Организационно экономические преобразования жилищно-коммунального хозяйства региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно экономические преобразования жилищно-коммунального хозяйства региона"

На правах рукописи

КАРАСЕВ Герман Григорьевич

Организационно экономические преобразования жилищно-коммунального хозяйства в регионе

специальность - 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: экономика и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг); региональная экономика

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва-2003

Работа выполнена на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор Волгин H.A.

Официальные оппонента: доктор экономических наук, профессор Бушуев Б.С. доктор экономических наук, профессор Гуртов BJC. доктор экономических наук, профессор Говорин A.A.

Ведущая организация: Академия труда и социальных отношений

Защита состоится 9 декабря 2003 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.03 в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 119606,

Москва, пр-т. Вернадского, 84,2-ой учебный корпус, ауд._.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан_ноября 2003 года

Ученый секретарь

диссертационного совета, к.э.н., доцент

\уВ/2.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одним из направлений, проводимой в России реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) является демонополизация и развитие конкуренции в потенциально конкурентоспособных секторах данного рынка. Среди важнейших направлений социально экономических преобразований в стране

выделяется реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для жизнедеятельности человека. Ведущими отраслями в составе данной сферы являются жилищное строительство и жилищное хозяйство, которые обеспечивают воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также доведение жилищно-коммунальных услуг до непосредственных потребителей,

Реформа жилищно-коммунального хозяйства становится одной из самых острых экономических и социальных проблем современной России. Причина в том, что она продолжается более десяти лет и пока, по мнению подавляющей части населения, не принесла сколько-нибудь существенных результатов, кроме непрерывного роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Поэтому реформа ЖКХ и связанные с нею процессы являются постоянным источником социального напряжения в обществе.

В данном контексте в числе проблем, требующих безотлагательного решения, автор особо отмечает кризисное состояние объектов и сетей и неэффективное управление жилищно-коммунальным хозяйством. В этом плане значительный эффект может дать реализация, в частности, программы «Реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Астраханской < гг.» и

«Программы реформы жилищно-коммунального хозяйства города Москвы на 2002-2007 гг.», анализ которых приводится в работе. В развитии сказанного, например, с целью активизации участия населения в управлении жилищным фондом Астраханской области, создания условий для функционирования товариществ собственников жилья (ТСЖ, ЖСК), совершенствования конкурентной среды в ЖКХ планируется разработать и передать на рассмотрение Государственной Думы Астраханской области законопроект об основах управления жилищным фондом.

Таким образом, актуальность темы исследования, в том числе, определяется необходимостью нейтрализации противоречия между целесообразностью осуществления реформирования ЖКХ и одновременным обеспечением при этом социальной защиты населения на этапе перехода к новым принципам функционирования жилищно-коммунального хозяйства..

Степень разработанности проблемы. Общие проблемы социальной политики на современном этапе активно разрабатываются такими авторами, как: Бобков В.Н., Волгин H.A., Гриценко H.H., Ракитский Б.В., Сулимова Т.С., Храпылина Л.П. и др. Их работы послужили методологической основой для исследования социальных аспектов отдельных отраслей народного хозяйства. Общие вопросы государственной политики и стратегии реформирования отраслей социальной сферы рассмотрены в трудах Бабича A.M., Жильцова E.H., Егорова Е.В., Левашова В.И., Ржаницыной Л.С. Значительный импульс в исследовании получен от публикаций Фонда «Институт экономики города» за 1996-2002 гг., трудов Академии коммунального хозяйства им. К.Д.Памфилова.

Непосредственно экономическим проблемам и практике проведения реформы в ЖКХ посвящены исследования Басина Е.В., Белкин? Т.Д., Бурака

«м Mr

П.И., Бушуева Б.С., Гуртова В.К.Зотова В.Б., Лужкова Ю.М., Чернышева J1.H., Шамузафарова А.Ш.

Однако, в отмеченных трудах и публикациях основное внимание авторов направлено на анализ устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальной системы. В то же время пока недостаточно работ, где бы глубоко и полно раскрыта социальная направленность реформирования жилищно-коммунального хозяйства, пути обеспечения адресной социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Цель исследования: оценить основные направления организационно-экономических преобразований ЖКХ, прежде всего, с точки зрения их влияния на благосостояние населения и разработать механизмы повышения их эффективности.

Цель исследования предусматривает решение следующих задач:

- исследовать роль ЖКХ в обеспечении жизнедеятельности населения на современном этапе;

- выявить особенности рынка жилищно-коммунальных услуг;

- проанализировать зарубежный опыт преобразований в ЖКХ и перспективы его использования в России;

- определить необходимость и основные этапы реформы ЖКХ;

- обосновать механизмы социальной защиты населения в ходе реализации реформ;

- уточнить социальную направленность тарифной и ценовой политики в ЖКХ;

- аргументировать меры по совершенствованию организации и управления в сфере ЖКХ..

Объект исследования: жилищно-коммунальное хозяйство РФ и отдельных субъектов Российской Федерации, в том числе Астраханской области и г.Москвы..

Предмет исследования: социально - экономические отношения, возникающие в процессе организационно-экономических преобразований и обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан при переводе жилищной сферы в безубыточный режим функционирования.

Теоретико-методологической основой работы являются научные труды отечественных ученых по проблемам социальной политики и исследованию современных тенденций в сфере услуг, управления жилищно-коммунальным хозяйством, а также нормативно-правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях в области ЖКХ. Для решения поставленных в диссертации задач использованы методические и нормативные материалы Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, органов управления ЖКХ г.Москвы, Астраханской области, г.Асграхани и др.

В процессе анализа и выработки рекомендаций по социальной направленности жилищно-коммунальной реформы применялись системный анализ, методы экономической оценки и статистики, аналитического моделирования, сравнения и группировок, расчетно-аналитический, балансовый, нормативный.

Результаты исследования, выносимые на защиту, и их научная новизна. На защиту выносятся следующие полученные соискателем научные результаты:

- в целях усиления социальной направленности реформ ЖКХ предложено скорректировать политику в отношении федеральных

стандартов к муниципальным образованиям в части предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на время перехода к адресной социальной защите населения; эти величины должны быть не ниже их реальной стоимости; утверждать стандарты целесообразно по отдельных субъектам РФ, а не по экономическим районам;

- выявлено, что выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера Российской Федерации превращается в бремя социального и экономического развития страны. Состояние ее жилищно-коммунального хозяйства подошло к той грани необратимых процессов, когда не исключена возможность потери контроля в этой важной сфере жизнеобеспечения людей, всего общества;

- установлено, что в рамках действующего законодательства тарифообразование на жилищно-коммунальные услуги в муниципальных образованиях не увязано с бюджетным процессом и практически не поддается государственному регулированию. При формировании бюджетов (как местных, так и областного) потребность в финансировании ЖКХ не всегда учитывается а полном объеме, в то время как себестоимость услуг объективно растет в связи с увеличением цен на энергоносители, материалы и т.д. Отсутс1вие оформленных договорных взаимоотношений органов исполнительной власти с предприятиями ЖКХ приводит к тому, что финансирование льгот, дотаций и субсидий осуществляется не в полном объеме;

- доказана целесообразность более четкого определения круга жилищно-коммунальных услуг, на которые цены (тарифы) подлежат государственному регулированию и внесения в этой связи

соответствующих изменений в постановление Правительства РФ от 07.03.95 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»;

- для повышения качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и обеспечения сохранности жилищного фонда целесообразно утверждение новых правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, совершенствование системы реальных договорных отношений в ЖКХ, усовершенствование формы типовых договоров между населением и жилищно-коммунальными службами по поводу качества и сроков предоставляемых услуг. Наведение должного порядка в системе ЖКХ требует принятия нормативных документов об ответственности населения и бюджетных организаций за несвоевременное внесение платежей за жилищно-коммунальные услуги;

- обоснована необходимость перехода к единому для всех граждан порядку расчета субсидий, в основе которого должен быть общий критерий -разность между размером оплаты за жилищно-коммунальные услуги (исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления услуг) и предельно допустимой долей собственных доходов;

- рассматривая процесс преобразование ЖКХ как проблему жизнеобеспечения населения, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, аргументирован вывод о том, что основные финансовые и организационно-правовые ресурсы должны быть изначально сконцентрированы на указанных уровнях и, прежде всего, на региональных преобразованиях, для чего крайне важно учитывать специфику климатических, экономических и финансовых условий регионов в комплексе.

Практическая значимость исследования. Научные положения и выводы, содержащиеся в работе, доведены до стадии разработки и внедрения, что позволяет использовать их в практике управления жилищно-коммунальным хозяйством на территориальном уровне. Результаты выполненного исследования могут полнее раскрыть социальную направленность реформирования ЖКХ страны применительно к условиям крупного города и на уровне района.

Полученные в результате выполненного исследования основные выводы и рекомендации могут способствовать повышению эффективности и обоснованности хозяйственных решений по управлению жилищно-коммунальным хозяйством муниципального района с точки зрения сбалансированности интересов экономики и жителей.

Апробация работы. Основные научные положения и результаты докладывались на Всероссийском семинаре-совещании "Формы и методы реализации социальной политики и федеральных социальных программ на региональном и муниципальном уровне" (Москва, РАГС, 6-7 февраля 2002 г) и на Всероссийской научно-практической конференции «Корпоративная социальная политика на современных Российских предприятиях» (Москва, РАГС, 4-5 марта 2003 г.), на межрегиональной научно-практической конференции "Управление социально-трудовыми отношениями в сфере образования на региональном и муниципальном уровне" (Астрахань, 2002 г.).

Отдельные положения диссертационного исследования были использованы при разработке рекомендации по совершенствованию системы материального стимулирования работников ПО "Астраханский водоканал", а также при разработке и внедрении в Советском районе г. Астрахани в 2001 г. методики расчёта, назначения и выплаты субсидий на жилищно-

коммунальные услуги, которая получила распространение в других районах г. Астрахани.

По проблеме диссертации опубликованы 14 работ общим объемом 24,4 пл ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ

Структура работы:

ВВЕДЕНИЕ

Раздел 1. Теоретико-методологические основы жилищно-коммунального хозяйства как сферы услуг

1.1 Роль жилищно-коммунального хозяйства в обеспечении жизнедеятельности населения

1.2. Особенности рынка жилищно-коммунальных услуг

1.3. Зарубежный опыт преобразований в ЖКХ

Раздел 2. Концепция и ход реализации реформы ЖКХ

2.1. Необходимость преобразований в ЖКХ и особен-

ности его функционирования в условиях рынка Этапы реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства

Раздел 3. Пути достижения социальной

сбалансированности в ходе реформы ЖКХ

3.1. Меры социальной защиты населения

3.2. Социальная направленность тарифной политики в системе ЖКХ

Раздел 4. Совершенствование организации и управления в системе ЖКХ

4.1. Роль товариществ собственников жилья в

решении проблем собственности

4.2 Развитие системы договорных отношений как условие социальной направленности реформы жилищно-коммунального хозяйства

4.3. Концепция демонополизации и развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном комплексе г. Астрахани

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ В первом разделе работы, прежде всего, рассматриваются теоретико-методологические аспекты ЖКХ и роль жилищно-коммунального хозяйства в обеспечении жизнедеятельности населения, а также особенности рынка жилищно-коммунальных услуг.

