Организационно-методические аспекты разработки и реализации городских целевых программ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-методические аспекты разработки и реализации городских целевых программ"

На правах рукописи УДК 332.14 (571.15)

САБЫНА Елена Николаевна

ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОРОДСКИХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ (на примере города Барнаула)

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

шеи

Барнаул-2005

Работа выполнена на кафедре региональной экономики Алтайского государственного университета

Научный руководитель: кандидат экономически наук, доцент

Мищенко Валерий Викторович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Зубахин Алексей Максимович

кандидат экономических наук, доцент Аунапу Эдуард Фердиняндович

Ведущая организация: Институт экономики и организации

промышленного производства СО РАН

Защита состоится 17 ноября 2005 года в 10.00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 212.005.05 при Алтайском государственном университете по адресу: 656049, г. Барнаул, пр. Ленина, 61, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Алтайского государственного университета по адресу: 656049, г. Барнаул, пр. Ленина, 61.

Автореферат разослан <15, Ю 2005 г.

Ученый секретарь

регионального диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

О. Н. Соколова

¿got - к 2ÜSi

llWJl

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из главных отличительных особенностей переходного периода в Российской Федерации является качественно новая роль органов городского самоуправления. Они получили больше самостоятельности в осуществлении вопросов местного значения, увеличилась ответственность за качественное выполнение возложенных на них функций.

Важным инструментом осуществления социальной и экономической политики развития муниципалитетов служит программно-целевой метод. Он обеспечивает комплексное решение проблем на основе объединения усилий и ресурсов различных учреждений, ведомств, предприятий и организаций, оптимального использования экономического и социального потенциала, а также способствует в целом дальнейшему повышению эффективности общественного производства. Программно-целевой подход позволяет мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития городов.

Наиболее значимой формой реализации программно-целевого метода являются целевые комплексные программы. Органы местного самоуправления разрешают сложные, иногда критические, ситуации в пределах подведомственной им территории, реализуя муниципальные программы. При этом следует отметить, что в настоящее время возможности программно-целевого подхода, которые он предоставляет, используются в реальной практики не в полной мере в силу ряда причин.

Степень изученности и разработанности проблемы. Теоретические основы данного метода, направления его развития, вопросы формирования и реализации целевых программ, главным образом в масштабах всей страны, крупных территориальных объектов широко освещены в работах отечественных исследователей, и большая часть их - в советский период. Данные вопросы рассматривались в научных трудах таких авторов, как А.Г. Аганбегян, В.Г. Афанасьев, A.B. Бачурин, Д.М. Гвишиани, В.М. Глушков, Ю.А. Лейбкинд, М.А. Лемешев, Е.С. Майминас, Б.З. Мильнер, Г.Х. Попов, Г.С. Поспелов, Н.П. Федоренко и другие.

Однако в настоящий момент изменились условия: муниципальные образования организационно обособлены и представляют собой целостный комплекс, имеющий свою специфику и самостоятельные органы управления.

Теоретическое программирование в новых условиях рассматривалось в работах Р.И. Шнипера, Б.А. Райзберга, В.Я. Любовного, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, В.И. Борисевича, Г.А. Кандурова. Однако в них делается акцент либо на исследованиях общего характера, либо на проблемах регионального программирования.

Распространение теоретических разработок с федерального и регионального на муниципальный

............. i

ограниченной РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ f БИБЛИОТЕКА C.nere»fe»r VW t 99

ЗД1/

м^мшМЦМГ fW

степени, так как требует творческого подхода, учета специфики целей, ресурсных возможностей, форм и методов управления, свойственных городу.

Недостаточно изучены методология и практика использования программно-целевого метода именно на уровне муниципалитетов, мало освещается в экономической литературе. Имеющиеся публикации носят фрагментарный характер и раскрывают лишь процессы управления развитием городов с позиции «регион-муниципалитет».

Совершенствование управления экономическим и социальным развитием городов требует дальнейшего углубленного изучения городского программирования, его организационно-методических аспектов.

Цель диссертационной работы - провести анализ городских целевых программ, используя методологические основы программно-целевого подхода и выработать рекомендации по совершенствованию организационно-методических аспектов городского программирования.

Для достижения намеченной цели в исследовании ставились следующие задачи:

1. Разработать теоретическое представление о программно-целевом подходе и целевых комплексных программах, а именно:

- систематизировать существующие теоретические представления о программно-целевом подходе;

- выявить основные признаки программно-целевого подхода и целевых комплексных программ, обобщая теоретические исследования в данной области;

- проанализировать опыт применения программно-целевого подхода;

- сформировать представление о городской системе как объекте программирования.

2. Разработать методику анализа целевых программ с учетом методологических основ программно-целевого подхода.

3. Проанализировать применение программно-целевого подхода к управлению развитием г. Барнаула, в том числе:

- охарактеризовать социально-экономические показатели г. Барнаула как объекта программирования;

- провести анализ разработки и реализации городских целевых программ;

- выявить основные недостатки в части разработки городских целевых программ.

4. Сформулировать методические рекомендации по разработке и реализации городских целевых программ, а именно:

- определить основные направления совершенствования разработки и реализации городских целевых программ;

- разработать алгоритм выявления приоритетных проблем, решение которых предполагает применение программно-целевого подхода в новых экономических условиях;

- модернизировать организационную структуру формирования и реализации муниципальных программ;

- разработать предложения по проведению мониторинга реализации городских целевых программ.

Объект диссертационного исследования - целевые комплексные программы как инструмент управления развитием города.

Предметом исследования являются управленческие отношения в процессе разработки и реализации городских целевых программ.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды отечественных ученых в данной области. Эмпирическая база диссертации сформирована на основе исследований, проведенных лично диссертантом.

В качестве основных источников информационной базы выступили программы, разработанные администрацией г. Барнаула, а также результаты экспертного опроса по проблемам применения программно-целевого подхода на уровне г. Барнаула.

В процессе исследования применялись общенаучные методы, а также методы системного анализа, экспертного опроса.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- выявлены признаки программно-целевого подхода и целевых комплексных программ, позволяющих провести оценку городских программ;

- предложен новый подход к анализу муниципальных программ с использованием методологических основ программно-целевого подхода;

- выявлены основные недостатки в части разработки городских целевых программ на основе разработанной методики;

- предложен алгоритм выявления приоритетных проблем для разработки городских целевых программ;

- предложена модифицированная структура разработки и реализации муниципальных программ;

- предложены рекомендации по проведению мониторинга.

Практическая значимость научной работы состоит в возможности

использования предложенных рекомендаций в управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в законодательном процессе, в научно-исследовательской и преподавательской работе. Результаты исследования будут способствовать повышению эффективности вновь принимаемых целевых городских программ.

Методические положения диссертации могут применяться при формировании городских целевых программ, разработке мер по обеспечению их результативности.

Значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты доведены до конкретных рекомендаций, позволяющих разработать положения о программно-целевом подходе в управлении социально-экономическим развитием города, с учетом местных особенностей, ресурсов и обстоятельств.

Апробация работы. Основные теоретические и методические разработки, выполненные в ходе исследования, изложены в докладах на

международной XXXII научно-практической конференции студентов, магистрантов, аспирантов и учащихся лицейских классов (Барнаул, 2004), на межрегиональной научно-практической конференции аспирантов и студентов «Реформирование экономики: проблемы и решения» (Бийск, 2004), а также нашли отражение в публикациях по теме диссертации.

Результаты диссертационного исследования используются комитетом по экономике и инвестициям г. Барнаула при подготовке проектов городских целевых программ.

