Оборот сельскохозяйственных земель при их использовании в целях жилищного строительства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Оборот сельскохозяйственных земель при их использовании в целях жилищного строительства"

На правах рукописи

Донскова Мария Сергеевна

ОБОРОТ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ ПРИ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИИ В ЦЕЛЯХ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями и комплексами: АПК и сельское хозяйство)

Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Москва - 2013

5 РЛ 2013

005542436

Работа выполнена на кафедре агроэкономики экономического факультета Московского Государственного Университета имени М.В. Ломоносова

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ:

ОФИЦИАЛЬНЫЕ ОППОНЕНТЫ:

ВЕДУЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ:

кандидат экономических наук, доцент Белова Елена Вячеславовна

доктор экономических наук, профессор Иванкина Е.В.

декан факультета экономики недвижимости РАНХиГС, заведующая кафедрой управления недвижимостью и проблем землепользования факультета экономики недвижимости РАНХиГС

доктор экономических наук, профессор Кресникова Надежда Ивановна заведующая кафедрой «Управление

недвижимостью и развитием территорий» факультета экономики и управления территориями Московского государственного университета геодезии и картографии

Государственное научное учреждение

Всероссийский научно-исследовательский институт организации производства, труда и управления в сельском хозяйстве (ГНУ ВНИОПТУСХ) РАСХН

Защита состоится «24» декабря 2013 г. в 15:00 на заседании Диссертационного совета Д 501.001.08 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, Москва, Ленинские горы, д. 1, стр. 46, 3-й гуманитарный корпус, ауд. П6

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке им. А.М. Горького

Объявление о защите диссертации и автореферат диссертации размещены на официальном сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации по адресу: http://vak.ed.gov.ru и на официальном сайте экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова www.econ.msu.ru

Автореферат разослан «22» ноября 2013 г. Учёный секретарь

диссертационного совета Д 501.001.08 кандидат экономических наук, доцент

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Жилищное строительство в России в последние годы активно развивается - увеличивается площадь вводимых в эксплуатацию жилых зданий, растут инвестиции в строительные проекты. Традиционным сдерживающим фактором для нового строительства является дефицит земельных участков. Развитие жилищного строительства требует расширения черты населенных пунктов и включения в нее земель других категорий, в том числе земель сельскохозяйственного назначения. Однако перевод земель из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов зачастую определяется краткосрочным спросом на жилье и не соответствует целям долгосрочного и сбалансированного развития населенных пунктов, а тем более - целям развития сельского хозяйства. Основной причиной такой ситуации является несовершенство институциональной среды оборота земель, проявляющееся в непрозрачных процедурах по получению земельных участков под застройку и изменению их правового статуса для дальнейшего осуществления строительства.

Острая необходимость решения этих вопросов обусловливает актуальность разработки научных рекомендаций по созданию надежных и эффективных механизмов защиты сельскохозяйственных земель, а также исследования возможностей совершенствования экономических и институциональных условий оборота сельскохозяйственных земель для их рационального и эффективного использования.

Состояние изученности темы. Теоретические вопросы земельного оборота и земельного рынка, а также практические вопросы сельскохозяйственного землепользования и развития земельных отношений в России исследуются в работах И.А. Иконицкой, C.B. Киселёва, Н.И. Кресниковой, Э.Н. Крылатых, О.Б. Леппке, С.А. Липски, В.В. Милосердова, A.C. Миндрина, A.B. Петрикова, Е.В.Серовой, В.Я. Узуна, В.Н. Хлыстуна, Н.И. Шагайды.

Теоретической базой для применения институционального подхода в исследовании послужили работы зарубежных экономистов Г.Беккера, Х.Демсица,

3

Д. Норта, Д. Стиглица, Р. Коуза, а также работы российских авторов по институциональной экономике A.A. Аузана, В.В. Вольчика, Р. И. Капелюшникова, В.М. Полтеровича, А.Е. Шаститко.

В то же время малоизученными как с теоретической, так и с практической точки зрения являются вопросы оборота сельскохозяйственных земель при их альтернативном использовании, последствия их перевода в другие категории. Недостаточно изучены факторы, влияющие на вовлечение сельскохозяйственных земель в жилищное строительство, а также вопросы количественной оценки площади сельскохозяйственных земель, переведенных под жилищное строительство.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке рекомендаций по совершенствованию условий оборота сельскохозяйственных земель при их использовании для целей жилищного строительства. Для достижения указанной цели в диссертационной работе ставились и решались следующие задачи:

1. Уточнение понятия «сельскохозяйственные земли» для целей законодательного регулирования;

2. Обобщение и систематизация существующего научного знания об экономической сущности оборота земель с целью внесения уточнений в понятия «оборот земель», «оборот сельскохозяйственных земель с целью их использования в жилищном строительстве»;

3. Совершенствование классификации важнейших видов жилищного строительства, осуществляемого на сельскохозяйственных землях после изменения их правового статуса, выявление их характерных особенностей;

4. Выявление основных факторов, определяющих вовлечение сельскохозяйственных земель в проекты жилищного строительства;

