Организационно-экономические основы государственного регулирования в газораспределении тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономические основы государственного регулирования в газораспределении"

РГБ од На правах рукописи

2 з ш да

ДАВЫДОВ АЛЕКСЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ

Организационно-экономические основы государственного регулирования в газораспределении

Специальность: 08.00.05. - Экономика и управление народным хозяйством (промышленность)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Тюмень - 2000

Работа выполнена на кафедре менеджмента в отраслях топливно-энергетического комплекса Тюменского государственного нефтегазового университета (ТюмГНГУ)

Научный руководитель: кандидат экономических наук,

профессор ТюмГНГУ В. В. Пленкина

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, с.н.с.

М.Х. Газеев

кандидат экономических наук, с.н.с. П.О. Башкин

Ведущая организация: ОАО Запсибгазпром

Защита диссертации состоится 2 июня 2000г. в 10-00 часов на заседании диссертационного совета К.064.07.05 Тюменского государственного нефтегазового университета по адресу: г. Тюмень, ул. Володарского, 38, к. 219

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ТюмГНГУ

Автореферат разослан 28 апреля 2000 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук В.В. Пленкина

Общая характеристика работы

Актуальность темы. В системе газового хозяйства Российской Федерации газораспределительные организации (ГРО), осуществляющие доставку газа потребителям обслуживаемой ими территории, реализующие газ на розничном рынке, занимают положение, очень близкое к монопольному вследствие отсутствия конкуренции как внутригазовой, так и межтопливной. В этих условиях, с одной стороны, существуют потенциальные возможности для злоупотребления ГРО своим монопольным положением, а следовательно, и необходимость в государственном регулировании. С другой стороны, на экономику деятельности самих ГРО может негативно повлиять свобода регулирования, предоставленная региональным энергетическим комиссиям (РЭК) и администрациям субъектов Российской Федерации, что означает необходимость экономико-правовых ограничений, обеспечивающих защиту самих ГРО.

В современной системе регулирования деятельности ГРО существуют серьезные нерешенные проблемы. Одной из них является отсутствие целостной концепции развития газораспределения. Анализ научных публикаций, посвященных государственному регулированию в газораспределении, показал, что до настоящего времени не разработана достаточно обоснованная организационно-экономическая система регулирования в этой области.

Другая проблема - наличие перекрестного субсидирования для потребителей газа. Промышленность и другие группы потребителей дотируют население, для которого существует большое число ценовых льгот при оплате за газ.

Фиксированный уровень сбытовых надбавок для промышленных потребителей и волюнтаризм в установлении цен для населения, составляющие третью проблему, совершенно не связаны с реальными затратами, что приводит к неоправданно резкой дифференциации финансового состояния ГРО, не обеспечивается баланс интересов всех участников процесса газоснабжения, а именно: потребителей, предприятий газовой отрасли и государства.

Выделенный -автором круг проблем особенно остро ставит вопросы финансирования проектов развития газификации.

При всей значимости системы газоснабжения наблюдается дефицит экономических работ, в которых проводился бы комплексный анализ различных организационно-экономических аспектов развития газораспределения . Все это легло в основу выбора темы диссертационного исследования и предопределило его актуальность.

Объектом исследования является система газораспределения Российской Федерации.

Предмет исследования составляют организационные, методические и социально-экономические вопросы формирования методов государственного регулирования в газораспределении.

Целью диссертационной работы является разработка организационно-экономических и методических основ совершенствования системы государственного регулирования в газораспределении, балансирующих интересы потребителей, ГРО и государства.

В соответствии с этой целью в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:

• анализ практики регулирования деятельности ГРО и выявление их недостатков;

• исследование зарубежного опыта регулирования газораспределения и возможностей его применения в России;

• оценка существующих инициатив по корректировке методов регулирования; , . ,

• обоснование требований к системе государственного регулирования в газораспределении;

• разработка методических основ совершенствования государственного регулирования тарифов на услуги ГРО;

• обоснование предпочтительных форм и методов привлечения инвестиций в развитие газификации;

• разработка экономико-математической модели формирования цен и арифов на услуги ГРО, учитывающей изменения регулирующих воздействий.

' Автором в работе решен ряд методических и организационно-кономических проблем, объединение которых позволило выстроить последо-ательность, представляющую конкретную методологическую схему формиро-ания' целостной системы государственного регулирования цен и тарифов на зз. Эти проблемы решены с учетом реально сложившейся ситуации в газорас-ределительной отрасли при осуществлении программы структурных реформ 13овой промышленности, с использованием совершенствующегося мирового пыта.

Теоретической и методологической основой являются труды ведущих течественных и зарубежных ученых по проблемам организации и формирова-ия государственной политики в газовом секторе экономики, в частности 1.Х. Газеева, H.A. Волынской, Ю.Н. Шпембергера, С.С. Ежова и других авто-ов. При подготовке работы использовались законодательные акты РФ, норма-ивные документы министерств и ведомств по вопросам государственного реагирования газораспределения.

Научная новнзна диссертационного исследования состоит в следующем:

-на основе анализа отечественного и зарубежного опыта функционирова-ия ГРО предложены оптимальные организационно - экономические формы и етоды государственного регулирования инвестиционных проектов развития истем газоснабжения и текущей деятельности газораспределительных органи-щий;

-разработаны методические рекомендации рационализации государст--нного регулирования в газораспределении , более полно и всесторонне учи-ывающие интересы государства, ГРО и потребителей продукции газового омплекса;

-предложена методика формирования экономически обоснованных цен на и по категориям потребителей, тарифов на услуги газораспределительных ор- ' янизаций , сформулированы принципы возмещения издержек, позволяющие

создать экономические условия для эффективного функционирования ГРО;

-разработана экономико-математическая модель формирования тарифов на услуги ГРО , отвечающая основным задачам государственного регулирования цен в газораспределении и учитывающая изменения регулирующих воздействий

Практическая значимость работы заключается в возможности использования полученных результатов для формирования государственной политики регулирования газораспределения, в том числе формирования и использования системы тарифов на услуги ГРО.