Жилищно-коммунальное хозяйство страны является составной частью социальной политики и социально-трудовой сферы России, так как работа отрасли напрямую связана с интересами всех россиян, возможностью реализации ими конституционного права на жилище. Не смотря на то, что в работе фокусируются проблемы естественных монополий, структурные и ценовые деформации российской экономики, вопросы межбюджетных отношений и т.д., она носит далеко не только экономический характер. Именно в сфере ЖКХ сосредоточены повседневные интересы людей.

Жилищно-коммунальная сфера это крупнейшая система жизнеобеспечения, поскольку в современных условиях, например, отсутствие воды, тепла, санитарной очистки и благоустройства населенных мест, достойного жилья даже в незначительных масштабах является социальной катастрофой.

Работа коммунального хозяйства влияет на состояние дел во всем социально-экономическом хозяйстве государства (промышленности, обороноспособности страны и т.д.). Жилищно-коммунальное хозяйство оказывает серьезное влияние на макроэкономическую ситуацию. Потребность в расходах на ЖКХ в бюджетах городов колеблется от 35 до 45%. Фактически финансирование, как правило, осуществляется на 50-70% от потребности, что еще больше осложняет обеспечение устойчивого функционирования ЖКХ на местах..

Автор отмечает, что ЖКХ имеет многоотраслевую структуру. В соответствии с действующей классификацией статистическое наблюдение в ЖКХ ведется более чем по 15-ти видам деятельности (эксплуатация жилищного фонда, коммунальное тепло и газоснабжение, водоснабжение и водоотведение, благоустройство и т.п.), которые группируются в две основные подотрасли: жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство. В состав жилищного хозяйства входят: собственно жилищный фонд, жилищно-эксплуатационные предприятия и организации, ремонтно-строительные предприятия и организации, специализирующиеся на капитальном ремонте жилищного фонда; специализированные ремонтно-строительные и ремонтно-наладочные организации, ориентированные на ремонт и техническое обслуживание инженерного оборудования домов; управления механизации и спецавтобазы, обеспечивающие жилищные организации аварийным и другим специальным транспортом, уборочной, строительной техникой и механизмами; подразделения, осуществляющие материально техническое обеспечение предприятий и организаций. К структуре жилищного хозяйства также относятся промышленные предприятия, изготавливающие продукцию для нужд жилищно-эксплуатационных организаций, научные, учебные организации, осуществляющие научное обслуживание, подготовку и повышение квалификации специалистов жилищного хозяйства, расчетно-кассовые и вычислительные центры коллективного пользования и др.

Коммунальное хозяйство важная часть территориальной инфраструктуры, формирующая (вместе с жилищным хозяйством) жизненную среду человека. В состав коммунального хозяйства входят следующие подотрасли:

• ресурсоснабжение (тепло-, электро-, газо-, водоснабжение и водооггведение);

• благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, берегоукрепление, санитарная очистка, утилизация отходов);

• бытовое обслуживание (банно-прачечное хозяйство, гостиничное

хозяйство, ритуальное обслуживание).

Из приведенных в таблице 1 данных видно, что ЖКХ обеспечивает около 20% всех платных услуг населения. Общий объем основных фондов ЖКХ составляет более четверти основных фондов страны. В системе ЖКХ функционирует более 52 тысяч предприятий различных форм собственности, в том числе 47% частных; 20% муниципальных; 26% смешанной форм собственности; 6% государственных.

Таблица 1

Основные экономические показатели жилищно-коммунального

хозяйства (в фактически действовавших ценах)

Голы 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Улель ный вес и жоно микеРг 1ССИИ. %

Валовая добавленная стоимость (в текущих основных ценах): - жилищного хозяйства 2,2 1 1 2,9 ?3 3,0 2,8 30 2,3 30 1,5 1.4 1,2 14 1,2 1.4

Среднегодовая численность работников организаций. - жилищного хозяйства - коммунального хозяйства 2,0 1,6 2,4 2,1 2,4 2.4 2,6 2,7 2,6 2,9 2,6 2,9 2,5 3,0 2,5 2.9

Основные фонды (на начато года; по полной учетной стоимости): - жилищного хоюйства - коммунального хоюйства 18,7 4.5 17,9 15,3 43 20,2 43 24,2 45 27,0 4.6 гсм со 26,6 3.5

Инвестиции в основной капитал: - жилищного хозяйства - коммунального хозяйства 16,6 2,6 22,8 6,8 20,3 6.3 16,7 7,0 16,1 8.6 14,0 6.7 11,6 6,4 7,2 61

Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) организаций: - жилищного хозяйства - - - - - - 0?

Плшные услуги населению': 4,4 4.1

- жилищного хозяйства 3,9 4,2 3,4 3,8

- коммунального хозяйства 14,6 15,1 15,4 13,9 14,2 15,9

- удельный вес в общем объеме платных услуг населению.

Источник Жилищное хозяйство в России. 2002- Сгат сборник/Госкомстат России. - М. 2002

В настоящее время в ЖКХ России занято более 2730 тыс. человек, что составляет около 5,4% занятых в народном хозяйстве (таблица 2).

Таблица 2

Среднегодовая численность работников организаций жилищно-

коммунального хозяйства

Всего, тыс.человек Жшшщно-шммуначьное хозяйство из него:

жилищное хозяйство комму нальное хозяйство

1990 2573,4 1439,6 1138,8

1995 2598,0 1382,9 1251,1

1996 2756,0 1392,8 1363,6

1997 2854,0 1380,9 1473,4

1998 2855,0 1335,8 1519,2

1999 2825,0 1321,5 1504,1

2000 2806,2 1292,6 1513,6

2001 2732,9 1247,8 1485,1

в процентах:

к 1990 106,2 86,7 131,0

к 1995 105,2 90,2 122,2

Источник: Жилищиое хозяйство в России. 2002: Сгат сборник/Госкомстат России. - М, 2002.- С.22

Из таблицы 2 следует, что за годы реформ происходи перераспределение занятых в ЖКХ между двумя основными сферами: если численность занятых в жилищном хозяйстве за период с 19902001 гг. уменьшилась на 13,3%, то численность в коммунальном хозяйстве увеличилась на 31 %.

В настоящее время жилищно-коммунальная сфера России находится в состоянии системного кризиса, несмотря на преобразования,

проводимые в отрасли с начала 90-х гг. и направленные на стабилизацию и перевод отрасли в рыночный самоокупаемый режим работы. Специалистами не подвергается сомнению и межотраслевой характер возникших в жилищно-коммунальной сфере проблем.

Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера РФ, по мнению автора, превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.

Деградация ЖКХ подошла к той грани необратимых процессов, когда в любой день не исключена возможность потери контроля в этой важной сфере жизнеобеспечения людей, всего общества. В этой связи население страны вправе ждать от государства осознанных эффективных шагов по выводу отрасли из кризиса и повышению уровня жилищно-коммунальных услуг.

ЖКХ в силу своих особенностей с трудом адаптируется к условиям рыночных отношений. Между тем, от того насколько успешно будет происходить преобразование ЖКХ, во многом зависит ход российских социально-экономических реформ в целом.

Услуги ЖКХ делятся на услуги индивидуального и общественного пользования в зависимости от того, оказываются они индивидуальному или коллективному потребителю. В первом случае речь идет о предоставлении услуг предприятиями водопроводно-канапизационного, теплоэнергетического, газового хозяйства, транспортными организациями. Во втором — об обслуживании мест общего пользования в многоквартирных домах, придомовых территорий (уборка, сбор, вывоз отходов), территорий муниципальных образований (уборка улиц,

строительство, ремонт и уборка дорог, мостов и тротуаров, озеленение, уличное освещение, утилизация и захоронение твердых бытовых огходов).

Соискатель отмечает, что жилищно-коммунальные услуги занимают особое место на потребительском рынке. В структуре расходов населения на оплату услуг сохраняется тенденция увеличения удельного веса за услуги ЖКХ. Доля этих услуг в общем объеме платных услуг населению, по данным Госкомстата России, в 2000 году составила 20,0%. В 2000 г. населению оказано жилищных услуг на сумму 37,2 млрд.руб. (94,2% к 1999 г), коммунальных услуг - на 86,1 млрд.руб. (101,0%) Об отдельных аспектах хода реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ в 2000г. и 1 полугодии 2001 г. (Статистический бюллетень №9 (83). Ноябрь 2001 г. Госкомстат Российской Федерации, 2001 - С.).

На протяжении 90-х годов рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги значительно опережает общее увеличение цен на потребительском рынке. Наиболее быстро происходит рост тарифов на отопление и горячее водоснабжение. Исключение составили 1998 и 1999 гг, когда на индекс потребительских цен на товары и услуги определяющее влияние оказал резкий рост цен на товары, вызванный финансовым кризисом 1998 года. Динамика роста потребительских цен на товары и услуги отражена в табл. 3.

Таблица 3

Индекс потребительских цен на товары и услуги

(на конец периода, в % к декабрю предыдущего года)

1995 (в разах) 1996 1997 1998 1999 2000 1 по1>голие 2001 г

Индекс потребитечьских иен 2.3 121,8 111,0 184,4 136,5 120.2 112,7

в том числе. продовольственные товары 2,2 117.7 109,1 196.0 135,9 117.9 114.1

непродовольственные товары 2,2 117,8 108,1 199,5 139,2 118,5 106,4

шитые услуги населению 3,3 148.4 122.5 118.3 134.0 133.7 121.1

из них: жилищно-коммунальные услу|и 4,9 150,9 131,4 119,1 132,3 142,6 ПО,5

в том числе: жилищные 3,8 149,8 134.2 129,2 135,1 138,6 132,8

комму! вшьиые 5,2 151.3 126.2 112,6 131,7 144,7 130,2

Изменения в социально - экономическом состоянии России в 90-е годы вызвали значительное снижение инвестиций в жилищно-коммунальную сферу, что закономерно приводит к возрастанию износа жилищного фонда и снижению надежности систем инженерного обеспечения жилых зданий. Практически во всех городах и населенных пунктах наблюдается рост числа чрезвычайных ситуаций и аварий, а также размеров причиняемого при этом ущерба.

Численность работающих в системе жилищно-коммунального хозяйства на начало 2000 года составила 4,2 млн.человек. Для отрасли характерны высокая текучесть кадров и тенденция к сокращению числа занятых. Коэффициент возмещения выбывших работников вновь принятыми по отрасли в целом составляет 97% против 99% по России в целом. В отдельных организациях отрасли имеют место факты вынужденной неполной занятости в связи с административными отпусками и работой в режиме неполного рабочего дня (недели).

Многократный рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги на протяжении 90-х годов практически не влияет на уровень оплаты труда в отрасли. Несмотря на некоторое увеличение за последние годы, ее уровень низок в коммунальном, а особенно в жилищном хозяйстве и примерно на 10% ниже среднего российского уровня.

Заработная плата работников отрасли стремительно теряет роль

стимула производительного труда, не обеспечивает достойной жизни и не является сколько-нибудь привлекательной как для квалифицированных кадров, так и для молодежи. Доля расходов на оплату труда по себестоимости в ЖКХ в целом составляет всего 17%, в энергетике - 40-46%, водоснабжение - 12%, газоснабжение - 8% (по сетевому газу). (Жилищно-коммунальное хозяйство. - 2001. №6. С.52).

Значительное число предприятий ЖКХ имеет просроченную задолженность по заработной плате работникам. Так, на конец июня 2001 года задолженность по выдаче заработной платы имели 2,2 тыс. организаций жилищного хозяйства и 2,5 тыс. коммунального хозяйства. Объем суммарной задолженности составил соответственно 2132 млн.рублей и 2199 млн.рублей.

Из общей суммы просроченной задолженности по заработной плате задолженность из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней в жилшцйом хозяйстве держится на уровне 50%, в коммунальном хозяйстве - 38%.

