Организационный механизм совершенствования местного самоуправления в крупном городе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационный механизм совершенствования местного самоуправления в крупном городе"

На правах р)>когтсу

СОЛОВЬЕВ СЕРГЕЙ АНАТОЛЬЕВИЧ

ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КРУПНОМ ГОРОДЕ

Специальность 08.00.05. - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Шодонко Дмитрий Васильевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Максимов Сергей Николаевич

кандидат экономических наук, профессор Кузнецова Зента Петровна

Ведущая организация Институт проблем региональной

экономики Российской Академии наук

Защита состоится «ДУ >>ДСЩ*жЯУ?2006 года в часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.Й2 в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 324.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский проспект, д. 103 а.

Автореферат разослан года.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук

1. Общая характеристика работы

Теория муниципального менеджмента как относительно обособленной управляющей системы получила развитие в середине XX веха. В качестве объекта управления при этом выделялись две подсистемы - муниципальное хозяйство, за развитие которого муниципалитет несет прямую ответственность, и муниципальная экономика, т.е. предприятия и организации, расположенные на данной территории, использующие ее ресурсы, но находящиеся в частной, государственной или иной не муниципальной собственности. По отношению к ним местное самоуправление может использовать лишь косвенные и договорные формы воздействия.

В современных условиях особое значение приобретает формирование организационного механизма местного самоуправления. Начавшаяся в 2006 г. реформа местного самоуправления возлагает на него многие функции, которые ранее находились в ведении государства. Реализация национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и агрокомплекса требует новых форм и методов управления развитием поселений.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) к ведению представительных и исполнительных органов местного самоуправления (МСУ) отнесены вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории. Однако права и ответственность между ними еще должным образом не разделены, около 80% муниципальных образований (МО) являются дотационными.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформировал территориальное устройство местного самоуправления, определив в ст. 79 особенности организации МСУ в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. В этих городах перечень вопросов местного значения и источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов РФ, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Состав муниципального имущества МО этих городов также определяется законами субъектов РФ.

Закон Санкт-Петербурга № 237-30 от 07.06.2005 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» определяет вопросы местного значения (41 пункт), но МСУ, практически, не участвуют в реальном управлении городским хозяйством. Более половины (34) вопросов местного значения, отнесенных к компетенции МО, не подкреплены финансовым содержанием. Финансовое обеспечение по нормативам выделяется лишь на 7 вопросов местного значения. На 111 МО Санкт-Петербурга приходится менее 2% городского бюджета. Организация управления вопросами местного значения с таким объемом финансирования невозможна, что лишает граждан права на дееспособное МСУ, исходя из принципов Европейской Хартии о МСУ. Отсутствие достаточной финансово-экономической основы, чрезмерная

концентрация управления и финансовых ресурсов в государственной исполнительной власти замедляет развитие МСУ как института демократического устройства общества.

Рад теоретических и практических вопросов организации муниципального управления до сих пор не решен. Это относится к самому содержанию управления в новых условиях, разграничению функций, полномочий и ответственности государственных и муниципальных органов, определению целей, результатов, форм и методов управления муниципальным развитием МО. В условиях крупного города структура управления имеет большую специфику. Все это определяет актуальность темы исследования.

Его цель - развитие теоретических и организационных основ формирования МСУ в крупном городе в условиях муниципальной реформы и реализации российских национальных проектов (2006-2010 гг.).

Эту цель конкретизируют следующие задачи исследования:

- развить концепцию МСУ как формы общественно-государственного партнерства;

- выявить основные тенденции развития мирового и российского муниципального менеджмента в современных условиях;

- определить новые черты крупного города как социально-экономической системы в условиях глобализации;

- обосновать целевую и соответствующую ей организационную структуру МСУ в крупном городе;

- предложить пути формирования организационного механизма МСУ в крупном городе на основе районной модели, способной повысить эффективность управления городским хозяйством, численностью и структурой населения;

- определить пути совершенствования организации бюджетного управления, рационализации структуры доходов и расходов внутригородских МО.

Цель и задачи исследования определили структуру диссертации, состоящей из введения, трех глав, заключения, списка публикаций и приложений.

В гл.1 «Развитие местного самоуправления в условия муниципальной реформы» исследуется МСУ как форма общественно-государственного партнерства и тенденции развития МСУ в новых условиях,

Гл.2 «Развитие муниципального управления в крупном городе» посвящена анализу новых черт современного города как социально-экономической системы, оценке целевой и организационной структуры муниципального управления в крупном городе,

В гл.З «Механизм совершенствования организации управления в крупном городе» обоснованы основные направления совершенствования районной модели МСУ и организации управления местными бюджетами.

Методологической основой исследования принята современная теория муниципального и городского управления, развитая в работах Т.М.Безденежных, B.C. Боголюбова, Н.В.Васильевой, А.Г.Воронина,

Н.Ф.Газизуллина, В.ПГаленко, А.Г.Гранберга, Б.М.Гринчеля, Ю.Н.Гладкого, Г.В.Дваса, О. Г. Дмитриевой, Л.Н. Добрыниной, А.Ю.Завадворова, В.Н.Ивановой, М.ГЛвановой, Ф.Н.Кадырова, М.М.Качурина, З.П.Кузнецовой, Ю.М.Лужкова, В.А.Лапина, В.Н.Лексина, С.Н.Максимова, Е.ВЛесоцкой, Н.А.ПлатановоЙ, М.И.Поповой, К. Ф.Пузыни, В.Е.Рохчина, Ф.Ф.Рыбакова, Е.Б.Смирнова, С.А.Урекяна, А.Н.Цветкова, А.И.Чистобаева, С.В.Успенского, В.Б.Фраймовича, В.С.Чекалнна, Д.В.Шопснко, В.Д.Шопенко, В.ИШирокова, А.НШвшова, в работах многих зарубежных экономистов и социологов.