Применение результатов исследования в практической работе позволит обеспечить баланс интересов потребителей, ГРО ч государства, а также повысить эффективность деятельности предприятий газовой отрасли.'

Реализация и апробация результатов исследования. Основная часть диссертационной работы прошла апробацию в Минтопэнерго РФ и ОАО За-псибгазпром. Разработанные автором экономическая и методологическая основы формирования тарифов на услуги ГРО использованы в методических рекомендациях Минтопэнерго РФ, Минэкономики РФ и, частично, Федеральной энергетической комиссии РФ (ФЭК).

Основные теоретические положения и практические результаты докладывались на научно-практических совещаниях и семинарах: Всероссийском совещании по вопросам регулирования тарифов в газораспределении (г. Москва, 2426 сентября 1999 г.), Международном семинаре по возмещению издержек в ценообразовании на газ (г. Москва, 10-12 июля 1999 г.).

Публикации. Основные положения диссертации изложены в 3 опубликованных работах общим объемом 2,5 п.л: '

Структура и объем работы. Диссертация содержит введение, четыре главы, заключение, список использованной литературы и приложения. Основной текст содержит 126 страниц машинописного текста, включая 14 таблиц и 7 рисунков.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, сформулированы цель, задачи, объект, предмет и методологическая основа исследования, характеризуется научная новизна и практическая значимость.

В первой главе автором обобщены опыт организации и проблемы государственного регулирования в газораспределении России и за рубежом.

Отраслевая специфика газораспределения в России, характеризующаяся большим количеством полностью обособленных ГРО с разнообразной организационной структурой и формами собственности, предопределила необходимость дополнительных по сравнению с другими отраслями мер по регулированию условий деятельности. Это потребовало, помимо разработки специального законодательства, создания в структуре федеральных органов исполнительной власти специального органа регулирования - Федеральной энергетической комиссии (ФЭК). Одновременно были образованы региональные комиссии (РЭК), осуществляющие регулирование на территории соответствующих субъектов Федерации. Таким образом, были созданы организационные предпосылки для формирования системы государственного регулирования деятельности в газовом секторе экономики, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Однако в отличие от организационных не были решены вопросы нормативно-методического обеспечения регулирующей деятельности государства в газораспределении. При этом до настоящего времени остаются в методическом плане не решенными проблемы достаточного охвата регулированием сфер деятельности в газораспределении, а также не обеспечено методическое единство системы регулирования на федеральном и региональном уровнях.

Представляется целесообразным выделить следующие основные группы методических и организационно-экономических проблем.

1. Экономическое регулирование в газораспределении организационно и методически изолировано от задач общего ценового регулирования на российском рынке газа. ■ '

2. Применяемое экономическое регулирование противоречит существующей в отрасли структуре собственности. Поскольку приватизация в газораспределении была проведена не по экономическим, а по административным соображениям, частные ГРО унаследовали чрезвычайно разнородные условия газоснабжения и уровень эффективности.

3. Государственное регулирование ГРО осуществляется на различных уровнях: в части услуг населению - на уровне РЭК, а всем прочим потребителям - на уровне ФЭК. Так, сбытовые надбавки к оптовой цене при газоснабжении населения устанавливаются РЭК, при этом методические и количественные требования ФЭК в указанной сфере имеют исключительно рекомендательный характер. Поскольку РЭК находятся в полном подчинении администрации регионов, эта часть регулирования зачастую выводится из экономической в чисто политическую сферу. Это обусловило неконтролируемое применение перекрестного субсидирования населения за счет остальных категорий потребителей, причем масштабы субсидирования определяются исключительно политикой, проводимой администрацией региона, что подрывает экономические основы рационального функционирования и развития ГРО.

4. До последнего времени деятельность ГРО оплачивается на базе централизованно устанавливаемой единой по отрасли сбытовой надбавки для всех потребителей, кроме населения, вне связи с различиями условий деятельности и соответствующими различиями удельных затрат. В результате в отрасли сложился неоправданный разброс показателей доходности: рентабельность по отношению к себестоимости отдельных ГРО может достигать 150-170 %, убыточность других может составлять 25% и более.

5. Дополнительная нагрузка на экономику ГРО создается вследствие их обязанности снабжения потребителей сжиженным газом, что во многих случаях является убыточным. Поскольку местные бюджеты не во всех случаях и не в полной мере обеспечивают компенсацию от поставок сжиженного газа, ГРО вынуждены за свой счет финансировать решение социальной задачи - экономическую поддержку населения, потребляющего сжиженный газ.

Вышесказанное обусловливает актуальность анализа зарубежного опыта в этой сфере. Автором была выделена группа стран с различными уровнями зрелости рыночных отношений и схемами регулирования газораспределения с целью обеспечения широкого охвата возможных моделей функционирования отрасли.

Проведенные в работе исследования показали, что существует широкий диапазон форм собственности и схем организации отрасли, определяющихся:

• масштабами страны и количеством ГРО;

• масштабами государственной и частной форм собственности в различных подотраслях;

• глубиной вертикальной интеграции;

« наличием или отсутствием внешнего субсидирования.

Кроме того, выявлен широкий спектр подходов к проблемам возмещения затрат, установления цен и тарифов, отраслевого регулирования. В качестве основных экономических концепций ценообразования в мировой практике рассматриваются, как правило, две модели: ценообразование по рыночной стоимости и ценообразование на основе издержек газоснабжения. При этом в реальной практике регулирования могут использоваться различные сочетания этих моделей.

Очевидно, что не следует механически переносить в Россию ту или иную структуру и практику функционирования газовой отрасли стран Европы и Америки. Решение для России должно быть такое, которое отражало бы специфику ее ситуации с привлечением наиболее рациональных моментов из зарубежного опыта.

Во второй главе рассматриваются разработанные диссертантом требования к системе государственного регулирования и методические принципы регулирования тарифов в газораспределении.