5. Формулировка понятия «институциональная среда оборота сельскохозяйственных земель», систематизация основных институтов в сфере оборота сельскохозяйственных земель с целью их использования в жилищном

строительстве, а также анализ институциональных факторов, определяющих незащищенность сельскохозяйственных земель;

6. Разработка способов количественной оценки площади земель сельскохозяйственного назначения, переведенных в земли населенных пунктов, в условиях неполноты статистической информации, а также проведение расчетов площади земель сельскохозяйственного назначения, переведенных в земли населенных пунктов, согласно предложенным способам оценки на примере Московской области;

7. Разработка рекомендаций по совершенствованию экономических и институциональных условий оборота сельскохозяйственных земель при их использовании в целях жилищного строительства, а также выработка предложений по совершенствованию статистического учета земель, выбывших из сельскохозяйственного землепользования в связи с дачным строительством.

Предмет и объект исследования. В соответствии с обозначенными целью и задачами объектом исследования являются сельскохозяйственные земли, а предметом исследования — существующие экономические и институциональные отношения, возникающие при обороте сельскохозяйственных земель в случае их использования для целей жилищного строительства.

Теоретической и методологической основой исследования послужили работы российских экономистов по вопросам оборота сельскохозяйственных земель, а также работы зарубежных экономистов, посвященные институциональному подходу к анализу экономических процессов. В работе использованы описательный, аналитический, экономико-математические методы, метод сравнительного анализа, метод институционального анализа.

Информационной основой исследования послужили законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, информационные материалы Министерства сельского хозяйства РФ, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Фонда содействия развитию жилищного строительства.

Научная новизна работы состоит в следующем:

По специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами -АПК и сельское хозяйство):

1. Для целей законодательного регулирования уточнено понятие «сельскохозяйственные земли» как все земли, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения, а также сельскохозяйственные угодья в составе других категорий земель, что позволяет количественно оценить площадь таких земель, выделить их на местности и впоследствии применять к ним особый правовой режим, обеспечивающий защиту в сельскохозяйственном землепользовании;

2. Внесены уточнения в понятия «оборот земель», «оборот сельскохозяйственных земель с целью их использования в жилищном строительстве» с точки зрения изменения правомочий по использованию земель и экономических выгод от их использования;

3. Предложена классификация важнейших видов жилищного строительства, осуществляемого на сельскохозяйственных землях после изменения их правового статуса, учитывающая целевое назначение строений, их физические характеристики, требования к категории земель и к виду разрешенного использования земельного участка. Проведенная классификация позволяет ранжировать различные виды жилищного строительства по степени их влияния на сельскохозяйственную деятельность — от полного прекращения сельскохозяйственной деятельности на участке застройки и на близлежащих территориях до возможности сохранения её на близлежащих территориях;

4. Выявлены и систематизированы основные факторы, определяющие вовлечение сельскохозяйственных земель в жилищное строительство, а именно установлено, что такими факторами являются физические характеристики сельскохозяйственных земель, спрос на земельные участки для ведения сельскохозяйственной деятельности, спрос на земельные участки для жилищного

строительства, институциональные факторы;

6

5. Впервые сформулировано понятие «институциональная среда оборота сельскохозяйственных земель», систематизированы основные институты в сфере оборота сельскохозяйственных земель с целью их использования в жилищном строительстве, проведена оценка их влияния на оборот сельскохозяйственных земель, показана низкая эффективность некоторых институтов, в том числе существующего порядка перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, не защищающего сохранение сельскохозяйственных угодий в сельскохозяйственном землепользовании;

6. Показана недостаточность имеющейся статистической информации о переводе земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов, а именно неполнота данных Росстата и данных, содержащихся в Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель (приводятся данные не обо всех переведенных землях), а также отсутствие в статистическом учете данных о землях сельскохозяйственного назначения, используемых в соответствии с действующим законодательством под дачное строительство без изменения категории земель. Предложены два способа оценки площади земель сельскохозяйственного назначения, включенных в земли населенных пунктов за период, а также проведена оценка площади таких земель на примере Московской области;

7. Даны рекомендации по совершенствованию экономических и институциональных условий оборота сельскохозяйственных земель, а именно законодательное закрепление понятия «сельскохозяйственные земли» и жесткое ограничение их использования, стандартизация видов разрешенного использования сельскохозяйственных земель и выработка детальных критериев для каждого из них, запрет на включение наиболее ценных сельскохозяйственных угодий в черту населенных пунктов, рекомендации по стимулированию развития малоэтажного жилищного строительства (предоставление участков на безвозмездной основе, предоставление льгот по земельному налогу, изменение порядка предоставления имущественного налогового вычета). Также сформулированы предложения по совершенствованию статистического учета

7

площади земель сельскохозяйственного назначения, выбывших из сельскохозяйственного землепользования в связи с дачным строительством, а именно предложено внесение двух дополнительные вопросов в опросные формы Всероссийской сельскохозяйственной переписи, позволяющих получить информацию об общей площади таких земель, в том числе, площади сельскохозяйственных угодий.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования результатов исследования и предложенных рекомендаций при выработке мер в области управления земельными ресурсами, а именно при разработке законопроектов по тематике использования и оборота сельскохозяйственных земель, а также для совершенствования системы статистического учета земель (в частности, в ходе проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 г.). Некоторые предложения могут быть использованы в практической деятельности Фонда содействия развитию жилищного строительства (ФСРЖС).