Информационной базой исследования явились данные первичного учета и статистической отчетности муниципальных образований и районов Санкт-Петербурга, Москвы и других крупных городов России и зарубежных стран за 90-е гг. XX и начало XXI века. Использованы материалы зарубежных и российских аналитических центров по проблемам социально-экономического развития современных городов н их муниципальных образований (МО), нормативные акты по реформе местного самоуправления (МСУ) и реализации национальных проектов в России 2006-2010 гт.

На защиту выносится концепция организации местного самоуправления в крупном городе как формы общественно-государственного партнерства и управления решением местных вопросов в условиях реформы МСУ.

Элементы научной новизны выносимых на защиту положений:

- концепция МСУ как формы общественно-государственного партнерства, связанной с развитием гражданского общества и передачей функций, прав и ответственности по оказанию широкого и четко определенного круга социальных услуг первичным ячейкам регионального управления;

- выявление новых тенденций развития мирового и российского муниципального управления в условиях глобализации, информатизации и возрастания роли социально-личностных факторов экономического развития при переходе к постиндустриальной экономике;

- определение новых черт урбанизации и функционирования города как социально-экономической системы и инновационного центра;

- обоснование целевой и соответствующей ей организационной структуры местного самоуправления в крупном городе на базе районной модели.

Практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций заключается в обобщении мирового и российского опыта муниципального управления и разработке рекомендаций по совершенствованию организационного механизма и структуры управления хозяйством в крупном городе, включая организацию управления бюджетами, рационализацию структуры доходов и расходов бюджетов внутригородских МО.

Материал диссертации может быть использован при чтении курсов «Муниципальное управление» а «Местное самоуправление» в учебных заведениях.

Апробация результатов исследования проводилась на научно-практических конференциях в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» и в практической деятельности автора по муниципальному управлению в Адмиралтейском районе Санкт-Петербурга.

По теме диссертации опубликовано 12 печатных работ.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Местное самоуправление как форма общественно-государственного

партнерства

Местное самоуправление как форма организации общества возникло еще до создания централизованного государства. Однако его теория стала предметом специального исследования в российской экономической литературе лишь в 90-х гг. XX века. Начатая в 2006 г. реформа, принципиально расширяет полномочия и ответственность местного самоуправления, хотя вопросы его финансовой автономии все еще не решены.

Управление социально-экономическими процессами в современном обществе не может быть эффективным, пока их изучение и регулирование будут осуществляться преимущественно в масштабах федеральных округов, экономических районов или субъектов РФ, а не на уровне МО - экономической и политической опоры современного общества.

В диссертации выявлены причины возрастания роли места ого самоуправления в условиях перехода к постиндустриальной информационной экономике, сформулированы его принципы (выборность, четкое определение полномочий и ответственности, бюджетно-финансовая и налоговая автономия, установление минимальных социальных стандартов на основе трехстороннего договора администрации, представителей работодателей и гражданского общества), предложено определение местного самоуправления как территориальной формы общественно-государственного партнерства, социального института постиндустриального информационного общества.

МСУ представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества (регионального социума) по обеспечению его безопасности и социального развития на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества. Основными элементами улучшения качества жизни являются: повышение уровня благосостояния; изменение образа жизни в соответствии с требованиями постиндустриального общества; улучшение здоровья населения и увеличение на этой основе продолжительности активной жизни людей; обеспечение эффективной занятости; резкое повышение эффективности ЖКХ и коммунальных систем; обеспечение правопорядка; повышение инновационной и предпринимательской активности населения, его образовательного и культурного уровня.

В соответствии с этим выделяются следующие основные критерии местного самоуправления:

- наличие у МО собственности и автономных источников дохода, достаточных для выполнения закрепленных за ним законом функций;

- наличие и реальное функционирование местных представительных и исполнительных органов;

- отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности МСУ государственным органам власти, невмешательство этой власти в решение вопросов, относящихся по закону к ведению МСУ;

- свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах;

- реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в выработке и принятии решений по основным вопросам, отнесенным к ведению МСУ;

- непосредственная демократия, т.е. выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, их регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями, контроль органов гражданского общества над аппаратом управления;

- гарантия социальной защиты населения, образующего местное сообщество, оказания населению комплекса коммунальных, здравоохранительных, образовательных и других социальных услуг, качество которых соответствует установленным нормативам;

- включение МСУ в качестве органической составной части в систему управления регионом - объектом РФ при законодательно установленном разграничении ответственности, прав, полномочий, собственности, бюджетов и т.д.

Общие выводы из анализа природы МСУ состоят в следующем:

1. МСУ является демократической формой общественно-государственного партнерства, обеспечивающей развитие федеративного государства и гражданского общества.

2. Россия имеет опыт МСУ, который должен быть использован в новых условиях. Как показали специальные исследования',2, особый интерес представляет опыт земской медицины, обеспечившей резкое сокращение смертности, школьного образования, агротехнической, ветеринарной и технической помощи селу, организации культуры, печати и земской статистики, которая была в начале XX века лучшей в мире.

3. Реформа МСУ в 2006-2008 гг. носит революционный характер. При ее осуществлении необходимо учесть мировой и российский опыт организации МСУ.