В работе осуществлен сопоставительный анализ методических работ, направленных на совершенствование расчета тарифов на услуги ГРО, проведен-

ных за последнее время. Одна из них - методология определения тарифов на услуги (тарифов на транспортировку по местным сетям), утвержденная ФЭК в июне 1999 г., в настоящее время проходящая апробацию в ряде ГРО; вторая -альтернативная методика, разработанная группой независимых экспертов.

Сопоставительный анализ свидетельствует о предпрчтительности альтернативной методики, менее трудоемкой в реализации, обеспечивающей установление тарифов по выделенным трем группам потребителей в соотношениях, достаточно близких к соотношению затрат на услуги ГРО.

Однако обе из рассмотренных методик не решают задачу эффективного регулирования тарифов, так как в них отсутствуют:

1. механизм формирования тарифов и цен, включающий "функционали-зацию" - разбиение затрат по видам работ и услуг (доставка газа, его маркетинг, подключение потребителей и т.п.);

2. порядок разделения затрат каждого вида на затраты, зависящие от мощности потребителя, и на затраты, связанные с сервисным обслуживанием потребителей;

3. методика разделения каждого компонента затрат между категориями потребителей для формирования тарифов и цен для соответствующих групп потребителей.

Основной целью государственного регулирования в газораспределении, как и в любой другой отрасли экономики, является гармонизация интересов трех заинтересованных сторон: потребителей, предприятий отрасли и государства. Это означает необходимость одновременного решения задач защиты потребителей и создания предприятиям приемлемых экономических условий для функционирования и развития при условии соответствия этого развития стратегическим целям государства. Сложность и многофакторность задач государственного регулирования требуют, прежде всего, оценки необходимости и степени жесткости регулирования. Известно, что регулирование целесообразно, когда рассматриваемая отрасль осуществляет снабжение потребителей жизненно

важными товарами и услугами, а уровень существующей конкуренции недостаточен для адекватной защиты интересов потребителей.

Проведенный в работе анализ существующей в России организации системы газоснабжения подтверждает высокую степень монополизации рунка услуг в газораспределении. В то же время не вызывает сомнения, что газ в газифицированных районах является основным и потому жизненно важным энергоресурсом. Таким образом, можно утверждать, что в наличии' оба условия, свидетельствующие о необходимости государственного регулирования в этой сфере экономики.

Необходимым условием эффективного' регулирования, независимо от степени его жесткости, является соблюдение принципов прозрачности и ста-эильности порядка и процедур регулирования, что обеспечивается за счет:

• существования законодательно закрепленной правовой базы регули-эования;

• независимости органов регулирования;

• четкого разделения функций регулирования;

• существования единой методики ценового и тарифного регулирования для сквозной интегрированной структуры .

В работе выбраны направления совершенствования государственного регулирования газораспределения, а также изложены требования к содержанию базового законодательства, обоснована предпочтительность независимого статуса регулирующих органов, а также принципы разделения функций и полномочий по сферам и уровням регулирования в газораспределении.

По мнению автора, в компетенцию Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации (ФЭК) должны быть включены:

- регулирование тарифной политики в сфере газораспределения, обеспечи-?ающей формирование рентабельности для всех ГРО, близкой к нормативному /ровню;

- проведение экспертизы предлагаемых проектов развития газификации и утверждение при согласовании с соответствующими РЭК повышенных (против

нормативных) уровней тарифов на услуги ГРО при включении в стоимость ее услуг инвестиций, связанных со строительством новых объектов газификации, в случае разрешения использовать на эти цели собственные средства ГРО.

В компетенцию региональных энергетических комиссий (РЭК) должны быть включены:

- согласование и утверждение цен и тарифов на услуги газораспределительных организаций по категориям потребителей;

- разработка порядка и реализация проведения конкурсов между потенциальными инвесторами, обеспечивающих выбор наиболее предпочтительных из них с точки зрения ожидаемой эффективности предлагаемых инвестиционных проектов;

- регулирование юридических и экономических взаимоотношений между инвесторами и ГРО при определении прав собственности на новые объекты газификации и распределение функций по их эксплуатации и предоставлению услуг потребителям;

- регулирование инвестиционной деятельности ОАО Газпром в сфере газораспределения, предотвращающее усиление его монополизма;

-контроль со стороны РЭК за соблюдением недискриминационных условий заключения контрактных соглашений по реализации крупных инвестиционных проектов газификации региона на средства потребителей, а также контроль за своевременным исполнением условий соглашения обеими договаривающимися сторонами.

В работе обоснован подход к регулированию тарифной выручки на основе модели "затраты плюс", наиболее адекватной условиям деятельности газораспределительных организаций в России, который реализуется в виде следующего набора задач:

• классификация затрат, включая выделение затрат, относящихся к регулируемым видам деятельности, оценку их приемлемости, отнесение к отдельным ¿щам регулируемой деятельности;

• разделение условно-постоянных и условно-переменных затрат;

• расчет полной потребности в выручке ГРО, обеспечивающей нормальные экономические условия ее деятельности;

• разнесение затрат на соответствующих потребителей, которые должны их оплачивать в форме соответствующего тарифа;

• расчет тарифов на услуги ГРО по категориям потребителей и видам услуг, а также соответствующих цен потребления на газ.

Корректность и обоснованность расчетов базируются на анализе всех составляющих издержек с точки зрения допустимости их возмещения за счет та-эифной выручки.

В первую очередь в таком анализе необходимо разделение регулируемых л нерегулируемых видов деятельности и соответствующих им издержек. Деятельность, осуществляемая в определенных рамках ("регулируемая деятельность"), подлежит ценовому регулированию, а разумные издержки при осуществлении такой регулируемой деятельности должны быть разрешены к возмещению ("допустимые издержки") через регулируемые цены (тарифы) или обдую выручку.

Регулирующий орган (РЭК или ФЭК) может признать недопустимыми:

• издержки, связанные с деятельностью, которая находится вне сферы эегулирования;

• издержки, связанные с деятельностью, которая находится в сфере регулирования, но признаваемые чрезмерными по своей величине.

