Организационно-экономический механизм государственного регулирования в сфере культуры тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономический механизм государственного регулирования в сфере культуры"

на правах рукописи

Ксынкина Галина Михайловна

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Диссертационная работа выполнена на кафедре менеджмента в кино и телевидении Всероссийского государственного института кинематографии имени С.А. Герасимова.

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ: доктор экономических наук, профессор

Иванов Геннадий Петрович

ОФИЦИАЛЬНЫЕ °ПП°НЕНТЫ: доктор экономических наук, профессор

Дымникова Анна Иосифовна

кандидат экономических наук Шульгин Павел Матвеевич

ВЕДУЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ: Российский институт культурологии

Защита состоится (Сп^е-Ыл-в В '{т."часов на заседании

диссертационного совета КМ 210.023.01 при Всероссийском государственном институте кинематографии имени С.А.Герасимова по адресу 129226, Москва, ул. Вильгельма Пика, 3.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института. Автореферат разослан " // "_2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета к.э.н., доцент

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Культура оказывает многоплановое влияние на все стороны жизнедеятельности общества, решает задачу сохранения, создания и развития духовных, нравственных и культурных ценностей, а также играет важную роль в развитии цивилизации и экономики. Сфера культуры специфична: в одних секторах осуществляется прямая государственная поддержка и регулирование, в других - действуют чисто рыночные отношения, в третьих - работа ведется через общественные и некоммерческие организации. Одним из главных субъектов культурной политики является государство. Оно обладает наибольшим объемом ресурсов в этой сфере, а также располагает разнообразными управленческими и властными рычагами и структурами.

Все это определяет высокую степень государственного участия и воздействия на рассматриваемую сферу. Для развития благоприятных экономических и социальных тенденций в стране необходим государственный протекционизм в отношении многонациональной культуры народов России, который должен создать условия для гармоничного развития общества, реализации культурных потребностей граждан, наиболее полного раскрытия творческого потенциала, создателей культурных ценностей, обеспечить сохранность и рациональное использование культурно-исторического наследия.

Сбалансированная государственная политика должна превратить область культуры в хорошо организованный и прогрессивный сектор государственной экономики. Достижение этой цели невозможно без четкого определения, прежде всего на федеральном уровне, целей и приоритетов культурной политики и обеспечения реализации этой политики путем создания правовых,

РОС НАЦИОНАЛЬНА!| БИБЛИОТЕКА 1

I

организационных и экономических условий функционирования и развития культуры в обществе.

Вопросам экономики культуры и государственного регулирования в рассматриваемой сфере посвящены работы ряда отечественных и зарубежных ученых. Однако, процесс формирования экономики культуры, напрямую связанный с радикальными социально-экономическими преобразованиями, произошедшими в нашей стране и повлиявшими на все сферы жизни и деятельности, а также с общими процессами глобализации и становления информационного общества, не завершен. Множество теоретических и практических проблем государственного регулирования в сфере культуры ждут своего решения.

Это послужило причиной выбора темы диссертационной работы, посвящешюй исследованию организационно-экономических механизмов государственного регулирования в сфере культуры и выработке путей их совершенствования.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и путей совершенствования организационно-экономического механизма государственного регулирования в сфере культуры. В соответствии с указанной целью исследования в диссертации поставлены следующие задачи:

- раскрыть и научно обосновать необходимость государственного регулирования в сфере культуры;

проанализировать динамику развития, формы и методы государственного регулирования в области культуры, обосновать направления его дальнейшего совершенствования;

- проанализировать состояние финансовой поддержки культуры из бюджетных источников;

- исследовать методологию и практику формирования расходов федерального бюджета на культуру;

- предложить и обосновать пути совершенствования организационно-экономических механизмов формирования расходов федерального бюджета на культуру, в том числе на основе программного подхода.

Объектом исследования являются государственные органы власти и управления, проводящие политику в сфере культуры, в первую очередь Министерство культуры Российской Федерации, а также организации культуры.

Предметом исследования является организационно-экономический механизм государственного регулирования в сфере культуры.

Теоретической и методологической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по экономике культуры, нормативные правовые документы: по рассматриваемым вопросам, данные бухгалтерского, статистического и аналитического учета и отчетности ряда органов государственной власти и организаций культуры, а также материалы контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации. В процессе работы применены системный подход, а также методы: экономико-статистические, сравнительно-аналитические, наблюдения, группировки и другие.

Научная новизна.

Основные научные результаты исследования, полученные автором, состоят в следующем:

1. Уточнены основные факторы, определяющие необходимость государственного регулирования в сфере культуры: социальная значимость культуры, ее влияние на экономическое развитие страны, необходимость реализации конституционных норм, убыточность деятельности в большинстве отраслей культуры, наличие значительных объемов государственных ресурсов в рассматриваемой сфере (16-18).

2. На основе анализа отечественного и зарубежного опыта выявлены и систематизированы:

формы и методы государственного регулирования в сфере культуры: организационно-правовые; финансово-экономические, в том числе прямые и косвенные; контрольные (34-36);

направления бюджетного финансирования: финансирование деятельности государственных организаций культуры; финансирование отдельных проектов и мероприятий, в том числе программных; государственные капитальные вложения; расходы на отраслевую науку и отраслевое образование; финансирование международной деятельности в сфере культуры; содержание органов государственного управления; прочие расходы (70-71);

формы бюджетного финансирования: по сметам доходов и расходов организаций культуры, на основе договоров (контрактов) на. выполнение отдельных проектов, мероприятий, в виде субсидий, субвенций, грантов (47).

3. Выявлепы и проанализированы основные тенденции финансовой поддержки культуры из бюджетных источников за. 2001-2003 годы: рост расходов бюджетов всех уровней на культуру; низкий уровень затрат на культуру в бюджетных расходах; уменьшение доли расходов Министерства культуры Российской Федерации в расходах федерального бюджета на культуру; рост доли расходов федерального бюджета в суммарном объеме бюджетных расходов на культуру и другие (58-62,67).

4. Обоснованы и сформулированы пути совершенствования организационно-экономического механизма государственного регулирования в области культуры, в том числе:

организационной структуры государственного регулирования в сфере культуры: преодоление разобщенности органов государственной власти, осуществляющих регулирование; создание консультативных органов для

делегирования им права отбора проектов и программ и принятия решений по их финансированию (53-57);

методологии формирования расходов федерального бюджета, предназначенных на финансирование текущих и капитальных расходов организаций культуры федерального ведения, на основе предлагаемой Концепции долгосрочного развития организаций культуры по каждому виду деятельности (100-105);

развития программного подхода в государственном регулировании в сфере культуры: предоставление Министерству культуры Российской Федерации дополнительных полномочий и ресурсов для осуществления функции координатора федеральной целевой программы в полном объеме; включение в состав федеральной целевой программы мероприятий по всем отраслям культуры, в том числе по телерадиовещанию (82,107-108);

организационно-экономического механизма реализации федеральной целевой программы в области культуры: формирование перечня мероприятий по основной части разделов программы совместно с субъектами Российской Федерации и заключение предварительных соглашений с субъектами Российской Федерации по объемам совместного финансирования до начала финансового года; внедрение долгосрочного планирования по разделу "Недвижимые памятники"; передача Министерством культуры Российской Федерации функций государственного заказчика сторонним организациям, как правило, субъектам Российской Федерации по основному объему программных работ (108-112);

государственной инвестиционной политики в сфере культуры, осуществляемой в форме государственных капитальных вложений и в порядке межбюджетных отношений: разработка и законодательное закрепление принципов формирования Федеральной адресной инвестиционной программы; наделение Министерства культуры Российской Федерации необходимыми

полномочиями, кадровыми ресурсами и методическими разработками для осуществления функций государственного заказчика по капитальному строительству в сфере культуры; формирование перечня строек и объектов на основе проведения мониторинга наличия и технического состояния материальной базы культуры; преодоление установившейся практики включения в Федеральную адресную инвестиционную программу необоснованно большого количества "непрограммных" и вновь начинаемых объектов (112-113).