Следует выделить основные причины возрастания роли МСУ в условиях перехода развитых стран к постиндустриальной информационной экономике.

1 Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М„ 1994,

* Осноьы местного самоуправления в городах России. СПб., 1995.

Увеличение доли работников умственного труда и общего уровня образования населения, особенно в крупных городах - центрах высокотехнологичных отраслей производства.

Рост благосостояния граждан, при котором возрастает роль социальных потребностей высшего порядка (в развитии личных способностей и инициативы, самовыражении, улучшении здравоохранения и охраны окружающей среды и т.д.).1 При этом растет дифференциация доходов и угроза преступности со стороны безработного и бедного городского населения.

Резко расширяется доступ граждан к социальной и экономической информации и их коммуникации друг с другом, с муниципальными и государственными учреждениями.

Возрастает роль малого и среднего, в т.ч. инновационного бизнеса, жизненно заинтересованного в улучшении местного делового климата.

В XXI веке отмечается быстрое увеличение числа и роли негосударственных некоммерческих организаций (НКО), тесно связанных с МСУ. В России действует более 200 тыс. НКО. В 2006 г. принят специальный закон, регулирующий кх деятельность.

Как показывает опыт ряда стран, с помощью НКО миллионы людей приобщаются к добровольной деятельности по повышению качества жизни местного населения.

МСУ весьма восприимчиво к институциональному влиянию будь то стимулирующее или угнетающее воздействие. Его институциональный механизм представляет собой взаимодействие внутренних базовых корм сотрудничества (гражданская инициатива, взаимопомощь, взаимный контроль), национально-культурных особенностей (здесь следует отметить общинную историю русского и мусульманских народов России) и внешней институциональной среды, прежде всего, государственного регулирования, административно-территориальной и информационно-коммуникативной системы.

2. Тенденции развития местного самоуправления

К числу новых тенденций развития местного самоуправления относится передача в его ведение ряда государственных функций, возрастание полиэтнического характера местных общин, особенно в крупных городах, усиление федералистских начал, даже в унитарных государствах, уменьшение доли субсидий местным бюджетам и увеличение роли субвенций на реализацию конкретных инвестиционных проектов, имеющих не только местное, но и национальное значение. Растут устойчивые доходы МСУ за счет закрепленных на постоянной основе налогов и использования муниципального имущества. Однако органы МСУ в США и Великобритании сложились исторически и не обеспечивают единства системы управления. Сопоставимые по численности населения территории часто имеют разные правовые статусы. Этот организационный механизм не может служить ориентиром доя России и подвергается острой критике в своих странах.

' Зауег А., 1Уа)1;ег Л. ТЪе пе* »осЫ гсопоту. 0»тЬгк%б, 1994.

Особое значение имеет возрастание роли МСУ в развитии местного делового, инновационного и инвестиционного климата в условиях растущей конкуренции между регионами и МО. На базе частно-общественного партнерства, преследующего общие социально-экономические цели долгосрочное сотрудничество государственных, муниципальных и частных предприятий и некоммерческих учреждений, а также региональных корпораций развития на основе особых кооперативных договоров. Эти договора могут предусматривать:

участие частного капитала в ГУН или МУП;

участие МО или региональных органов в капитале частного предприятия;

создание совместного предприятия смешанной формы собственности; долгосрочный договор (альянс) между региональными органами управления, органами МСУ и коммерческими фирмами (независимой формы собственности) по совместному решению социально-экономических проблем местного значения.

На основе анализа большого числа зарубежных и отечественных публикаций исследовано изменение целей муниципального управления при переходе к постиндустриальной экономике, особенности регулирования муниципальной экономики, находящейся в частной собственности, предложена структура муниципального управления, включающая целевую, функциональную и обеспечивающую подсистемы.

К числу главных функций муниципалитетов в развитых зарубежных странах относятся:

оказание услуг населению через посредство муниципальных предприятий, учреждений и организаций, защита экономических и социальных интересов граждан;

содействие развитию местной промышленности, торговли, сферы услуг и ремесел с помощью субсидий, премий за увеличение занятости и создание новых предприятий, льгот при выделении земельных участков, сдаче в аренду зданий и т.д., гарантий по займам и льготных кредитов;

развитие производственной, информационной, рыночной и социальной инфраструктуры на основе долевого участия местного и вышестоящих бюджетов, частных инвестиций, займов и т.д.; улучшение охраны окружающей среды; руководство муниципальными предприятиями;

организация эффективного использования региональных земельных, водных и других природных ресурсов.

К числу главных тенденций развития МСУ относятся:

передача МСУ функций государственной власти в области организации социальных услуг, образования, здравоохранения, культуры, управления местным хозяйством,

рост доли местных бюджетов в консолидированном бюджете за счет местных налогов, прежде всего, налога на продажи, доходов от использования муниципального имущества и целевых субвенций из госбюджета,

усиление роли МСУ в развитии местного делового, инновационного и инвестиционного климата в условиях растущей конкуренции МО и регионов,

3. Новые черты города как социально-экономической системы Анализ политической экономии городов и мирового опыта позволил выявить новые черты крупного города как современной социально-экономической системы, связанные с превращением городов в инновационные, культурно-образовательные, финансовые и логистические центры с высокотехнологичным производством. При этом происходит диверсификация административных функций, вывод из городских центров низкотехнологичного и массового производства, развиваются весьма протяженные агломерации с пригородными районами, интернационализация и глобализация экономики и культуры изменяет структуру городского населения. Современные информационные технологии позволяют создать «цифровой город» как центр индустрии услуг и международной кооперации.