Материалы диссертационного исследования используются автором при преподавании курса «Государственное регулирование экономики» студентам экономического факультета Алтайского государственного университета.

Публикации. Основные положения, обобщения и выводы диссертации отражены в 5 опубликованных работах общим объемом 1,6 печ. л.

Структура, объем и оглавление работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения. Основное содержание работы изложено на 174 страницах машинописного текста. Список литературы составляет 224 наименования.

Содержание диссертационной работы раскрывается в следующей последовательности:

Введение.

Глава 1. Теоретические и методологические особенности программно-целевого подхода к управлению социально-экономическими процессами.

1.1. Сущность и отличительные особенности программно-целевого подхода и целевых комплексных программ.

1.2. Процесс становления и развития программно-целевого подхода в России.

1.3. Городская система как объект программирования.

Глава 2. Оценка применения программно-целевого подхода к управлению развитием г. Барнаула.

2.1. Методика анализа городского программирования.

2.2. Анализ разработки и реализации городских целевых программ г. Барнаула за 1996-2004 гг.

2.3. Экспертный опрос о состоянии и тенденциях программно-целевого подхода к развитию города.

Глава 3. Методические рекомендации по разработке и реализации городских целевых программ.

3.1. Основные направления совершенствования разработки городских целевых программ.

3.2. Организационные аспекты совершенствования разработки и реализации городских целевых программ.

Заключение.

Список литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяется степень ее научной разработанности, сформулированы цель и основные задачи работы, объект и предмет исследования, раскрывается ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость, описывается методологическая и информационная база исследования, а также приводятся сведения об апробации результатов исследования, объеме работы.

В первой главе «Теоретические и методологические основы программно-целевого подхода к управлению социально-экономическими процессами» дано систематизированное представление о программно-целевом подходе (ПЦП), выделены признаки целевых комплексных программ (ЦКП), показан исторический опыт применения ПЦП в советский период и в настоящее время, раскрыто содержание городской системы программирования.

В данном исследовании все имеющиеся концепции ПЦП разделены на пять групп в соответствии с пониманием задач, инструментарием, объектами приложения и сферами использования. Чаще всего в них, по существу под эгидой программного подхода понимается вся совокупность методов и направлений «усовершенствованного» планирования, либо любого комплекса непротиворечивых, локализованных мер. Это приводит к определенной расплывчивости, а, в конечном итоге, к возможной дискредитации метода как такового ввиду его использования в тех областях, где его применение не оправдано.

В диссертационной работе на основе изучения теоретических представлений выделены основные признаки программно-целевого подхода.

Во-первых, программно-целевой подход применяется при решении возникшей проблемы, требующей межотраслевой и межтерриториальной координации мероприятий, и невозможности ее решения исходя из существующего управления.

Во-вторых, он предполагает наличие как можно более конкретных и количественно определенных целей, их достижение в установленный период времени при заданных ресурсных возможностях и ограничениях. Причем движение к цели, осознаваемой с той или иной степенью ясности, имеет диалектический характер и включает в себя не только переход от одной подцели к другой, но и возврат к уже пройденной стадии.

Сердцевину ПЦП представляет переход от совокупности системно-ориентированных целей к системе мероприятий по решению типовых задач, ведущих к ослаблению или снятию проблемы.

Еще одна характерная черта программно-целевого управления при решении сложных социально-экономических проблем заключается в его ориентации к поиску эффективных вариантов решений.

Программно-целевой подход в диссертации определен как совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных процедур проблемно-ориентированного управления. Таких, как отбор наиболее

важных кризисных проблем, формирование совокупности целей, установление комплекса мер, действий, направленных на решение выявленных проблем, определение необходимых финансовых, трудовых, информационных ресурсов и, в конечном итоге, приведение в действие механизмов управления.

В диссертационном исследовании подчеркнуто, что ПЦП - это синтез ряда подходов, поскольку он связан с разработкой целевых программ (направленность на конечный результат) деятельности (системный подход) в единстве его элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход).

Наиболее успешной и достаточно разработанной формой программно-целевого управления объектами и процессами социально-экономической природы является целевая комплексная программа.

По мнению автора, следует выделять такие признаки целевых комплексных программ, как: 1) целеориентированность; 2) комплексность; 3) системность и согласованность; 4) ограниченность во времени; 5) наличие количественных и качественных ожидаемых результатов; 6) ре-сурсообеспеченность; 7) невозможность разрешения возникший проблемы, для которой разрабатывается ЦКП, непрограммными способами.

В диссертации сопоставлена программная и плановая организация управленческой деятельности. Отмечено, что по смыслу обе эти формы не противопоставляются друг другу, а выступают как разные, предназначенные для различных целей и занимающие неодинаковые функциональные места в системе управления. ЦКП обладает большим динамизмом, детализацизацией, она направлена на решение конкретных проблем, но при этом может являться «точкой опоры» плана, каркасом, скрепляющим различные компоненты, позволяющим охватить все разделы плана и осуществляющим их взаимосвязь в процессе экономического планирования.

В большинстве научных исследований по программно-целевому управлению рассматривались виды целевых комплексных программ, но не давалась их интерпретация. При этом обнаруживались две тенденции: использование в качестве классификационной основы законодательно установленных типов и видов программ; стремление отразить в классификации все (даже незначительные) черты целевых комплексных программ, т. е. те черты, которые, хотя и проявляются реально, однако существенного значения для ее характеристики не имеют.

Автор объединяет несколько классификационных признаков и выделяет в соответствии с их целевой ориентацией, характером и природой проблем, которые они призваны решать, такие виды программ, как социально-экономические, научно-технические, производственно-экономические, инвестиционные, экологические, организационно-хозяйственные.

В работе уточняется классификация программ в соответствии с такими признаками, как сфера управления, масштабность и уровень значимости проблем (рис. 1).

Рис. 1. Классификация программ по уровню управления

В диссертационном исследовании предлагается следующая последовательность разработки целевых комплексных программ:

1. Составление перечня важнейших проблем. 2. Построение иерархии целей. 3. Формирование состава заданий и комплекса мероприятий для реализации программы. 4. Расчет основных показателей и ресурсного обеспечения. 5. Оформление программных документов, согласование и утверждение.

Программный подход как метод решения сложных социально-экономических вопросов не является особенностью современного периода. В Советском Союзе также старались решить множество проблем с помощью целевых программ. Однако при их подготовке иногда игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны, появлялись программы, по существу не носившие целевого характера, их составление и утверждение не всегда было соотнесено с разработкой планов. В условиях переходного периода сохранились общие предпосылки применения ПЦП, что способствовало оживлению программно-целевого управления.

Диссертант раскрывает особенности города как объекта программно-целевого управления и выделяет некоторые его черты: относительная самостоятельность, более или менее завершенная социально-экономическая целостность, специфические условия географической среды; взаимодействие отраслевого и территориального разделения труда.

В первой главе дана характеристика городской системы как объекта программирования, при этом обосновывается возможность использования программного подхода при управлении развитием города и показываются особенности городского программирования.

Использование программно-целевого подхода позволит реализовать комплексный подход к развитию города как целостного организма, объединяющего все социально-экономические процессы, протекающие в сферах труда, быта, образования, культуры, экологии и т. п., а также увязать

социальные цели и задачи с ресурсами всех видов, необходимыми для их реализации. Особенностями проявления ПЦП на городском уровне является множественность несогласованных целей и ограниченные возможности маневрирования собственными ресурсами.

