 1. Теоретико- методологические основы функционирования контроля в системе рыночного управления национальной экономикой

1.1. Концептуальные основы теории управления народным хозяйством в системе рыночных отношений.

1.2. Анализ методологических основ контрольной функции управления.

1.3.Государственный контроль: генезис, сущность, экономические основы.

Глава 2. Исследование организационных основ становления и развития государственного контроля в системе рыночного управления национальной экономикой

2.1. Формы и функции государственного контроля в системе рыночных отношений российской экономики.

2.2. Принципы организации государственного контроля.

2.3. Механизм действия контроля (контроллинга) на уровне организации в современной системе управления.

Глава 3. Условия и механизмы повышения эффективности государственного контроля в условиях российской экономики

3.1. Основные направления государственного контроля экономики современной России.

3.2. Место и роль государственного финансового контроля в системе государственного контроля.

3.3. Повышение эффективности государственного финансового контроля на основе совершенствования деятельности Счетной палаты Российской

Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Научные основы становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики"

t

Происходящие в последние годы социально-экономические и политические преобразования в Российской Федерации повлекли за собой качественные изменения в системе управления народным хозяйством и, особенно в направлениях деятельности и формах контроля. Переход к рыночной экономике практически ликвидировал прежнюю государственную систему контроля в управлении народным хозяйством, так как, согласно мнению «проводников» курса реформирования советской экономики, процессы рыночного «саморегулирования» автоматически обеспечат оптимальное развитие экономики. Но сегодняшняя практика показывает, что такого нет и быть не может. Иначе говоря, без соответствующей системы государственного контроля современная национальная экономика не может эффективно « функционировать. Эта идея красной строкой пронизывает все правительственные документы, обеспечивающие курс на модернизацию экономики. Поэтому неслучайно в современной России, не умаляя значимости рыночного контроля через систему конкуренции, рынков и цен, возросло значение государственного контроля. Особенно в связи с необходимостью соблюдения основ конституционного строя, закрепленных Конституцией Российской Федерации: принципов народовластия, федеративного устройства, разделения властей, защиты прав и свобод человека и др. В настоящее время сформировались новые контрольные государственные органы по налогам и сборам, валютному, экспортному, антимонопольному контролю и т.д. Появились качественно новые виды контрольной деятельности, в частности, аудиторский контроль. Наряду с государственными действуют негосударственные контролирующие службы, осуществляющие свои функции на договорной основе. По заказу предприятий или организаций проверку достоверности отчетной документации и законности финансовых, бухгалтерских и других операций проводят частные фирмы.

В этой связи актуальными становятся углубленное изучение научных и организационных проблем развития системы контроля, выявление возможностей и пределов контрольных функций, нахождение наиболее эффективных методов и форм их реализации в современных условиях. Возникают вопросы и о том, какие формы контроля должны развиваться в первую очередь в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики, каковы условия и механизмы совершенствование системы контроля в условиях национальной рыночной экономики. Особая актуальность темы определяется тем, что государственный финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации, официально начавшей свою деятельность 11 января 1995 года, все больше приобретает практическую значимость. Возникла также необходимость совершенствования системы общегосударственного контроля над расходованием бюджетных средств. Однако данное направление развития государственного контроля пока еще не получило подробного освещения в экономической науке, что делает поставленную проблему актуальной с научной точки зрения.

Степень разработанности проблемы

Теоретико-методологическое осмысление избранной темы базировалось на изучении комплекса работ, посвященных особенностям становления рыночной экономики в России: Абалкина Л.И.; Белолипецкого В.Г., Бузгалина А.В., Ведута Е.Н., Видяпина В.И., Глазьева С.Ю., Гонтмахера Е.Ш., Грязновой А.Г., Землякова Д.Н., Кудрина A.JL, Кудрова В.М., Князева В.Г., Львова Д.С., Любимцевой С.В., Ларионова И.К., Новичкова В.И., Осипова Ю.М., Регент Т.М., Сычева Н.В., Ясина Е.Г. и др.

Многие аспекты, связанные с ролью государства и социально-экономическими последствиями решений макроэкономических проблем, с выбором эффективных инструментов государственного управления, были исследованы в работах зарубежных ученых: Гэлбрейта Дж., Кейнса Дж., Коуза

Р., Маршалла А., Менгера К., Мизеса Б., Мюрдаля Г., Норта Д., Сакса Дж., Стиглера Г., Стиглица Дж., Фридмена М., Шумпетера И. и др.