Апробация работы. По теме диссертации опубликовано пять научных работ, в том числе четыре работы в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Цели, задачи и логика работы определили ее структуру:

Введение

Глава 1. Сельскохозяйственные земли и особенности их оборота при использовании для целей жилищного строительства

1.1 Сельскохозяйственные земли: понятие, особенности, структура, способы и эффективность их использования

1.2 Оборот земель и особенности оборота сельскохозяйственных земель при их использовании в целях жилищного строительства

Глава 2. Факторы и условия оборота сельскохозяйственных земель при их использовании в целях жилищного строительства

2.1 Факторы и условия, определяющие использование сельскохозяйственных земель в целях жилищного строительства

2.2 Институциональная среда как фактор оборота сельскохозяйственных земель при вовлечении их в проекты жилищного строительства

Глава 3. Оборот сельскохозяйственных земель для целей их использования в жилищном строительстве на современном этапе и направления его совершенствования

3.1 Подходы к оценке масштабов оборота сельскохозяйственных земель при их использовании в целях жилищного строительства

3.2 Оценка масштабов оборота сельскохозяйственных земель при их использовании в целях жилищного строительства на примере Московской области

3.3 Совершенствование экономических и институциональных условий использования сельскохозяйственных земель в целях жилищного строительства

Заключение

Список литературы

Приложения

Н.ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ И ЗАЩИЩАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ 1. Уточнение понятия «сельскохозяйственные земли» для целей законодательного регулирования

В настоящее время для характеристики земельных ресурсов сельского хозяйства России в научных исследованиях и статистических данных используются различные термины и понятия (земли сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственные угодья, общая земельная площадь в хозяйствах всех категорий и т.д.). Единого законодательного и статистического подхода к определению сельскохозяйственных земель как земельных ресурсов аграрного сектора экономики нет, что значительно затрудняет контроль за их целевым использованием и сохранение их в сельскохозяйственном земплепользовании. В

9

связи с этим автором предлагается уточнить понятие «сельскохозяйственные земли» для целей законодательного регулирования, а именно определять сельскохозяйственные земли как все земли сельскохозяйственного назначения, а также сельскохозяйственные угодья в составе других категорий земель. Преимуществом такого подхода является то, что он, во-первых, позволяет определить общую площадь земель, по отношению к которым должен быть применен особый режим защиты (по состоянию на 01.01.2012 г. их насчитывается 413млн. га1), во-вторых, он не требует дополнительных затрат для определения таких земельных участков на местности (информация о категории земель и виде угодий, как правило, содержится в правоустанавливающих документах на земельный участок).

Сельскохозяйственные земли должны использоваться для ведения сельского хозяйства и производства сельскохозяйственной продукции. Однако в силу своих физических характеристик они хорошо подходят для размещения объектов жилищного строительства (как правило, это выровненные участки, зачастую прилегающие к границам населенных пунктов). Экономические выгоды от использования земельного участка под строительство многократно превышают экономические выгоды от ведения сельскохозяйственной деятельности. Это определяет объективное противоречие, сложившиеся между использованием таких земель по целевому назначению - для ведения сельскохозяйственной деятельности - и альтернативным вариантом использования - изменением правового статуса земельного участка для дальнейшего осуществления жилищного строительства.

С одной стороны, обеспечение продовольственной безопасности, сохранение и расширение позиций на мировых рынках сельскохозяйственной продукции формируют необходимость сохранения и использования этих земель в сельскохозяйственном производстве. С другой стороны, спрос на жилье, необходимость улучшения жилищных условий населения, отсутствие

1 Расчеты автора на основании данных Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии

неосвоенных участков в городской черте определяют потребность в свободных земельных участках под застройку, обусловливают необходимость перевода части сельскохозяйственных земель для дальнейшего использования их в целях жилищного строительства. То есть на одни и те же земельные участки формируется спрос для ведения сельскохозяйственной деятельности и спрос для осуществления жилищного строительства.

Следствием этого противоречия является то, что сельскохозяйственные земли активно выводятся из сельскохозяйственного производства и используются для жилищного строительства - площадь их постоянно сокращается, площадь же земель населенных пунктов увеличивается2 (рисунок 1).

и Изменение площади земель сельскохозяйственного назначения (в % к базовому периоду,

базовый период-2001 г.) А Изменение площади земель населенных пунктов (в % к базовому периоду, базовый период-2001 г.)

Источник: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии Рисунок 1. Изменение площади земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов в России в 2001 - 2012 гг. в процентах к базовому периоду (базовый период - 2001 г.)