В 1989 году началась приватизация жилищного фонда, которая до 994 года развивалась достаточно высокими темпами, так как была хорошо приня ¡а большей частью населения. В то же время, по мнению соискателя, следует признать хаотичность проведения приватизации, а также не проработанность вопросов управления жилым фондом, в домах которых оказались квартиры разных собственников.

С 1995 года темпы приватизации начали быстро падать, по состоянию на 1 января 2002 года удельный вес приватизированных жилых помещений в общем числе жилых помещений, подлежащих приватизации, составил 50%.

В результате проведенных преобразований кардинальным образом изменилась структура собственности жилищного фонда РФ, доля частного жилья в 2000 году составила более 63% по сравнению с 33% в 1990 году (включая ЖСК и ЖК). Доля государственного муниципального жилья за этот период сократилась с 67% до 34%. Активно идет процесс передачи ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. Приватизация явилась базой для формирования в России рынка жилья.

К началу 2000 года жилищный фонд РФ составил около 2,8 млрд.кв.м. В структуре жилищного строительства продолжается процесс увеличения доли ввода жилья организациями частной формы собственности при одновременном сохранении небольшой доли государственного строительства (таблица 4).

Таблица 4

Ввод жилых домов по формам собственности

Годы 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Введено жилых домов, мш 1 кв м общей площади 41,0 34.3 32,7 30.7 32.0 30.3

в том числе по формам собственности (в % к ИГО|\)' нэсударственная собственность 22 1 17,1 14,1 ш 10,3 11,6

муниципальная собственность 9,8 8,5 8.7 8,5 8,6 9.2

частая собственность 36.0 42.6 49.3 58,3 62.2 63.9

га нее построенные населением та свой счет и с помощью кредиторов 22,0 29,1 35,2 39,4 42,9 41,6

1 мешанная российская собственность 31.8 31.5 27.4 21 1 18,1 13.9

другие 0,3 0,3 0,5 0,8 0,8 1,4

Таким образом, проведенный анализ показывает, что жилищно-коммунальный комплекс России занимаег исключительно важное социально-экономическое место в жизни общества. Кризисное состояние его материально-технической базы, сохранение дотационное™, низкий уровень предоставляемых услуг, несовершенство экономических

отношений характерно и для регионального уровня. В качестве примера приведем данные по Астраханской области.

Общая площадь жилищного фонда Астраханской области - 7,7 млн.кв.м. Доля частного жилья по отношению ко всему жилищному фонду составляет 69%, муниципального фонда, обслуживаемая на договорной основе -13%. Протяженность водопроводных сетей области составляег 4554 км, канализационных - 113 км, тепловых - 1500 км, электрических - 3137 км. В области 587 котельных, в том числе 17 - областной собственности.

Предоставлением жилищно-коммунальных услуг, техническим обслуживанием и эксплуатацией сетей и объектов коммунального назначения области занимаются 149 предприятий ЖКХ со штатной численностью 15.7 тыс.человек. В районах области существует 35 организаций, выполняющих функции службы заказчика. В городе Астрахани функции заказчика по капитальному ремонту и строительству объектов ЖКХ возложены на управление городского хозяйства и благоустройства, функции заказчика по жилищно-коммунальным услугам выполняются администрациями районов города. В рамках реализации программы демонополизации в районах области образовано 9 новых предприятий ЖКХ, создано 450 рабочих мест.

Служба заказчика действует как структурные подразделения администраций за счет ассигнований из местного бюджета.

В области зарегистрировано 130 ТСЖ и ЖСК, которые объединены в ассоциацию собственников жилья для координации совместной деятельности по содержанию жилищного фонда.

Функции государственного управления отраслью исполняет Департамент по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному

комплексу Администрации области. Задачи Департамента в сфере ЖКХ делятся на три основных блока:

1. Финансово-экономические вопросы, тарифная политика и реформирование.

2. Регулирование взаимоотношений в сфере энергетики

3. Технические вопросы обеспечения деятельности и развития ЖКХ

Основные показатели развития ЖКХ Астраханской области в сравнении с общероссийскими показателями представлены в таблице 5.

Таблица 5

Основные показатели жилищно-коммунального хозяйства

Астраханской области

ЖКХ в том числе

жилищное хозяйство коммунальное хозяйство

2000 2001 2000 2001 2000 2001

Среднегодовая численность работников ЖКХ, гыс.чеповек 21,1 21,5 7,7 7,7 13,4 13,8

Среднемесячная номинальная заработная плата, рублей (по Российской Фелепаиии! 1377 2012 1849 2877 980 1757 1267 2473 1605 2230 2176 3216

Расходы консолидированного бюджета на ЖКХ. млн пуб 795 684

Удельный вес расходов на оплату ЖКХ в потребительских 4,0 4,1

расходах домаин ш\ хтяйств (по Российской Федегсшии! 4.6 52

Индексы потребительских цен (тарифов) на ЖКУ в % к прошлому году (по Российской Федерации) 164 157 382 167 123 154

Источник- Жилищное хозяйство в России 2002: Сгат.сбУГоскомстат России М; 2002 - С 26,28,45,70,72.

Из приведенных в таблице 5 данных видно, что по основным показателем развития ЖКХ Астраханская область значительно отстает от среднероссийских параметров. Особенно обращает на себя внимание низкая среднемесячная заработная плата работников ЖКХ и высокий рост цен на жилищные услуги в 2001 году.

К числу показателей рынка жилья относятся показатели движения жилищного фонда по видам и формам собственности:

1. Частный жилищный фонд: находящийся в собственности граждан; собственности юридических лиц.

I

2. Государственный жилищный фонд: ведомственный, ' состоящий в федеральной государственной собственности;

II

находящийся в собственности субъектов РФ.

3. Муниципальный жилищный фонд: находящийся в собственности района, города..

4. Общественный жилищный фонд: состоящий в собственности общественных организаций.

5. Жилищный фонд смешанной формы собственности: находящийся в совместной или долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.

В России доля жилищного фонда, находящегося в частной собственности граждан и юридических лиц, увеличилась с 33% в 1990 году до 65,3% в 2000 году, т.е. почти в 2 раза. Однако, эти данные характеризуют структуру всего жилищного фонда страны. В городском многоквартирном жилищном фонде, содержание которого наиболее проблематично, доля частного и приватизированного жилья, по оценкам экспертов, составляет около 40%. Однако, большая часть жилищного фонда продолжает числиться на балансах местных органов власти. Пик приватизации городского жилья давно прошел. Дальнейшему ее развитию, по мнению автора, препятствуют серьезные правовые барьеры, в результате которых права собственников

городского жилья ущемляются по сравнению с правами жителей государственного и муниципального жилищного фонда.

Начало рыночным отношениям в жилищной сфере России было положено приватизацией жилищ, которые передавались в собственность населения на добровольной основе, либо безвозмездно, либо с частичной оплатой их стоимости по оценке органов БТИ, а не по рыночным ценам,

Важной характерис I икой рынка платных услуг является его емкость. Автор подчеркивает необходимость различать потенциальную и реальную емкость рынка. Потенциальная емкость рынка определяется платежеспособным спросом на данный вид услуг, реальная емкость рынка -величиной услуг, реализованных за какой-то период времени.

В этой связи особое значение имеет спрос и предложение как важнейшие характеристики конъюнктуры на рынке платных услуг, то есть ситуации рынка для данного продавца или покупателя.

Конъюнктура рынка услуг - результат взаимодействия различных факторов (экономических, социальных, демографических, природных), определяющих в каждый данный момент времени положение на рынке и коммерческую ценность услуг.

Факторы, воздействующие на конъюнктуру, можно, по мнению соискателя, разделить на две группы: постоянно действующие (уровень доходов на душу населения, безработица, научно-технических прогресс, инфтяиия, конкуренция, сезонность) и факторы единовременного действия (политическая ситуация, законодательные акты, стихийные бедствия и катастрофы). В 01 ношении постоянно действующих факторов имеется возможность выявить при помощи методов математической статистики тенденции их развития и с определенной степенью вероятности их

прогнозировать. Гораздо сложнее обстоит дело с единовременными факторами: предусмотреть их возникновение, влияние на рынок платных услуг, последствия для экономики затруднительны, а именно ли факторы зачастую оказывают наиболее сильное воздействие на рынок платных услуг (достаточно вспомнить августовский кризис 1998 года).

Одним из важнейших показателей рынка платных услуг является конкуренция, которая имеет место в том случае, когда соперничающие стороны пытаются увеличить свою прибыль за счет конкурента. Конкуренция между потребителями услуг обычно проявляется либо в росте цены на услугу, либо в существование определенной очереди на эту услугу. Конкуренция между продавцом и покупателем на рынке наблюдается всегда. Продавец и покупатель имеют свое мнение о цене услуги (о субъективной стоимости). В результате столкновения на рынке субъективной стоимости продавца и покупателя возникает рыночная цена.

Если до середины 90-х годов в российском обществе существовало представление о том, что надо ждать общего подъема экономики и лишь зате1и начинать реформу ЖКХ, то к началу нового десятилетия стало очевидно, что промедления быть не может, так как кризисное состояние жилищно-коммунальной сферы, как уже отмечалось, представляет угрозу национальной безопасности страны. Вместе с тем в вопросах модели реформирования, его сроков и этапов среди экономистов, политиков и практиков существуют значительно отличающиеся друг от друга подходы (Широкий спектр взглядов на пути реформирования ЖКХ представлен в журнале «Российская Федерация сегодня»,посвятившем этой проблеме специальный выпуск. - 2001. -№18; См. также: «Россия 2015: оптимистический сценарий». Под ред. Л.И. Абалкина.- М.:ММВБ, 1999.-

С.232-235; Т. Додатко, В. Пчелкин, Л. Арцишевских «Реформа жилищно-коммунального комгшекса»//Экономист.-2002.-№8.-С.59-66 и др.).

Жилищно-коммунальная реформа выступает индикатором, характеризующим эффективность общей социально-экономической политики в стране. В обществе достигнуто понимание того, что чем больше времени будет упущено для наведения порядка в ней сегодня, тем дороже людям будут обходиться коммунальные услуги завтра. Содержание этого комплекса в его нынешнем виде непосильно как для потребителей жилищно-коммунальных услуг, так и для бюджетной сферы.

Особенность сферы услуг - значительная концентрация ее учреждений в регионах и городах и формирование соответствующих региональных и городских ареалов обслуживания.

ЖКХ города Астрахани является одной из главных отраслей, обеспечивающих население и предприятия города холодной водой, услугами канализации, теплом и электроэнергией, банно-прачечными услугами, вывозом ТБО и жидких нечистот. Основные поставщики жилищно-коммунальных услуг города и их среднесписочная численность представлены в таблице 6.

Таблица 6

Объем реализации услуг по г. Астрахани

№№ Показатели Едизм 2001 2002 %% к 2000 г

1 Эчектроэнешии млн кВт час 582.8 598 102.6

-> Тегохлнергии тыс Гкал 1930 1989.9 103,1

3 Холодной В0.Ш 1ЫСМ3 57797,7 67667 117

•1 Пропущено сгочнмх вод тыс м! 68554.7 75065 109.5

5. Платных услуг населению бани в том числе обшее отделение тыс чел тыс чел 391,6 303,3 553,7 45гб 141,4 149,2

6. Выветено твердых бьповых отходов и нечистот тыс м5 1235,1 1269,5 102.7

Источник' О петые данные УГХиБ администрации г. Астрахани

В условиях дефицита финансовых средств администрация города изыскивает возможности привлечения инвестиций. В рамках Программы Всемирного Банка реконструкции и развития «Каспийская экологическая программа» администрация города получила грант в размере 100 тыс долл. США на реализацию проекта «Повышение экологической безопасности очищенных сточных вод, сбрасываемых в р. Волга». Данный проект предусматривает восстановление качественных показателей биологической очистки сточных вод на очистных сооружениях ПОСК - МП «Водоканал» Трусовского района.