Политическая экономия городов как отрасль экономической науки получила развитие в 70-80-х гг. XX века.1 Этому способствовала активная урбанизация в Азии, Африке, Латинской Америке, связанная с переселением миллионов сельских жителей, не имеющих необходимой квалификации и социальных навыков в крупные города. Во второй половине XX века Каир, Мехико, Рио-де-Жанейро, Дели, Джакарта превзошли по численности населения Лондон, Париж и другие европейские города.2

В конце 90-х гг. получила развитие теория реконструкции городов, были разработаны принципы и методы городской политики, направленной на активное регулирование всех сторон жизни города и региона как части глобальной мировой экономики, а не только поселения с автономным жизн еобеспечением .3

Мегаполисы Нью-Йорк, Чикаго, Лос-Анджелес, Рио-де-Жанейро и т.д. не являются столицами ни государств, ни регионов.

Европейские города стали центрами предоставления услуг, инновационными и финансово-торговыми центрами мировой экономики, городское управление во все большей степени ориентируется на согласование интересов частного сектора, различных социальных групп и классов, а не на руководство муниципальными предприятиями,4

К числу проблем городского менеджмента в современной России относится чрезмерное сосредоточение властных и экономических субъектов в Москве и региональных столицах, нерациональное отделение Москвы и Петербурга от их агломераций, слабое вовлечение граждан в муниципальное управление, отсутствие ясной миграционной политики.

1 Urban political economy. Ed. K.NewIon, L., 19R1, Vogel R. Urban political economy. Gainesville (Fl) 1992: Logan S„ McLÖth H, Urban fortunes: the political economy of place. Berkeley (Ca), 19&7, 1 Urbanization in the world economy, Ed. M.Timberlake, Orlando, 19B5.

1 Reconstmcturing urban regime theory: regulation urban politics ui a global economy. Ed. M.Lauria. Thousand Oask

(Ca), 1996.

Cities of contemporary Europe. A.Bagnaseo, P.Le Gales {eds). Cum bridge University Press, 2000.-219 p.

Обобщен опыт планирования городского хозяйства, оценки и определения рейтинга городов по различным социально-экономическим показателям в США и странах ЕС.

Согласно генеральному плану развития Санкт-Петербурга в 20052015 гг. ключевыми для города останутся четыре позиции — промышленность, торговля, транспорт и строительство.

Впервые 2-ой Генеральный план принят в качестве регионального закона. Это накладывает ограничения на деятельность исполнительной власти, позволяет оспаривать ее решения в суде.

Важное значение имеет развитие 7-8 крупных городов в качестве университетских, научных и промышленных центров на Востоке и Юге России.

Исследуются новые тенденции урбанизации, связанные с интеграцией городов с пригородными населенными пунктами на базе единой системы коммуникаций. Так, Петербург, имеющий статус субъекта РФ, включает 31 город И поселок, 80 округов.

Интернационализация и глобализация экономики и культуры заставляет города приспосабливаться к новым условиям.1 Как показали исследования всемирной истории городов1 и соотношения их исторической памяти и современных проблем3 крупные города всего мира образуют международную сеть, звенья которой все более жестко конкурируют Друг с другом.4 При этом не инвесторы должны управлять городом, а, напротив, город должен создавать условия для наилучшего сочетания интересов жителей, инвесторов и администрации.

Особое значение в условиях глобализации приобретает развитие гибкого рынка трудовых ресурсов, инновационной инфраструктуры, способной оказывать широкий спектр финансовых и консультационных услуг, а также образ мышления населения, его открытость по отношению к социальным, экономическим и технологическим нововведениям, доверие и взаимопонимание предпринимателей, работников, профсоюзов и местной администрации. От этого зависит деловой и инновационный климат, имидж (образ) города в глазах инвесторов, развитие кооперации частных и общественных институтов (частно-общественное партнерство).

Информатизация позволяет превратить город в предпринимательскую машину*, единую систему обслуживания бизнеса. Как показали специальные исследования6, это ведет к созданию цифрового города (digital city), объединенного Интернетом, и всемирной сети городов, создающей совершенно новые возможности для развития индустрии услуг, международной кооперации и механизма городского менеджмента.''

' Kresl P., Fry E. The urban response to huemailwiaUzation. Cheltenham, UK, 2005,-231 p. 1Notkin S. The city: a global history. NY., 2005.-21! p.

' Urban memoiy: hijtoiy and amnesia in the modem city. MCritisoti (ed,). L., 2001.-221 p.

"Changing cities: rethinking urban competitiveness, cohesion and governance. N.BucIt e! aJ. (eds). N.Y., 200S- J17 p. J The city as an entertainment machine. T.Ciaik (cd). Amsterdam. 2004.- 325 p.

' Aurigi A. Making Hie digital city: the early shaping of urban internet space, Aiderjhot, VK, 2®J. - 224 p.

1 Tayi.n P. World city network: a global urban analysis. L., 2004.- 241 p.

Около 30 наиболее значимых, коррелирующих с качеством жизни и конкурентоспособностью городской экономики показателей объединяются в 4 группы:

- численность, движение, демографическая структура и здоровье населения;

- образование, занятость и доходы;

• жилищно-коммунальное обслуживание и развитие социальной инфраструктуры;

- общественный порядок и доверие к власти.

4. Целевая структура местного самоуправления

Целевая структура МСУ представляет собой систему целей муниципальной политики, за достижение которых органы МСУ несут ответственность перед населением МО. Эти цели устанавливаются федеральным и региональными законами, в которых содержится перечень вопросов местного значения и государственных полномочий, передаваемых в ведение МСУ.