Особый интерес представляют работы отечественных ученых, в которых показана необходимость сохранения системы государственного финансового контроля в условиях радикального реформирования экономики страны: Андреева А.Г., Андрюшина С.А., Антиповой Т.В., Ермилова В.Г., Мезенцевой Т.А., Никольского Д.В., Погосяна Н.Д., Соменкова А.Д., Фирулина И.В., Черноморда П.В., Шохина С.О. и др. Примечательно, что, отстаивая свою позицию, авторы монографий и статей часто приводят в пример зарубежный опыт реализации политики государственного финансового контроля.

Начало контрольной деятельности Счетной палаты РФ значительно усилило интерес исследователей к проблеме защиты финансовых интересов государства, что проявилось в ряде публикаций второй половины 90-х годов XX века и начала нового столетия, свидетельствующих о значительном влиянии Счетной палаты РФ на экономическое развитие России. Это работы Абрамова С.Б., Городецкого А.Е., Жукова А. Д., Соколова B.C., Степашина С.В. и др.

В результате изучения многочисленных источников по избранной теме, нам представляется, что к настоящему времени накопился достаточный научный материал, позволяющий сделать определенные теоретические и практические выводы о тенденциях развития системы контроля, что позволяет обеспечить научную проработку выбора стратегии государственного контроля. Однако практика управления национальной экономикой показывает, что большинство рекомендаций ученых и специалистов по становлению и развитию государственного контроля в конкретных условиях остаются невостребованными. В этой связи многие аспекты исследуемой проблемы требуют дополнительной разработки. Поэтому в нашем исследовании мы попытались восполнить образовавшийся пробел в анализе малоизученных теоретических и практических аспектов государственного контроля в Российской Федерации. Мы исходим из того, что действующая система государственного контроля находится в начале качественно нового этапа ее становления, последующей реорганизации, поиска принципиально новых вариантов ее развития. В связи с этим особое внимание приобретает попытка по-новому осмыслить понятие, цели, функции государственного контроля в управлении народным хозяйством, а также разработать механизмы его совершенствования в условиях национальной рыночной экономики.

Цель диссертационного исследования

Целью диссертационного исследования является обоснование и разработка научно- методических основ становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики.

Достижение поставленной цели потребовало решить следующие задачи:

- разработка теоретических основ контрольной функции управления народным хозяйством;

- анализ специфики макроэкономических форм, функций, принципов » организации государственного контроля, осуществляемого в различных сферах экономики;

- выявление проблем, задач и основ повышения эффективности системы контроллинга в российских организациях;

- обоснование методов организационного построения государственного финансового контроля как особой формы государственного управления;

- изучение отечественного и зарубежного опыта состояния, структуры, тенденций развития государственного финансового контроля как органической части государственного управления;

- разработка направлений и механизма государственного финансового контроля в контексте повышения эффективности рыночного управления национальной экономикой;

- определение путей совершенствования нормативно-правовой и законодательной базы государственного финансового контроля на основе анализа деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Объект диссертационного исследования

Объектом диссертационного исследования является процесс становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики.

Предмет диссертационного исследования

Предметом диссертационного исследования являются социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе становления и развития государственного контроля национальной экономики.

Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых и специалистов, посвященные проблемам управления, в частности становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики. В основе исследования лежит совокупность методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: диалектический, конкретно-исторический, системный, сравнительный, программно-целевой, а также инструментарий экономико-статистического анализа.

Информационная база исследования Информационной базой диссертационной работы послужили официальные справочно-статистические материалы Росстата РФ, литературные научные источники, обзоры экономической политики, подготовленные Бюро экономического анализа, материалы периодической печати, информационные и аналитические материалы научно-исследовательских учреждений, информационных агентств и служб, экспертные оценки и расчеты научных и практических работников по вопросам регламентации прав собственности, государственного и рыночного контроля в разных видах его проявления, сайт сети Internet., данные специальных обследований, проведенных отечественными специалистами, в том числе соискателем по заданию Счетной палаты Российской Федерации. Нормативно-правовую основу исследования составили законы Российской Федерации, законодательные и нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в частности Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ).

Научная новизна диссертационной работы

Научная новизна диссертационной работы заключается в обосновании необходимости и целесообразности рассмотрения контрольной составляющей в управлении как фактора обеспечения макроэкономической стабилизации и устойчивого развития национальной экономики и ее региональных звеньев в условиях рыночных отношений и выработке конкретных рекомендаций с целью совершенствования государственного финансового контроля на примере деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Предложены методы и механизмы макроэкономического анализа и регулирующего воздействия государственного контроля на темпы экономического роста.