Предприятия и организации ЖКХ города принимали участие во Всероссийском конкурсе на лучшую организацию, предприяше сферы ЖКХ по эффективности работы в новых экономических условиях, состоявшегося в 2001 г. По итогам конкурса, подведенным в 2002 г., все 11 предприятий города вошли в первую десятку лучших предприятий по разным номинациям. Например, МП ПО «Водоканач» стало обладателем Гран-При, НО ЖЭК 11 Кировского района заняла первое место.

В заключение первого раздела рассматривается зарубежный опыт преобразований в ЖКХ. Автор отмечает, что в ходе рыночных преобразований ЖКХ закономерен интерес к практике его функционирования в зарубежных странах, и, в первую очередь, в тех, которые, как и Россия, осуществляют системную социально-экономическую трансформацию. При анализе такого опыта, по его мнению, следует исходить из того, что не весь опыт может быть применен в России.

В европейских странах жилищная сфера характери ется

разнообразием форм собственности. Жилищные кооперативы, проживают собственники и арендаторы, частные многоквартирные дома, в которых квартиры сдаются в аренду, муниципальные дома для социально незащищенных слоев населения, многоквартирные дома-кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединенные в соответствии с законом как Ассоциации собственников жилья - еще не полный перечень всех форм.

В законодательстве многих европейских стран, в отличие от российского, используется понятие «ассоциация собственников жилья» (росс, «товарищество собственников жилья»), ассоциация создается для управления кондоминиумом («Кондоминиум» от лат. «совместное пользование»). Каждый домовладелец является также собственником земельного участка, входящего в состав кондоминиума.

На западе, в США особенно, большая часть жилищного фонда находится в частной собственности. Жилые дома либо полностью принадлежат одному собственнику: - муниципалитету или частному лицу, либо являются кондоминиумами. Там нет домов, в которых были бы одновременно муниципальные и частные квартиры (в России достичь этого не удалось, и во многих многоквартирных домах существуют приватизированные и неприватизированные квартиры).

В восточноевропейских странах на сегодняшний день кондоминиумов характерны проблемы, сходные с теми, которые возникают перед российскими товариществами собственников жилья: проблема реальной передачи прав собственности от муниципалитетов гражданам, сравнительно невысокие доходы населения и его низкая активность, зависимость от узкого и неразвитого рынка услуг по управлению и

содержанию жилья. Однако в целом эти процессы идут более активно, чем в России.

Автор отмечает, что для реального создания товариществ собственников жилья в России необходимо доработать нормативную и законодательную базы, так, чтобы на этапе реформирования ЖКХ кондоминиумы имели ряд льгот, в том числе в области налогообложения, поскольку сегодня интерес к их созданию у населения России практически отсутствует.

Таким образом, можно предположить, что российским гражданам еще предстоит пройти достаточно длительный путь превращения в цивилизованных собственников жилья со всеми правами и обязанностями собственников.

Во втором разделе диссертации автором проведен анализ необходимости организационно-экономических преобразования в ЖКХ и особенностей его функционирования в условиях рынка.

Существенной преградой на пути внедрения рынка в ЖКХ в 90-е годы стал ход общего развития реформ в России и просчеты в реформировании самой отрасли. В наиболее общем виде серьезным препятствием на пути рыночных преобразований в этой сфере выступает значительный разрыв между высокими ценами на услуги ЖКХ, с одной стороны, и низкими доходами основной массы населения и недос! а точными возможностями бюджета, с другой.

Основная причина состоит в том, что в ходе реформы вместо предполагаемого увеличения, доходы основной массы населения резко упали, более трети населения страны оказались за чертой бедности. В связи с фактически неуправляемым ростом цен на жилищно-коммунальные услуги

ожидаемый переход к повышению самоокупаемости этих услуг за счет населения стал объективно невозможен.

Вторая причина состоит в значительном снижении в 90-е годы бюджетных возможностей. В результате рыночных реформ самые эффективные и сверх доходные отрасли, наполнявшие государственный бюджет в советское время, были переданы во время приватизации частным структурам. Предполагаемая отдача в виде роста налогов от активизации новых собственников по ряду причин не произошла, в результате чего прямые потери бюджета оказались огромными. Финансовые возможности поддержки ЖКХ из федерального бюджета многократно сократились, что также не способствовало созданию условий самоокупаемости системы.

Третья причина - отказ от системного управления ЖКХ в надежде на рыночные силы, которая не оправдалась. Пренебрежение в предшествующее десятилетие к управлению на макроуровне привело к тому, что во многих субъектах Российской Федерации были оставлены без внимания тарифная политика на жилищно-коммунальные услуги, аналитическая работа по сопоставлению динамики затрат предприятий и доходов населения с целью определения предела возможного повышения оплаты услуг. Отсутствовало общее видение проблемы и, как результат, - непонимание того как, при каких условиях, за счет каких факторов может быть достигнута самоокупаемость системы в целом и в каждом регионе.

Анализируя процесс реформирования ЖКХ, можно видеть как с 1985 г. прослеживается единый вектор движения к децентрализованным системам, работающим в существующем и создаваемом заново правовом поле.

В общем виде направления создания рыночных отношений в

отрасли были выявлены еще в начале преобразований жилищно-коммунального комплекса. В более четком и детализированном виде основные направления преобразований ЖКХ сформулированы в Концепции 1997 г. и Подпрограмме 2001 г. К ним прежде всего относятся переход организаций ЖКХ к самофинансированию путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, процессы демонополизации и развития конкурентной среды в предоставлении услуг, эксплуатации и содержании жилья, снижение издержек производителя услуг, техническое переоснащение отрасли.

В настоящее время многоуровневая и многоаспектная реформа проводится в соответствии с четкой логикой действий: утверждена Подпрограмма, подготовлен объемный комплект нормативно-методических документов, разрабатываются региональные и городские программы, определяющие конкретные задачи. Все это позволяет надеяться на успех ее реализации.

Исследователи рассматривают рынок ЖКХ как совокупность рыночных структур четырех типов с соответствующими им формами конкуренции:

• максимально приближенной к совершенной (рынок жилищных

услуг, развитие конкуренции здесь сдерживается существующей системой управления):

• естественные монополии (предприятия. ока?ываюшие уступ! тепло-, электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения):

• олигополии (обслуживание трошкпх лшелеп сразу несколькими транспортными компаниями):

• олигопсонии (офаннченное число на рынке субьектов со

стороны спроса и многих - со стороны предложения - рынок чисто общественных услуг - уличное освещение, озеленение, эксплуатация дорог, уличная уборка и т.д.).

Демонополизация жилищно-коммунального хозяйства выступает необходимой предпосылкой развития в нем конкуренции. Так, в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ в 2002 г. Президент России В.В. Путин отметил, что проблемы ЖКХ вызваны «отсутствием конкуренции и монополизацией производства в сфере услуг», в обеспечении финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса. Основными программными мероприятиями для решения задачи являются: ликвидация дотационное™ ЖКХ и обеспечение стабильного и достаточного финансирования предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг; реформирование действующей системы льгот по оплате этих услуг; прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на эти услуги.

Основной идеей новой экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса является переход от дотирования предприятий ЖКХ и высокодоходных слоев населения к адресной социальной поддержке с низкими доходами. Речь идет о переориентации финансовых потоков в системе, предполагающей передачу права распоряжаться всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование сектора, от коммунальных предприятий непосредственно к гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

В третьем разделе автор указывает на пути достижения социальной сбалансированности в ходе реформы ЖКХ

В целях социальной защиты населения при оплате ЖКУ предполагаются в качестве основных следующие меры:

-установить более обоснованную дифференциацию оплаты населения ЖКУ;

-усовершенствовать оказание помощи в виде субсидий исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи;

-реформирование системы социальных льгот по оплате ЖКУ; -включение в минимальную потребительскую корзину затрат на оплату ЖКУ, рассчитанных по стандартам.

Влияние этих мер на показатели уровня жизни населения могут проявить степень социальной направленности реформы ЖКХ.

С середины 90-х годов стал происходить стихийный рост тарифов на жилье и коммунальные услуги, причем этот рост происходил одинаково для всех категорий населения, без учета качества и месторасположения жилья, наличия у части населения его излишков, различий в уровне доходов и других факторов. С 1993 по 1997г. платежи населения в составе затрат коммунальных предприятий на содержание жилья, производство и поставки коммунальных услуг выросли с 2-3% до 20-40% по разным видам услуг.

Темпы перехода жилищно-коммунального хозяйства в режим самофинансирования путем постепенного роста тарифов для всех слоев населения на основе федеральных стандартов были определены Концепцией 1997г. В ней же был сформулирован тезис о том, чго оплата в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями является единственным способом преодоления дотационное!и и кризисного состояния отрасли.

Установление экономически обоснованной и дифференцированной

платы за наем государственного и муниципального жилья выделено одной из ключевых задач и в программах развития реформы жилищно-коммунального хозяйства многих регионов. Для обоснования степени дифференциации тарифов важно определить основы или критерии различий. Идеология дифференциации ставок платы за наем состоит в том, что наниматели жилья, обладающего наихудшими потребительскими качествами, должны платить меньше или вовсе не платить за наем жилья, в то время как семьи, которые проживают в государственном, муниципальном жилье лучшего качества, обладают преимуществом, которое они и оплачивают. Дифференциация оплаты жилья и коммунальных услуг должна проводиться в зависимости от ряда факторов, среди которых на первое место выходит такой объективный фактор, как качество жилья и коммунальных услуг (подход к определению цены товара со стороны предложения). Ставки оплаты жилищных услуг, услуг водо- и газоснабжения должны быть дифференцированы в зависимости от технической оснащенности жилищного фонда. Важное значение имеет при установлении тарифов учет уровня доходов населения, дифференциация которых приобрела в России социально опасные размеры и потребовала использованием системы адресных субсидий для низкооплачиваемых категорий (подход к определению цены товара со стороны предложения).

Сейчас одной из самых сложных проблем в ходе реформирования ЖКХ является проблема обоснованности тарифов на жилищно-коммунальные услуги, которые и определяют уровень платежей населения. Развитие рыночных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве требует введения свободных тарифов на водо- и энергоснабжение. Однако при сложившемся уровне доходов это чрева го серьезными социальными потрясениями. Очевидно, что социальные отрасли не должны отождествляться с промышленностью, а тарифы и цены на

Тос. НАЦИОНАЛЬНАЯ I БИБЛИОТЕКА I с.пт»%>г ]

социальные услуги не могут диктоваться лишь рынком. Представляется необходимым согласовать с местными властями соответствующие ставки оплаты с учетом доходов населения. Этот важнейший аспект проблемы решается с большим трудом из-за противоборства производителей-монополистов и федеральных властей. Вместе с тем без согласования интересов различных сторон проблему решить трудно.