Практическая значимость работы заключается в том, что основные положения диссертационного исследования могут быть использованы:

при разработке и совершенствовании нормативно-правового и организационного механизма государственного регулирования в сфере культуры;

в методологии и практике формирования бюджетных расходов на культуру;

при разработке федеральной целевой программы в области культуры на 2006-2010 годы и механизма ее реализации;

при формировании и реализации государственной инвестиционной политики в сфере культуры;

в учебном процессе отраслевых учебных заведений.

Апробация работы и внедрение. Отдельные результаты исследования использованы Министерством культуры Российской Федерации в практической работе: при выработке механизма реализации федеральной целевой программы; при реорганизации структуры министерства; в совершенствовании аналитического и бухгалтерского учета расходов федерального бюджета.

Различные аспекты исследованных проблем нашли свое отражение в четырех опубликованных работах автора общим объемом 2,7 п. л.

Логика. и структура» диссертации определяются целью и задачами исследования. В соответствии с логикой исследования в работе рассматриваются теоретические основы и практика государственного регулирования в сфере культуры, анализируются механизмы и практика формирования расходов федерального бюджета на культуру и на этой основе формируются рекомендации по совершенствованию организационно-экономического механизма государственного регулирования в рассматриваемой сфере. Структура диссертации определена таким образом, чтобы в наибольшей степени отразить комплекс малоисследованных проблем по теме диссертации с учетом логической последовательности и причинно-следственной взаимосвязи факторов и основных элементов исследуемых проблем и объектов.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Введепие

Глава 1. Теоретические основы государственного регулирования в сфере культуры.

1.1. Специфика культуры как объекта государственного регулирования.

1.2. Динамика развития государственного регулирования в сфере культуры.

1.3. Направления и методы государственного регулирования сферы культуры на современном этапе.

Глава. 2. Исследование механизма государственного организационно-экономического регулирования в сфере культуры.

2.1. Организация государственного регулирования и финансовой поддержки культуры.

2.2. Анализ механизма и практики формирования расходов федерального бюджета на культуру.

2.3. Программный подход в государственном регулировании в сфере культуру.

Глава 3. Совершенствование системы государственного регулирования в сфере культуры..

3.1. Концептуальный подход к формированию расходов федерального бюджета на финансирование организаций культуры федерального значения. 3.2.. Совершенствование организационно-экономического механизма программного подхода в государственном регулировании в сфере культуры. 3.3. Формирование дополнительных источников финансирования расходов в сфере культуры. Заключение

Библиографический список Приложения

П. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ

1. Необходимость государственного регулирования в сфере культуры, его формы и методы.

Необходимость государственного регулирования в сфере культуры обусловлена рядом факторов. Это: социальная значимость культуры; влияние культуры на экономическое развитие страны; убыточность деятельности в ряде отраслей культуры, имеющих социальную значимость; эффективность воздействия культуры на общество, как средства пропаганды; необходимость реализации конституционных норм; значительный объем государственных ресурсов в сфере культуры.

Социально-экономические реформы, произошедшие в нашей стране, а также процессы глобализации и становления информационного общества потребовали перестройку всей политики государства в сфере культуры. Организационно-экономические механизмы государственного регулирования в сфере культуры формируются практически заново. Успешное регулирование в

сфере культуры предполагает наличие единой, научно обоснованной и постоянно совершенствуемой государственной культурной, политики, механизма реализации этой политики, а также контроля за ее исполнением.

Действия государства в сфере культурной деятельности базируются на применении властных полномочий. В работе выделены следующие методы государственного регулирования в сфере культуры: организационно-правовые; финансово-экономические, в том числе прямые и косвенные; контрольные.

К организационно-правовым методам отнесены следующие формы государственного регулирования:

формирование правового поля посредством создания и совершенствования законов общего действия с учетом отраслевых особенностей, а также отраслевых законов, фактически определяющих всю государственную политику в рассматриваемой сфере, в том числе устанавливающих организационно-экономические механизмы регулирования в области культуры;

создание и обеспечение функционирования властных и управленческих структур для осуществления государственного регулирования;

учреждение и обеспечение деятельности организаций культуры; учреждение государственных консультативных органов или фондов, которым может быть делегировано право отбора проектов и программ, а также принятие решений по предоставлению субсидий;

лицензионно-разрешительная деятельность государства в сфере культуры (выдача прокатных удостоверений на кинопродукцию, лицензирование отдельных видов деятельности).

Социально-экономические реформы, произошедшие в нашей стране, вызвали необходимость формирования адекватного правового поля в сфере культуры. Исследование действующих в настоящее время законодательных документов выявило ряд серьезных проблем, требующих скорейшего решения.

Особое внимание в работе уделено вопросам совершенствования правовой базы, обеспечивающей сохранность и доступность недвижимых памятников истории и культуры. Принципиальное значение имеет выявленное в ходе исследования сужение областей применения "Основ законодательства Российской Федерации о культуре", предусмотренное проектом новой редакции этого документа. Предлагаемое исключение средств массовой информации из регулируемых этим документом сфер культурной деятельности обусловлено, по мнению автора, в основном ведомственной разобщенностью отраслей культуры. В работе обосновывается нецелесообразность такого решения с учетом большого значения средств массовой информации как важнейших отраслей культуры и индустрии культуры и их роли в формировании вкусов, взглядов и культурного уровня населения.

Второй блок методов государственного регулирования в сфере культуры -финансово-экономический. Современная экономическая политика государства предполагает поиск и использование разнообразных источников финансирования для развития сферы культуры. В исследовании выделены следующие источники финансирования в сфере культуры: бюджетные ассигнования, доходы организаций культуры от основной деятельности, частные и общественные вклады, взносы и пожертвования, другие внебюджетные источники.

Государственное финансово-экономическое регулирование в сфере культуры включает прямое бюджетное финансирование определенных видов культурной деятельности и косвенную государственную поддержку. В работе систематизированы формы бюджетного финансирования (по смете доходов и расходов, на основе договоров на выполнение отдельных проектов, мероприятий, в виде субсидий, субвенций, грантов и так далее) и обоснована необходимость их совершенствования. Особое внимание уделено отнесению Бюджетным кодексом Российской Федерации к неналоговым доходам бюджета

всех доходов государственных организаций культуры от предпринимательской и другой, приносящей доход, деятельности, а также доходов от сдачи в аренду имущества, закрепленного за государственными организациями.

В исследовании указывается на необходимость более широкого использования косвенных форм государственной поддержки в сфере культуры (освобождение учреждений культуры от уплаты некоторых налогов, поиск и использование внебюджетных источников финансирования, стимулирование индивидуальных и корпоративных пожертвований путем уменьшения налогооблагаемой доли прибыли, введение целевых налогов, развитие маркетинга, работа по связям с общественностью, включающая в себя поиск потенциальных спонсоров), но в то же время обосновывается необходимость проведения более взвешенной и продуманной политики привлечения внебюджетных источников для обеспечения сохранности культурного наследия и доступности услуг и товаров в сфере культуры, то есть для достижения одной из главных целей государственного регулирования в сфере культуры -социально-экономическрго эффекта.