Анализ допустимости капитальных затрат ГРО осуществляется, как пра-зило, на основе экономического анализа инвестиционных планов, при этом зсобого внимания заслуживают инвестиции, результатом которых является снижение эксплуатационных затрат.

В работе сформулированы принципы оценки допустимости по каждой из категорий издержек, типичных для ГРО:

• стоимость покупки газа;

• текущие затраты (например, фонд оплаты труда, содержание аварийно - диспетчерская служба, общие расходы);

• капитальные затраты (амортизационные отчисления);

• налоги;

. • обслуживание капитала (собственные и/или заемные средства);

• возврат на инвестиции.

В нормальных условиях допустимый поток денежных средств ГРО должен покрывать не только затраты текущей деятельности и инвестиции. Здесь также следует учитывать и возврат на прошлые инвестиции, исходя из того, что они были осуществлены, а их стоимость должна была возмещаться через допустимую выручку за соответствующий период времени.

Таким образом, удельная тарифная выручка Т в любом году С, необходимая для нормального функционирования и развития ГРО, вычисляется следующим образом:

/V

Т. =-1-1-1К

Ее*('+'-> м. (о

м

где: А0 - первоначальная стоимость фондов на начало года оценки;

йо - накопленная амортизация на начало года оценки;

' Е, ' - разрешенные текущие затраты в.году "Г1;

К/ - разрешенные капитальные затраты в году 'Ч";

Н, - налоги в году "Г1;

/• - разрешенная норма дисконтирования;

N - период оценки;

Q, - объем поставки газа в году "¡";

/с,- индекс инфляции в году 1 ".по отношению к году "¡"

При этом Е„ И„ К„ приводятся в постоянных ценах, определяемых на год начала оценки.

Помимо оценки допустимости возмещения затрат за счет тарифной выручки регулирующий орган может использовать метод стимулирования повышения эффективности в форме установления "потолка" эксплуатационных издержек. Этой цели можно добиться, например, путем внедрения так называемой формулы «ЯР! минус X», которая используется в настоящее время в Великобритании. Она позволяет ограничить рост допустимых эксплуатационных издержек относительно прироста индекса потребительских цен по стране (ЮТ) на величину Х% в год, которая устанавливается органом регулирования, за счет чего обеспечивается снижение в реальном выражении величины допустимых эксплуатационных издержек. При этом эффективным является распределение фактически достигнутой экономии издержек между ГРО и потребителями, т.е. -определенная часть экономии издержек остается в виде дополнительной прибыли в распоряжении ГРО.

Важным фактором, влияющим на расчетные величины тарифов на услуги ГРО, является норма возврата на вложенный капитал, которая используется при оценке будущих потоков наличности компании. В монополизированных отраслях, где государство осуществляет либо прямое регулирование цен, либо более мягкие формы контроля над их уровнем, одновременно контролируется и до- ; пустимый уровень возврата. При этом, с учетом достаточной стабильности рынка газораспределения и, как правило, длительных сроков, эксплуатации газораспределительных сетей, инвестиции в этой отрасли принято относить к вложениям с низкими рисками. Поскольку требуемое превышение нормы возврата над стоимостью используемых финансовых ресурсов зависит.от уровня риска для инвестора, в газораспределении применяются достаточно жесткие ограничения на допустимый уровень возврата.

При высоких требованиях, предъявляемых к прозрачности информации., при регулировании по модели " затраты плюс", особую важность приобретает необходимость совершенствования системы учета затрат и бухгалтерского уче- . га в ГРО.

В третьей главе рассматриваются проблемы активизации инвестиционных процессов развития газификации.

Резкое сокращение дотирования развития газификации из федерального бюджета существенно усложнило выполнение федеральной программы газификации. Перенос центра тяжести финансирования на региональные и местные бюджеты сохраняет остроту проблем, связанных с дефицитом бюджетных средств.

Изучение сложностей, возникающих при разработке инвестиционных проектов и организации их практической реализации, позволило автору выделить сдерживающие развитие газификации проблемы (кроме проблем установления рационального уровня тарифов, рассмотренных в первом и втором разделах работы). Наиболее важными из этих проблем являются следующие:

• недостаточная разработанность методических основ оценки платежеспособного спроса и эффективности реализации проектов по развитию газификации, особенно при сопоставлении с существующей схемой использования традиционных видов энергоресурсов, в частности, с учетом высоких рисков инвестирования строительства новых объектов газификации;

• отсутствие у значительной части ГРО собственных средств, которые могут быть направлены на развитие газификации;

• неразработанность нормативно-правовой базы, регулирующей вхождение новых инвесторов на рынок газораспределения с четким определением прав собственности на объекты газораспределения;,

• отсутствие развитого фондового рынка и нормативно-правовой базы защиты инвесторов в сфере газораспределения;

• общая нерешенность проблемы неплатежей и большая степень неопределенности оценки многих параметров газификации, что обусловливает высокие риски инвестирования в рассматриваемой сфере.

В диссертации дан анализ проблем, связанных с расширением внебюджетных источников финансирования. Среди основных источников внебюджет-

ного финансирования рассмотрены: собственные средства ГРО,* заемные средства, средства новых потребителей газа, привлечение средств независимых инвесторов, новые нетрадиционные источники финансирования.

Главной причиной низкой инвестиционной активности ГРО является недостаточная заинтересованность акционеров ГРО в развитии газификации вследствие несовершенства тарифной политики. В работе предлагается механизм включения инвестиционной составляющей в тарифы на услуги ГРО с последующим адресным и контролируемым расходом средств.

При наличии платежеспособного спроса со стороны потенциальных новых потребителей газа возможны различные формы привлечения финансовых средств этих потребителей для инвестирования развития газификации. В случае относительно незначительных затрат, связанных со строительством отдельных участков газораспределительной сети, компенсацию этих затрат можно производить в виде непосредственной оплаты за подключение. Для крупных проектов предлагается компенсацию затрат осуществлять через установление на ряд лет цен на газ на уровне цен альтернативных видов энергоресурсов, которые использовались бы при отсутствии газификации. В работе показано, что при использовании этих цен затраты многих инвестиционных проектов окупятся через 4-6 лет. Для привлечения средств независимых инвесторов автором предлагается использование схемы организации новой ГРО с передачей созданных новых объектов газификации в собственность инвесторов.