Экономическое содержание платы за наем состоит в компенсации инвестиционных затрат собственника жилищного фонда на строительство и реконструкции жилищного фонда, используемого для предоставления гражданам по договорам найма; юридическое содержание заключается в оплате права пользования жилым помещением. Плата за наем включается в структуру ежемесячных платежей граждан за жилье в виде отдельного платежа, который не относится к платежам, взимаемым за жилищные или коммунальные услуги. Средства, собранные в виде платы за наем муниципального жилья, являются доходом собственника и должны направляться с учетом условий реформирования системы финансирования жилья, на цели модернизации, реновации жилищного фонда, решения проблемы ликвидации ветхого жилья и реконструкции районов его сосредоточения.

В основу вносимых предложений по изменению существующей системы положен как раз принцип адресности социальных субсидий на оплату ЖКУ малообеспеченным слоям населения.

Оказание помощи в виде компенсаций субсидий на оплату ЖКУ целесообразно осуществлять исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетм совокупною дохода семьи.

Размер субсидий предполагается рассчитывать как разность между размером платы за ЖКУ, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг и допустимым размером собственных расходов граждан, определяемым на основе предельно допустимой доли от их доходов.

Из-за отсутствия источников финансирования льгот по оплате ЖКУ растут потери доходов предприятий, предоставляющих указанные льготы.

Так, затраты предприятий жилищно-коммунального хозяйства по предоставлению гражданам льгот в 2000 году составили 24,7 млрд. рублей. Из них возмещено за счет бюджетов всех уровней лишь 43,8% (10,8 млрд. руб.). В 1999 году затраты предприятий ЖКУ по предоставлению гражданам льгот по оплате ЖКУ составляли 11,9 млрд. рублей, из них возмещено 7,7 млрд. рублей или 45,4%.

Применение принятых ранее законодательных актов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в части предоставления льгот по оплате ЖКУ также приводит к нарушению принципа социальной справедливости, поскольку одним категориям граждан, например ветеранам труда, эти льготы предоставляются в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, а другим категориям, особенно лицам, получающим льготы по профессиональному признаку, такие ограничения не установлены. Предлагается предусмотреть, что льготы по оплате ЖКУ: устанавливаются в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, предоставляются гражданам в зависимости от совокупного дохода семьи в порядке и на условиях, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Четвертый раздел исследования связан с анализом проблем

организации и управления в ЖКХ. Устойчивое развитие реформы ЖКХ, по мнению автора, в значительной степени зависит от роли и участия населения потребителя жилищно-коммунальных услуг. Главной, базовой технологической единицей системы ЖКХ является дом. Обычному городскому многоквартирному дом}' нужен единый хозяин, домовладелец и домоуправитель.

Жилищная реформа предоставляет владельцам жилых и нежилых помещений возможность не просто оплачивать расходы по содержанию своего имущества, но и реально управлять своей собственностью как частной (например, своей квартирой), так и общей долевой (например, зданием, в котором расположена квартира). Достаточно перспективным и эффективным способом участия владельцев квартир в управлении жилым зданием является объединение их в особую организацию - Товарищество собственников жилья (ТСЖ). ТСЖ имеют различные формы организации и существования. Они могут быть образованы в многоквартирных жилых домах или группах индивидуальных домов и домов на несколько хозяев.

В Подпрограмме 2001 г. проблема стимулирования создания ТСЖ поставлена вновь. Формирование многообразия объединений собственников жилья рассматривается как импульс для развития конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг, эффективный способ защиты прав собственников жилья, возможности их влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг, организации управления жилым многоквартирным домом с разными собственниками отдельных помещений.

Имеются объективные и субъективные причины, сдерживающие процесс создания и деятельности ТСЖ. До настоящего времени не в полной мере отработаны необходимые механизмы экономической мотивации,

позволяющие собственникам через созданные ими объединения полноценно реализовать законные права по управлению кондоминиумами и брать на себя ответственность за эксплуатацию и сохранность недвижимого имущества. Слабая поддержка, а подчас и противодействие местной администрации; боязнь хлопот и крупных расходов по регистрации кондоминиумов и товариществ собственников жилья; неинформированность населения, неимение наглядных положительных примеров; отсутствие профессионалов в области домовладения, всегда готовых прийти на выручку; плачевное состояние дома - все это отпугивает людей от идеи создания товарищества собственников жилья.

Нередки и тенденции жесткого административного управления ТСЖ, сохраняющиеся во многих муниципальных образованиях по двум причинам: из-за неумения управлять новыми процессами, происходящими в жилищном фонде; в результате противодействия развивающемуся на базе ТСЖ общественному самосознанию, способности жителей объединяться для защиты своих интересов. Однако в настоящее время, по мнению многих специалистов, превалирует нежелание собственников квартир активно включиться в процесс управления домом. Сейчас население, в основном, неспособно эффективно выполнять функции собственника, поэтому предлагаемые сверху жилищные союзы, советы домов не прививаются. Нерешенность этой проблемы, в свою очередь, негативно сказывается на состоянии жилищно-коммунального хозяйства, прежде всего, жилого фонда.

В целях стимулирования создания товариществ собственников жилья целесообразно, в частности, рассмотреть возможность решения следующих вопросов: освобождение от налога на добавленную стоимость работ по техническому обслуживанию и ремонту жилых помещений, инженерного оборудования, мест общего пользования дома, придомовой территории,

выполняемых подрядными организациями; исключение из налогооблагаемой базы средств, поступающих в виде дотаций из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на развитие и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства. Следует развивать возможность получения собственниками жилья доходов от использования придомовой территории (в частности, сбор за парковку автомобилей) для оплаты жилья и коммунальных услуг. Выше, в п.2.2., было показано, что такая практика широко применяется в зарубежных странах для поддержки объединений собственников жилья. Использование этих резервов, несомненно, будет стимулировать образование товариществ собственников жилья

Дальнейшее развитие и укрепление роли ТСЖ зависит от совершенствования системы договорных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В этих целях необходимо привести действующие договоры жилищных организаций с ресурсоснабжаютцими, ремонтно эксплуатационными и специализированными организациями в соответствие с законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации. При этом для обеспечения защиты прав и интересов потребителей важно:

- исключить из договоров положений отмененные или прекратившие действие нормативные акты;

- изменить условия о несоразмерно высоких неустойках;

- исключить из договоров условия о полном или частичном прекращении подачи электрической и тепловой энергии, газа, холодной и горячей воды, не предусмотренных законодательством РФ;

- исключить из договоров условия об определении количества потребленной воды по пропускной способности се1ей, не предусмотренных

законодательством РФ;

- исключить из договоров условия о порядке определения фактического потребления питьевой воды и (или) сброса сточных вод по среднемесячному показателю потребления, не предусмотренных законодательством РФ;

- включить в договоры условия о порядке расчетов в зависимости от

наличия или отсутствия приборов учета;

- включить в договоры условия о стимулировании снижения ■задолженности потребителей и других пользователей;

- включить в договоры условия о перерасчете стоимости услуг холодного и горячего водоснабжения, водоотведения при временном отсутствии граждан по месту постоянного жительства (при отсутствии индивидуальных приборов учета), при нарушении нормативных параметров подачи ресурсов, а также при нарушении их объемов или качества;

-включить или исключить иные условия достижения целей качественного и полного обслуживания потребителей.

Поскольку для изменения условий договоров необходимо согласие сторон (статья 450 Гражданского кодекса Российской Федерации), управляющих организаций мало возможностей влиять на локальных монополистов, то таким предложениям должны предшествовать проверки и экспертизы действующих договоров органами прокуратуры, .антимонопольными органами, другими компетентными организациями или независимыми экспертными и консалтинговыми организациями, недостижении согласия сторон изменение договоров осуществляется в судебном порядке.

Для демонополизации и развития конкурентных отношений в жилищно-

коммунальном комплексе гАстрахани автором предложено концепция организац ионно-экономического преобразования, состоящая из трех частей:

I. Аналитическая часть «Существующая система экономических взаимоотношений в жилищно-коммунальном секторе г. Астрахани и степень развития малого предпринимательства», в которой освещаются проблемы и дается обоснование их решения программно-целевым методом.

П. Прогнозная часть «Экономическая модель демонополизации развития конкуренции в сфере ЖКХ »

III. Проектная часть «Программа демонополизации и развития конкурентных отношений, поддержки субъектов малого предпринимательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства в г. Астрахани».

Действующая система управления жилищно-коммунальным хозяйством характеризуется рядом недостатков, без устранения которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования отрасли, повышении качества, надежности, стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг, развития конкурентных отношений в ЖКХ, привлечения граждан в процесс выбора управляющих и обслуживающих организаций на конкурсной основе, влияния на количество и качество предоставляемых услуг, привлечения частных инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль.

Для определения путей развития и разработки проектов и программ, направленных на поддержку малого бизнеса в ЖКХ, необходимо проведение широкого спектра научных исследований, опирающихся на достоверные статистические данные. Однако в настоящее время отсутствует обьекчивная статистическая информация о деятельности субъектов малого предпринимательства. Официальные статистические показатели, получаемые органами статистики на основе выборочных обследований с использованием

постоянно меняющихся методик расчета, не всегда соответствуют действительности. Отсутствие достоверной информации о различных показателях предпринимательской деятельности не способствует принятию правильных управленческих решений.

Одной из наиболее сложных проблем, препятствующих развитию малого предпринимательства, является отсутствие достаточных финансовых ресурсов для обеспечения инвестиционных и оборотных потребностей малого предпринимательства. Практически не развиты венчурное финансирование, лизинг и другие передовые способы финансово-имущественной поддержки малого предпринимательства. Вместе с тем, не стоит забывать о возможности Прямой финансовой помощи малым предприятиям из фонда поддержки.

В целях дальнейшего получения внебюджетных источников, в том числе и от международных инвесторов необходимо создание портфеля инвестиционных проектов малого предпринимательства, разработанных по международным стандартам.

Система дотирования жилищно-коммунальных предприятий в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей не позволяет обеспечить адресность выделяемых субсидий.

Вследствие этого необходимо кардинально изменить систему текущего финансирования предприятий ЖКХ. Основной идеей является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли от предприятий непосредственно гражданам -субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании лих средств.

Ликвидировать существующее разделение направлений бюджетного финансирования ЖКХ возможно в рамках системы персонифицированных

социальных счетов граждан, в которых будут объединены все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии, льготы).

В такой ситуации главными участниками экономических от ношений в ЖКХ станут непосредственные потребители услуг -граждане, а бюджетные средства, расходуемые на дотирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи гражданам (кроме граждан с высокими доходами, в отношении которых дотирование будет прекращено).

В результате подобной переадресации финансовых потоков потребители услуг граждане получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств.

Перечисленные в модели демонополизации мероприятия позволят: перейти на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением без увеличения в составе такого платежа (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан, за исключением семей с высокими доходами, не имеющих права на получение жилищной субсидии;

- потребителям непосредственно влиять на объем и качество услуг путем воздействия на организации ЖКХ;

- производить конкурсный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуга по наименьшей цене;

- стимулировать энергоресурсосбережение как со стороны жилищно-коммунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны потребителей (для уменьшения стоимости потребляемых услуг);

стабилизировать финансовый поток для организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, сделав его прозрачным и гарантированным,

Реализация экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования ЖКХ, повысить его эффективность, создать источники привлечения средств для его развития и, что наиболее важно, гарантировать адресность государственной помощи малообеспеченным слоям населения, прекращение дотирования граждан с высоким уровнем Доходов и непосредственное доведение субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан.