2. Основные тенденции государственной финансовой поддержки культуры за 2001-2003 годы.

В исследовании анализируется неоднозначность трактовки учеными и специалистами содержания расходов на культуру. Одни к этим расходам относят в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации расходы по разделу 15 "Культура, искусство и кинематография", другие учитывают в своих расчетах и расходы по разделу 16 "Средства массовой информации", как это предусмотрено "Основами законодательства Российской Федерации о культуре". Крайне редко берутся в расчет государственные капитальные вложения, расходы на отраслевое образование, отраслевую науку, международную деятельность и содержание аппарата управления отраслью. Столь различный подход к определению содержания государственных расходов

на культуру автор объясняет большим разнообразием трактовок термина "культура", ведомственной разобщенностью органов управления в сфере культуры, ведомственными интересами при защите бюджетных ассигнований. В работе обосновывается необходимость принятия единого подхода к определению структуры расходов на культуру для обеспечения большей реалистичности и сопоставимости данных в научных исследованиях и в практической деятельности.

В исследовании проведен многосторонний анализ объемов государственных расходов на культуру из бюджетов всех уровней (по разделу 15 "Культура, искусство и кинематография" и разделу 16 "Средства массовой информации"). В последние годы наблюдается рост расходов бюджетов всех уровней на культуру. Однако доля этих затрат в бюджетных расходах по-прежнему остается не высокой (табл. 1).

Таблица 1

Доля затрат на культуру, искусство, кинематографию и средства массовой информации в бюджетных расходах, %

| 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003

Культура, искусство, кинематография и средства массовой информации

Консолидированный бюджет Российской Федерации - всего, в том числе: 1,76 1,93 1,64 1,66 1,85

Федеральный бюджет 0,73 1,09 1,08 0,98 1,11

Консолидированные бюджеты субъектов РФ 2,82 2,76 2,15 2,38 2,82

в том числе:

Культура, искусство и кинематография

Консолидированный бюджет Российской Федерации - всего, в том числе: 1,36 1,35 1,16 1,20 1,34

Федеральный бюджет 0,43 0,50 0,51 0,50 0,60

Консолидированные бюджеты субъектов РФ 2,31 2,19 1,72 1,94 2,31

Средства массовой информации

Консолидированный бюджет Российской Федерации - всего, в том числе: 0,40 0,58 0,49 0,46 0,51

Федеральный бюджет 0,30 0,59 0,57 0,48 0,51

Консолидированные бюджеты субъектов РФ 0,51 0,57 0,43 0,44 0,51

В 1990-х годах сокращение расходов федерального бюджета на культуру частично компенсировалось увеличением затрат на эти цели из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Если в 1992 году соотношение между федеральным и местными бюджетами по культуре составляло 51 : 49, то в 1997 году - 16 : 84. В исследуемый период доля федерального бюджета в общем объеме бюджетных расходов на культуру увеличивалась и в 2003 году составила: по культуре, искусству и кинематографии 25 %, по средствам массовой информации 57 %. Основная часть бюджетных расходов на культуру и искусство по-прежнему приходится на бюджеты субъектов Российской Федерации, что, с одной стороны, способствует повышению самостоятельности субъектов Российской Федерации, а, с другой стороны, государство передает своим субъектам всю полноту ответственности за развитие культурной жизни в регионах. Автор делает вывод, что средства федерального бюджета, выделяемые на культуру в меньших размерах, должны использоваться более целенаправленно и, как правило, служить основанием для привлечения средств из других источников для финансирования программ и проектов.

Изучение структуры бюджетных расходов на культуру по сферам деятельности в 2000-2003 годах выявило основные тенденции и динамику изменений этих показателей. В ассигнованиях, выделенных на культуру из федерального бюджета, увеличились доли расходов на культуру и искусство с 41 % до 46 % и на кинематографию с 5 % до 8 %, уменьшилась доля расходов на телерадиовещание с 49 % до 42 %, расходы на периодическую печать и издательства стабильно составляли 2-3 %. Структура расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за период 2000-2003 годы оставалась практически неизменной (культура и искусство - 79 %, кинематография - 2 %, телерадиовещание - 9 %, периодическая печать и издательства - 8 %, прочие расходы - 2 %).

3. Пути совершенствования организационно-экономического регулирования в сфере культуры.

3.1. Совершенствование организации государственного регулирования в сфере культуры.

В работе исследована существующая в настоящее время в нашей стране организационная система государственного регулирования в сфере культуры и рассмотрены пути ее совершенствования. Так, выявлено, что федеральные органы исполнительной власти, деятельность которых непосредственно связана с вопросами культуры (Министерство культуры Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций и Федеральная архивная служба России), проводят государственную политику в различных областях культуры относительно самостоятельно и фактически независимо друг от друга. При этом полномочия этих ведомств в государственном регулировании в сфере культуры согласно Положениям об их деятельности, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, не одинаковы. Так, Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций обеспечивает разработку и реализацию государственную политику в областях своей деятельности, Федеральная архивная служба осуществляет государственное регулирование в области архивного дела, что достаточно понятно и емко в рамках курируемых ими отраслей культуры. Что же касается Министерства культуры Российской Федерации, то оно согласно своему Положению лишь проводит политику в подведомственных областях культуры.

Кроме федеральных органов исполнительной власти, проводящих культурную политику в соответствующих отраслях культуры, распорядителями средств, выделяемых из федерального бюджета на культуру, являются некоторые организации культуры (Государственный академический Большой

театр России, Государственный Эрмитаж, Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации, Информационное телеграфное агентство России, а также некоторые министерства и ведомства.

Исследования выявили устойчивую тенденцию уменьшения доли расходов Министерства культуры Российской Федерации в суммарных расходах федерального бюджета на культуру по разделу 15 "Культура, искусство и кинематография" (в 2000 году - 89,8 %, в 2001 году - 89,1 %, в 2002 году - 88 %, в 2003 - 86 %, планируется на 2004 год - 82,9 %), что представляется малоперспективным с точки зрения необходимости проведения единой государственной политики в сфере культуры, искусства и кинематографии. Следует отметить, что доля расходов Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций в расходах федерального бюджета по разделу 16 "Средства массовой информации" остается стабильной с 2000 года и составляет 96 процентов.

Федеральные органы исполнительной власти, "проводящие политику" в соответствующих областях культуры, фактически отстранены от участия в разработке и рассмотрении бюджетных проектировок других главных распорядителей средств федерального бюджета по своим отраслям, что не способствует осуществлению возложенных на них функций в подведомственных области культуры в полной мере.