2 Так как сельскохозяйственные земли не являются объектом исследования официальной статистики, то здесь и далее приводятся, в основном, данные по землям сельскохозяйственного назначения

2. Оборот сельскохозяйственных земель с целью их использования в жилищном строительстве

Для использования сельскохозяйственных земель в целях жилищного строительства должен быть изменен правовой режим земельного участка, или правомочия в отношении его использования. Передача всех или отдельных правомочий на земельные участки (право владения, пользования, управления и т.д.) от одного эконономического агента к другому, а также изменение самих правомочий (появление новых разрешенных способов использования участка или же запрет каких-либо способов использования) представляет собой земельный оборот (оборот земель).

В работе автором предложено определение, в соответствии с которым оборот сельскохозяйственных земель с целью их использования в жилищном строительстве - это изменение правомочий экономических агентов по использованию земельного участка, при котором они наделяются правомочиями по использованию данного участка для размещения объектов жилищного строительства. Основной характеристикой оборота сельскохозяйственных земель с целью их использования в жилищном строительстве (в отличие от оборота земель при купле-продаже, аренде участков и т.д.) является изменение экономических выгод от использования участка.

В качестве экономических агентов, как правило, выступают инвестиционно-строительные компании, приобретающие участки сельскохозяйственных земель для последующего изменения их правового статуса и использования под застройку. Изменение правомочий производится определенными в законодательстве органами власти - это формальный оборот. Но, помимо него, распространение получил также неформальный оборот, к которому можно отнести случаи фактической застройки земель без изменения правового режима участка (его планируется осуществить после окончания строительства), а также фактическое прекращение сельскохозяйственного производства на землях с целью дальнейшего строительства.

Многочисленные случаи изменения правового статуса сельскохозяйственных земель для последующего осуществления строительства, то есть оборот сельскохозяйственных земель с целью их использования в жилищном строительстве, можно классифицировать следующим образом:

I. Изменение категории земельного участка с категории земли сельскохозяйственного назначения на категорию земли населенных пунктов осуществляется исполнительным органом государственной власти;

И. Изменение/ расширение вида разрешенного использования (ВРИ) земель (без изменения категории земель, то есть участок по-прежнему будет относиться к категории земель сельскохозяйственного назначения) производится на основании решения органа местного самоуправления с учетом проведенных публичных слушаний (решающего значения при этом слушания не имеют).

3. Классификация важнейших видов жилищного строительства, осуществляемого на сельскохозяйственных землях после изменения их

правового статуса Жилищное строительство, которое может осуществляться на землях сельскохозяйственного назначения после изменения их правового статуса, неоднородно по своему влиянию на сельскохозяйственное землепользование, в связи с чем необходимо выделение различных видов такого строительства. Характеристика различных видов жилищного строительства, учитывающая целевое назначение строений, их физические характеристики, требования к категории земель и к виду разрешенного использования земельного участка, приведена в Таблице 1. Негативное влияние жилищного строительства на сельскохозяйственную деятельность может быть снижено при выборе малоэтажного (как индивидуального, так и многоквартирного) строительства, т.к. в данном случае сельскохозяйственная деятельность может быть сохранена на близлежащих территориях.

Таблица 1. Классификация важнейших видов жилищного строительства, осуществляемого на

сельскохозяйственных землях после изменения их правового статуса

Вид жилищного строительства Целевое назначение строения Характеристики строения Требования к категории земель или ВРИ участка Сохранение сельскохозяйственной деятельности

Многоэтажная застройка городского типа Для постоянного проживания Как правило, более трёх этажей, имеются помещения общего пользования Необходим перевод в земли населенных пунктов Прекращение сельскохозяйственной деятельности на участке под застройку и на прилегающей территории

Малоэтажное многоквартирное строительство Для постоянного проживания Как правило, не более трёх этажей, имеет придомовую территорию Необходим перевод в земли населенных пунктов Прекращение сельскохозяйственной деятельности на участке под застройку, возможно сохранение на близлежащей территории

Индивидуальное строительство (ИЖС) Для постоянного проживания Не более трёх этажей, имеет придомовую территорию Допустимо на землях сельскохозяйственного назначения (при ВРИ - дачное строительство, т.к. четких критериев ИЖС нет) Возможно осуществление сельскохозяйственной деятельности, сохранение её на близлежащей территории

Дачное строительство Для сезонного использования, преимущественно, в летний период, для рекреационных целей Не более трёх этажей, имеет придомовую территорию Возможно строительство на землях сельскохозяйственного назначения (при ВРИ - дачное строительство) Возможно осуществление сельскохозяйственной деятельности, сохранение её на близлежащей территории

4. Факторы, определяющие использование сельскохозяйственных земель для размещения объектов жилищного строительства

Именно сельскохозяйственные земли в последние годы наиболее активно использовались под жилищное строительство, что было обусловлено сложившимися экономическими условиями и особенностями правового регулирования. В соответствии с принципом наилучшего и наиболее эффективного использования земельный участок будет использоваться тем способом, который обеспечивает максимальный доход (при условии, что этот способ законодательно разрешен и физически возможен). Многократное превышение доходности от использования земельных участков в жилищном сроительстве по сравнению с доходностью от их использования в ходе сельскохозяйственной деятельности и слабая законодательная защищенность сельскохозяйственных земель привели к тому, что они стали активно приобретаться для целей последующего строительства.