В системе реализуемых на территории города программ автор выделяет четыре уровня: федеральные, региональные, муниципальные и местные (организаций, предприятий).

В работе подчеркнуто, что особенностью муниципальных программ является то, что граница их действия совпадает с границами административно - территориального деления, время реализации - с принятым периодом перспективного и текущего планирования, а органы их управления обычно базируются на организационной структуре городской администрации.

Однако, как отмечают многие ученые, городское программирование в настоящее время обладает множеством недостатков. Основные причины, приведшие к существующему состоянию дел: 1) широкое обращение к программному подходу при отсутствии целостной общепризнанной теории, нерешенности ряда ключевых теоретических вопросов; 2) формальный характер использования программных методов, их «приспособление» к существующим способам управления; 3) отсутствие необходимых организационных форм хозяйственного механизма. Проведенный анализ позволил сделать вывод о том, что практике реализации программного подхода присуща противоречивость. С одной стороны, есть необходимость в разработке программ, направленных на разрешение актуальных проблем, а с другой, успешная реализация городских целевых программ в существующих условиях затруднена.

Во второй главе «Оценка применения программно-целевого подхода к управлению развитием г. Барнаула» диссертантом предложена методика проведения анализа состояния городского программирования, охарактеризованы объективные социально-экономические условия, обусловившие формирование и реализацию целевых программ в г. Барнауле, проведено исследование разработанных в г. Барнауле муниципальных целевых программ с помощью предложенного алгоритма.

Барнаул рассматривался нами как административный центр Алтайского края, имеющий собственные специфические черты: промышленная специализация экономики, высокий физический и моральный износ основных фондов, относительно невысокий инвестиционный и инновационный потенциал, высокая стоимость жилищно-коммунальных услуг. Учитывалось и то, что город Барнаул является столицей депрессивного региона. Вместе с тем, город обладает определенным потенциалом развития, степень использования которого будет зависеть в том числе и от эффективного применения программно - целевого управления.

Алгоритм исследования включал в себя следующие этапы:

■ сбор информации об объекте исследования (прежде всего, сбор данных о реализованных городских целевых программах);

■ анализ городских целевых программ по приведенной методике;

■ опрос депутатов представительного органа местного самоуправления, должностных лиц администрации города и муниципальных служащих (глав районных администраций, их заместителей, руководителей ведущих отделов, специалистов и пр.).

Согласно разработанной методике на первом этапе предполагается проведение сплошного анализа всех выявленных программ, действовавших на территории города в период с 1996 г. по 2004 г.: по широте программной сферы, по степени охвата клиентской группы, по степени воздействия на программную область, по характеру выполняемых мероприятий.

В результате осуществленного анализа было выявлено, что общее число городских программ возросло с 2 в 1996 г. до 18 в 2004 г., большинство программ носило общегородской и долгосрочный характер. По широте охвата программной отрасли большая часть является отраслевыми (61,5%) и межотраслевыми (38,5%). Достаточно выраженным является преобладание программ, оказывающих влияние на население города в целом. Наблюдается небольшое преимущество прямого влияния на программную область по сравнению с косвенным.

Анализ выполнения целевых программ, сроки действия которых уже истекли, показывает, что не по всем направлениям этих программ фактические результаты соответствуют намеченным (как правило, в срок реализованными оказываются примерно 60% намеченных мероприятий).

На втором этапе анализируются разрабатываемые городские целевые программы на соответствие признакам, выделенным нами в первой главе:

1. Обоснованность решения данной проблемы при помощи программно-целевого подхода. ЦКП разрабатываются для решения плохо структурированных городских проблем, которые не могут быть решены непрограммным способом.

2. Ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве.

3. Наличие в программе количественных и качественных ожидаемых результатов.

4. Целеориентированность, направленность на конечный результат, подчинение всех мероприятий и действий, осуществляемых в рамках программы, конечной цели.

5. Комплексность, которая отражает многоаспектность проблемы, и взаимосвязь включаемых в программу мероприятий.

6. Ограниченность во времени.

7. Системность.

Все эти признаки ЦКП с дополнениями, с нашей точки зрения, можно представить в виде требований, которые следует соблюдать при разработке городских целевых программ: легитимность, нормативность, реальность, вариативность, позиционирование программы, обоснованность, организационная взаимосвязь и скоордпнированность с программами другого уровня, комплексность, конкретность, внутренняя согласованность,

реальной возможности их завершения и отсутствию жесткой системы контроля.

В-седьмых, нет четкой координация между отдельными программами, задания которых часто взаимосвязаны и дублируют друг друга; с общими прогнозно-аналитическими показателями; с краевыми и федеральными программами.

В-восьмых, отсутствует эффективная система управления и ответственности за программу со стороны головного исполнителя и системы контроля со стороны заказчиков программы. Об этом говорит, например, непредставление полной и четкой информации о выполнении программ в Барнаульскую городскую Думу.

Наконец, третий этап заключается в проведении экспертного опроса с целью выяснения таких вопросов, как:

каковы наиболее насущные проблемы, требующие разработки городских целевых программ;

на какую область они должны быть ориентированы;

основные источники финансирования;

препятствия на пути реализации программно-целевого подхода;

направления совершенствования ПЦП.

В экспертном опросе участвовали муниципальные служащие из низшего, среднего и высшего состава муниципальных должностей муниципальной службы г. Барнаула, а также представители Барнаульской городской Думы.

Эксперты представляют себе программно-целевой подход как разработку и реализацию целевых программ и построение системы планов и прогнозов на основе долговременных целей (47,3% от числа опрошенных). По их мнению, применение программно-целевого подхода должно происходить одновременно с прогнозированием либо планированием как неотъемлемыми частями городского управления. Об этом свидетельствуют и данные о периоде, на который должны разрабатываться целевые городские программы, - от 1 года до 5 лет (так считает подавляющее большинство экспертов - 84,2%).

При выделении приоритетных проблем, которые вызывают необходимость разработки городских программ, мнения экспертов разделились следующим образом:

1. Проблемы жилищно-коммунального хозяйства.

2. Низкие доходы, бедность населения.

3. Проблемы в сфере здравоохранения.

4. Проблемы в сфере образования.

5. Проблемы формирования бюджета,

6. Проблемы преступности.

7. Снижение безработицы.

8. Проблемы развития малого и среднего бизнеса.

9. Экологические проблемы.

10. Демографические проблемы.

обеспеченность, контролируемость, ответственность, эффективность, информативность.

В диссертационном исследовании, в соответствии с выделенными критериями, был проведен анализ разработанных городских целевых программ, который дал возможность сделать вывод о том, что преобладающее количество программ имеет ряд недостатков теоретического и методического характера, существенно ограничивающих эффективность их практической реализации.

Во-первых, проблемы социально-экономического развития чаще всего формулируются в структурных подразделениях муниципального образования, что происходит и в г. Барнауле. Это приводит к несоответствию перечня принятых городских программ реальной структуре проблем (например, патриотическое воспитания молодежи) и, соответственно, к недостаточному обоснованию необходимости применения программно-целевого метода для решения данной проблемы. Ряд муниципальных программ разработан далеко не для решения приоритетных проблем развития местного сообщества, а, скорее, вслед за программами, разработанными на федеральном и региональном уровнях. Они копируют эти программы или носят чисто формальный характер.

Во-вторых, наблюдается расплывчатое формулирование целей программы, что не позволяет оценить ее эффективность. Например, в программе «Неотложные меры по борьбе с туберкулезом в г. Барнауле на 2002-2004 гг.» определена задача «обеспечения адекватного лечения и реабилитации больных туберкулезом».