Совершенствование структуры государственного управления в сфере культуры требует преодоления ведомственной разобщенности органов исполнительной власти, курирующих различные отрасли культуры. Предлагаемое многими исследователи создание единого органа управления и власти в сфере культуры в настоящее время мало вероятно в нашей стране. Органы власти и управления уже достаточно сильно укрупнены. Автором обосновывается необходимость существенного повышения статуса

Министерства культуры Российской Федерации, расширение его полномочий с развитием координационных, организационных, методологических и контрольных функций в целях разработки и реализации более обоснованной и единой государственной политики в сфере культуры. В этих же целях министерство должно владеть исчерпывающей информацией о негосударственных организациях культуры, данными о расходах на культуру из бюджетов всех уровней и внебюджетных источников. Более полно при разработке и реализации государственной политики в сфере культуры должен использоваться имеющийся отраслевой научный потенциал. Число распорядителей средств федерального бюджета, выделяемых на культуру, необходимо пересмотреть в сторону уменьшения, а в формировании расходов федерального бюджета, предназначенных для всех прямых получателей бюджетных ассигнований, непосредственное участие должны принимать органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в соответствующих отраслях культуры.

В диссертации исследован зарубежный опыт распределения финансовых ресурсов в сфере культуры через специально создаваемые консультативные органы. Делегирование государством права принятия решений по финансированию различных мероприятий в сфере культуры специально созданным консультативным органам нацелено на повышение эффективности расходов, обеспечивает сфере культуры большую независимость и является одним из основных принципов культурной политики ряда цивилизованных стран. Индивидуальные пожертвования и благотворительные взносы в ряде зарубежных стран так же, как правило, аккумулируются в различных фондах и распределяются на конкурсной основе между различными организациями и проектами. Зарубежный опыт финансирования деятельности в сфере культуры через консультативные органы или фонды, по мнению автора, может и должен быть эффективно использован и в нашей стране.

3.2. Формирование расходов федерального бюджета на содержание организаций культуры Министерства культуры Российской Федерации.

В диссертации проанализирована динамика изменений структуры расходов Министерства культуры Российской Федерации за 2000-2003 годы. За этот период возросли расходы министерства на финансирование отраслевых мероприятий в области культуры и искусства с 1,5 до 8 %, расходы на кинематографию с 9 % до 12 %, государственные капитальные вложения с 8 % до 13 %; уменьшились расходы на содержание организаций федерального ведения с 79 % до 65 %; доли расходов на науку, международную деятельность, содержание органов государственного управления и прочие расходы составляли ежегодно по 0,5-1 проценту. Каждое из этих направлений государственного финансирования требует специфического подхода при формировании расходов федерального бюджета: и ежегодных, и долгосрочных.

Около двух третьих получаемых Министерством культуры Российской. Федерации средств федерального бюджета направляется на финансирование расходов подведомственных организаций культуры. Структура расходов Министерства культуры Российской Федерации из средств федерального бюджета на финансирование подведомственных организаций культуры по типу их деятельности на протяжении последних лет остается неизменной (рис. 1).

Такое постоянство соотношения долей расходов федерального бюджета на содержание организаций культуры разных видов деятельности на протяжении ряда лет свидетельствует о том, что при формировании этих расходов по видам деятельности не достаточно учитывается специфика учреждений с точки зрения их возможностей получения средств из внебюджетных источников. Доля внебюджетных источников в объеме финансовых ресурсов организаций разных сфер деятельности составляет по библиотекам 12 %, музеям - 39 %, театрально-концертным организациям - 54 %, циркам - 58 %. Не учитывать этот факт при формировании расходов

федерального бюджета на содержание этих организаций или оказание им государственной поддержки представляется не корректным.

Рис. 1. Структура расходов Министерства культуры Российской Федерации на финансирование подведомственных организаций культуры по их типу деятельности.

Формы финансирования организаций культуры различны и требуют дальнейшего совершенствования, также как и организационно-правовые формы организаций. В настоящее время ведется активная работа по реструктуризации бюджетного сектора: поиску новых организационно-правовых форм функционирования организаций культуры с целью ухода от финансирования деятельности организации по сметной форме только по факту его существования. Рассматривается целесообразность создания государственных специализированных некоммерческих организаций с установлением договорных (партнерских) взаимоотношений учредителя и организации и

выделением бюджетных средств исходя из конкретных показателей работы учреждения: числа спектаклей, выставок, количества зрителей и так далее.

Проведение научно обоснованной и предсказуемой государственной политики в отраслях инфраструктуры предполагает осуществление социальной стандартизации и нормативного расчета бюджетной потребности по всем видам предоставляемых услуг. Однако разработка и применение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, по мнению автора, не может решить все проблемы формирования бюджетных расходов в сфере культуры, особенно на федеральном уровне, когда речь идет об уникальных учреждениях культуры и искусства, являющихся предметом нашей национальной гордости и имеющих мировое значение.

Формирование текущих и капитальных расходов федерального бюджета на культуру в настоящее время осуществляется не от реальных потребностей отрасли, а исходя из контрольных цифр финансирования, доведенных Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, с учетом бюджетных заявок организаций и опыта предыдущего года. При этом зачастую заявки организаций не содержат аргументированных расчетов для подтверждения запрашиваемых средств, а Министерство культуры Российской Федерации не в полном объеме владеет информацией о техническом состоянии материальной базы подведомственных организаций, а, следовательно, и реальных потребностях в средствах федерального бюджета.

Автором обосновывается необходимость формирования расходов федерального бюджета на финансирование текущих и капитальных расходов организаций культуры федерального ведения на основе реальных потребностей отрасли и предлагается разработка Концепции долгосрочного развития организаций федерального ведения в разрезе каждого вида деятельности в сфере культуры: библиотек, музеев, театров, концертных организаций, учебных

заведений и др. Предлагаемый концептуальный подход к формированию расходов федерального бюджета на содержание подведомственных организаций и развитие - их материально-технической базы носит целевой, фактически программный, научно и экономически обоснованный характер, сводя к минимуму субъективность и недостаточную обоснованность при распределении средств федерального бюджета, и позволит более обоснованно аргументировать объемы финансирования, необходимые для обеспечения культурной деятельности, при ежегодном и долгосрочном формировании расходов. 3.3. Развитие программного подхода в государственном регулировании в сфере культуры.

Прогрессивным явлением в процессе государственного регулирования в сфере культуры является внедрение в нашей стране с начала 1990-х годов программного подхода в организации и финансировании мероприятий в отрасли, как средства обеспечения большей рациональности использования средств и подготовки более обоснованных проектов. По мнению автора, разработка и реализация федеральной целевой программы "Культура России" должна максимально, на сколько возможно, решать проблемы создания, постоянного обновления и реализации единой государственной политики в сфере культуры.

Возложенные на Министерство культуры Российской Федерации функции координатора всей программы не должны носить формальный характер. В настоящее время вошедшие в федеральную целевую программу подпрограммы «Архивы России» и «Поддержка полиграфии и книгоиздания России» разрабатываются ведомствами, курирующими эти отрасли, фактически самостоятельно, включение этих подпрограмм в состав Федеральной целевой программы "Культура России" осуществляется по большей мере механически. Министерство культуры Российской Федерации должно быть наделено дополнительными (реальными) полномочиями для осуществления функций

координатора федеральной целевой программы в полном объеме, а также необходимым для этого кадровым и финансовым потенциалом.

В диссертации проведен анализ структуры федеральной целевой программы в разрезе подпрограмм и разделов. Для более эффективного (целенаправленного) использования выделяемых на культуру средств федерального бюджета автором предлагается предусмотреть в рамках следующей федеральной целевой программы мероприятия по всем: отраслям культуры, включая телерадиовещание, финансируемые в настоящее время в существенных объемах в виде субсидий, субвенций и так называемых "прочих расходов".