Основные научные результаты, лично полученные соискателем в ходе исследования и выдвигаемые на защиту, состоят в следующем: разработаны научно-методические основы совершенствования контрольной функции управления на макроэкономическом уровне; обосновано и предложено ввести в научный оборот две категории: процесс и результат контроля как два взаимосвязанных понятия, раскрывающих механизм контрольной деятельности в системе управления народным хозяйством; предложено рассматривать контроль как приоритетный управленческий ресурс, обеспечивающий интенсивный рост экономики на современном этапе экономического развития национальной экономики; осуществлено теоретическое обоснование экономических основ государственного контроля в контексте эффективного взаимодействия всех его форм с целью обеспечения экономического роста и динамичной интеграции российской экономики в мировой рынок; доказана необходимость взаимодействия государственного и рыночного контроля в системе управления народным хозяйством; произведен комплексный анализ форм, функций и принципов организации государственного контроля, обеспечивающих сочетание рыночных и государственных интересов в рамках общегосударственной стратегии экономического развития; исследован механизм действия контроля на уровне организации, по современной трактовке контроллинга, и обосновано его влияние на рост конкурентоспособности организации путем интеграции целей, задач и функций управления в единый комплекс процессов через информационную поддержку и координирование хозяйственной деятельности; научно обоснованы методы анализа организационного построения государственного финансового контроля как особой формы государственной контрольной деятельности; обобщен наиболее ценный практический опыт по формированию и реализации государственного финансового контроля в зарубежных странах; предложены направления и разработан механизм действия государственного финансового контроля, направленные на повышение эффективности рыночного управления национальной экономикой; разработан и обоснован комплекс рекомендаций по улучшению координации деятельности соответствующих контрольных органов и созданию рациональной системы государственного финансового контроля, направленной на соблюдение бюджетно-финансовой дисциплины, обеспечение надлежащего исполнения федерального бюджета и защиту интересов казны; разработаны предложения по повышению эффективности государственного финансового контроля на примере Счетной палаты Российской Федерации, в частности обоснована необходимость предоставления ей полномочий для реализации собственных решений, принимаемых по результатам осуществленных ею контрольных мероприятий.

Практическая значимость исследования определяется, прежде всего, прикладным характером научных положений и выводов, что означает:

- рассмотрение всех видов контроля как целостной, органически взаимосвязанной системы, анализ результатов ее функционирования в сравнении с развитыми странами позволяет более правильно оценить достигнутый уровень развития контрольной деятельности и более точно обосновать направления государственного контроля национальной экономики;

- выявление и обоснование комплекса научно-организационных мер, нацеленных на сбалансированность всех форм контроля;

- оценка роли государственного контроля как фактора, способствующего повышению темпов экономического роста и разработки макроэкономических прогнозов развития национальной экономики; создание нормативно-законодательных актов в области совершенствования контрольной деятельности органов государственного управления, в частности Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и др.; щ - использование результатов исследования в процессе преподавания и изучения таких дисциплин, как «Национальная экономика», «Государственное регулирование национальной экономики», «Государственный финансовый контроль» и др. в высших учебных заведениях страны.

Апробация работы и внедрение результатов исследования

Отдельные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях,, в том числе в Российском государственном торгово-экономическом университете (РГТЭУ), Московской государственной академии приборостроения и информатики (МГАПИ), Российском новом университете (РосНОУ). Отдельные теоретические выводы, положения и рекомендации диссертационного исследования использовались в практической деятельности соискателя при проведении контрольных * проверок в Минпромнауке России, Минимущества России, Агентстве лесного хозяйства Архангельской области.

Результаты исследования опубликованы в 7 работах соискателя, общим объемом 2,0 п.л.

Структура и объем работы

Структура и объем работы обусловлены поставленными целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения. Работа изложена на 201 странице машинописного текста, содержит 4 рисунка и 2 приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Бочкова, Светлана Анатольевна

Выводы по 3-ей главе диссертации

1. Основные направления государственного контроля в экономической сфере России были обусловлены:

1) реструктуризацией отраслей экономики, банкротство (нередко искусственное) многих предприятий, преднамеренное обесценивание имущества хозяйствующих субъектов; это повлекло за собой возникновение так называемой «теневой» экономики, коренное изменение финансовой и кредитной политики государства и соответственно изменение и совершенствование государственного контроля;

2) расширением объемов иностранных инвестиционных кредитов; заемными иностранными средствами распоряжайся, как правило, специально создаваемые коммерческие ли некоммерческие организации, и не секрет, что внешние заимствования используются далеко не всегда по целевому назначению;

3) предоставлением государственных гарантий под кредиты международных финансовых организаций, иностранных коммерческих банков (фирм), правительств иностранных государств, то повлекло за собой усиление контроля за использованием тих кредитов.