Анализ целевой структуры муниципального управления социальным развитием базируется на тезисе о том, что эта структура управления должна определять организационный механизм, причем государство рассматривается как производитель социальных и организационных услуг для всех субъектов муниципальной экономики и муниципального хозяйства.

Цели муниципального менеджмента нельзя сводить к узкоэкономическям, они весьма многообразны, а конечные цели носят социальный характер. Субъектами муниципального менеджмента являются, во-первых, местная администрация, во-вторых, муниципальные предприятия, и, в-третъих, общественные организации, непосредственно представляющие интересы различных групп населения.

В современных условиях главная цель муниципального управления -повышение качества социальных услуг, оказываемых населению МО, развитие и эффективное использование социально-экономического потенциала, а на этой основе — достижение и повышение конкурентоспособности МО на региональном, национальном и глобальном рынке.

Экономическую основу местного самоуправления составляют три подсистемы: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права МО.

Конечная цель управления социальным развитием — увеличение и эффективное использование социального потенциала МО, преодоление чрезмерного социального неравенства путем организации и стимулирования сотрудничества и инициативы граждан.

Целевая структура управления социальным развитием городского района включает 7 основных блоков (см. рис. 1):

- стабилизация численности и рационализация демографической структуры населения;

- охрана здоровья и окружающей среды;

- непрерывное образование и креативность кадров;

- улучшение структуры занятости;

- развитие и повышение качества жилищно-коммунальных услуг, обеспечение доступности жилья;

- улучшение общего социального климата;

- адресная социальная защита.

О динамике целевой структуры МСУ свидетельствует изменение структуры расходов местных бюджетов. Так, в Санкт-Петербурге в 2000-2004 гг. при увеличении суммарных расходов бюджетов МО в 3,5 раза (с 723 до 2459 млн руб.) доля расходов на ЖКХ выросла с 39,3 до 47,6%. На втором месте -расходы на функционирование самих органов МСУ, их доля также выросла с 19,2 до 20,8%. Расходы на образование по абсолютной сумме выросли более, чем вдвое (со 126 до 285 млн руб.), однако, их удельный вес в бюджете значительно сократился - с 17,4 до 11,6%. Сократилась и доля других расходов — на здравоохранение, культуру, социальную помощь-с 24,1 до 20,0%.

Такую динамику нельзя признать рациональной, тем более, что из местных бюджетов до сих пор финансируются школы, поликлиники, жилые дома, отделения милиции и т.д., находящиеся не в муниципальной, а в государственной собственности. Из-за этого в ряде МО превышается установленный Бюджетным кодексом РФ предельный размер дефицита местного бюджета (10%), а фактические расходы превышают ассигнования.

Управление занятостью отнесено к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, служба занятости до сих пор не выступала прямым участником бюджетного процесса и организации СУ. Однако занятость определяет качество жизни населения на данной территории.

Ликвидация с 2001 г. Государственного фонда занятости резко ухудшила региональную организацию занятости населения, особенно организацию общественных работ, летней занятости молодежи, переподготовки безработных, создания рабочих мест для лиц с ограниченной трудоспособностью.

Органы МСУ могут стать социальными партнерами на рынке труда, финансируя договора на проведение общественных работ, создание новых рабочих мест и организацию подростковых бригад по благоустройству, обслуживанию жилья, муниципальных и социальных учреждений, озеленению и уходу за насаждениями, ремонту инвентаря и помещений.

Управление занятостью, развитием малого бизнеса, особенно индивидуального предпринимательства, надомного труда, частичной занятости следует отнести к целям МСУ, освоение которых целесообразно, в первую очередь, в ходе реформы МСУ. Целевой функцией МСУ станет также улучшение делового, инновационного и инвестиционного климата в МО.

Коммунальное хозяйство

Ёлагоустройство, ремонт м (пеяенение

содержание дорог местного юткния; оргаинзддон содержание детски* истортнаюа ллмшдж, содержание мест захоронения; органюаши сбора к ■ывлз нусора н бытошх отход».

Жплищпое хмяПстао

Содержа-пив

обметов муниципального

ЖН.'ЮГО

фонт

социального

использовании; оргвниза»

Ш1Я

защита жилого фонда.

Образование, воспитание, социальная помощь

I

Содержание детских

мушишпальных

дошкольных

учрсЖДСИНЙ, подростковых КЛ>6с>», Оплптруд* приемных даиггелеД. Приобретена« шгомюА формы детям

ыалообдосчемгых ссмеЯ, Социальная помощи остро нуждающимся Разработав н реалюшкя соинчьяых программ за счсг исстмго (иоджец. Опека к

по печется м^гю. Военяо-пятриоти-«кское воспитан«*.

Охрана здоровья 11

защита населения

I

Обеспечение салкгарного благополучия населения. Предупреждена н защита о*

чрезвычайных

ситуаций,

включая

оповещение я

обучение

населения»

Поддержка

охраны

общественного порядка. Зашша пра& потребителей.

Культура н

досуг

Содержание

объегто»

культуры,

Сооеряга^не

спортивны*

объекгм.

Содержание

мест мамоаото

отдыха.

Одооевд»*

досуг* ¿еетай и

подростков.

Сохранение к

развитие

местных

традмюй II

обряде*

ОргашпДО*

праздников»

эрелиш.

Маркетинг

Органташл ц

удержание

СМИ.

Оргашлация н «одержлкпе

музее»,

ы^стакш,

памныыхыест.