Исследование существующего организационно-экономического механизма реализации федеральных целевых программ в сфере культуры показало наличие ряда проблем и в этой области, для решения которых предлагается принятие следующих мер. Формирование перечня мероприятий на очередной год по основной части разделов федеральной целевой программы должно осуществляться, прежде всего, не на основе заявок, поступающих от различных юридических, а иногда и физических лиц, а в соответствии с объективными принципами и приоритетами первоочередного отбора мероприятий. Отбор мероприятий для включения в ежегодпый план по реализации федеральной целевой программы по большей части разделов программы должен осуществляться совместно с субъектами Российской Федерации. Это позволит одновременно эффективно решать и вопросы софинансирования работ из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Формирование перечня объектов и заключение предварительных соглашений с субъектами Российской Федерации по объемам совместного финансирования мероприятий должны завершаться до начала финансового года. Несвоевременная разработка плана мероприятий на очередной год и продолжительные сроки проведения договорной работы

сдерживают разассигнование и перечисление средств федерального бюджета государственным заказчиком исполнителям мероприятий. Средства федерального бюджета аккумулируются на счетах государственного заказчика и отвлечены из оборота, значительная их часть направляется на выполнение мероприятий лишь в конце финансового года. Это сдвигает сроки выполнения мероприятий, увеличивает дебиторскую задолженность и снижает эффективность использования средств.

По ряду разделов федеральной целевой программы, в первую очередь по разделу "Недвижимые памятники истории культуры", необходимо внедрение долгосрочного планирования. Распыление средств по большому количеству объектов, выделение средств в объемах, недостаточных для осуществления необходимых работ, ежегодное включение в плап мероприятий новых объектов при наличии еще незавершенных не позволяет осуществлять последовательную и эффективную политику в таком важном деле, как сохранение нашего национального достояния.

По основному объемы финансируемых из средств федерального бюджета программных работ автором обосновывается необходимость передачи Министерством культуры Российской Федерации функций государственного заказчика сторонним организациям, как правило, субъектам Российской Федерации. Следует ввести разграничение понятий: "государственный заказчик" - орган исполнительной власти и "заказчик" - юридическое лицо, уполномоченное государственным заказчиком осуществлять реализацию проекта, по аналогии с порядком, установленным при реализации государственной инвестиционной политики, осуществляемой в виде капитальных вложений и в порядке внебюджетных отношений. Министерство, передав функции заказчика по основным объемам выполняемых программных работ, сможет сконцентрировать свои усилия на выработке стратегии и тактики государственной политики в сфере культуры, совершенствовании

законодательной и нормативной базы, аналитической и организационно-методологической работе, а также на выполнении контрольных функций. 3.4. Пути совершенствования государственной инвестиционной политики.

В результате исследования выявлены серьезные проблемы в формировании и осуществлении государственной инвестиционной политики в сфере культуры, осуществляемой в форме капитальных вложений и в порядке межбюджетных отношений, для решения которых предлагается принятие ряда мер. Необходимо законодательно установить принципы формирования Федеральной адресной инвестиционной программы. В целях обеспечения эффективного осуществления функций государственного заказчика по капитальному строительству Министерство культуры Российской Федерации должно быть наделено соответствующими полномочиями, кадровыми ресурсами, а также методологическими разработками. Выявленная в ходе исследования практика включения в Федеральную адресную инвестиционную программу необоснованно большого количества объектов, не предусмотренных Федеральной целевой программой «Культура России (2001-2005 годы)» (так называемых «непрограммных» объектов), должна быть преодолена.

Основой формирования перечня строек и объектов в области культуры должно быть проведение мониторинга наличия и технического состояния материальной базы культуры, анализ объемов незавершенного строительства. Практика включения в Федеральную адресную инвестиционную программу большого количества вновь начинаемых объектов должна быть прекращена, так как это ведет к распылению средств, нарушению нормативных сроков строительства, удорожанию проводимых работ, росту объемов незавершенного строительства и снижает эффективность государственных капитальных вложений, выделяемых на культуру. Финансирование государственных капитальных вложений должно осуществляться исключительно при наличии утвержденной в установлешюм порядке проектно-сметной документации.

Публикации по теме диссертационного исследования:

1. Формирование расходов федерального бюджета на культуру на современном этапе // Ученые записки, выпуск 25. - М.: МК РФ, Московский государственный университет культуры и искусства, 2003 (0,9 пл.).

2. Проблемы сохранения особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации // XXI век: проблемы культуры и образования. Сборник научных статей. - М.: МК РФ, Московский государственный университет культуры и искусства, 2003 (0,4 п.л.).

3. Государственный финансовый контроль и реставрация памятников истории и культуры // Наследие народов Российской Федерации, 2003, №1 (0,6 п.л.).

4. Особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации. Лекция. - М.: МК РФ, Московский государственный университет культуры и искусства, 2003 (0,75 п.л.).

Отпечатано полиграфичеокнм учаотком 1ИВЦ МК Р Ф * Подписано в печать 03.03.0^ г. Тираж 400 экз. Заказ * огх%9

№ - 4 6 7 £

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ксынкина, Галина Михайловна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы государственного регулирования в сфере культуры.

1.1. Специфика культуры как объекта государственного регулирования

1.2. Динамика развития государственного регулирования в сфере культуры.

1.3. Направления и методы государственного регулирования сферы культуры на современном этапе

Глава 2. Исследование механизма государственного организационноэкономического регулирования в сфере культуры

2.1. Организация государственного регулирования и финансовой поддержки культуры.

2.2. Анализ механизма и практики формирования расходов федерального бюджета на культуру

2.3. Программный подход в государственном регулировании в сфере культуру.

Глава 3. Совершенствование системы государственного регулирования в сфере культуры.

3.1. Концептуальный подход к формированию расходов федерального бюджета на финансирование организаций культуры федерального значения.

3.2. Совершенствование организационно-экономического механизма программного подхода в государственном регулировании в сфере культуры

3.3. Формирование дополнительных источников финансирования расходов в сфере культуры.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономический механизм государственного регулирования в сфере культуры"

Актуальность темы исследования. Культура оказывает многоплановое влияние на все стороны жизнедеятельности общества, решает задачу сохранения, создания и развития духовных, нравственных и культурных ценностей, а также играет важную роль в развитии цивилизации и экономики. Сфера культуры специфична: в одних секторах осуществляется прямая государственная поддержка и регулирование, в других - действуют чисто рыночные отношения, в третьих - работа ведется через общественные и некоммерческие организации. Одним из главных субъектов культурной политики является государство. Оно обладает наибольшим объемом ресурсов в этой сфере, а также располагает разнообразными управленческими и властными рычагами и структурами.

Все это определяет высокую степень государственного участия и воздействия на рассматриваемую сферу. Для развития благоприятных экономических и социальных тенденций в стране необходим государственный протекционизм в отношении многонациональной культуры народов России, который должен создать условия для гармоничного развития общества, реализации культурных потребностей граждан, наиболее полного раскрытия творческого потенциала создателей культурных ценностей, обеспечить сохранность и рациональное использование культурно-исторического наследия.

Сбалансированная государственная политика должна превратить область культуры в хорошо организованный и прогрессивный сектор государственной экономики. Достижение этой цели невозможно без четкого определения, прежде всего на федеральном уровне, целей и приоритетов культурной политики и обеспечения реализации этой политики путем создания правовых, организационных и экономических условий функционирования и развития культуры в обществе.