В-третьих, сформулированные проблемы не находят решения в мероприятиях, дублируются задачи и мероприятия. Отсутствуют методы и механизмы, устанавливающие соблюдение приоритетности программных мероприятий.

В-четвертых, в процессе разработки программы практически исключается вариативный отбор. Проекты разрабатываются в одном варианте, в основу которого закладываются сложившиеся тенденции и пропорции.

В-пятых, в условиях дефицита средств городского бюджета традиционен путь финансового обеспечения программ с помощью выделения бюджетных средств. Если же и предполагается привлечение средств, то совершенно не отрабатывается его механизм, привлечение осуществляется, как правило, по принуждению, например, в свете соблюдения требований федерального законодательства о выбросах загрязняющих веществ.

В-шестых, некоторые городские программы вообще не предусматривают финансирования, или в качестве источника указывается «текущее финансирование», или используется формулировка о том, что объемы средств, направления и формы финансирования устанавливаются при утверждении бюджета на соответствующий год. Все это приводит к еще большему распылению средств по множеству мероприятий без учета

11. Проблемы изношенности и выбытия основных фондов.

12. Транспортные проблемы.

Среди перспективных направлений совершенствования программно-целевого подхода были названы следующие: 1) определение методики разработки и реализации программ; 2) внедрение новых форм и методов контроля за их исполнением; 3) более точное и корректное формулирование целей.

Улучшение ситуации по второму направлению эксперты видят в осуществлении механизмов персональной ответственности за достижение результатов программы (73,7%). Кроме того, активизация деятельности по данному направлению возможна за счет повышения мониторинга программ на городском уровне, ведь большинство опрошенных (71%) не знакомо с такими технологиями, как мониторинг и оценка.

В настоящее время, по мнению экспертов (28,9%), осуществляется мониторинг или оценка только некоторых программ.

В третьей главе - «Методические рекомендации по разработке и реализации городских целевых программ» на основе анализа практического опыта, результатов проведенного экспертного исследования выдвигаются и аргументируются конструктивные предложения по совершенствованию разработки городских целевых программ: предложен алгоритм выявления наиболее приоритетных проблем для разработки ЦКП и рекомендации по проведению мониторинга реализации городских целевых программ.

Все мероприятия, производимые для совершенствования механизма разработки городских программ, с нашей точки зрения, можно разделить на две группы: 1) мероприятия, которые могут быть решены местными органами управления; 2) мероприятия, находящиеся вне компетенции местных органов, которые могут быть решены только путем подготовки соответствующих предложений в государственные органы управления. Больший интерес для нас представляет именно первая группа.

С нашей точки зрения, указанные мероприятия должны включать в себя следующие основные направления:

1) нормотворческое;

2) формирование и отбор проблем;

3) организационное:

- формирование матричной структуры для разработки и реализации городских целевых программ;

- улучшение информационного обеспечения и документооборота городского программирования;

- совершенствование контроля, проведение мониторинга;

4) финансовое.

С целью выполнения требования нормативности и реальности ЦКП необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу, которая включает процедуру разработки и реализации программ в городе. Следует обосновать место городских целевых программ в системе городского управления; установить алгоритм формирования проблем и целей, порядок утверждения,

разработки, реализации ЦКП и контроля за их выполнением; определить условия ответственности и методы оценки эффективности результатов.

В работе сделан вывод о том, что эффективное применение программно-целевого подхода может стать затруднительным без увязки целевых программ со Стратегией развития города. Формирование программ должно стать органической частью стратегического планирования, что повысит целенаправленность последнего.

В диссертационном исследовании систематизированы варианты разработки программ развития крупного города, которые могут осуществляться в различной последовательности (рис. 2).

Прогноз социально-экономического развития

Стратегия развития города

* .г !

Программа социально-экономического развития города

t т

Городские целевые программы

^ 1 вариант

.......--*■ 2 вариант

...........► 3 вариант

-► 4 вариант

Рис. 2. Общая схема последовательности разработки основных документов социально-экономического развития города

Во-первых, сначала может разрабатываться единая программа по городу в целом, а затем - уточняющие и развивающие ее межотраслевые, проблемно-отраслевые, отраслевые программы. Такой путь внешне наиболее логичен, но на практике он пока еще не реализуется в связи с тем, что требования конкретности и комплексности на стадии разработки общегородской программы трудновыполнимы без предварительной проработки отдельных проблемных или межотраслевых вопросов.

Вполне допустим и второй вариант, когда начинать можно не с общегородских, а с отдельных отраслевых и проблемных программ, причем эта работа может быть выполнена корректно и может соответствовать задаче сбалансированного развития города в целом. Главным условием этого является наличие научной концепции развития города, формирование на ее основе системы непротиворечивых целей развития отраслей и решения отдельных проблем.

Третий вариант, который в настоящее время очень актуален - это создание Стратегии развития города, которую затем целесообразно подкреплять специальными целевыми программами, такими, как «Целевая

программа развития инновационной сферы», «Программа социальной помощи малообеспеченным», «Программа сноса ветхого и аварийного жилья» и другими, которые будут входить в Стратегию как составляющие ее эле.менты.

Четвертый вариант, с нашей точки зрения, это оптимальный вариант.

Одним из центральных вопросов методологии программно-целевого управления на уровне города является вопрос о выборе программно-решаемых проблем. Рекомендации автора по разработке программ исходят из того, что необходимо действовать" согласно определенному алгоритму выявления таких проблем.

Шаг 1. Выполнить следующие рекомендации:

Во-первых, программы должны строиться на основе общего вектора развития, который задается либо Стратегией, либо концепцией развития города.

Во-вторых, основное внимание должно уделяться тем программам, которые решают вопросы, непосредственно входящие в круг предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления в соответствии с законодательством.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за органами местного самоуправления закреплен определенный круг полномочий. В этой связи в диссертации отмечается необходимость учета данного требования при определении целей и задач городских целевых программ.

В-третьих, предметом программ должны стать такие городские проблемы, на решении которых стратегически необходимо сосредоточить силы и средства.

Шаг 2. Определить источники отбора проблем.

В работе их выделено несколько:

- определение проблем представительными органами, мэром и другими ответственными лицами администрации;

- определение проблем ведомственно-открытыми структурами из тех или иных сфер городской жизни;

- определение проблем представителями городских сообществ;

- мнение федеральных и региональных органов власти.

Шаг 3. Выполнить следующие действия для отбора приоритетных проблем:

• разработка порядка формирования ежегодно обновляемого официального перечня наиболее сложных, но поддающихся решению городских проблем, перечень потенциальных зон программного регулирования, а также будущих «точек опережающего роста»;

• проведение аналитической работы, направленной на установление взаимозависимости проблем; их трансформации, сведение друг к другу; признание существующими или несуществующими, оценивание как существенных или несущественных, ранжирование по приоритетам и т. д.,

• установление формализованной процедуры отбора приоритетных проблем, для реализации которых могут быть гарантированы бюджетные ресурсы. Процедура должна выполняться по всем критериальным признакам с последующим суммированием полученных баллов по отдельной проблеме. При этом каждый признак может быть выражен величиной, равной по значению его территориальному признаку (за единицу принимается показатель по стране);

• многократное обсуждение процедуры разработки программы с привлечением депутатов Барнаульской городской Думы, уполномоченных от населения, представителей различных организаций и предприятий. На основе получаемой от них информации и по результатам обсуждений в соответствующих комиссиях с привлечением специалистов-практиков и экспертов осуществляется ранжирование проблем по степени значимости и определение очередности их решения как для города в целом, так и для отдельных районов, отраслей.