Радвдтне смэеВ

собтсетми-

ностм*,

Согласование

розничной

торговли,

контроль»

собшндонем

законов о

торговле*

Фунюшошгрор анис органов

МСУ н управления имуществом

х

Содержание органов МСУ. Содфжание объектов собственности. Организация сбора статистических данных. Создание и

финансирование МУП, установление их тарифов. Содействие развитию налюго бизнеса. Формировали, утиржяениен исполнение бюджета. Принятие к имание право*ых шов. Выдача ратрешекий на ктуплеиие > брак. Формирование архивов.

Рис. I, Целевая структура организации местного самоуправления во внутригородских МО

5. Сущность и структура организационного механизма местного самоуправления в крупном городе

Организационный механизм МСУ включает организационную структуру управления, распределение полномочий и ответственности между органами управления и процедуру принятия управленческих решений. К числу принципов формирования этого механизма в условиях реформы МСУ относится разделение полномочий представительной и исполнительной ветвей МСУ (независимо от размеров МО и численности депутатов МСУ), четкое определение их полномочий, развитие гласности МСУ, включая институт публичных слушаний, обязательную публикацию данных о ходе выполнения местного бюджета, численности и оплате труда муниципальных служащих и т.д.

При единстве общих принципов организации МСУ предусматривается в зависимости от размеров МО и других местных особенностей различное наименование органов управления, возможность создания финансового и контрольного органа, различный порядок избрания главы МО, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и т.д.

Организационная структура МСУ в крупном городе представлена на

Рис. 2. Структура муниципального управления

Особое значение имеет формирование стратегических сетей -устойчивых связей между государственными и муниципальными органами власти, фирмами, некоммерческими организациями и гражданским обществом с целью выявления и согласования их интересов, развития инициативы граждан и общественного контроля.

В диссертации обобщен опыт МО Петербурга, Москвы, Екатеринбурга и других крупных городов России и зарубежных стран по совершенствованию организации МСУ. Совершенствование организационного механизма МСУ во внутригородских МО связано с переходом к районной модели МСУ. Представленный в диссертации анализ реальных полномочий органов МСУ показал, что при существующей организации они не могут реализовать основные идеи муниципальной реформы, поскольку не имеют соответствующего имущества и финансовых ресурсов для реального участия в управлении городом.

Организационный механизм МСУ в Санкт-Петербурге имеет ряд особенностей. Формирование 111 внутригородских МО проведено лишь в 1997-1998 гг., причем перечень предметов их ведения весьма ограничен, а механизм передачи объектов из государственной в муниципальную собственность практически не действует из-за недостаточности финансовых ресурсов МО.

Ввиду ограниченности функций, выполняемых органами МСУ во внутригородских МО Петербурга структура их администраций включает лишь органы управления коммунальным хозяйством, включая ремонт, благоустройство и озеленение территорий, финансово-бухгалтерскую службу и общий департамент.

Важное место в организационной структуре МСУ должны занять агентства реконструкции и развития территорий — предприятия любой организационно-правовой формы (АО, ООО, некоммерческие партнерства и др.), заключившие с органами государственной или муниципальной администрации договор об управлении территорией, включая дороги, котельные, жилье и другую недвижимость, с целью ее эффективного обслуживания и повышения ценности.

По закону «Об административно-территориальном делении Петербурга» муниципальным округам придается статус административных единиц. Однако это решение нельзя считать окончательным, поскольку мелкие МО не в состоянии управлять социальным развитием крупного города. Как показывает опыт Москвы и зарубежных городов эту функцию должны выполнять более крупные образования - районы (округа, префектуры и т.д.). Лишь в этом случае появится реальный объект, который сможет управлять региональными ресурсами, в том числе имущественными и земельными. Это позволит создать эффективный территориальный менеджмент, который при существующей административно-территориальной модели невозможен.

В связи с этим обоснованы предложения по распределению функций, полномочий и ресурсов между муниципальными районами и МО в городах -субъектах РФ.

В итоге МСУ можно определить как территориальную форму общественно-государственного партнерства, основанную на законодательном установлении границ административно-территориальных образований, состава и нормативов качества предоставляемых населению в их рамках социальных услуг, порядка избрания, прав, полномочий и ответственности органов управления делами местного сообщества на основе самоорганизации, самофинансирования и ответственность перед местным населением (за качество социальных услуг) и государством (за соблюдение федерального и регионального законодательства),

6. Пути совершенствования организации бюджетного управления Организация бюджетного управления имеет особое значение для совершенствования организационного механизма МСУ. До сих пор 80% бюджетов российских МО сводились с дефицитом, в ряде республик и других субъектов РФ более 60% бюджета составляла финансовая помощь из центра. Даже с учетом этой помощи доходы бюджета в расчете на душу населения в различных регионах резко различаются, причем эти различия не уменьшаются, а увеличиваются.

В диссертации обобщен зарубежный и российский опыт финансового обеспечения полномочий МСУ, распределения налоговых доходов между государственным и местными бюджетами и увеличения неналоговых доходов МО.

В ближайшей перспективе местные бюджеты составят более 40% консолидированного бюджета, что требует закрепления за ними постоянных источников доходов, развития системы государственных социальных стандартов, дифференциации состава полномочий МО в зависимости от их финансовой самостоятельности (динамика доходов и их структура представлена на рис. 3 и в табл. I).

2500

2184

2000 ■

1500 -

1500 -

0

2000 г. ! 2001 с. • 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Рис. 3. Динамика доходов бюджетов МО Санкт-Петербурга в 2000-2004 гг. (млн руб.)

Таблица 1.