В современных условиях глобализации и становления информационного общества особую теоретическую и практическую актуальность приобретает решение проблем совершенствования организационно-экономических механизмов государственного регулирования в сфере культуры.

Вопросам экономики культуры и государственного регулирования в рассматриваемой сфере посвящены работы ряда отечественных ученых. Среди них: С.С.Адасинский, ВЛ.Барсук, Н.С.Блохина, О.В.Богачева, И.М.Болотников, О.В.Браилова, К.М.Гасратян, А.И.Глаголев, Г.Х.Гендлер, Р.С.Гринберг, Г.Г.Дадамян, А.И.Дымникова, В.С.Жидков, Е.Н.Жильцов, Г.П.Иванов, ЕЛ.Игнатьева, Н.В.Кротова, В.С.Малышев, П.К.Огурчиков, ВЛ.Орлова,

B.М.Петров, К.Э.Разлогов, А.Я.Рубинштейн, В.И.Сидоренко, К.Б.Соколов, Б.Ю.Сорочкин, И.А.Столяров, ГЛ.Тульчинский, А.П.Чинарова, С.В.Шишкин, П.М.Шульгин, Л.ИЛкобсон. Значительный вклад в решение данной проблемы внесли такие зарубежные ученые как У.Бомол, У.Боуэн, Р.Вильямс, Т.Габлер, Д.Кейнс, Э.Куги, ЧЛендри, С.Манди, М.Маршалл, Р.Масгрейв, Ф.Матарассо,

C.Мак-Кафи, Д.Осборн, Д.Роулз, М.Титцель, А.Хак, Х.Хоггарт, Э.Эверитт и многие другие.

Несмотря на многоплановость и научную обоснованность опубликованных работ, процесс формирования экономики культуры, напрямую связанный с радикальными социально-экономическими преобразованиями, произошедшими в нашей стране и повлиявшими на все сферы жизни и деятельности, а также с общими процессами развития цивилизации, не завершен. Множество теоретических и практических проблем государственного регулирования в сфере культуры ждут своего решения.

Необходимость дальнейшего совершенствования правовых, организационных, экономических и финансовых механизмов, способных благоприятно влиять на экономические и социальные тенденции в стране, очевидна. Все большую актуальность приобретают проблемы формирования и эффективного функционирования-• государственной системы регулирования в •области культуры, формирования^более эффективной экономической политики в рассматриваемой сфере, совершенствования сети и механизма функционирования организаций культуры, дальнейшего развития программного подхода в осуществлении государственной политики в области культуры.

Все это послужило причиной выбора темы диссертационного исследования и обусловило его актуальность для теории и практики совершенствования организационно-экономического механизма государственного регулирования в сфере культуры на современном этапе.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и путей совершенствования организационно-экономического механизма государственного регулирования в сфере культуры. В соответствии с указанной целью исследования в диссертации поставлены следующие задачи:

- раскрыть и научно обосновать необходимость государственного регулирования в сфере культуры; проанализировать динамику развития, формы и методы государственного регулирования в области культуры, обосновать направления его дальнейшего совершенствования;

- проанализировать состояние финансовой поддержки культуры из бюджетных источников;

- исследовать методологию и практику формирования расходов федерального бюджета на культуру;

- предложить и обосновать пути совершенствования организационно-экономических механизмов формирования расходов федерального бюджета на культуру, в том числе на основе программного подхода.

Объектом исследования являются государственные органы власти и управления, проводящие политику в сфере культуры, а также организации культуры. Для решения ряда задач исследования объектом является, прежде всего, Министерство культуры Российской Федерации, проводящее государственную политику в сфере культуры, а также его подведомственные организации.

Предметом исследования является организационно-экономический механизм государственного регулирования в сфере культуры.

Теоретической, методологической и информационной базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по экономике культуры, нормативные правовые документы по рассматриваемым вопросам, данные бухгалтерского, статистического и аналитического учета и отчетности ряда органов государственной власти и организаций культуры, а также материалы контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации.

В процессе работы применены системный подход, а также методы: экономико-статистические, сравнительно-аналитические, наблюдения, группировки и другие.

Научная новизна проведенного исследования состоит в научном обосновании ряда теоретических, методических и практических задач осуществления эффективного государственного организационно-экономического регулирования в сфере культуры на современном этапе.

Основные научные результаты исследования, полученные автором, состоят в следующем:

1. Уточнены основные факторы, определяющие необходимость государственного регулирования в сфере культуры: социальная значимость культуры, ее влияние на экономическое развитие страны, необходимость реализации конституционных норм, убыточность деятельности в большинстве отраслей культуры, наличие значительных объемов государственных ресурсов в рассматриваемой сфере (16-18).

2. На основе анализа отечественного и зарубежного опыта выявлены и систематизированы: формы и методы государственного регулирования в сфере культуры: организационно-правовые; финансово-экономические, в том числе прямые и косвенные; контрольные (34-36); направления бюджетного финансирования: финансирование деятельности государственных организаций культуры; финансирование отдельных проектов и мероприятий, в том числе программных; государственные капитальные вложения; расходы на отраслевую науку и отраслевое образование; финансирование международной деятельности в сфере кулыуры; содержание органов государственного управления; прочие расходы (70-71); формы бюджетного финансирования: по сметам доходов и расходов организаций культуры, на основе договоров (контрактов) на выполнение отдельных проектов, мероприятий, в виде субсидий, субвенций, грантов (47).

3. Выявлены и проанализированы основные тенденции финансовой поддержки культуры из бюджетных источников за 2001-2003 годы: рост расходов бюджетов всех уровней на культуру; низкий уровень затрат на культуру в бюджетных расходах; уменьшение доли расходов Министерства культуры Российской Федерации в расходах федерального бюджета на культуру; рост доли расходов федерального бюджета в суммарном объеме бюджетных расходов на культуру и другие (58-62, 67).

4. Обоснованы и сформулированы пути совершенствования организационно-экономического механизма государственного регулирования в области культуры: совершенствование организационной структуры государственного регулирования в сфере культуры: преодоление разобщенности органов государственной власти, осуществляющих регулирование; создание консультативных органов для делегирования им права отбора проектов и программ и принятия решений по их финансированию (53-57); формирование расходов федерального бюджета, предназначенных на финансирование текущих и капитальных расходов организаций культуры федерального ведения, на основе предлагаемой Концепции долгосрочного развития организаций культуры по каждому виду деятельности (100-105); развитие программного подхода в государственном регулировании в сфере культуры: предоставление Министерству культуры Российской Федерации дополнительных полномочий и ресурсов для осуществления функции координатора федеральной целевой программы в полном объеме; включение в состав федеральной целевой программы мероприятий по всем отраслям культуры, в том числе по телерадиовещанию (82, 107-108); совершенствование организационно-экономического механизма реализации федеральной целевой программы в области культуры: формирование перечня мероприятий по основной части разделов программы совместно с субъектами Российской Федерации и заключение предварительных соглашений с субъектами Российской Федерации по объемам совместного финансирования до начала финансового года; внедрение долгосрочного планирования по разделу "Недвижимые памятники"; передача Министерством культуры Российской Федерации функций государственного заказчика сторонним организациям, как правило, субъектам Российской Федерации по основному объему программных работ (108-112); совершенствование государственной инвестиционной политики в сфере культуры, осуществляемой в форме государственных капитальных вложений и в порядке межбюджетных отношений: разработка и законодательное закрепление принципов формирования Федеральной адресной инвестиционной программы; наделение Министерства культуры Российской Федерации необходимыми полномочиями, кадровыми ресурсами и методическими разработками для осуществления функций государственного заказчика по капитальному строительству в сфере культуры; формирование перечня строек и объектов на основе проведения мониторинга наличия и технического состояния материальной базы культуры; преодоление установившейся практики включения в Федеральную адресную инвестиционную программу необоснованно большого количества "непрограммных" и вновь начинаемых объектов (112-113).