Государственное регулирование внебюджетных направлений инвестирования, имеющее целью решение существующих проблем развития газификации, может быть представлено следующими основными формами.

а) Общеэкономические меры по стимулированию инвестиционной активности, предусматривающие:

• разработку и реализацию механизмов участия инвесторов в строительстве новых объектов газификации, позволяющие инвесторам стать полными собственниками построенных объектов. Это должно обеспечивать заинтересо-

ванность инвесторов в развитии газораспределительных систем и в их рациональной эксплуатации. При этом требуется разработать систему лицензирования прав на предоставление услуг по газораспределению.

• разработку и утверждение порядка льготного налогообложения в отношении организаций, реализующих проекты по развитию газификации, с последующей передачей в собственность Госкомимущества акций, дополнительно выпущенных на сумму 'предоставленных налоговых льгот;

• предоставление государственных гарантий с целью снижения рисков инвестирования наиболее перспективных проектов развития газификации и стимулирования использования заемных средств, выделяемых при уменьшенных процентных ставках кредитования.

б) Меры по расширению инвестиционной деятельности из собственных средств ГРО:

• регулирование тарифной политики в сфере газораспределения, обеспечивающей формирование рентабельности для всех ГРО, близкой к нормативному уровню. Это должно способствовать заинтересованности ГРО в направлении части собственных средств на развитие газификации и соответствующее увеличение объема предоставляемых услуг, обеспечивающих прирост общей массы получаемой прибыли;

• проведение экспертизы предлагаемых проектов развития газификации и утверждение при согласовании с соответствующими РЭК повышенных (против нормативных) уровней тарифов на услуги ГРО при включении в стоимость ее услуг инвестиций, связанных со строительством новых объектов газификации, в случае разрешения использовать на эти цели собственные средства ГРО.

в) Меры по привлечению средств независимых инвесторов и средств потребителей:

• разработка порядка и реализации проведения конкурсов между потенциальными инвесторами, обеспечивающих выбор наиболее предпочтительных из них с точки зрения ожидаемой эффективности предлагаемых инвестиционных проектов;

• контроль со стороны РЭК за соблюдением недискриминационных ус-овий заключения контрактных соглашений по реализации крупных инвести-ионных проектов газификации региона на средства потребителей, а также онтроль за своевременным исполнением условий соглашения обеими догова-ивающимися сторонами.

В четвертой главе диссертации проведена оценка предложенных мето-ических рекомендаций и различных вариантов функционирования и развития РО на основе разработанной автором экономико - математической модели.

На каждой технологической стадии газоснабжения ГРО. разрешается ормировать свои тарифы, с учетом понесенных им издержек, и требования по беспечению разумной нормы возврата на свои капитальные вложения. .Таким ■ бразом, для определения элементов, влияющих на формирование..потреби* гльеких цен на газ для конечных пользователей, необходимо провести оценку, расчет издержек и необходимой выручки по каждой стадии газоснабжения. В одели представлены 5 стадий газоснабжения (рис. 2). В соответствии с выде-енными стадиями в модели реализован расчет затрат и соответствующих цен тарифов) по каждой стадии.

Рис. 2. Расчет цен и тарифов по стадиям газоснабжения

Стадия добычи газа принципиально отличается от остальных составляю' щих газоснабжения методами оценки, так как должна основываться на модели ровании экономической эффективности по каждому объекту разработки, чтс выходит за рамки диссертационного исследования. В предложенной модели этг стадия учтена посредством цены газа в точке входа в систему магистральной транспорта.

Различные части газораспределительной системы обеспечивают снаб жение газом различных категорий потребителей. Модель сформирована такик образом, чтобы издержки газоснабжения и тарифы газораспределения по мето ду "затраты плюс" могли быть определены по семи дифференцированным кате гориям потребления. При этом рассчитываемые из выражения (1) величинь удельной тарифной выручки Т для каждой стадии преобразуются в тарифы до групп потребителей Тф В обобщенном виде конечная цена потребления Ц1Ь1 для потребителей, относящихся к группе "к" (ТЭС, крупная, средняя и мала; промышленность, комбыт и население), рассчитывается следующим образом:

Ц п ,к

Ц с) + Т .. 1 - Оп „л ' * J

1=1

+ Г7\Д +С6

(1 + Ст ндс). (2:

где Цд - цена добычи газа;

Тм - стоимость услуг магистрального транспорта; Стад - ставка акциза на газ (0% для населения и 15% для остальны? категорий потребителей);

Ту,/с - стоимость услуг ГРО по передаче газа по сетям высокого среднего й низкого давления для потребителей группы "к";

Сбк - стоимость услуг по сбыту и реализации для группы потреби

телей "к";

Стнпс ' ставка налога на добавленную стоимость. Апробация разработанной динамической модели была проведена с ис

пользованием среднеотраслевых данных в следующих направлениях:

• расчет тарифов на услуги ГРО по всем ступеням давления и цен по

требления на газ по шести выделенным категориям потребителей в целом ш

отрасли газораспределения;

• оценка влияния учета риска инвестиций на стоимость услуг газораспределения;

• количественный анализ чувствительности значений стоимости услуг газораспределения к вариациям основных параметров моделирования. .