В заключение работы автором обоснованы некоторые выводы и рекомендации. В частности, по его мнению, в настоящее время реформирование ЖКХ признается необходимым как властными структурами, так и населением. Сегодня, в отличие от 1992 и 1997 годов, когда предпринимались попытки реформирования жилищно-коммунального комплекса, сложилось осознанное понимание необходимости разрешения накопившихся за длительный период проблем и недопустимости дальнейшего затягивания с их решением. Реальностью, накладывающей отпечаток на все происходящее в сфере ЖКХ процессы, является то, что масштабное реформирование приходится осуществлять в кризисных условиях отрасли и общества в целом.

Преобразование ЖКХ - это проблема, существующая не только для Центра, по существу - это вопрос жизнеобеспечения субъектов РФ и

муниципальных образований. Отсюда следует, что основные финансовые и организационно правовые ресурсы должны быть изначально сконцентрированы на указанных уровнях. Иными словами, должны осуществляться региональные преобразования, для чего крайне важно учитывать специфику климатических, экономических и финансовых условий регионов.

Целесообразно совместными усилиями федерального Центра и регионов обеспечить реализацию Подпрограммы 2001 года, что позволит улучшить качество жилищно-коммунального обслуживания потребителей, обеспечить надежность работы инженерно коммунальных систем жизнеобеспечения, комфортность и безопасность условий проживания граждан. В результате реализации Подпрограммы прогнозируется повышение эффективности работы предприятий жилищно - коммунального хозяйства, снижение затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг, снижение критического уровня износа основных фондов в жилищно-коммунальном комплексе до 30%.

Общепризнанным в российском обществе является и тезис о правильности стратегического курса на реформирование ЖКХ и движения отрасли к рыночным принципам работы. Очень важным в ходе реализации Подпрограммы является постоянный мониторинг ее основных параметров, касающихся сроков ее проведения и показателей, предусмогренных соответствующими федеральными стандартами, и их корректировка п случае необходимости.

Коренное преобразование жилищно- коммунального комплекса может быть реально осуществимо, только если оно проработано но количеству и по качеству мероприятий, по времени и стадиям его осуществления, по

100% оплате жилищно-коммунальных услуг бюджетными организациями, отмена подавляющего большинства льгот. В отношении населения сформулирован принцип последовательности в движении к 100% оплате жилищно-коммунальных услуг. Введение системы единых социальных счетов должно содействовать как повышению качества услуг, так и смягчению для населения перехода к 100% оплате.

Темпы проведения реформы целесообразно увязывать с развитием реального сектора экономики и увеличением национального дохода. Рост расходов на оплату жилья и коммунальных услуг должен быть поставлен в соответствие с ростом реальных доходов населения, прежде всего, оплаты труда и пенсий.

Рост платежей и тарифов на все виды жилищно-коммунальных услуг не должен приводить к ситуации, когда для подавляющего большинства населения оплата жилищно-коммунальных услуг станет невозможной. В противном случае рост объема субсидий превысит снижение бюджетных дотаций в жилищно-коммунальный сектор и нагрузка этого сектора экономики на бюджет не уменьшиться. Важно пересмотреть систему предоставления льгот на оплату содержания жилья, заменив предоставление льгот по профессиональному признаку на систему субсидирования малоимущих граждан.

Практическое преобразование ЖКХ должно начаться с подготовки и принятия новой нормативной, правовой базы федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, закрепляющей в себе идеологию государственного подхода в решении указанной задачи. Необходимо ускорить работу над проектами нового Жилищного кодекса РФ и Федеральных законов «О жилищно-коммунальном хозяйстве», «О

минимальных государственных стандартах».

Проведенный анализ в работе и социальная экспертиза дают основания сделать следующие выводы и определить новые задачи в реформе ЖКХ:

- финансовые ресурсы регионов, в том числе и Астраханской области, которые выделяются на финансирование ЖКХ, в реальном выражении (с поправкой на инфляцию) постоянно сокращаются, а возможности населения по увеличению его финансовой нагрузки исчерпаны, вследствие чего продолжающийся рост тарифов приводит к усилению социальной напряженности и грозит социальным взрывом;

- в развитых странах преобладающая часть жилого фонда находится в частной собственности и широко распространены различные формы объединений собственников жилья для реализации своих прав и повышения качества ЖКХ;

- необходимо выравнивание среднемесячной заработной платы работникам ЖКХ области и приведение ее в соответствие со средне российским уровнем за счет повышения процента среднемесячного сбора

1-х гт г» т-1 ГЛ -.т.- II Г» ЦПЛЛ ПЛ1»» ЯП УЖ » ЮТ'Лт »О ТТГ 11АГ-А 1ГЛГТА ттт та1|11П » »алтттт XV Йгл ЯМ'ОТЛП г»

илаигж^н с- пач>и1спг1л п шап^шуюлопи! и т^шшд и

районах;

- необходимы кардинальные изменения в нормагивно-правовой базе и программе реформирования ЖКХ;

целесообразно включение Асфаханского ре! иона в Правительственную профамму по применению новой экономической модели реформирования ЖКХ;

- следует продолжить внедрение практики Правительства городов Санкт-Петербурга и Москвы, ближнего зарубежья (Украина) по оплате

коммунальных платежей через Интернет с помощью электронных карт

оплаты, через геоинформационные системы.

Реформирование ЖКХ, по экспертным оценкам, потребует в

ближайшие 10 лет 500-600 млрд. руб.

Таким образом, реформа ЖКХ, затрагивающая интересы миллионов

людей, должна решаться в контексте общеэкономического курса страны.

* * *

Основные труды автора

1. Астраханский опыт социально-экономического реформирования жилищно-коммунальной сферы города. - Астрахань: Информационно-издательский центр АГТУ, 2002 (5,5 п.л.).

2. Роль и место малого предпринимательства в модернизации жилищно-коммунального комплекса в городе. - Астрахань: "Новая линия", 2002

(2,5 п.л.).

3. Экспериментальное и виртуальное развитие предприятий ЖКХ. -Астрахань: "Новая линия", 2003 (4,3 п.л.).

4. Модернизация ЖКХ Астраханской области в условиях завершения приватизации отрасли - Астрахань: "Новая линия", 2002 (3,5 п.л.).

5. Жилищное хозяйство города. Пути перестройки.- Астрахань, 1999 (1 пл.).

6. Реформа жилищно-коммунального хозяйства: первые итоги и основные пути реализации. - Астрахань, 1999 (1 п.л.).

7. Пути решения ряда социально-экономических проблем жилищно-коммунальной сферы территории с участием предприятий реального сектора Астрахани. - Москва//Человек и труд//№11,2003 (0,5 п.л.)

8. Концепция жилищно-коммунальной реформы и механизм ей финансирования. Статья в сборнике "Экономика труда и социально-

трудовые отношения. Сборник научных стаей. - Москва: Издательство РАГС, 2002 (0,5 п.л.).

9. Зарубежный опыт преобразований в сфере ЖКХ. Статья в сборнике //Управление социальным развитием. Сборник научных статей// -Москва: Издательство РАГС, 2002 (0,8 п.л.).

10. Пути решения проблем развития социальной инфраструктуры в городе. Статья (0,5 п.л.) в сборнике //Корпоративная социальная политика на современных российских предприятиях: проблемы, опыт, перспективы//. Под общей редакцией Н.А.Волгина и В.К.Егорова. - Москва. Издательство "Дашков и К", 2003. (0,5 п.л.).

11. Социальная защита населения в ходе реализации реформы ЖКХ. Сборник статей //Актуальные проблемы социальной политики. Сборник научных статей// - Москва: Издательство РАГС, 2003 (0,8 п.л.).

12. Реформа ЖКХ не должна стоять на месте.// Волга//№ 157(24462), 21.10.2003 г. (0,4 пл.).

13.Социальная защита населения в ходе реализации реформы ЖКХ. В сб. ст. //Проблемы социальной политики на современном этапе// Москва: Издательство ИКФ «Каталог», 2003 (2,6 п.л.)

14. Социальная политика на промышленных предприятиях Астрахани: опыт, перспективы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Корпоративная социальная политика на современных российских предприятиях: опыт, проблемы, перспективы". - Москва, Издательство "Дашков и К", 2003. (0,5 п.л.).

(

\ \

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук Карасев Герман Григорьевич

Тема диссертационного исследования: «Организационно - экономические преобразования жилищно-коммунального хозяйства в регионе»

Научный консультант -д.э.н., профессор Волгин Николай Алексеевич

Изготовление оригинал-макета Подписано в печать/"/у Г // ¿У}, Тираж 100 экз. Усл. пл.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

> Отпечатано ОПМТРАГС. Заказ № у 4 ¿Г

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

J

«

ir

s

\

ь

йооМ I7&7ÊL

¡817872

.i

(щ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Карасев, Герман Григорьевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Теоретико-методологические основы жилищно-коммунального хозяйства как сферы услуг.

1.1. Роль жилищно-коммунального хозяйства в обеспечении жизнедеятельности населения.

1.2. Особенности рынка жилищно-коммунальных услуг.

1.3. Зарубежный опыт преобразований в ЖКХ.

Глава 2. Концепция и ход реализации реформы ЖКХ.

2.1. Необходимость организационно-экономических преобразований в ЖКХ и особенности его функционирования в условиях 86 рынка.

2.2. Этапы реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Глава 3. Пути достижения социальной сбалансированности в ходе реформы ЖКХ.

3.1. Меры социальной защиты населения.

3.2. Социальная направленность тарифной политики в ЖКХ.

Глава 4. Совершенствование организации и управления в системе ЖКХ.

4.1. Роль товариществ собственников жилья в решении проблемы собственности в системе ЖКХ.

4.2. Развитие системы договорных отношений как условие социальной направленности реформы жилищно-коммунального хозяйства.

4.3. Концепция демонополизации и развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном комплексе г. Астрахани

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно экономические преобразования жилищно-коммунального хозяйства региона"

Актуальность темы исследования в научном и практическом планах определяется рядом факторов. Среди важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране выделяется реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для жизнедеятельности человека. Ведущими отраслями в составе данной сферы являются жилищное строительство и жилищное хозяйство, которые обеспечивают воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также доведение жилищно-коммунальных услуг до непосредственных потребителей. В России уровень развития жилищной сферы не соответствует предъявляемым требованиям; возложенные на нее задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижение качества жизни населения. В связи с этим жилищная проблема остается одной из самых острых социальных проблем в стране.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства становится одной из самых острых экономических и социальных проблем современной России. Причина в том, что она продолжается уже более десяти лет и пока, по мнению подавляющей части населения, не принесла сколько-нибудь существенных результатов, кроме непрерывного роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Поэтому реформа ЖКХ и связанные с нею процессы являются постоянным источником социального напряжения в обществе. Фактическое состояние бытовой инфраструктуры катастрофически ухудшается, система жизнеобеспечения населения разрушается, и становится все более очевидным, что решить эту макроэкономическую проблему за счет только перехода на стопроцентную оплату населением жилищно-коммунальных услуг весьма проблематично.

Негативный опыт реформирования ЖКХ в 1992-2001 гг. и постепенное расширение сферы его воздействия на экономику страны приводят к определенным изменениям в самой концепции реформы. В 2001 г. принята новая федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 гг. Постановлением Правительства РФ от 17.11.01 № 797 утверждена Подпрограмма "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации". Характерно, что в этих документах задача обеспечения устойчивого функционирования жилищного сектора без значительного привлечения бюджетных средств сдвигается на период после 2010 г.

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства определено первым из четырех направлений программы, за которым следуют: обеспечение доступности жилья, жилищное строительство и выполнение текущих обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. В числе проблем, требующих безотлагательного решения, названы две: кризисное состояние объектов и сетей и неэффективное управление жилищно-коммунальным хозяйством.