Рис. 3. Формирования проблем социально-экономического развития города для

разработки программ

На решение проблем должны быть направлены конкретные мероприятия, которые группируются по различным основаниям и образуют следующие подструктуры: функциональную, временную, организационно-управленческую.

Целесообразно оценивать изменения подструктур и совокупности программных мероприятий, их приоритетность, количественные параметры, если финансирование будет сокращено. Необходимо разрабатывать варианты программы, отличные друг от друга либо последовательностью решений задач, либо объемом ресурсных вложений.

Для межпрограммной координации на стадии 'разработки программ должны быть сформулированы предложения по уточнению заданий в других программах по смежным вопросам, введен так называемый «отсылочный» блок.

К существенным недостаткам городского программирования автор относит отсутствие эффективных структурно-организационных форм управления и необходимого финансирования. Именно эти две причины были основными препятствиями, по мнению наших экспертов, для действенной реализации целевых программ, разработанных в г. Барнауле.

Суть управленческих отношений при формировании матричных организационных структур программно-целевого управления диссертантом видится в следующем (рис. 4):

- руководителю программы передаются от главы города (или главы представительного органа) необходимые полномочия по распоряжению ресурсами, а также исполнителями и мероприятиями, составляющими программу;

- для общего руководства программой, согласования и координации решений, связанных с межфункциональной деятельностью по ее выполнению, создаются специальные органы. В качестве высшего органа управления программой может быть создан коллегиальный орган - совет представителей участников программы, образуемый при местной администрации, а организаторские и исполнительские функции осуществляет генеральная дирекция или рабочая группа, создаваемая при данной администрации. В состав коллегиального органа рекомендуется ввести руководителей соответствующих комитетов администрации города (в обязательном порядке - руководителей комитетов по экономике, финансам налоговой и кредитной политике), руководителей комитетов Барнаульской городской Думы, наиболее крупных организаций - участников программы и др. Если разрабатываемая программа носит комплексный характер и охватывает различные сферы городской экономики, целесообразно включать также их представителей;

- целесообразно также введение в функции комитета по экономике администрации города полномочий, связанных с разработкой, экспертизой и концентрацией информации обо всех реализуемых комплексных программах.

В специальные целевые группы внутри администрации города, куда включаются специалисты из различных подразделений, назначаются руководители групп. Последние обладают обычными правами начальника в отношении подчиненных в группе, даже если в традиционной линейно-функциональной структуре статус членов группы выше, чем статус руководителя группы. Именно это обстоятельство является «камнем преткновения» для перехода к матричной структуре управления. Естественно, что осуществление работы над программой всегда представляет собой дополнительную нагрузку на специалистов и менеджеров, которая должна дополнительно стимулироваться.

После выполнения поставленной задачи группа может быть расформирована. Это придает организационной структуре необходимую гибкость и в то же время сохраняет управляемость организации - в отличие от известных структур.

Органы программно-целевого Органы линейно-

управления функционального управления

Рис. 4. Построение матричной структуры управления целевыми программами

В настоящее время начинает расти спрос на методические разработки и обучающие программы в области мониторинга и оценки. Объектами мониторинга могут явиться предложения по разработке целевых программ, а также сами программы.

Для построения системы мониторинга необходима качественная разработка важнейших компонентов: определение измеряемых показателей результатов программы; выбор показателей оперативного и долгосрочного воздействия программы; рационализировать уровень затрат на мониторинг и информационное обеспечение; учет результатов мониторинга.

Анализ данных мониторинга, при условии правильной организации системы, позволяет не только избежать неэффективного использования бюджетных средств, но и получить качественную аргументацию в пользу той или иной программы.

Управление городской программой и проведение мониторинга требует, по мнению диссертанта, соответствующего надежного информационного обеспечения на всех стадиях, так как эта деятельность неразрывно связана с получением и переработкой большого количества разнообразной информации, что, в свою очередь, требует создания надежных и гибких информационных систем, обеспечивающих механизм управления достоверной, разносторонней и своевременной информацией.

Вместе с тем, нет необходимости в создании новых информационных структур, в коренной перестройке существующего информационного обеспечения. Можно произвести некоторое совершенствование информационного обеспечения в рамках существующей управленческой системы, которая позволила бы приспособить ее к требованиям городского программирования. Для этого информационное обеспечение должно охватить важнейшие показатели городского хозяйства и их изменения в динамике, взаимосвязи.

Основным источником получения информации, необходимой для анализа состояния экономики и социальной сферы города и разработки прогноза, является система статистической отчетности. Кроме нее при разработке городских программ может использоваться информация структурных подразделений администрации, других организаций, результатов социологических исследований и опросов общественного мнения.

Требования к информации от структурных подразделений должны определяться подходом, выбранным в программе. Необходимо, чтобы она была: своевременной, достоверной, достаточной, надежной, комплексной, адресной, многократного пользования, обладающей высокой скоростью обработки и передачи, актуальной.

При подготовке информации структурные подразделения администрации города должны уделять особое внимание сведениям об эффективном использовании ресурсов, участии населения в реализации мероприятий, а также взаимодействию с органами государственной власти, предприятиями и организациями.

При проектировании документооборота программно-целевого управления следует обеспечить:

- наличие в каждом документе необходимой и достаточной информации, ее адресность, источники и потребителей;

- организацию рациональных потоков информации за счет устранения дублирования документов и показателей, содержащихся в документах;

- минимизацию маршрутов прохождения документов от источника до потребителя;

- эффективный контроль за сроками исполнения документов;

- максимально возможное использование средств автоматизации документооборота;

- унификацию форм документов.

В материалах по проверке городской программы необходимо отражать:

о соблюдение установленного порядка;

о своевременность и полноту фактически выполненных мероприятий по соответствующим этапам и направлениям, установленным программой;

о оценку эффективности проведенных программных мероприятий с учетом степени достижения социальных и научных результатов поставленным программой задачам;

о прогноз выполнения ГЦП в установленные сроки и в утвержденных размерах;

о полноту и своевременность мобилизации финансовых, материальных, трудовых ресурсов, их целевое и эффективное расходование.

В этой связи рекомендуется ряд мер по обеспечению большей ответственности за разработку и реализацию программ.

Прежде всего, по мнению проведенного автором экспертного исследования, необходима полная персонификация всех участников разработки и реализации программ (составление исчерпывающего перечня) и установление персональной ответственности за достижения результатов программы и выполнение указанных функций.

Необходимо организовывать экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ и более широкое привлечение общественного контроля: отчет о ходе реализации мероприятий перед населением, привлечение горожан к ее реализации, организация социально-психологической поддержки программы населением в средствах массовой информации.

Традиционно контролируются сроки работы с документами, формальное проведение мероприятий в намеченные сроки и тому подобные признаки «исполнения решений, распоряжений и постановлений». Однако, при реализации программы важен не формальный, а аналитический контроль. В связи с этим анализ хода выполнения программ и работы целевых групп целесообразно возложить на комитет по экономике или на такую структуру, как аппарат советников. Очевидно, что неформальная фиксация результатов деятельности групп должна сопровождаться выводами относительно причин, способствовавших или препятствовавших получению планируемых результатов.