Важную роль в сложившейся ситуации в последние десять лет сыграл существенный рост располагаемых доходов населения, связанный с благоприятной конъюнктурой на мировых рынках энергоносителей. Он привел к расширению спроса на инвестиционные товары, в том числе на жилье. С ростом спроса возрастали и цены, а следовательно, повышалась привлекательность использования земельного участка в целях строительства (а не в сельскохозяйственных целях) и доходность от изменения вида использования. Этот же фактор вызвал появление спекулятивного спроса на земельные участки, когда огромные массивы сельскохозяйственных земель приобретаются для их последующего перевода в другие категории и освоения в будущем. В то же время ситуация на рынке сельскохозяйственной продукции и продовольствия складывалась не в пользу отечественных сельхозпроизводителей. Постоянный рост импорта сельскохозяйственной продукции, низкая конкурентоспособность российской сельхозпродукции, недостаточная государственная поддержка отрасли в предыдущие годы привели к тяжелому финансовому положению

сельскохозяйственных производителей, вынуждали их отказываться от обработки сельхозугодий, продавать их по заниженным ценам.

Значимую роль в активном вовлечении сельскохозяйственных земель в строительство сыграли и институциональные факторы. Особенности режима собственности сельскохозяйственных земель заключаются в том, что существенная часть сельскохозяйственных земель сейчас находится в частной собственности (97% от площади всех земель, находящихся в частной собственности в России — земли сельскохозяйственного назначения3). Это делает их более доступными для приобретения (земли из государственной или муниципальной собственности могут реализовываться только на аукционе). Права на сельскохозяйственные земли при сложившемся режиме долевой собственности плохо специфицированы. Издержки по должному оформлению прав собственности и их защите слишком высоки по сравнению с невысоким уровнем доходов сельских жителей, что делает их права уязвимыми. В то же время законодательство в отношении использования и перевода земель не предусматривает существенных барьеров для изъятия этих земель под строительство. В настоящее время законодательство устанавливает возможность использования земель сельскохозяйственного назначения под дачное строительство без их перевода в другую категорию. Ограничений по переводу в земли населенных пунктов, в случае если планируется жилищное строительство, практически нет.

Систематизация факторов, влияющих на использование сельскохозяйственных земель для размещения объектов жилищного строительства, приведена в Таблице 2.

На 01.01.2010 г. по данным доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в России — Министерство сельского хозяйства, 2011 г., с. 12

16

Таблица 2. Систематизация основных факторов, определяющих использование сельскохозяйственных земель для

размещения объектов жилищного строительства

Группа факторов Основные факторы Влияние на вовлечение сельскохозяйственных земель в строительство

Физические характеристики сельскохозяйственных земель Ландшафт участков и экологические характеристики Основные физические характеристики способствуют их использованию под застройку

Институциональные факторы Законодательство по использованию сельскохозяйственных земель Допускает несельскохозяйственное использование (при ВРИ дачное строительство)

Законодательство по переводу земель Не создает должных барьеров для вывода земель из сельскохозяйственного землепользования

Режим собственности Обуславливает плохую спецификацию прав собственности, осложняет ее защиту

Спрос на земельные участки для строительства Доходы домохозяйств и их динамика Рост доходов повышает спрос на жилье, на участки под застройку, экономические выгоды от перевода земель

Спрос на земельные участки для сельскохозяйственной деятельности Цены на сельскохозяйственную продукцию и их динамика Относительный уровень цен на сельскохозяйственную продукцию определяет экономическое положение сельхозпроизводителей

Условия импорта сельскохозяйственной продукции Низкий уровень защиты внутреннего рынка делает сельхозпроизводителей неконкурентоспособными, вынуждает отказываться от земельных участков

5. Институциональная среда оборота сельскохозяйственных земель при их использовании в целях жилищного строительства. Систематизация основных институтов в сфере оборота сельскохозяйственных земель с целью их использования в жилищном строительстве и оценка их влияния на оборот сельскохозяйственных земель Несовершенство сложившейся институциональной среды — законодательные пробелы в регулировании земельного оборота, недостаточная спецификация и защищенность прав собственности на сельскохозяйственные земли, высокие трансакционные издержки - является одним из ключевых факторов, предопределяющих использование сельскохозяйственных земель в целях жилищного строительства.

Автором предложено следующее определение институциональной среды земельного оборота: институциональная среда оборота сельскохозяйственных земель - это совокупность юридических, экономических, социальных правил и внешних механизмов принуждения к исполнению этих правил, определяющая поведение экономических агентов в ходе осуществления оборота сельскохозяйственных земель, то есть при изменении в структуре правомочий экономических агентов на земельные участки, а также при изменении самих правомочий, влекущем за собой изменение способов использования земельных участков экономическими агентами.

Классификация институтов, составляющих институциональную среду земельного оборота, представлена в Таблице 3.