2.Эффективность системы государственного контроля обеспечивается тем, что само государство и его руководство базирует свою деятельность на основе законов и других нормативно-правовых актов, регулирующих объем, полномочия, формы и методы государственного контроля. Тем самым реализуются интересы и цели всего общества. В этом и состоит глубинный смысл государственного контроля; он наиболее эффективно реализует свою сущность тогда, когда действует как единое целое.

3. Счетной палате Российской Федерации в «единой системе» государственного финансового контроля, направленного на соблюдение бюджетно-финансовой дисциплины, обеспечение надлежащего исполнения федерального бюджета и защиту интересов казны страны в целом, принадлежит конституционно-приоритетная роль.

4. Создание российской Счетной палаты Российской Федерации -проявление мировой тенденции, характерной для большинства европейских, азиатских и североамериканских стран, которая связана с усилением в последней четверти XX в. в экономической и политической жизни государств роли органов, осуществляющих внешний финансовый контроль.

В этой связи предлагается введение в Конституцию РФ новой автономной статьи, посвященной государственному финансовому контролю, и предоставление Счетной палате Российской Федерации исполнительных полномочий для реализации собственных решений, принимаемых по результатам осуществленных ею контрольных мероприятий.

6.Основные направления совершенствования деятельности Счетной палаты Российской Федерации могут быть реализованы в:

- расширении сферы ее контрольной деятельности;

-наделение Счетной палаты Российской Федерации реальными полномочиями по привлечению к ответственности нарушителей налогового и бюджетного процесса;

- уточнении механизма осуществления Счетной палатой Российской Федерации финансовых экспертиз проектов федеральных законов и других нормативных актов, затрагивающих вопросы федерального бюджета Российской Федерации;

- совершенствование организации контрольной работы Счетной палаты Российской Федерации.

Заключение

На основании проведенного исследования сделаны следующие выводы.

1.Контроль - одна из основных функций управления. Чаще всего, он рассматривается как заключительная стадия управленческого процесса, т.е. как процесс, связанный исключительно с проверкой исполнения управленческих решений. На наш же взгляд, контроль охватывает все стадии управления, представляя собой постоянное наблюдение за упорядоченностью управляемой системы, за ее состоянием. В этом смысле контроль дает данные для других основных функций управления, не утрачивая при этом своего самостоятельного значения. В этом аспекте «управление народным хозяйством» и «контроль» выступают как всеобщие экономические категории.

2. Сущность контроля проявляется в реализации определенных экономических отношений, складывающихся между хозяйствующими субъектами в процессе производства, распределении, обмена и потребления материальных благ. Конечным назначением контроля является вскрытие «провалов» в общей системе хозяйствования. В этой связи контроль следует рассматривать как управленческую инфраструктуру, которая формирует новые общие условия для управленческой деятельности. Несомненно, контроль является важным фактором развития управленческой системы, в том числе и в современной экономике России.

3) Определяя экономическую сущность контроля предлагается его новое понимание с позиции его влияния на эффективный совокупный спрос. В этой связи мы предлагаем в экономическом анализе рыночной экономике выделить категорию следующего порядка — эффективный контроль, т.е. контроль с положйтельным экономическим эффектом и неэффективный, т.е. контроль с отрицательным экономическим эффектом.

В этой связи считаем целесообразным в экономическом анализе рыночной экономики выделить два понятия: прибыльный и бесприбыльный контроль. К прибыльной контрольной информации следует отнести те сведения, которые способствуют минимизации средних издержек и максимизации прибыли. И, соответственно, те контрольные сведения, которые не только не способствуют проявлению двух вышеотмеченных положений, следует рассматривать как бесприбыльный контроль.

4. В тоже время мы предлагаем классифицировать контроль на контроль экономический и социальный. К первому контролю следует отнести те сведения, которые через совершенствование материальных условий производства непосредственно способствует росту производительности труда. К социальному контролю следует отнести те сведения, которые изменяют условия функционировании социальной сферы.

5. Целесообразно ввести два понятия: процесс контрольной деятельности и ее результат. Согласно процессному подходу, контроль следует рассматривать во времени, где он имеет отчетливо выраженные стадии прохождения. Если же делается акцент на результат деятельности контроля, то в этом случае речь идет об эффекте от использования его сведений в дальнейшем функционировании объекта. Если такого эффекта не наблюдается, то процесс требует изменений, так процесс и результат контрольной деятельности следует рассматривать как два взаимосвязанных события.