Структура доходов бюджетов МО Санкт-Петербурга

Наименование показателя 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Налоговые доходы 482 216 551 979 1 127 511 1 443 708 1 442 421

Неналоговые доходы 39008 93 093 109024 140 756 217 927

Безвозмездные перечисления 234454 278 736 408 981 398 269 524 172

Итого, доходы 755 678 923 808 1 645 516 1 982 733 21 84 520

Доходы МО города увеличились в 2000-2004 гг. с 756 млн. до 2,2 млрд руб.

Основной рост доходной части бюджетов МО происходит за счет увеличения налоговой базы, В 2000-2004 гг. общая;.. величина налоговых доходов местных бюджетов утроилась, превысив 1,5 млрд руб, табл. 1.

В диссертации обобщается опыт организации управления местными бюджетами в Санкт-Петербурге, обосновываются предложения по совершенствованию системы бюджетных трансфертов и уменьшению разрыва в бюджетной обеспеченности МО, Уточняется содержание категорий «муниципальные финансы» и «муниципальные активы».

Целесообразно законодательно закрепить принципы открытости и участия органов МСУ в процессе составления бюджета, защиты расходной части бюджетов МО, равенство прав МО в межбюджетных отношениях, нормативный учет сложившихся условий для самообеспечения и социально-экономического развития каждого из них на базе социальных стандартов.

Заинтересованность органов МСУ в увеличении собственных доходов бюджета, особенно при наличии филиалов предприятий в различных МО, может быть достигнута лишь на основе единой методологии формирования бюджетов регионов и муниципальных образований на базе нормативов душевой обеспеченности и других объективных критериев. При этом налоги должны уплачиваться по месту нахождения предприятия.

Важнейшей задачей муниципальной реформы является наделение МО бюджетно-финансовыми и налоговыми полномочиями, позволяющими отвечать за организацию коммунального обслуживания, планирование застройки, земельный контроль, организацию строительства жилья и дорог, девелопмент (развитие городских территорий). До формирования финансово-экономических основ МСУ и муниципальной собственности неизбежно финансирование МО из бюджетов муниципальных районов по сметам расходов.

На наш взгляд, целесообразно дифференцировать состав финансовых полномочий МО, расширяя его для успешно работающих МО и сокращая для тех, кто пока не в состоянии обеспечить финансовую устойчивость и нуждается в постоянных дотациях и соответствующем контроле.

Анализ доходной части бюджетов внутригородских МО показал целесообразность закрепления за ними не только части налога на доходы и

имущество физических лиц, но и налогов на землю, недвижимость и часть дохода предприятий. Устойчивая финансовая база МСУ может быть создана только после восстановления налога с продаж (вместо НДС) и передачи в собственность МО местного имущества, способного приносить доход.

Переход к районной модели МСУ в крупных городах позволяет выровнять ресурсную базу МО, закрепить за ними дополнительные доходообразуюэдие источники в виде материальных и нематериальных активов предприятий. Как показывают расчеты, укрупнения муниципальных районов дополнительно увеличивают налоговые доходы местных бюджетов в расчете на одного жителя муниципальных образований.

Существенным источником инвестиционных ресурсов МО могут стать свободные средства населения МО при условии создания инфраструктуры для хранения и капитализации этих средств. {

В расходах местных бюджетов главное место занимает ЖКХ и содержание самих органов МСУ. Рационализация структуры этих расходов связана со снижением себестоимости услуг ЖКХ на основе создания конкурентного рынка и освоения современных технологий, развитием аутсорсинга и увеличением доли затрат на социальное развитие МО, включая образование и воспитание молодежи, охрану здоровья и окружающей среды, адресную социальную помощь.

7. Публикации по теме диссертации

1. Соловьев С.А., Аниснмова В.Г., Шопенко А.Д. Использование страхования в кредитной сфере. // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: / Материалы VII межвуз. конф. асп. и докт. 7 дек.

2005 г. / Под ред. А.И. МихаЙлушкина, H.A. Савинской*.- СПб.: СПбГИЭУ, 2005.- 0,16/0,05 пл.

2. Соловьев С.А., Даллакян А.Д. Оптимизация бюджетных расходов н повышение ответственности бюджетополучателей. // Актуальные проблемы финансов и банковского дела: Сб. науч. трудов. Вып. 9/ Под ред. д-ра экон. наук, проф.А.И. МихаЙлушкина, д-ра экон. наук, проф H.A. Савинской. - СПб.; СПбГИЭУ, 2006 г. -0,61/0,3 пл.

3. Соловьев С.А., Шопенко А. Д., Михайлова Д.Ю, Целевые региональные программы как основной инструмент управления социальным развитием региона. // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: Материалы VII межвуз. конф. асп. и докт. 7 дек, 2005 г. -СПб.: СПбГИЭУ, 2005. - 0, 12/0,04 п.л.

4. Соловьев С.А., Анисимова В.Г., Шопенко О.Ю. Динамика институциональных условий хозяйствования регионов. // Место и роль науки в высшей школе: Материалы научно-практической конференции 17-18 февраля

2006 г. СПб.: СПбГУЭиФ, 2006 г. - 0,09/0,03 пл.

5. Соловьев С.А., Анисимова В.Г., Шопенко А.Д. Индикаторы региональной социальной политики. // Место и роль науки в высшей школе; Материалы научно-практической конференции 17-18 февраля 2006 г. СПб.: СПбГУЭиФ, 2006 г. - 0,12/0,04 пл.

6. Соловьев С.А. Системный анализ изменения макроэкономических параметров в 1999-2004 гг. // Место и роль науки в высшей школе: Материалы научно-практической конференции 17-18 февраля 2006 г. СПб.: СПбГУЭиФ, 2006 г.-0,12 пл.