Неэффективность существующих институтов заключается в следующем: 1. Существует дублирование институтов, определяющих правомочия экономического агента по использованию земельного участка - категория земель и вид разрешенного использования земельного участка. При этом институт «категория земель - земли сельскохозяйственного назначения» не полностью выполняет свою функцию - не обеспечивает целевое использование (т.к. возможно дачное строительство). А институт «вид разрешенного использования»

не стандартизирован, т.е. нет четких требований к тому или иному виду разрешенного использования;

2. В законодательстве (прежде всего, федеральном) отсутствуют четкие критерии допустимости/ недопустимости перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, а также четкий порядок действий при изменении категории. Следствием этого является существование неформальных институтов и коррупция, порождаемая формальными институтами;

3. Отсутствуют эффективные механизмы защиты сельскохозяйственных земель от перевода в другие категории;

4. Институты (такие, например, как регистрация земельной собственности, кадастровый учет) создают неоправданно высокие экономические издержки по спецификации и защите прав собственности. Традиционные сельскохозяйственные землепользователи — сельские жители — не могут защитить свои права;

5. Организации, задействованные в земельном обороте, а также органы власти создают излишние процедуры (например, при той же регистрации собственности), что также приводит к росту трансакционных издержек;

6. Существуют неформальные институты (сложившиеся на практике механизмы по приобретению земель у собственников земельных долей), действия которых не пресекаются законодательством. Следствием их являются спекулятивные операции по приобретению земельных участков, коррупция при переводе участков под застройку.

Таблица 3. Группы институтов, их функции, влияние на оборот сельскохозяйственных земель при их использовании

в целях жилищного строительства

Группа институтов Пример институтов Функция Влияние на земельный оборот

Общие понятия, термины законодательства Категория земель, вид разрешенного использования Распределительная — определяет состав прав и экономические выгоды Не обеспечивает целевого использования сельскохозяйственных земель

Порядок действий, установленный законодательством Порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения в др. категории Координационная - определяет порядок действий Не обеспечивает защиты земель от перевода под застройку

Экономические институты Регистрация земельной собственности Распределительная Создает высокие трансакционные издержки

Организации, органы власти Органы местного самоуправления Распределительная и координационная Создают бюрократические барьеры, коррупцию

Сложившаяся практика Сложившийся порядок действий по приобретению и переведу земель Распределительная и координационная Создает спекулятивный спрос на земли, коррупцию

6. Статистический учет, земель сельскохозяйственного назначения и

оценка площади земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав земель населенных пунктов, в условиях неполной статистической информации

Существующая система статистического учета не позволяет получить полные и точные данные по использованию земель сельскохозяйственного назначения для расширения территорий населенных пунктов. Статистические наблюдения Росстата вообще не учитывают такое явление как перевод земель из одной категории в другую. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в РФ, выпускаемый Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии на ежегодной основе, в последние годы содержит данные о включении земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, однако данные эти неполные (например, за некоторые годы охватывают только информацию о землях, включенных в населенные пункты в рамках приоритетного национального проекта «Жилье») и не детализированные. Земли сельскохозяйственного назначения, используемые в соответствии с действующим законодательством для дачного строительства без изменения категории земель, не являются объектом статистического учета, и получить информацию площади таких земель невозможно.

В условиях неполной информации автором предложены два способа оценки площади земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав земель населенных пунктов:

1. Косвенная оценка на основании статистических данных о наличии земель в каждой из категорий на отчетные даты (при этом способе площадь земель, переведенных из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, рассчитывается как разница между уменьшением площади земель сельскохозяйственного назначения и увеличением площади земель во всех остальных категориях);

2. Оценка по правоустанавливающим документам (при этом способе анализируются все правоустанавливающие документы, выпущенные за отчетный период).

Два предложенных способа были использованы для оценки оборота земель в Московской области в 2009 - 2011 гг. В соответствии с первым способом площадь земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав земель населенных пунктов, составила за весь рассматриваемый период 17,4 тыс. га, в соответствии со вторым способом — 17,2 тыс. га, что составляет 1% от площади земель сельскохозяйственного назначения в данном регионе (рисунок 2).

гг.

В Площадь земель сельскохозяйственного назначения, включенных в границы населенных

пунктов по статистическим данным (тыс. га) Ш Площадь земель сельскохозяйственного назначения, включенных в границы населенных пунктов по правоустанавливающим документам (тыс. га)

Источник: По данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, правоустанавливающих документов Правительства Московской области

Рисунок 2. Оценка площади земель сельскохозяйственного назначения, включенных в границы населенных пунктов в Московской области в 2009 -2011 гг.

Способ оценки по правоустанавливающм документам позволяет также получить информацию о целях дальнейшего использования земель (рисунок 3).