Важнейшее условие успешной реализации городской программы - это разработка действенной системы их финансирования. В соответствии с принципами программно-целевого подхода система финансирования

программ должна обеспечить: централизованное целевое финансирование из единого центра как программы в целом, так и каждого мероприятия и этапа; приоритетное выделение средств на реализацию программы; сочетание собственных средств ее участников и средств местного,' .краевого, федерального бюджетов, кредита банка; создание необходимых финансовых резервов, т. е. условий, дающих возможность органу управления проявить самостоятельность, экономическое маневрирование.

Обычный путь финансового обеспечения ЦКП - выделение бюджетных средств на ее реализацию. В условиях дефицита средств городского бюджета при осуществлении инвестиционных проектов, научно-технических и других программ целесообразно более широкое использование долгосрочного кредитования, обращение к новым формам мобилизации ресурсов, в частности, к выпуску ценных бумаг (облигаций), стимулированию хозяйствующих субъектов на вложение средств в программу.

Потребность в ресурсах предлагается рассчитывать на весь период реализации программы с разбивкой по годам, этапам и исполнителям. При определении объемов ресурсов могут использоваться различные методы, в том числе экспертный, нормативный.

Рассмотрение проектов программ должно происходить одновременно с рассмотрением проекта городского бюджета на очередной финансовый год. Причем, должны быть представлены данные, касаемые не только финансирования за счет городского бюджета, но и экономическое обоснование принятия программы, а также ожидаемые социально-экономические результаты ее реализации.

В свою очередь, приоритетное развитие производств, инфраструктурных сфер, обслуживающих общегосударственные потребности, должно осуществляться на основе средств федерального бюджета, с привлечением средств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований на принципах долевого участия.

Сформулированные предложения касались разработки городских целевых программ, однако они могут быть распространены на ЦКП других уровней - с учетом их специфики и масштабности.

В заключении подведены результаты исследования, изложены основные теоретические и практические выводы.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Митрофанова Е. Н. Поиск оптимального развития городской экономики // Известия Алтайского государственного университета,- Барнаул: Изд-во АлтГУ, 2003.- №2.-С. 22-24. (0,37 печ. л.).

2. Сабына Е. Н. Целевые комплексные программы - инструмент управления городским развитием // Молодежь - Барнаулу. Материалы

научно-практической конференции (22-23 ноября 2004 г.) - Барнаул: Аз бука, 2004.- С. 408-410. (0,4 печ. л.).

3. Сабына Е. Н. Реализация программно-целевого подхода к управлению социально-экономическими процессами в Российской Федерации //Проблемы и перспективы российской экономики: Сборник статей IV Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2005.-С. 25-27. (0,3 печ. л.).

4. Сабына Е. Н. Разработка и реализация городских целевых программ (на примере г. Барнаула) // Известия Алтайского государственного университета. - Барнаул: Изд-во АлтГУ, 2005. -№2. - С. 38-40. (0,37 печ. л.).

5. Сабына Е. Н. Совершенствование разработки и реализации городских целевых программ на примере г. Барнаула // Труды молодых ученых Алтайского государственного университета, Материалы XXXII научной конференции студентов, магистрантов, аспирантов и учащихся лицейских классов. - Барнаул: Изд-во АлтГУ, 2005. - С. 66- 68. (0,2 печ. л.).

РНБ Русский фонд

2006-4 21858

Подписано в печать 13.11.2005. Формат 60*84 1/16 Усл. печ. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ¿93

Типография экономического факультета Алтайского государственного университета: 656049 Барнаул, пр. Социалистический, 68

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сабына, Елена Николаевна

Введение.

Глава 1. Теоретические и методологические особенности программно-целевого подхода к управлению социально-экономическими процессами.

1.1. Сущность и отличительные особенности программно-целевого подхода и целевых комплексных программ.

1.2. Процесс становления и развития программно-целевого подхода в России.

1.3. Городская система как объект программирования.

Глава 2. Оценка применения программно-целевого подхода к управлению развитием г. Барнаула.

2.1. Методика анализа городского программирования.

2.2. Анализ разработки и реализации городских целевых программ г. Барнаула за 1996-2004 гг.

2.3. Экспертный опрос о состоянии и тенденциях программно-целевого подхода к развитию города.

Глава 3. Методические рекомендации по разработке и реализации городских целевых программ.

3.1. Основные направления совершенствования разработки городских целевых программ.

3.2. Организационные аспекты совершенствования разработки и реализации городских целевых программ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-методические аспекты разработки и реализации городских целевых программ"

Одной из главных отличительных особенностей переходного периода в Российской Федерации является качественно новая роль органов городского самоуправления. Они получили больше самостоятельности в осуществлении вопросов местного значения, увеличилась ответственность за качественное выполнение возложенных на них функций.

Важным инструментом осуществления социальной и экономической политики развития муниципалитетов служит программно-целевой метод. Он обеспечивает комплексное решение проблем на основе объединения усилий и ресурсов различных учреждений, ведомств, предприятий и организаций, оптимального использования экономического и социального потенциала, а также способствует в целом дальнейшему повышению эффективности общественного производства. Программно-целевой подход позволяет мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития городов.

Наиболее значимой формой реализации программно-целевого метода являются целевые комплексные программы. Органы местного самоуправления разрешают сложные, иногда критические, ситуации в пределах подведомственной им территории, реализуя муниципальные программы. При этом следует отметить, что в настоящее время возможности программно-целевого подхода, которые он предоставляет, используются в реальной практик не в полной мере в силу ряда причин.

Теоретические основы данного метода, направления его развития, вопросы формирования и реализации целевых программ, главным образом в масштабах всей страны, крупных территориальных объектов широко освещены в работах отечественных исследователей, и большая часть их - в советский период. Данные вопросы рассматривались в научных трудах таких авторов, как А.Г. Аганбегян, В.Г. Афанасьев, A.B. Бачурин, Д.М. Гвишиани, В.М. Глушков, Ю.А. Лейбкинд, М.А. Лемешев,

Е.С. Майминас, Б.З. Мильнер, Г.Х. Попов, Г.С. Поспелов, Н.П. Федоренко и другие.

Однако в настоящий момент изменились условия: муниципальные образования организационно обособлены и представляют собой целостный комплекс, имеющий свою специфику и самостоятельные органы управления.

Теоретическое программирование в новых условиях рассматривалось в работах Р.И. Шнипера, Б.А. Райзберга, В.Я. Любовного, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, В.И. Борисевича, Г.А. Кандурова. Однако акцент в них делается либо на исследованиях общего характера, либо на проблемах регионального программирования.

Распространение теоретических разработок с федерального и регионального на муниципальный уровень возможно лишь в ограниченной степени, так как требует творческого подхода, учета специфики целей, ресурсных возможностей, форм и методов управления, свойственных городу.

Недостаточно изучены методология и практика использования программно-целевого метода именно на уровне муниципалитетов, мало освещается в экономической литературе. Имеющиеся публикации носят фрагментарный характер и раскрывают лишь процессы управления развитием городов с позиции «регион-муниципалитет».

Совершенствование управления экономическим и социальным развитием городов требует дальнейшего углубленного изучения городского программирования, его организационно-методических аспектов.

Цель диссертационной работы - провести анализ городских целевых программ, используя методологические основы программно-целевого подхода и выработать рекомендации по совершенствованию организационно-методических аспектов городского программирования.

Для достижения намеченной цели в исследовании ставились следующие задачи:

1. Разработать теоретическое представление о программно-целевом подходе и целевых комплексных программах, а именно:

- систематизировать существующие теоретические представления о программно-целевом подходе;

- выявить основные признаки программно-целевого подхода и целевых комплексных программ, обобщая теоретические исследования в данной области;

- проанализировать опыт применения программно-целевого подхода;

- сформировать представление о городской системе как объекте программирования.