Полученные результаты показали следующее:

• стоимость услуг по газораспределению при корректном учете затрат и требовании эффективной деятельности на каждой из ступеней газораспределения различается в зависимости от категории потребителей более чем в 8,5 раз 'таблица);

Стоимость газа по типам потребителей,/1000 м\

Показатель Магнтр Транзит тэс Промышленность Комбыт Насе-

Тр-т газа Крупная Средняя Малая хоз-во ление

Цена пронав-ля 50,0 50,0 50,0 50,0 50,0 50,0 50,0 50,0

Магистр, тр-т

Стоимость 133.8 Ш.6' 133.8 133.5 133.8 133.8 133.8 133,8

Цена на выходе 183,8 183,8 183,8 183,8 183,8 183,8 183,8 183,8

Система НД ГРО

Газораспределение - 21.5 16.1 21.5 21.5 18,4 21.5 32.3

Гбыт и реализация - 0 0.4 2.1 0 0 0 0

Цена на выходе - 205,3 200,4 207,4 205,3 202,2 205,3 216,1

Система СД ГРО

Г'.пораспределение • - - - - 12.9 11.0 ¡2.9 19,3

'быт и реализация - - - - 0.1 1.0 0 0

Цена на выходе - - - - 218,3 214,3 218,2 235,4

Система НД ГРО

Газораспределение - - - - - - 57,4 86.1

?быт и реализация - - - - - 0,02 4,6

Цена на выходе - - - - - - 275,6 326,0

)бщая цена 183,8 205,3 200,4 207,4 218,3 214,3 275,6 326,0

Акциз 0.0 32.4 32.4 32.4 32.4 32.4 32,4 0,0

идс 36.3 47,6 46.15 48,0 50.1 49,3 61.6 65.2

Конечная цена 220,6 285,3 279,4 287,8 300,9 296,0 369,7 391,2

Действующие цены ЗОО.О 330,0 300,0 330,0 330,0 330,0 330,0 180-500

¡т.ч. сбытовые надо. | 29.5 29.5 245 29.5 29.5 29,5 0-320

• назначение премии за риск в размере 4% приводит к необходимости увеличения тарифной выручки и, соответственно, стоимости услуг ГРО для всех категорий потребителей на 15%; стоимость услуг ГРр в наибольшей степени чувствительна к объему поставки газа (эластичность составляет - 0,7), эластичность по отношению к стоимости фондов составляет 0,15, к процентной ставке при использовании заемных средств - 0,25.

В заключении сформулированы следующие основные выводы и предложения.

1. Действующий порядок регулирования в газораспределении в значительной мере явился следствием отсутствия общей методологии и нормативной базы ценового регулирования в газовой отрасли, обеспечивающих, в частности, обоснованные расчеты тарифов на услуги ГРО. Одним из следствий является неоправданный разброс рентабельности деятельности различных ГРО и неконтролируемые масштабы перекрестного субсидирования населения за счет остальных категорий потребителей, что исключает возможности рациональногс развития и функционирования всей системы газораспределения.

2. Из проведенного автором обобщения зарубежного опыта регулирования в газораспределении следует, что степень жесткости регулирования, егс формы и используемые методики определяются уровнем развития конкуренции и структурой собственности в отрасли. Условия монополизированного рынкг требуют государственного регулирования тарифов по модели "затраты плюс".

3. Утвержденная ФЭК «Методика формирования тарифов на услуге ГРО» и существующие инициативы по корректировке методов регулирована не могут обеспечить корректный учет затрат в газораспределении и их "спра ведливое" распределение между категориями потребителей и предоставляемы' ми услугами.

4. В диссертации впервые в отрасли разработана организационно экономическая система регулирования в газораспределении, включающая орга

23 ' -1'

низадионно-правовые требования и методические принципы тарифного регулирования на современных условиях развития газификации в России. В частности,

• сформулированы задачи регулирования, вытекающие из необходимости достижения долгосрочного баланса интересов потребителей, предприятий газового сектора и государства;

• разработаны требования к организационному и правовому обеспеченно регулирования, статусу регулирующего органа и разделению функций регулирования;

• определены методические принципы тарифного регулирования, отве-1ающие полноценной реализации модели "затраты плюс".

5. В работе обобщены основные проблемы активизации инвестирования 5 газификацию, предложены методы их решения и разработана действенная •,истема мер по расширению использования внебюджетных источников финан-¡ирования. ; г

6. До принятия эффективной законодательной базы и создания регули->ующей среды, которая обеспечила бы ГРО возмещение издержек, в качестве, тиболее доступной формы масштабного инвестирования в газификацию определена схема финансирования за счет средств новых потребителей. Одним из шобходимых условий активизации этого процесса является механизм, разрешающий устанавливать цены на газ на уровне цен альтернативных (замещаю-цих) энергоресурсов.

7. Предложенная в работе экономике - математическая модель функ-щонирования и развития ГРО предназначена для применения регулирующими |рганами и предприятиями и позволяет

• в оперативном режиме определять основные параметры рационально-о развития отрасли в целом и отдельной ГРО;

• проводить многовариантные расчеты тарифной выручки и соответст-

вующей системы тарифов, обеспечивающих, заданный уровень доходности;

• формировать количественные оценки влияния на уровень тарифов уровня рисков инвесторов и неопределенности основных параметров развития в газораспределении.

. 8. Апробация модели показала эффективность ее использования и адекватность полученных результатов. При корректном учете затрат и соблюдении требования эффективной деятельности на каждой из ступеней газораспределения стоимость услуг ГРО дифференцируется в зависимости от категории потребителей и условий газоснабжения. Причем для крупных промышленных потребителей тариф (в среднем по отрасли) снижается более чем на 30 % относительно действующей величины сбытовой надбавки. В то же время затраты на оплату газа для населения, несмотря на значительное увеличение стоимости услуг газораспределения , не превысят 3-10 рублей на человека в месяц.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Зарубежный опыт регулирования газораспределения и возможности его применения в РФ // Автоматизация , телемеханизация и связь в нефтяной промышленности, М:- ВНИИОЭНГ. - 2000.-^1-2.-0,6 п.л.

2. Источники финансирования реализации инвестиционных проектов развития газификации // Автоматизация , телемеханизация и связь в нефтяной промышленности, М:-ВНИИОЭНГ. - 2000.-№3.-0,7 п.л.

3.Методические рекомендации по совершенствованию государственного регулирования в газораспределении. -Тюмень: ТюмГНГУ , 2000.-1,4 п.л.