И Комплексное освоение в целях

жилищного строительства Е1 ИЖС

В Производственная и административная

застройка В Малоэтажное ЖС

ЕЭ Объекты для спорта и отдыха

ГП Прочее строительство

□ Смешанная застройка (жилая и нежилая)

Рисунок 3. Распределение земель, включенных в границы населенных пунктов в Московской области в 2009 - 2011 гг., по видам разрешенного использования

7. Рекомендации по совершенствованию экономических и институциональных условий оборота сельскохозяйственных земель при их использовании в целях жилищного строительства и статистического учета земель сельскохозяйственного назначения, используемых для дачного

строительства

Рассмотренные выше проблемы, сложившиеся в сфере оборота сельскохозяйственных земель при их использовании в целях жилищного строительства, свидетельствуют о необходимости изменения экономических и институциональных условий для упорядочения земельного оборота и обеспечения должной защиты ценных сельскохозяйственных земель.

По результатам проведенного исследования были сформулированы следующие основные направления совершенствования институциональных и экономических условий оборота:

• Упорядочение институтов категории земель и вида разрешенного использования земель;

• Создание ограничений по изменению правового статуса сельскохозяйственных земель для их последующего использования в целях жилищного строительства;

• Стимулирование развития малоэтажного жилищного строительства как типа строительства, позволяющего сохранить сельскохозяйственную деятельность на близлежащих территориях;

• Совершенствование статистического учета оборота сельскохозяйственных земель по использованию их в целях жилищного строительства.

По мнению автора, для обеспечения должной защиты сельскохозяйственных земельных ресурсов необходимо, прежде всего, законодательно закрепить понятие «сельскохозяйственные земли» как земли сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственные угодья, входящие в состав других категорий. Сельскохозяйственные земли должны быть определены фактически и учтены кадастровым и статистическим учетом. Для этих земель должен быть установлен ограниченный перечень видов разрешенного использования, связанных исключительно с сельскохозяйственным производством. Допустимое сейчас на землях сельскохозяйственного назначения дачное строительство должно осуществляться на землях населенных пунктов. Перечень видов разрешенного использования должен быть стандартизирован для всех регионов (сейчас их насчитывается около 3,5 тыс., в каждом регионе и даже в каждом районе могут быть свои ВРИ), каждый из них должен быть детализирован, должен устанавливать четкие критерии по допустимому использованию участка. Для каждого конкретного участка из состава сельскохозяйственных земель должен устанавливаться такой ВРИ, который не ухудшит качество и плодородие почв.

Ограничения по использованию сельскохозяйственных земель в целях

жилищного строительства должны, с одной стороны, обеспечивать сохранение

общей площади сельскохозяйственных земельных ресурсов, то есть должно быть

установлено пороговое значение, ниже которого площадь сельскохозяйственных

земель сокращаться не должна (например, на уровне 70-80% от нынешней

площади сельскохозяйственных земель в зависимости от специфики

сельскохозяйственного производства в регионе). С другой стороны, эти

24

ограничения должны защищать особо ценные сельскохозяйственные угодья. Для реализации этой меры предлагается определить на уровне муниципальных образований территории, которые представляют наибольшую ценность для сельского хозяйства с точки зрения качества почв, плодородия, экологических характеристик. В отношении этих участков должен действовать запрет на включение в черту населенных пунктов.

Стимулирование развития малоэтажного (в том числе индивидуального) жилищного строительства может стать важным условием снижения негативного воздействия урбанизации на сельскохозяйственную деятельность в той или иной местности, а также может стать мощным инструментом повышения доступности жилья для граждан. Как показали расчеты, проведенные в ходе исследования, стоимость строительства квадратного метра жилья может быть в два раза ниже цены его приобретения на первичном рынке. Однако развитие этого вида строительства необходимо стимулировать созданием как институциональных условий, таких как расширение категорий граждан, имеющих право на получение участков на безвозмездной основе, расширение категорий граждан, имеющих право на вступление в ЖСК с получением земельных участков под застройку от ФСРЖС), так и экономических условий, таких как предоставление налоговых льгот по земельному налогу на период строительства малоэтажного жилищного объекта, предоставление возможности получения имущественного налогового вычета при приобретении участка для ИЖС после оформления права собственности на него (сейчас предоставляется после получения свидетельства о праве собственности на дом).

Как было сказано выше, существенным пробелом в официальной статистической информации об использовании земель является отсутствие данных о землях, выбывших из сельскохозяйственного производства в связи с размещением на них дачного строительства. В этой связи совершенствование статистического учета должно быть направлено на уточнение площади сельскохозяйственных земель, занятых под дачное строительство и отведенных за какой-либо период под такое строительство. Для этого предлагается дополнить

25

формы сельскохозяйственной переписи (ближайшая Всероссийская сельскохозяйственная перепись пройдет в 2016 г.). В Раздел I Формы № 5 «Переписной лист сельского поселения муниципального района» (использовалась в ходе пробной сельскохозяйственной переписи в 2012 г.) - «Общая характеристика» - в вопросе 1 предлагается дополнительно указывать информацию об имеющихся на территории сельского поселения населенных пунктах с непостоянным населением, то есть о дачных поселках, а именно указывать их количество, а в вопросе 2 раскрывать информацию об их общей площади и площади их сельскохозяйственных угодий. Эти дополнения позволят точнее оценить оборот сельскохозяйственных земель по использованию для целей жилищного строительства.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Проведенное исследование позволило автору сделать следующие выводы и предложения:

1. Для упорядочения сельскохозяйственного землепользования необходимо законодательное закрепление понятия «сельскохозяйственные земли» с отнесением к этим землям всех земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий в составе других категорий земель. Устанавливаемые для этих земель виды разрешенного использования должны быть связаны исключительно с сельскохозяйственным производством;

2. Оборот сельскохозяйственных земель с целью их использования в жилищном строительстве - это частный случай земельного оборота, при котором экономические агенты наделяются новыми полномочиями по использованию земельного участка со стороны органов власти, изменяются и экономические выгоды от использования участка;

3. Жилищное строительство, осуществляемое на сельскохозяйственных землях после изменения их правового статуса, предложено классифицировать в зависимости от целевого назначения строений, их физических характеристик, требований к категории земель и к виду разрешенного использования участка.

26

Установлено, что минимизировать негативное влияние расширения населенных пунктов на сельскохозяйственную деятельность возможно при выборе малоэтажного жилищного строительства;

4. Основными факторами, повлиявшими на активное вовлечение сельскохозяйственных земель в жилищное строительство в последние десять лет, являются высокий спрос на жилье, сложившийся в результате роста доходов национальной экономики при благоприятной конъюнктуре мировых сырьевых рынков, тяжелое финансовое положение российских сельхозпроизводителей, вынуждающее их отказываться от обработки сельхозугодий, институциональные факторы, предопределившие незащищенность сельскохозяйственных земель от изъятия у традиционных собственников и перевода в другие категории, а также объективные физические характеристики сельскохозяйственных земель;

5. Существующая на сегодняшний день система институтов, регулирующих оборот земель, является несовершенной. Основными ее проблемами являются отсутствие четких критериев допустимости перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов, допустимость некоторых видов строительства (дачное строительство) на землях сельскохозяйственного назначения, отсутствие эффективных механизмов защиты ценных сельскохозяйственных земель от перевода под жилищное строительство, высокие издержки по спецификации прав собственности;

6. Анализ законодательства, регулирующего перевод земель из одной категории в другую, показывает, что в настоящее время отсутствуют институты, защищающие земли сельскохозяйственного назначения от перевода в земли населенных пунктов, а институты, защищающие их от перевода в другие категории (например, земли промышленности), низкоэффективны;

7. Для оценки площади земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав земель населенных пунктов, предлагается использовать два способа. Согласно первому из них эта площадь оценивается расчетным путем на основании данных о наличии земель в различных категориях на отчетные даты. Согласно второму способу оценка производится на основании

27

правоустанавливающих документов, выпущенных для перевода соответствующих земельных участков. С помощью этих способов была проведена оценка площади земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав земель населенных пунктов в Московской области;

8. Для защиты сельскохозяйственных земель предлагается установление порогового значения (уровня), ниже которого их площадь не должна сокращаться, а также определение участков особо ценных сельскохозяйственных земель, в отношении которых будет действовать запрет на включение их в черту населенных пунктов;

9. Для совершенствования статистического учета оборота земель по использованию их для целей жилищного строительства предлагается включить в перечень вопросов Всероссийской сельскохозяйственной переписи вопросы об имеющихся на территории сельских поселений населенных пунктах с непостоянным населением и занимаемой ими площади земель сельскохозяйственного назначения;

10. Развитие малоэтажного строительства предлагается в целях сохранения сельскохозяйственной деятельности на прилегающих к застройке сельских территориях и как инструмент повышения доступности жилья для граждан.

Публикации по теме диссертации

Публикации в изданиях из перечня ведущих рецензируемых научных журналов ВАК Министерства образования и науки РФ:

1. Донскова М.С. Институциональная среда оборота сельскохозяйственных земель при их использовании для жилищного строительства// Международный научный журнал - 2011 - № 2 — С.17 - 21 - 0,6 п.л.

2. Донскова М.С. Жилищное строительство и изменение структуры землепользования в Московской области// Региональная экономика: теория и практика - 2011 - № 19 (202) - С.52 - 56 - 0,6 п.л.

3. Донскова М.С. Управление земельными ресурсами в системе органического сельского хозяйства// Аграрная наука — 2011 -№6 — С. 2 — 3 — 0,3 п.л.

4. Донскова М.С. Эффективность использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве и продовольственная безопасность региона// Аграрная Россия - 2011 - № 5 - С.72 - 74 - 0,5 п.л.

Публикации в прочих изданиях:

5. Донскова М.С. Оценка эффективности использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве России: экономические подходы и показатели// Российский экономический интернет-журнал [Электронный ресурс] - 2010 - 0,6 п.л. - Режим доступа: http://www.e-rej.ru/Articles/2010/Donskova.pdf, свободный — Загл. с экрана

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО «МАКС Пресс» Подписано к печати 22.11.2013 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ.л. 1,8. Тираж 100 экз. Заказ 521 Тел. (495) 939-3890. Тел./факс (495) 939-3891 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ имени М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.