Практическая значимость работы заключается в том, что основные положения диссертационного исследования могут быть использованы: при разработке и совершенствовании нормативно-правового и организационного механизма государственного регулирования в сфере культуры; в методологии и практике формирования бюджетных расходов на культуру; при разработке федеральной целевой программы в области культуры на 2006-2010 годы и механизма ее реализации; при формировании и реализации государственной инвестиционной политики в сфере культуры; в учебном процессе отраслевых учебных заведений.

Апробация работы и внедрение. Отдельные результаты исследования использованы Министерством культуры Российской Федерации в практической работе: при выработке механизма реализации федеральной целевой программы; при реорганизации структуры министерства; в совершенствовании аналитического и бухгалтерского учета расходов федерального бюджета.

Различные аспекты исследованных проблем нашли свое отражение в четырех опубликованных работах автора общим объемом 2,7 п. л.

Логика и структура диссертации определяются целью и задачами исследования. В соответствии с логикой исследования в работе рассматриваются теоретические основы и практика государственного регулирования в сфере культуры, анализируются механизмы и практика формирования расходов федерального бюджета на культуру и на этой основе формируются рекомендации по совершенствованию организационно-экономического механизма государственного регулирования в рассматриваемой сфере. Структура диссертации определена таким образом, чтобы в наибольшей степени отразить комплекс малоисследованных проблем по теме диссертации с учетом логической последовательности и причинно-следственной взаимосвязи факторов и основных элементов исследуемых проблем и объектов.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. В работе 7 таблиц, 4 рисунка, 2 схемы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Ксынкина, Галина Михайловна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В соответствии с поставленными задачами автором получены следующие результаты исследования.

Необходимость государственного регулирования в сфере культуры обусловлена рядом факторов. Это:

- социальная значимость культуры;

- влияние культуры на экономическое развитие страны;

- в ряде отраслей культуры, имеющих социальную значимость, расходы объективно превышают доходы, что требует государственного субсидирования;

- культура - эффективное средство воздействия на общество, пропаганды официальных ценностей;

- необходимость реализации конституционных норм;

- государство обладает значительным объемом многообразных ресурсов в сфере культуры, для обеспечения рационального использования которых необходимо государственное регулирование.

Успешное регулирование в сфере культуры предполагает наличие единой, научно обоснованной и постоянно совершенствуемой государственной культурной политики, механизма реализации этой политики, а также контроля за ее исполнением. Формы и методы государственного регулирования в сфере культуры разнообразны: организационно-правовые, финансово-экономические, лицензионно-разрешительные, контрольные.

Социально-экономические реформы, произошедшие в нашей стране, а также процессы глобализации и становления информационного общества потребовали перестройки всей политики государства, в том числе в сфере культуры. Организационно-экономические механизмы государственного регулирования в сфере культуры формируются практически заново.

Нормативно-правовое обеспечение сферы культуры пока еще не сформировано в полном объеме, и ее дальнейшее развитие должно быть активизировано.

Требует совершенствования структура государственного управления в сфере культуры. Необходимо преодоление ведомственной разобщенности органов исполнительной власти, курирующих различные отрасли культуры. Предлагаемое многими исследователи создание единого органа управления и власти в сфере культуры в настоящее время мало вероятно в нашей стране. Органы власти и управления уже достаточно сильно укрупнены.

Необходимо существенное повышение статуса Министерства культуры Российской Федерации, расширение его полномочий, развитие координационных, организационных, методологических и контрольных функций. В целях проведения более обоснованной культурной политики министерство должно владеть исчерпывающей информацией о негосударственных организациях культуры, данными о расходах на культуру из бюджетов всех уровней и внебюджетных источников.

Выявленное в ходе исследования постоянное на протяжении ряда последних лет уменьшение доли расходов Министерства культуры Российской Федерации в расходах федерального бюджета по разделу 15 "Культура, искусство и кинематография" не допустимо с точки зрения необходимости проведения единой государственной политики в сфере культуры.

Число распорядителей средств федерального бюджета, выделяемых на культуру, необходимо пересмотреть в сторону уменьшения, а в формировании расходов федерального бюджета, предназначенных для всех прямых получателей бюджетных ассигнований, непосредственное участие должны принимать органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в соответствующих отраслях культуры.

Более полно при разработке и реализации государственной политики в сфере культуры должен использоваться имеющийся научный потенциал.

Несомненную пользу может принести использование в нашей стране зарубежного опыта распределения финансовых ресурсов в сфере культуры через специально создаваемые консультативные органы или фонды.

В последние годы наблюдается рост расходов бюджетов всех уровней на культуру. Однако доля этих затрат в бюджетных расходах по-прежнему остается не высокой.

Основная часть бюджетных расходов на культуру, искусство, кинематографию и средства массовой информации (66 %) приходится на консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации, что возлагает на субъекты большую ответственность за развитие культурной жизни в регионах.

Средства федерального бюджета, выделяемые на культуру в меньших размерах, должны использоваться более целенаправленно и, как правило, служить основанием для привлечения средств из других источников для финансирования программ и проектов.

Анализ структуры расходов Министерства культуры Российской Федерации за 2000 - 2003 годы показал, что за этот период при некотором уменьшении доли расходов федерального бюджета на финансирование деятельности подведомственных министерству организаций культуры возросли расходы федерального бюджета на финансирование мероприятий Федеральной целевой программы "Культура России", кинематографии и государственных капитальных вложений.

Около двух третьих получаемых Министерством культуры Российской Федерации средств федерального бюджета направляется на финансирование расходов подведомственных организаций культуры. При этом формы этого финансирования различны и требуют дальнейшего совершенствования, также как и организационно-правовые формы организаций культуры.

Проведение научно обоснованной и предсказуемой государственной политики в отраслях инфраструктуры предполагает осуществление социальной стандартизации и нормативного расчета бюджетной потребности по всем видам предоставляемых услуг. Однако разработка и применение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг не может решить все проблемы планирования в сфере культуры, особенно на федеральном уровне, когда речь идет, во-первых, об уникальных учреждениях культуры и искусства, являющихся предметом нашей национальной гордости и имеющих мировое значение, а во-вторых, о государственной поддержке новых направлений в культурной деятельности.

Формирование текущих и капитальных расходов федерального бюджета на финансирование сети организаций культуры федерального ведения должно основываться на реальных потребностях отрасли.

При формировании расходов федерального бюджета в разрезе организаций культуры необходимо в большей мере учитывать их специфику с точки зрения возможностей получения средств из внебюджетных источников.

Для решения изложенных в работе проблем формирования расходов федерального бюджета на культуру (и текущих, и капитальных) автором предлагается разработка Концепций долгосрочного развития организаций федерального ведения по каждому виду деятельности в сфере культуры: библиотекам, музеям, театрам, концертным организациям, учебным заведениям и так далее.