Соискатель

А.Р.. Давыдов

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Давыдов, Алексей Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

1. СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ГАЗОРАСПРЕДЕЛЕНИИ.

1.1. Структура и специфика газового комплекса России как объекта государственного регулирования.

1.2. Анализ системы государственного регулирования в газораспределении РФ.

1.3. Зарубежный опыт регулирования газораспределения с позиций его применимости в условиях РФ.

2. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ГАЗОРАСПРЕДЕЛЕНИИ.

2.1. Оценка существующих инициатив по корректировке методов регулирования.

2.2. Цели и задачи государственного регулирования в газораспределении на современном этапе развития энергетического рынка России.

2.3. Методические принципы тарифного регулирования в газораспределении.

3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ РАЗВИТИЯ ГАЗИФИКАЦИИ.

3.1. Факторы и проблемы активизации инвестирования. в развитие газификации.

3.2.Обоснование источников финансирования развития газификации, доступных в условиях России.

3.3. Основные формы государственного регулирования инвестиционного обеспечения развития газификации.

4. ЭКОНОМИКО-МАТЕМАТИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ ОЦЕНКИ РАЦИОНАЛЬНЫХ СТРАТЕГИЙ В ГАЗОРАСПРЕДЕЛЕНИИ.

4.1. Общее описание модели.

4.2. Результаты апробации модели.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономические основы государственного регулирования в газораспределении"

В подотрасли газораспределения в Российской Федерации газораспределительные организации (ГРО) занимают положение очень близкое к монопольному, при отсутствии серьезной межгазовой конкуренции и конкуренции газа с другими видами топлив. В этих условиях, с одной стороны, несомненно существуют потенциальные возможности для злоупотребления ГРО своим монопольным положением, следовательно, существует и необходимость в государственном регулировании. С другой стороны на экономику деятельности самих ГРО может негативно повлиять текущая свобода действий в сфере регулирования, предоставленная региональным энергетическим комиссиям (РЭК) и администрациям субъектов РФ. Соответственно в этом отношении также необходима некоторая форма регулирования для защиты самих ГРО.

Однако в современной государственной политике регулирования деятельности ГРО существуют серьезные нерешенные проблемы. Одной из них является отсутствие целостной концепции регулирования газовой отрасли, включая формирование цен, тарифов и вопросы возмещения издержек. Другая проблема - наличие перекрестного субсидирования для потребителей газа. Промышленные и другие регулируемые группы потребителей дотируют разные группы населения, для которых существует большое число ценовых льгот при оплате за газ.

Фиксированный уровень сбытовых надбавок для газоснабжения всех потребителей, кроме населения (составляющий третью проблему), анархия в установлении цен для населения приводит в итоге к образованию у ГРО таких доходов (убытков), которые никоим образом не связаны с их затратами. Соответственно не обеспечивается баланс интересов всех участников процесса газоснабжения, прежде всего, потребителей, предприятий газовой отрасли и государства.

Выделенный автором круг проблем особенно остро ставит вопросы финансирования проектов развития газификации.

Судя по научным публикациям, исследований по комплексному анализу политики государственного регулирования в газораспределении проведено, на взгляд автора, недостаточно. Поэтому тема диссертации "Организационно -экономические основы государственного регулирования в газораспределении" является весьма актуальной и своевременной.

Значение совершенствования государственного регулирования в газораспределении в последние годы усиливается в связи с невыполнением Федеральной программы развития газификации России, а также тем, что тарифы на услуги ГРО для различных категорий потребителей устанавливаются на разных уровнях управления.

Целью диссертационной работы является разработка организационно-экономических и методических основ совершенствования системы государственного регулирования в газораспределении, балансирующих интересы потребителей, ГРО и Государства.

В соответствии с этой целью в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:

• анализ организации, методики и практики регулирования деятельности ГРО и выявление недостатков;

• оценка зарубежного опыта регулирования газораспределения и возможностей его применения в России;

• оценка существующих инициатив по корректировке методов регулирования;

• обоснование требований к системе государственного регулирования в газораспределении;

• разработка методических основ совершенствования государственного регулирования тарифов на услуги ГРО;

• обоснование предпочтительных форм и методов привлечения инвестиций в развитие газификации;

• разработка экономико-математической модели оценки стратегии развития ГРО.

В работе предпринята попытка решения целой группы методических и организационных проблем, объединение которых позволило выстроить последовательность, представляющую конкретную методологическую схему формирования целостной системы государственного регулирования цен и тарифов на газ. Решение этих проблем должно быть осуществлено с учетом реально сложившейся ситуации в газораспределительной отрасли, в контексте осуществления программы структурных реформ в газовой промышленности и ее целей, с использованием совершенствующегося мирового опыта.

Объектом исследования является экономическая система государственного регулирования в газораспределении.

Предмет исследования составляют, организационные, методические и социально-экономические вопросы формирования методов государственного регулирования в газораспределении.

Теоретической и методологической основой являются труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам организации и формирования государственной политики в газораспределении. При подготовке работы использовались законодательные акты РФ, нормативные документы министерств и ведомств по вопросам государственного регулирования газораспределения.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

1. На основе комплексного анализа существующих экономических диспропорций в системе газоснабжения реализован системный подход к регулированию тарифов на услуги ГРО и ценообразованию на потребительском рынке газа, состоящий в обосновании необходимости организационного и методического единства этих составляющих государственного регулирования для достижения долговременного баланса интересов потребителей, предприятий газового сектора и Государства.

2. На базе анализа зарубежного опыта регулирования в газовом секторе разработаны методические рекомендации по совершенствованию государственного регулирования в газораспределении России, включившие как необходимые составляющие:

• определение сферы и задач государственного регулирования;

• организационно-правовые требования к системе регулирования, включая определение статуса регулирующих органов и распределение функций регулирования;

• минимальные требования к базовому законодательству.