2. Разработать методику анализа целевых программ с учетом методологических основ программно-целевого подхода.

3. Проанализировать применение программно-целевого подхода к управлению развитием г. Барнаула, в том числе:

- охарактеризовать социально-экономические показатели г. Барнаула как объекта программирования;

- провести анализ разработки и реализации городских целевых программ;

- выявить основные недостатки в части разработки городских целевых программ.

4. Сформулировать методические рекомендации по разработке и реализации городских целевых программ, а именно:

- определить основные направления совершенствования разработки и реализации городских целевых программ;

- разработать алгоритм выявления приоритетных проблем, решение которых предполагает применение программно-целевого подхода в новых экономических условиях;

- модернизировать организационную структуру формирования и реализации муниципальных программ;

- разработать предложения по проведению мониторинга реализации городских целевых программ.

Объект диссертационного исследования - целевые комплексные программы как инструмент управления развитием города.

Предметом исследования являются управленческие отношения в процессе разработки и реализации городских целевых программ. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды отечественных ученых в данной области. Эмпирическая база диссертации сформирована на основе исследований, проведенных лично диссертантом.

В качестве основных источников информационной базы выступили программы, разработанные администрацией г. Барнаула, а также результаты экспертного опроса по проблемам применения программно-целевого подхода на уровне г. Барнаула.

В процессе исследования применялись общенаучные методы, а также методы системного анализа, экспертного опроса.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- выявлены признаки программно-целевого подхода и целевых комплексных программ, позволяющих провести оценку городских программ;

- предложен новый подход к анализу муниципальных программ с использованием методологических основ программно-целевого подхода;

- выявлены основные недостатки в части разработки городских целевых программ на основе разработанной методики;

- предложен алгоритм выявления приоритетных проблем для разработки городских целевых программ;

- предложена модифицированная структура разработки и реализации муниципальных программ;

- предложены рекомендации по проведению мониторинга.

Практическая значимость научной работы состоит в возможности использования предложенных рекомендаций в управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в законодательном процессе, в научно-исследовательской и преподавательской работе. Результаты исследования будут способствовать повышению эффективности вновь принимаемых целевых городских программ.

Методические положения диссертации могут применяться при формировании городских целевых программ, разработке мер по обеспечению их результативности.

Значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты доведены до конкретных рекомендаций, позволяющих разработать положения о программно-целевом подходе к управлению социально-экономическим развитием города с учетом местных особенностей, ресурсов и обстоятельств.

Основные теоретические и методические разработки, выполненные в ходе исследования, изложены в докладах на международной XXXII научно-практической конференции студентов, магистрантов, аспирантов и учащихся лицейских классов (Барнаул, 2004), на межрегиональной научно-практической конференции аспирантов и студентов «Реформирование экономики: проблемы и решения» (Бийск, 2004), а также нашли отражение в публикациях по теме диссертации.

Результаты диссертационного исследования используются комитетом по экономике и инвестициям г. Барнаула при подготовке проектов городских целевых программ.

Материалы диссертационного исследования используются автором при преподавании курса «Государственное регулирование экономики» студентам экономического факультета Алтайского государственного университета.

Основные положения, обобщения и выводы диссертации отражены в 5 опубликованных работах общим объемом 1,6 печатных листов.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения. Основное содержание работы изложено на 174 страницах машинописного текста. Список литературы составляет 224 наименования.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Сабына, Елена Николаевна

Результаты исследования позволяют сделать вывод о том, что большинство целевых программ носило общегородской и долгосрочный характер. По широте охвата программной области большинство из них являются отраслевыми (61, 5%), меньше межотраслевых - (38,5%). Также достаточно выраженным является преобладание программ, оказывающих влияние на все население города в целом.

Наблюдался небольшой перевес прямого влияния на программную область по сравнению с косвенным. По характеру воздействия преимущественно выполнялись городские целевые программы, оказывающие влияние на социально-экономическую ситуацию в трех равных пропорциях: по текущим вопросам - 7, смешанные - 13 и перспективные - 5. Это говорит о том, что разработчики понимают необходимость перспективного развития городской инфраструктуры (табл. 2.1. и 2.2).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате изучения фундаментальных и прикладных исследований по вопросам программно-целевого подхода в развитии города, проведения анализа практического опыта программирования на примере г. Барнаула в соответствии с предложенным алгоритмом, а также на основании материалов проведенного экспертного опроса нами были выполнены основные задачи, поставленные перед началом исследования и предложены методические рекомендации по разработке городских целевых программ.

В соответствии с пониманием задач, инструментарием, объектами приложения и сферами использования все концепции ГТЦП были разделены на пять групп (параграф 1.1.). Чаще всего в них под программным подходом понимается вся совокупность методов и направлений «усовершенствованного» планирования либо любого комплекса непротиворечивых, локализованных мер. Это приводит к определенной расплывчивости, а, в конечном итоге, и к возможной дискредитации метода как такового, ввиду его использования в тех областях, где его применение не оправданно.

Для получения более целостного представления о программно-целевом методе нами были выделены его основные признаки, среди них такие, как:

- применение при решении возникшей проблемы, требующей межфункциональной и межтерриториальной координации мероприятий и невозможности решить ее традиционными методами управления;

- придание ему как можно более конкретных и количественно -определенных целей, согласованности по их достижению в установленный период времени при заданных ресурсных возможностях и ограничениях;

- возможность его приспособления к поиску эффективных вариантов решений и видов использованных для этого ресурсов.

На основе сопоставления с другими подходами, используемыми в управлении, мы считаем, что программно-целевой подход - это синтез ряда подходов, поскольку он связан с разработкой высококачественных целевых программ (направленность на конечный результат) деятельности (системный подход), в единстве его элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход), по всем направлениям (комплексный подход).

Наиболее успешной и глубоко разработанной формой программно-целевого управления объектами и процессами социально-экономической природы является целевая комплексная программа.

В работе были выделены такие признаки целевых комплексных программ как 1) целеориентированность; 2) комплексность; 3) системность и согласованность; 4) ограниченность во времени; 5) наличие количественных и качественных ожидаемых результатов; 6) ресурсообеспеченность; 7) невозможность разрешения возникшей проблемы, для которой разрабатывается ЦКП, непрограммными способами.

В настоящее время органы местного самоуправления все больше обращаются к ПЦП, при этом городское программирование не лишено многих недостатков. Основные причины, приведшие к существующему состоянию дел: 1) широкое обращение к программному подходу при отсутствии его целостной общепризнанной теории, нерешенности ряда ключевых вопросов; 2) формальный характер использования программных методов, их «приспособление» к существующим способам управления; 3)отсутствие необходимых организационных форм хозяйственного механизма.

Таким образом, практике реализации программного подхода присуща противоречивость. С одной стороны, есть необходимость в разработке программ, направленных на разрешение назревших проблем, а с другой, в существующих рамках управления успешное функционирование городских целевых программ невозможно.

В системе реализуемых на территории города программ мы выделяем четыре уровня: федеральные, краевые, муниципальные и местные (организаций, предприятий).

Особенностью муниципальных целевых программ является то, что граница их действия совпадает с границами административно территориального деления, время реализации - с принятым периодам перспективного и текущего планирования, а органы их управления обычно базируются на организационной структуре городской администрации.