Концептуальный подход к формированию расходов федерального бюджета на содержание подведомственных организаций и развитие их материально-технической базы носит целевой, фактически программный, научно и экономически обоснованный характер, сводя к минимуму субъективность и недостаточную обоснованность при распределении средств федерального бюджета, и позволит более обоснованно аргументировать объемы финансирования, необходимые для обеспечения культурной деятельности, при ежегодном и долгосрочном формировании расходов.

Прогрессивным явлением в процессе государственного регулирования в сфере культуры является внедрение в нашей стране с начала 1990-х годов программного подхода в организации и финансировании мероприятий в отрасли, как средства обеспечения большей рациональности использования средств и подготовки более обоснованных проектов.

Разработка и реализация федеральной целевой программы "Культура России" должна максимально, на сколько возможно, решать проблемы создания, постоянного обновления и реализации единой государственной политики в сфере культуры. Для этого предлагается:

1. Возложенные на Министерство культуры Российской Федерации функции координатора всей программы не должны носить декларативный характер. В настоящее время вошедшие в федеральную целевую программу подпрограммы «Архивы России» и «Поддержка полиграфии и книгоиздания России» разрабатываются ведомствами, курирующими эти отрасли, фактически самостоятельно, включение этих подпрограмм в состав Федеральной целевой программы "Культура России" осуществляется по большей мере механически. Министерство культуры Российской Федерации должно быть наделено дополнительными (реальными) полномочиями для осуществления функций координатора федеральной целевой программы в полном объеме, а также необходимым для этого кадровым и финансовым потенциалом.

2. Для более эффективного (целенаправленного) использования выделяемых на культуру средств федерального бюджета предлагается предусмотреть в рамках следующей федеральной целевой программы мероприятия по всем отраслям культуры, включая телерадиовещание, финансируемые в настоящее время в виде субсидий, субвенций и так называемых "прочих расходов".

Исследование организационно-финансового механизма реализации федеральной целевой программы "Культура России (2001-2005 годы)" показало наличие ряда проблем и в этой области, для решения которых предлагается принятие следующих мер:

1. Формирование перечня мероприятий на очередной год по основной части разделов федеральной целевой программы должно осуществляться, прежде всего, не на основе заявок, поступающих от различных юридических, а иногда и физических лиц, а в соответствии с объективными принципами и приоритетами первоочередного отбора мероприятий, которые необходимо выработать и установить. К работе должны быть широко привлечены научные и практические работники отрасли.

2. Отбор мероприятий для включения в ежегодный План по реализации федеральной целевой программы по большей части разделов программы должен осуществляться совместно с субъектами Российской Федерации. Это позволит одновременно более эффективно решать и вопросы софинансирования работ из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

3. Отбор объектов и заключение предварительных соглашений с субъектами Российской Федерации по объемам совместного финансирования мероприятий должны завершаться до начала финансового года. Несвоевременная разработка Плана мероприятий на очередной год и продолжительные сроки проведения договорной работы сдерживают разассигнование и перечисление средств федерального бюджета государственными заказчиками исполнителям мероприятий. Средства федерального бюджета аккумулируются на счетах государственных заказчиков и отвлечены из оборота. Значительная денежная масса «выбрасывается» в конце финансового года. Это сдвигает сроки выполнения мероприятий, увеличивает дебиторскую задолженность и снижает эффективность использования средств.

4. По ряду разделов федеральной целевой программы, в первую очередь по разделу "Недвижимые памятники истории культуры", необходимо внедрение долгосрочного планирования. Распыление средств по большому количеству объектов, выделение средств в объемах, не достаточных для осуществления необходимых работ, ежегодное включение в План мероприятий новых объектов при наличии не завершенных не позволяет осуществлять последовательную и эффективную политику в таком важном деле, как сохранение нашего национального достояния.

6. По основному объему финансируемых из средств федерального бюджета программных работ должна быть предусмотрена передача Министерством культуры Российской Федерации функций государственного заказчика сторонним организациям, как правило, субъектам Российской Федерации. Следует ввести разграничение понятий: "государственный заказчик" - орган исполнительной власти и "заказчик" - юридическое лицо, уполномоченное государственным заказчиком осуществлять реализацию проекта, по аналогии с порядком, установленным при реализации государственной инвестиционной политики, осуществляемой в виде капитальных вложений и в порядке внебюджетных отношений.

Министерство, передав функции заказчика по основным объемам выполняемых программных работ, сможет сконцентрировать свои усилия на выработке стратегии и тактики государственной политики в сфере культуры, совершенствовании законодательной и нормативной базы, аналитической и организационно-методологической работе, а также на выполнении контрольных функций.

В результате исследования выявлены серьезные проблемы в формировании и осуществлении государственной инвестиционной политики в сфере культуры, осуществляемой в форме капитальных вложений, для решения которых необходимо:

1. Законодательно установить принципы формирования Федеральной адресной инвестиционной программы.

2. Преодолеть установившуюся практику включения в Федеральную адресную инвестиционную программу необоснованно большого количества объектов, не предусмотренных Федеральной целевой программой "Культура России (2001-2005 годы)", так называемых непрограммных объектов.

3. В целях обеспечения эффективного осуществления функций государственного заказчика по капитальному строительству Министерство культуры Российской Федерации должно быть наделено соответствующими полномочиями, кадровыми ресурсами, а также методологическими разработками.

4. Основой формирования перечня строек и объектов в области культуры должно быть проведение мониторинга наличия и технического состояния материальной базы культуры, анализ объемов незавершенного строительства. Практика включения в Федеральную адресную инвестиционную программу большого количества вновь начинаемых объектов должна быть прекращена, так как это ведет к нарушению нормативных сроков строительства, удорожанию проводимых работ, росту объемов незавершенного строительства и снижает эффективность государственных капитальных вложений, выделяемых на культуру.

5. Финансирование государственных капитальных вложений должно осуществляться исключительно при наличии утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации.

Новая экономическая политика государства предполагает поиск и использование новых источников финансирования для развития сферы культуры. Инструменты государственного воздействия на культуру должны стать более разнообразными, направленными на стимулирование саморегулирующихся рыночных механизмов. Масштабы бюджетного финансирования несоизмеримы с воздействием государства, направленным на координацию всех процессов в сфере культуры.

Помимо прямого бюджетного финансирования государством должна оказываться в больших объемах косвенная поддержка организациям культуры. Это, прежде всего, освобождение учреждений культуры от уплаты некоторых налогов, активное стимулирование внебюджетных источников финансирования. Эффективным рычагом формирования дополнительных источников финансирования культуры должна стать система мер государственного стимулирования индивидуальных и корпоративных пожертвований, одной из которых является уменьшение налогооблагаемой доли прибыли, введение целевых налогов, как источников формирования финансовой базы специализированных фондов, развитие маркетинга, работа по связям с общественностью, включающая в себя поиск потенциальных спонсоров.

Политика привлечения внебюджетных источников должна быть всесторонне продуманной и взвешенной. Доступность услуг и товаров в сфере культуры, обеспечение сохранности культурного наследия - выполнение этих условий должны стать основными при организации и осуществлении культурной деятельности, одна из основных целей которой - достижение социально-экономического эффекта. В этом заключается одна из главных специфических отличительных черт сферы культуры как отрасли народного хозяйства. По этой причине и оказывается государственная финансовая поддержка в области культуры, и объемы этой поддержки должны быть оптимальными для обеспечения достижения стратегических целей, стоящих перед культурой.