3. С учетом анализа формы потребительского рынка газа в России и структуры собственности в газораспределении обоснована экономическая система регулирования, обеспечивающая необходимый уровень прозрачности и условия для эффективного функционирования и развития газораспределения.

4. Предложен методический и информационный подход, реализующий в специфических условиях России принцип "возмещения издержек", позволяющий формировать систему тарифов на услуги ГРО, дифференцированную по категориям потребителей и условиям газоснабжения.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования полученных результатов для формирования государственной политики регулирования газораспределения для формирования и использования системы тарифов на услуги ГРО.

Разработанные автором экономическая и методологическая основы формирования тарифов на услуги ГРО использованы в методических рекомендациях Минтопэнерго РФ, Минэкономики РФ, и, частично, ФЭК РФ.

Использование результатов исследования в практической работе позволит обеспечить баланс интересов потребителей, ГРО и Государства, а также повысить эффективность деятельности предприятий газовой отрасли.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Давыдов, Алексей Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ проведенных в диссертационной работе исследований позволяет сделать следующие выводы и предложения:

1. Постановка и решение проблем государственного регулирования в газораспределении является в современных условиях важной задачей, без решения которой невозможно создание экономически приемлемых условий деятельности в газораспределении.

Основными недостатками действующих тарифов в сфере газораспределения является их несоответствие реальным затратам, связанным с обслуживанием потребителей газа. Так, установленные значения тарифов на услуги ГРО для населения, как правило, занижаются в 5 и более раз против технологически обоснованных их уровней, что обусловило необходимость завышения тарифов для промышленных потребителей. Следствием такого формирования тарифов на услуги ГРО является перекрестное субсидирование промышленными потребителями населения в большинстве газифицированных регионов страны.

Вторым важным недостатком существующей тарифной политики в газораспределении является многократное различие в уровнях рентабельности ГРО. Примерно треть из них убыточна, в то время как другая треть имеет необоснованно высокие доходы. Недостаточные уровни рентабельности значительной части ГРО обуславливают недопустимые финансовые условия их работы, предопределяя снижение надежности и качества обслуживания потребителей, а также являются одной из причин роста дебиторской задолженности ГРО перед РАО "Газпром".

Указанные недостатки остро ставят вопрос о необходимости реорганизации существующей системы установления тарифов на услуги ГРО при изменении методических основ и порядка их формирования и регулирования.

2. В работе диссертантом обобщен опыт организации и формирование тарифов на услуги ГРО в России и за рубежом. Установлено, что степень жесткости регулирования, его формы и используемые методики определяются уровнем развития конкуренции и структурной собственности в отрасли. Условия монополизированного рынка требуют государственного регулирования тарифов по модели «затраты плюс».

3. К основным недостаткам рекомендуемой ФЭК методологии следует отнести, что выделенные группы (с 1-ой по 5-ю) представляют собой фактически крупных промышленных потребителей, издержки газоснабжения которых, отличаются незначительно. В то же время не выделены группы потребителей представляющих типичных коммерческих и малых промышленных пользователей газа, характеризующихся значительно более высокими затратами газоснабжения. Второй не менее существенный недостаток методологии заключается в том, что она не устраняет перекрестное субсидирование. В ряде случаев за счет повышения тарифов для промышленности не представляется возможным полностью компенсировать затраты на поставку газа для населения, например, там, где ГРО имеет очень высокий процент населения. Полномасштабное субсидирование может потребовать повышение тарифов для промышленности до недопустимо высоких значений.

Действующая методика формирования тарифов на услуги ГРО и существующие инициативы по ее совершенствованию не могут обеспечить корректный учет затрат в газораспределении и их «справедливое» разнесение между категориями потребителей и предоставляемыми видами услуг.

4. Автором впервые в отрасли разработаны рекомендации по созданию системы государственного регулирования в газораспределении, включающие организационно-правовые требования и методические принципы тарифного регулирования в современных условиях развития газификации в России. В частности:

• сформулированы задачи регулирования, вытекающие из необходимости достижения долгосрочного баланса интересов потребителей, предприятий газового сектора и государства;

• разработаны требования к организационному и правовому обеспечению регулирования, статусу регулирующего органа и разделению функций регулирования;

• определены методические принципы тарифного регулирования, отвечающие полноценной реализации модели "затраты плюс".

5. В работе обобщены основные проблемы активизации инвестирования в газификацию, предложены методы их решения и разработана действенная система мер по расширению использования внебюджетных источников финансирования. Предложен механизм реализации относительно недорогих проектов газификации, через компенсацию затрат в виде оплаты потребителями подключения к существующим системам газоснабжения.

6. До принятия эффективной законодательной и методической базы регулирования тарифов, которая обеспечила бы ГРО возмещение издержек, наиболее доступной формой масштабного инвестирования в газификацию является схема финансирования за счет средств новых потребителей. Одним из необходимых условий активизации является механизм, разрешающий устанавливать цены на газ на уровне цен альтернативных (замещающих) энергоресурсов.

7. Предложенная в работе динамическая модель оценки стратегии функционирования и развития ГРО предназначена для применения, как регулирующими органами, так и предприятиями и позволяет:

• в оперативном режиме определять основные параметры рационального развития отрасли в целом и отдельной ГРО;

• проводить многовариантные расчеты тарифной выручки и соответствующей системы тарифов, обеспечивающих заданный уровень доходности;

• формировать количественные оценки влияния на уровень тарифов уровня рисков инвесторов и неопределенности основных параметров развития в газораспределении.

8. Проведенная апробация модели показала эффективность ее использования и адекватность получаемых результатов условиям деятельности различных ГРО и особенностям газоснабжения различных категорий потребителей. Предложенная автором динамическая модель позволяет, при наличии достоверной информации о затратах, сформировать для любой ГРО совокупность тарифов на услуги по газоснабжению, обеспечивающую равноэффективные условия эксплуатации всех технологических элементов системы распределительных сетей, при любом заданном уровне возврата на вложенные инвестиции. Одновременно модель позволяет определить размеры необходимого перекрестного субсидирования и соответствующие значения тарифов по категориям потребителей.