В результате осуществленного анализа нами было выявлено, что большинство программ в г. Барнауле носит общегородской и долгосрочный характер. По широте охвата программной отрасли большая часть программ являются отраслевыми и чуть меньше - межотраслевыми. Достаточно выраженным является преобладание программ, оказывающих влияние на население города в целом.

Анализ выполнения целевых программ, периоды действия которых уже истекли, показывает, что не по всем направлениям этих программ фактические результаты соответствуют намеченным.

В результате проведенного экспертного опроса было выявлено, что респонденты представляют себе программно-целевой подход как разработку и реализацию целевых программ и построение системы планов и прогнозов на основе долговременных целей. По их мнению, применение программно-целевого подхода должно происходить одновременно с прогнозированием либо планированием, как неотъемлемыми частями городского управления. Об этом же свидетельствует и мнение о периоде, на который должны разрабатываться целевые городские программы - от 1 года до 5 лет, так считает подавляющее большинство экспертов.

Мы предлагает оценивать программы по следующим критериям:

1. Обоснованность; 2. Ресурсообеспеченность; 3. Наличие в программе количественных и качественных ожидаемых результатов; 4. Целеориентированность; 5. Комплексность; 6. Ограниченность во времени; 7. Системность.

Попытки использовать программно-целевой метод для решения муниципальных проблем предпринимаются постоянно. Практика разработки и реализации городских программ показывает неоднозначность этого процесса в г. Барнауле.

Анализ городских целевых программ, проведенный в диссертационном исследовании, дал нам возможность сказать о том, что преобладающее большинство программ имеет ряд недостатков теоретического и методологического характера, существенно ограничивающих эффективность их практической реализации.

Проблемы социально-экономического развития чаще всего формулируются в структурных подразделениях муниципального образования, что приводит к несоответствию перечня принятых городских программ реальной структуре проблем и, соответственно, к недостаточному обоснованию необходимости применения программно-целевого метода для решения данной проблемы. Ряд муниципальных программ разработан для решения далеко не приоритетных проблем развития местного сообщества, а, скорее, вслед за программами, принятыми на федеральном и региональном уровнях, они копируют их или носят чисто формальный характер. Наблюдается расплывчатое и несубординарное формулирование целей программ, что делает их выполнение почти бесконтрольным.

Сформулированные проблемы не находят решения в мероприятиях, дублируются задачи и мероприятия. Отсутствуют методы, устанавливающие соблюдение приоритетности программных мероприятий или механизмов установления программ.

В процессе разработки программ практически исключается вариативный отбор. Проекты разрабатываются в одном варианте, в основу которого закладываются сложившиеся тенденции и пропорции.

В условиях дефицита средств городского бюджета все еще традиционен путь финансового обеспечения программ с помощью выделения бюджетных средств. Если же и предполагается привлечение средств, то совершенно не отрабатывается данный механизм или это осуществляется по принуждению.

Практически все (90%) городских программ не предусматривают финансирования, или в качестве источника указывают «текущее финансирование», или используется формулировка о том, что объемы средств, направления и формы финансирования устанавливаются при утверждении бюджета на соответствующий год. Все это приводит к еще большему распылению средств по множеству мероприятий без учета реальной возможности их завершения и отсутствию жесткой и четкой системы контроля.

Отсутствует четкая координация между отдельными программами (задания которых часто взаимосвязаны и дублируют друг друга), с общими прогнозно-аналитическими показателями, с краевыми и федеральными программами.

К основным недостаткам городского программирования мы относим отсутствие эффективных структурно-организационных форм управления и должного финансирования. Именно эти две причины были основными препятствиями, по мнению наших экспертов, для действенной реализации разработанных ГЦП. Именно на них указывают эксперты.

Отсутствует эффективная система управления и ответственности за программу со стороны головного исполнителя и системы контроля со стороны государственного заказчика программы

Мы выделяем ряд общих обязательных требований, которые позволят улучшить деятельность в процессе разработки и реализации городских целевых программ.

Все мероприятия, производимые для совершенствования механизма разработки городских программ, с нашей точки зрения, можно разделить на две группы: 1) мероприятия, которые могут быть решены местными органами управления; 2) находящиеся вне компетенции местных органов, мероприятия которые могут быть решены только путем подготовки соответствующих предложений в государственные органы управления. В первую группу могут быть включены следующие направления:

1) нормотворческое;

2) формирование и отбор проблем;

3) организационное;

4) финансовое.

Необходимо разработать нормативно-правовую базу, которая должна включать процедуру разработки и реализации программ в городском округе. Следует обосновывать место городских целевых программ в общей системе регулирования; установление порядка формирования проблем и целей; порядка утверждения, разработки, реализации и контроля за ее выполнением; закрепление методов оценки и эффективности результатов; определения условий ответственности за выполнение программных мероприятий.

Нами делается вывод о том, что в условиях многогранности хозяйства города, эффективное применение программно-целевого подхода становится затруднительным без увязки целевых программ со стратегией развития городе. Формирование программ должно стать органической частью стратегического планирования, что повысит целенаправленность последнего.

Одним из центральных вопросов методологии программно-целевого управления на уровне города является вопрос о выборе программно-решаемых проблем. Наши рекомендации по разработке программ исходят из того, что важно дать обоснование актуальности и уникальности проблем, подлежащих программной разработке, их места в экономическом и социальном развитии муниципального образования. В работе предложен алгоритм отбора проблем для разработки ГЦП.

На решение проблем должны быть направлены конкретные мероприятия, которые группируются по различным основаниям и образуют следующие подструктуры: функциональную, временную, организационно-управленческую .

Целесообразно оценивать возможные изменения программных мероприятий, их приоритетность, количественные параметры. Необходимо разрабатывать несколько вариантов программы, отличных друг по множеству параметров, показателей. Таким образом при разработке программ будет соблюдено требование вариативности.

Наши рекомендации исходят из необходимости преобразования существующей структуры управления городскими целевыми программами, в связи с чем предложен возможный способ формирования матричных организационных структур программно-целевого управления: создание целевых рабочих групп, органа общего руководства программой и закрепление необходимых полномочий за координационным отделом.

В настоящее время начинает расти спрос на методические разработки и обучающие программы в области мониторинга и оценки. Объектами мониторинга могут явиться предложения по разработке целевых программ, а также они сами.

Для построения системы мониторинга необходима качественная разработка важнейших компонентов: определение измеряемых показателей результатов программы; выбор показателей оперативного и долгосрочного воздействия программы; оптимизация уровня затрат на мониторинг и информационное обеспечение; учет результатов мониторинга.

Управление городской программой требует соответствующего информационного обеспечения на всех стадиях, так как эта деятельность неразрывно связана с получением и переработкой большого количества разнообразной информации, созданием надежных и гибких информационных систем, обеспечивающих механизм управления достоверной, разносторонней и своевременной информацией.

Вместе с тем, нет необходимости в создании новых информационных структур, в коренной перестройке существующего информационного обеспечения. Можно произвести некоторое совершенствование информационного обеспечения в рамках существующей управленческой системы, которая позволила бы приспособить ее к требованиям городского программирования. Для этого информационное обеспечение должно охватить важнейшие показатели городского хозяйства и их изменения в динамике, взаимосвязи.

Результаты диссертационного исследования доведены до состояния конкретных требований, положений, предложений.

Выработанные предложения и методические положения касаются разработки городских целевых программ, однако они могут быть распространены на целевые комплексные программы других уровней — с учетом их специфики и масштабности. Предложенные рекомендации могут быть использованы в управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в законотворческом процессе, в научно - исследовательской и преподавательской работе.