7. В организации контроль выступает в трех видах: как рыночный, административный и поведенческий. При использовании рыночного контроля при установлении плановых норм и стандартов, используемых в системе контроля, особое внимание уделяется применению внешних рыночных механизмов, таких как ценовая конкуренция и относительная доля рынка. При административном контроле основу для разработки стандартов составляют должностные полномочия, а также административные правила, инструкции, процедуры и политики. При применении поведенческого контроля поведение сотрудников регулируется общими ценностями организации, нормами, традициями, ритуалами, легендами и другими элементами организационной культуры. В целом контроль в организации важен, потому что благодаря ему управленческий персонал определяет, насколько фактический ход выполнения работ соответствует запланированному и не злоупотребляют ли сотрудники предоставленными им полномочиями.

8. Различают три типа контроля: упреждающий, текущий и основанный на обратной связи. Упреждающий контроль позволяет предотвратить возможные проблемы в будущем. Текущий контроль ведется в процессе рабочей деятельности. Контроль на основе обратной связи выполняется после завершения работы. Эффективная система контроля должна быть точной, оперативной, экономичной, гибкой и понятной. Она должна основываться на достижимых критериях, быть стратегически направленной, ' выявлять отклонения от нормы, использовать многочисленные критерии и предлагать корректирующие действия.

9. Государственный контроль является неотъемлемой частью государственного управления экономикой. Он является необходимой предпосылкой эффективной управленческой деятельности в современной России. С переходом России к рыночной экономике государственный контроль существенно изменился. При этом речь .идет не об отдельных изменениях в системе государственного контроля, а о повышении его качественного уровня в целом.

10. Исследуя вопрос об основных направлениях государственного контроля в современной экономике России, нами установлено, что в условиях формирования многоукладной экономики и разнообразных форм собственности, с появлением многочисленных негосударственных хозяйствующих субъектов, децентрализации контрольных функций возникла потребность в разработке новых государственных механизмов контроля, сочетания централизованных и децентрализованных форм его организации, методов оценки результатов, процедур контроля.

11. До сих пор актуальным направлением государственного контроля является контроль над приватизацией государственного имущества. Приватизация государственного имущества привела Россию не к экономическому процветанию, а к экономическому краху. Сейчас и еще долгое время мы будем пожинать плоды приватизации, осуществленной вне государственного контроля.

12. Исследуя роль, значение и основные направления развития государственного финансового контроля в Российской Федерации как в долгосрочной, так и краткосрочной перспективе, мы пришли к выводу, что на сегодняшний день на фоне кризисного состояния государственных финансов необходимо принятие федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», который призван определить финансовый контроль в целом как общую функцию государственного управления финансами. Конституция России ограничила возможности Федерального Собрания Российской Федерации влиять на исполнительную власть только контролем Федерального бюджета Российской Федерации.

13. ГФК выступает основным инструментом, с помощью которого можно установить, насколько результативна бюджетная политика правительства -политика доходов и расходов. Проводимый государственный финансовый контроль дифференцирован на непосредственный и опосредованный (по субъектам, осуществляющим его), а также на внешний (независимый) и внутренний (ведомственный) (по основаниям, форме и способам их проведения). В этой связи нами обоснован комплекс рекомендаций по улучшению координации деятельности соответствующих контрольных механизмов и созданию рациональной системы национального контроля: подчеркнута необходимость принятия федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ» основными положениями которого должны быть: цели и принципы организации деятельности контрольно-счетных органов; функции, задачи и сфера их деятельности; контрольные полномочия и форма их реализации; права обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов; принципы взаимодействия с другими контрольными органами. В этой связи ученые-правоведы предлагают введение в Конституцию Российской Федерации новой автономной статьи, посвященной государственному финансовому контролю.

14. Обосновывается конституционно-приоритетная роль Счетной палаты Российской Федерации в «единой системе» государственного финансового контроля, направленного на соблюдение бюджетно-финансовой дисциплины, обеспечение надлежащего исполнения федерального бюджета и защиту интересов казны страны в целом.

В этой связи выработаны следующие рекомендации:

1)" разработать и утвердить Президентским указом Концепцию государственного контроля в Российской Федерации. Предлагаемая Концепция должна послужить базой при разработке и принятии Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации», который должен быть принят в развитие Конституции Российской Федерации и текущего законодательства;

2) ввести отдельную норму, предусматривающую право Счетной палаты РФ на «самостоятельное» (по собственной инициативе) изучение ежегодного отчета Правительства Российской Федерации и представление Государственной Думе Российской Федерации заключения по нему;

3) предоставить Счетной палате Российской Федерации исполнительные полномочия для реализации собственных решений, принимаемых по результатам осуществленных ею контрольных мероприятий, чтобы обеспечить принцип гибкости управления государственными финансами с учетом изменяющихся социально экономических условий.