Новая федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 гг. послужила основой для принятия соответствующих региональных программ. Здесь уместно упомянуть о программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Астраханской области на 2002-2010 годы" и "Программа реформы жилищно-коммунального хозяйства города Москвы на 2002-2007 гт".

Проводимая в настоящее время реформа в этой сфере общественной жизни является важнейшим вопросом социальной и экономической политики. Реформа должна улучшить состояние жилищного фонда, качество обслуживания населения, защитить его законные права и интересы, повысить эффективность отрасли в целом и обеспечить переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями, в том числе населением.

Одной из наиболее острых проблем при осуществлении жилищно-коммунальной реформы в России является проблема ее социальных последствий, обеспечения социальной защиты населения в свете перехода на 100% оплату населением жилищно-коммунальных услуг. Особого внимания требует обеспечения мер социальной защиты малоимущих слоев населения при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг.

Социальная направленность реформирования ЖКХ тесно связана с ее основными звеньями.

Одним из центральных звеньев реформирования ЖКХ является энергоресурсосбережение. Более чем в 70 субъектах Российской Федерации разработаны и действуют региональные программы эн ергосбережения.

В связи с переходом от дотирования предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, к полной оплате указанных услуг потребителями потребуется изменение системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства. Действующая в настоящее время система покрытия за счет субсидий из бюджета текущих убытков и выпадающих в результате предоставления социальных льгот доходов предприятий-поставщиков жилищно-коммунальных услуг приводит к неконтролируемому росту кредиторской задолженности указанных предприятий. Износ основных фондов превышает все разумные пределы, увеличивается подлежащий сносу ветхий жилищный фонд.

Федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на один квадратный метр общей площади жилья постоянно занижается в относительных цифрах, абсолютное увеличение происходит неравномерно по регионам страны, особенно страдают районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

В настоящее время потребности регионов в поддержке федерального бюджета для целей финансирования жилищно-коммунального хозяйства учитываются косвенным образом, в числе прочих факторов, при определении размеров трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов. Эта система не гарантирует ни того, что размер поддержки из федерального бюджета окажется достаточным для обеспечения бюджетных обязательств по финансированию жилищно-коммунального хозяйства, ни того, что полученные средства будут использованы именно на эти цели.

В числе основных задач реформирования ЖКХ выступает и перевод взаимоотношений потребителей и поставщиков жилищно-коммунальных услуг на основу экономически обоснованных тарифов и введения механизма адресных выплат (льгот, компенсаций, субсидий) непосредственно потребителям.

Действующее законодательство в части предоставления льгот часто приводит к нарушению принципа социальной справедливости, так как одним категориям населения льготы предоставляются на всю занимаемую площадь, другим - на социальную норму площади жилья, не всегда учитывается материальное положение семей. Складывается такая ситуация, когда семьи, проживающие в квартирах большей площади и повышенной комфортности, получают большую сумму льгот.

В 2003 г. в регионах начато осуществление крупных мероприятий по реализации реформы ЖКХ. Так, в Астраханской области внедрение новой системы экономических отношений включает в себя: заключение договоров Администрации области с муниципальными образованиями и их коммунальными предприятиями по прямому финансированию деятельности предприятий; заключение договоров с отделениями банков на открытие специальных счетов для обслуживания коммунальных предприятий; создание базы данных по получателям жилищно-коммунальных услуг; открытие персонифицированных социальных счетов граждан - квартиросъёмщиков для оказания адресной социальной помощи населению области.

С целью активизации участия населения в управлении жилищным фондом области, создания условий для функционирования товариществ собственников жилья (ТСЖ, ЖСК), развития конкурентной среды в ЖКХ планируется разработать и передать на рассмотрение Государственной Думы Астраханской области законопроект об основах управления жилищным фондом.

Таким образом, актуальность темы определяется необходимостью решить научную проблему - противоречие между необходимостью осуществления реформирования ЖКХ и обеспечением социальной защиты населения при переходе на новые принципы функционирования ЖКХ.

Состояние и степень научной разработанности темы. Общие проблемы социальной политики на современном этапе активно разрабатываются такими авторами, как: Волгин Н., Рактиский Б., Сулимова Т., Храпылина Л. Их работы послужили методологической основой для исследования социальных аспектов отдельных отраслей народного хозяйства. Общие вопросы государственной политики и стратегии реформирования отраслей социальной сферы рассмотрены в трудах Бабича А., Бобкова В., Жильцова Е., Левашова В., Ржаницыной Л. Значительный импульс в исследовании получен от публикаций Фонда "Институт экономики города" за 1996-2002 гг., трудов Академии коммунального хозяйства им. К. Д. Памфилова.

Более весомо проблематика реформирования ЖКХ представлена в материалах к специальному заседанию Государственного совета (май 2001 г.) к заседанию "круглого стола" Комитета Совета Федерации по вопросам экономической политики на тему: "О перспективах реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации и её законодательного обеспечения"; материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации по вопросам реформы ЖКХ.

Непосредственно экономическим проблемам и практике поведения реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве посвящены исследования Басина Е. В., Белкина Т. Д. Бурака П. И., Зотова В. Б., Лужкова Ю. М., Чернышева Л. Н., Шамузафарова А. Ш.

Проблемам функционирования городского хозяйства и в том числе жилищной сферы в современных условиях посвящены работы Авдеева В. В., Бессоновой Н. Е., Боголюбова В. С., Васильевой Н. В., Елисеева Е. А.

Однако в отмеченных публикациях основное внимание направлено на анализ устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальной системы. В то же время недостаточно полно раскрыта социальная направленность реформирования жилищно-коммунального хозяйства, пути обеспечения адресной социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Цель исследования: определить направления организационно-экономических преобразований жилищно-коммунального хозяйства региона и пути их социальной сбалансированности. Достижение поставленной цели потребовало решить следующие задачи:

1. Определение роли ЖКХ в обеспечении жизнедеятельности населения страны;

2. Выявление особенностей рынка ЖКУ в условиях реформы ЖКХ;

3. Исследования зарубежного опыта модернизации жилищно-коммунальной сферы;

4. Обоснование Концепции и этапности реформы ЖКХ в регионе;

5. Формирование направлений организационно-экономических преобразований ЖКХ региона;

6. Обоснование социальной направленности тарифной политики в системе ЖКХ и путей достижения социальной сбалансированности реформы ЖКХ;

7. Разработка мероприятий по совершенствованию системы организации и управления в ЖКХ;

8. Разработка концепции экономической модели и программы демонополизации и развития конкурентных отношений в сфере ЖКХ региона.

Объект исследования: ход реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ и в субъектах Федерации (Астраханская область, г. Москва).

Предмет исследования: определение социально-экономических отношений возникающих в процессе обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав граждан при переводе жилищной сферы в безубыточный режим функционирования.

Теоретико-методологической основой работы являются научные труды отечественных ученых по проблемам социальной политики и исследованию современных тенденций в сфере услуг, управления жилищно-коммунальным хозяйством, а также нормативно-правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях в области жилищно-коммунального хозяйства. Для решения поставленных в диссертации задач использованы методические и нормативные материалы Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, органов управления ЖКХ г. Москвы, Астраханской области и г. Астрахани.

В процессе анализа и выработки рекомендаций по социальной направленности жилищно-коммунальной реформы применялись: системный анализ; методы экономической оценки и статистики, аналитического моделирования, сравнения и группировок; расчетно-аналитический, балансовый, нормативный методы.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе исследования, состоят в следующем:

- Обоснованы проводимые в последние годы преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации, ориентированных на создание целостной системы государственного регулирования и контроля выполнения территориями основных направлений и параметров реформы ЖКХ; доказаны увязки сроков её реализации с ростом реальных доходов всех групп населения страны, что значительно ослабляет социальный эффект реализации реформы;

- В целях усиления социальной направленности реформы ЖКХ предложено скорректировать политику в отношении федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг: на время перехода к адресной социальной защите населения эти величины должны быть не ниже их реальной стоимости; утверждать стандарты целесообразно по отдельным субъектам РФ (а не по экономическим районам); определен круг жилищно-коммунальных услуг, на которые цены (тарифы) подлежат государственному регулированию; сформулированы предложения по внесению соответствующих изменений в постановления Правительства РФ от 07.06.1995 № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)";

- Для обеспечения перехода к единому для всех граждан порядку расчета субсидий определён единый критерий - разность между размером оплаты за жилищно-коммунальные услуги (исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления услуг) и предельно допустимой долей собственных доходов.

Практическая значимость исследования. Научные положения и выводы, относящиеся к методическим принципам и подходам к социальной ориентации реформы ЖКХ, доведены до программ и методических разработок, позволяющих использовать их в практике управления жилищно-коммунальным хозяйством на территориальном уровне. Результаты выполненного исследования позволяют значительно полнее раскрыть социальную направленность реформирования ЖКХ страны применительно к условиям крупного города на уровне района.

Полученные в результате выполненного исследования основные выводы и рекомендации позволяют повысить эффективность и обоснованность хозяйственных решений по управлению жилищно-коммунальным хозяйством муниципального района с точки зрения сбалансированности интересов экономики и жителей.

Апробация работы. Основные научные положения и результаты докладывались на Всероссийском семинаре-совещании "Формы и методы реализации социальной политики и федеральных социальных программ на региональном и муниципальном уровне" (Москва, РАГС, 4-5 марта 2003 г.), на межрегиональной научно-практической конференции "Управление социально-трудовыми отношениями в сфере образования на региональном и муниципальном уровне" (Астрахань, 2002).

Отдельные положения диссертационного исследования были использованы при разработке рекомендации по совершенствованию системы материального стимулирования работников ПО "Астраханский водоканал", а также при разработке и внедрению в Советском районе г. Астрахани в 2001 г. методики расчёта назначения и выплаты субсидий на жилищно-коммунальные услуги, которая затем получила распространение и в других районах г. Астрахани.

Структура диссертации построена в соответствии с целью и задачами, и отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Карасев, Герман Григорьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время реформирование ЖКХ признается необходимым как властными структурами, так и населением. В отличие от 1992 и 1997 годов, когда предпринимались попытки реформирования жилищно-коммунального комплекса, сложилось осознанное понимание необходимости разрешения накопившихся за длительный период проблем и недопустимости дальнейшего затягивания с их решением. Реальностью, накладывающей отпечаток на все происходящие в сфере ЖКХ процессы, является то, что масштабное реформирование приходится осуществлять в кризисных условиях отрасли и общества в целом.

Преобразование ЖКХ - это проблема, существующая не только для Центра, по существу — это вопрос жизнеобеспечения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Отсюда следует, что основные финансовые и организационно-правовые ресурсы должны быть изначально сконцентрированы на указанных уровнях. Иными словами, должен осуществляться региональные преобразования, для чего крайне важно учитывать специфику климатических, экономических и финансовых условий регионов.

Важно совместными усилиями федерального Центра и регионов обеспечить реализацию Подпрограмы 2001 г., что позволит улучшить качество жилищно-коммунального обслуживания потребителей, обеспечить надежность работы инженерно - коммунальных систем жизнеобеспечения, комфортность и безопасность условий проживания граждан. В результате реализации Подпрограммы прогнозируется повышение эффективности работы предприятий жилищно-коммунального хозяйства, снижение затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг; снижение критического уровня износа основных фондов в жилищно-коммунальном комплексе до 30 процентов.

Общепризнанным в российском обществе является и тезис о правильности стратегического курса на реформирование ЖКХ и движения отрасли к рыночным принципам работы. Очень важным в ходе реализации Подпрограммы является постоянный мониторинг ее основных параметров, касающихся сроков ее проведения и показателей, предусмотренных соответствующими федеральными стандартами и их корректировка в случае необходимости.

Коренное преобразование жилищно-коммунального комплекса может быть реально осуществимо, только если оно проработано по количеству и по качеству мероприятий, по времени и стадиям его осуществления, по средствам и формам реализации в необходимой последовательности.

Одним из ключевых вопросов реформирования ЖКХ продолжает оставаться вопрос об оплате жилищно-коммунальных услуг как населением, так и организациями. В настоящее время происходит переход от дотаций сфере ЖКХ в целом к субсидиям и адресной помощи населению, а также к 100% оплате жилищно-коммунальных услуг бюджетными организациями, отмена подавляющего большинства льгот. В отношении населения сформулирован принцип последовательности в движении к 100% оплате жилищно-коммунальных услуг. Введение системы единых социальных счетов должно содействовать как повышению качества услуг, так и смягчению для населения перехода к 100%-ной оплате.

Темпы проведения реформы должны быть увязаны с развитием реального сектора экономики и увеличением национального дохода. Рост расходов на оплату жилья и коммунальных услуг должен быть поставлен в соответствие с ростом реальных доходов населения, прежде всего оплаты труда и пенсий.

Рост платежей и тарифов на все виды жилищно-коммунальных услуг не должен приводить к ситуации, когда для подавляющего большинства населения оплата жилищно-коммунальных услуг станет невозможной. В противном случае рост объема субсидий будет превышать снижение бюджетных дотаций в жилищно-коммунальный сектор и нагрузка этого сектора экономики на бюджет не уменьшится. Важно пересмотреть систему предоставления льгот на оплату содержания жилья, заменив предоставление льгот по профессиональному признаку на систему субсидирования малоимущих граждан.

Практическое преобразование жилищно-коммунального хозяйства должно начаться с подготовки и принятия новой нормативной, правовой базы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляющей в себе идеологию государственного подхода в решении указанной задачи. Необходимо ускорить работу над проектами нового Жилищного кодекса Российской Федерации и Федеральных законов "О жилищно-коммунальном хозяйстве", "О минимальных государственных социальных стандартах".

Реформирование ЖКХ, по различным экспертным оценкам, потребует в ближайшие 10 лет от страны 500-600 млрд. руб. При этом не стоит рассчитывать на получение иностранных кредитов и займов под гарантию Правительства Российской Федерации, в решении этой проблемы страна может опираться только на свои собственные силы. Для успеха реформы необходимо провести фронтальную инвентаризацию расходов ^и^доходов ЖКХ по всем уровням бюджетной системы Российской Федерации, решить проблему задолженностей бюджетных организаций перед ЖКХ, разработать план и порядок погашения долгов на ближайшие годы.

Общенациональной идеей должна стать идея ресурсосбережения в ЖКХ, которую необходимо методично реализовать во всех регионах всеми предприятиями и гражданами. В настоящее время в России с преступной халатностью тратятся сотни миллионов тонн условного топлива на нерациональном использовании воды, тепла, электроэнергии и других ресурсов.

Для снижения конфликтности реформирования ЖКХ должно быть усилено государственное регулирование цен и тарифов на энергоносители, а в бюджетах всех уровней необходимо выделение финансирования жилищно-коммунального комплекса отдельной строкой при обеспечении прозрачности трансфертов на эти цели. Важно предусмотреть в федеральных бюджетах до 2010 года финансовое обеспечение государственной поддержки процесса модернизации объектов коммунальной сферы в интересах каждого субъекта Российской Федерации.

Укрепление правовых основ, дисциплины и ответственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства предполагает укрепление, прежде всего, бюджетной договорной дисциплины, ответственности должностных лиц федеральных, региональных и муниципальных органов власти, хозяйствующих субъектов и граждан за неисполнение или не надлежащие исполнение законодательства Российской Федерации. На заседании Государственного совета при Президенте России в мае 2001 г. было подчеркнуто, что отсутствие должного порядка и ответственности делает реформирование ЖКХ малоперспективным.

Для повышения качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и обеспечения сохранности жилищного фонда должны быть утверждены новые правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда. Одним из направлений реформирования является совершенствование системы реальных договорных отношений в ЖКХ, усовершенствование формы типовых договоров между населением и жилищно-коммунальными службами по поводу качества и сроков предоставляемых услуг.

Наведение должного порядка в системе ЖКХ требует принятия нормативного документа об ответственности населения и бюджетных организаций за несвоевременное внесение платежей за жилищно-коммунальные услуги.

Особое внимание следует уделить развитию правовых основ форм самоорганизации населения. Наряду с поддержкой уже существующих товариществ собственников жилья, должны быть созданы условия для появления различного рода союзов, ассоциаций нанимателей или арендаторов жилья. Должна укрепляться роль комитетов территориального общественного самоуправления.

Таким образом, реформа жилищно-коммунального хозяйства, затрагивающая интересы миллионов людей, должна решаться в контексте общеэкономического курса страны, объединенными усилиями федерального Центра, регионов и самих граждан.

Проведенная социальная экспертиза концепции и практики осуществления реформы жилищно-коммунального хозяйства и подготавливаемого проекта нового Жилищного кодекса дает основание для следующих основных выводов:

1. Направления политики Правительства РФ в области реформирования ЖКХ, реализуемые на протяжении последних лет, не дали положительных результатов. Состояние жилищного фонда продолжает ухудшаться, а инженерная инфраструктура отрасли находится в аварийном состоянии.

2. Расчеты возможной 100-процентной оплаты населением расходов ЖКХ не оправдались. Только за период 1999-2001 г.г. в результате непрерывного повышения тарифов стоимость жилищно-коммунальных услуг, оказываемых населению, повысилась в 3 раза, а снижения убыточности отрасли не произошло. При этом повышение тарифов на услуги ЖКХ превратилось в способ перекачки средств населения в доходы естественных монополий.

3. Финансовые ресурсы регионов, которые выделяются на финансирование ЖКХ, в реальном выражении (с поправкой на инфляцию) постоянно сокращаются, а возможности населения по увеличению его финансовой нагрузки исчерпаны, вследствие чего продолжающийся рост тарифов приводит к усилению социальной напряженности и грозит социальным взрывом.

4. Создавшееся положение требует внесения кардинальных изменений в нормативно-правовую базу и программу реформирования ЖКХ, принятия Правительством мер по существенному повышению заработной платы, пенсий, денежного довольствия военнослужащих. Без этого преодоление кризиса в сфере жилищно-коммунального хозяйства не представляется возможным.

5. Сложившийся глубокий системный кризис ЖКХ, качество его услуг и низкий уровень доходов населения свидетельствуют о неподготовленности отрасли к принятию и введению нового Жилищного кодекса, а его проект и проектируемые Правительством изменения Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" содержат целый ряд положений, которые повлекут за собой ущемление ряда предоставленных населению прав на жилище и социальных льгот при оплате жилья и коммунальных услуг, а также к лишению пользования ими отдельных категорий населения.

6. В развитых странах преобладающая часть жилищного фонда находится в частной собственности и широко распространены различные формы объединении собственников жилья дня реализации своих прав и повышения качества ЖКУ. В России необходимо перенять положительный опыт в выделении «адресных» компенсаций семьям с низкими доходами, что, безусловно, должно подкрепляться финансовыми трансфертами со стороны государства. Отсутствие такого баланса ставит местные бюджеты в затруднительное положение, а предприятия ЖКХ - на грань банкротства. Для реального создания товариществ собственников жилья в России необходимо доработать нормативную и законодательную базы так, чтобы на этапе реформирования ЖКХ кондоминиумы имели ряд льгот, в том числе в области налогообложения, поскольку сегодня интерес к их созданию у населения России практически отсутствует.

7. Проблему ценообразования в жилищной и коммунальной сферах необходимо рассматривать в двух аспектах: формирование правового пространства, позволяющего рассчитывать и определять тарифы и контроль за правильностью исполнения отраслевых нормативных актов. Важно, чтобы информация о проводимых в отрасли экспертизах цен и тарифов на ЖКУ, недостатках и выявленных резервах была гласной. Это повышает ответственность и у заказчика и у исполнителя перед потребителем. Экспертиза тарифов на жилищно-коммунальные услуги, как правило, проводится по инициативе хозяйствующих субъектов и по инициативе органов, осуществляющих регулирование тарифов. Соответственно финансирование работ по экспертизе тарифов на жилищно-коммунальные услуги может осуществляться за счет бюджетных средств или за счет хозяйствующих субъектов. Возможна смешанная форма с указанием порядка оплаты из разных источников. Конкретный источник финансирования определяется заказчиком. Финансовая экспертиза тарифов на ЖКУ существенно отличается от аудита финансово-хозяйственной деятельности предприятий. Цель последнего -подтверждение финансовой отчетности хозяйствующего субъекта, посредством проверки учетной политики организации, правильного отражения на счетах бухгалтерского учета хозяйственных операций, анализ первичной документации. Финансовая экспертиза тарифов - понятие более емкое и широкое.

8. Опыт работы органа TOC, эффективного в жилищно-коммунальной сфере, позволяет сформулировать основополагающий принцип - участие граждан и населения в реформе жилищно-коммунального хозяйства в организационно-правовой форме органа TOC с наделенными исполнительно-распорядительными полномочиями. Исходя из структуры понятия этого общего принципа, формулируются две цели жилищно-коммунальной реформы: политическая — организация участия граждан в проведении жилищно-коммунальной реформы в указанной форме; экономическая — достижение полной финансовой самодостаточности системы жилищно-коммунального хозяйства, исключающей какие-либо государственные дотации.

Указанные цели и их финансовое обеспечение являются и концептуальными принципами организации реформы системы жилищно-коммунального хозяйства.

9. Целесообразна всесторонняя поддержка органов ТСО со стороны Президента Российской Федерации, исполнительных и законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе путем организации федерального центра содействия развитию органов TOC для обеспечения проведения жилищно-коммунальной реформы, включая создание нормативно-правовой базы, подготовку и переподготовку кадров, анализ и распространение опыта органов ТСО при проведении жилищно-коммунальной реформы.

10. Анализ показывает, что заключение договоров является инструментом повышения эффективности и качества жилищно-коммунальных услуг, средством развития конкуренции и, в результате, содействует обеспечению устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Для дальнейшего совершенствования договорных отношений необходимо разработать примерные условия или формы договоров, отражающие особенности поставки ресурсов, выполнения работ и оказания услуг ресурсоснабжающими, ремонтно-эксплуатационными и специализированными организациями управляющим организациям, которые не являются непосредственными их потребителями, а действуют в интересах населения, при соблюдении баланса интересов производителей и потребителей. Следует отрегулировать порядок налогообложения жилищно-коммунальных предприятий при возникновении договорных отношений между подрядчиками и заказчиками, что препятствует процедурам их разделения, а, следовательно и формированию рынка коммунальных услуг.

11. Для демонополизации и развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном комплексе г. Астрахани предложена концепция организационно-экономического преобразования ЖКХ, состоящая из трех частей:

Аналитическая часть «Существующая система экономических взаимоотношений в жилищно-коммунальном секторе г. Астрахани и степень развития малого предпринимательства», в которой освещаются проблемы и дается обоснование их решения программно-целевым методом.

Прогнозная часть «Экономическая модель демонополизации и развития конкуренции в сфере ЖКХ »

Проектная часть «Программа демонополизации и развития конкурентных отношений, поддержки субъектов малого предпринимательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства в г. Астрахани».