7. Соловьев С.А., Матвиенко С.В. Риски в инновационном бизнесе. // Место и роль науки в высшей школе: Материалы научно-практической конференции 17-18 февраля 2006 г. СПб.: СПбГУЭиФ, 2006 г.-0,12/0,06 пл.

8. Соловьев С.А., Пантелеева Е.А. Государственное регулирование совместного использования природных ресурсов. // Социально-экономические проблемы регионального развития: Сб. науч. трудов/Огв. ред. Максимов С.Н. и др. - СПб.: СПбГИЭУ, 2006 г. - 0,4/0,2 п.л.

9. Соловьев С.А., Сергейчук A.B. Программно-целевое управление -основа реализации стратегических задач развития России и регионов (с учетом опыта Ленинградской области). // Социально-экономические проблемы регионального развития: Сб. науч. трудов/Отв. ред. Максимов С.Н. и др. -СПб.: СПбГИЭУ, 2006 г. - 0,3/0,15 п.л.

10. Соловьев С.А. Рационализация структуры доходов и расходов местных бюджетов. // Актуальные проблемы финансов и банковского дела: Сб. науч. трудов. Вып. 9 / Под ред. д-ра экон. наук, проф. А.И. Михайлушкина, д-ра экон. наук, Проф. НА. Савинской. - СПб.: СПбГИЭУ, 2006 г. - 0,81 п.л.

11. Соловьев С.А. Шопенко Д.В. Совершенствование организации бюджетного управления. // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: / Материалы VH межвуз. конф. асп. и докт. 7 дек. 2005 г. / Под ред. А.И. Михайлушкина, H.A. Савинской:- СПб.: СПбГИЭУ, 2005. -0,9/0,45 п.л.

12. Соловьев С.А. Формирование районной модели местного самоуправления, // Вестник ИНЖЭКОНа. Серия: Экономика. Научный журнал. Вып. 2 (11) - СПб.: СПбГИЭУ, 2006 г.- 0,19 п.л.

Подписано » печать / Û&. формат 60x84 Уш Пет, н. 0 Тираж эта.Закя

ИзПК СПбГИЭУ. 191002, Санкт-Петербург, Ул Марата, 31

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Соловьев, Сергей Анатольевич

Введение.

Гл.1 Развитие местного самоуправления в условиях муниципальной реформы.

1.1. Местное самоуправление как форма общественно-государственного партнерства

1.2. Общие тенденции развития местного самоуправления.

Гл.2 Развитие муниципального управления в крупном городе.

2.1. Новые черты города как социально-экономической системы

2.2. Целевая структура местного самоуправления.

2.3. Организационная структура местного самоуправления . 66 Гл.З Механизм совершенствования организации местного самоуправления в крупном городе.

3.1. Формирование районной модели местного самоуправления

3.2. Совершенствование организации бюджетного управления

3.3. Рационализация структуры доходов и расходов местных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационный механизм совершенствования местного самоуправления в крупном городе"

Теория муниципального менеджмента как относительно обособленной управляющей системы получила развитие в середине XX века. В качестве объекта управления при этом выделялись две подсистемы - муниципальное хозяйство, за развитие которого муниципалитет несет прямую ответственность, и муниципальная экономика, т.е. предприятия и организации, расположенные на данной территории, использующие ее ресурсы, но находящиеся в частной, государственной или иной неимущественной собственности. По отношению к ним местное самоуправление может использовать лишь косвенные и договорные формы воздействия.

В современных условиях особое значение приобретает формирование организационного механизма местного самоуправления. Начавшаяся в 2006 г. реформа местного самоуправления возлагает на него многие функции, которые ранее находились в ведении государства. Реализация национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и агрокомплекса требует новых форм и методов управления развитием поселений.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) к ведению представительных и исполнительных органов государственных органов власти и органов местного самоуправления (МСУ) отнесены вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории. Однако права и ответственность между ними еще должным образом не разделены, около 80% муниципальных образований (МО) являются дотационными.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформировал территориальное устройство местного самоуправления, определив в ст.79 особенности организации МСУ в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. В этих городах перечень вопросов местного значения и источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов РФ, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Состав муниципального имущества МО этих городов также определяется законами субъектов РФ.

Закон Санкт-Петербурга № 237-30 от 07.06.2005 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» определяет вопросы местного значения (41 пункт), но МСУ, практически, не включает реальное управление городским хозяйством. Более половины (34) вопроса местного значения, отнесенные к компетенции МО, не подкреплены финансовым содержанием. Финансовое обеспечение по нормативам выделяется лишь на 7 вопросов местного значения. На 111 МО Санкт-Петербурга приходится менее 2% городского бюджета. Организация управления вопросами местного значения с таким объемом финансирования невозможна, что лишает граждан права на дееспособное МСУ, исходя из принципов Европейской Хартии о МСУ. Отсутствие достаточной финансово-экономической основы, чрезмерная концентрация управления и финансовых ресурсов в государственной исполнительной власти замедляет развитие МСУ как института демократического устройства общества.

Ряд теоретических и практических вопросов организации муниципального управления до сих пор не решен. Это относится к самому содержанию управления в новых условиях, разграничению функций, полномочий и ответственности государственных и муниципальных органов, определению целей, результатов, форм и методов управления социальным развитием. В условиях крупного города структура управления имеет большую специфику. Все это определяет актуальность темы исследования.

Его цель - развитие теоретических и организационных основ формирования МСУ в крупном городе в условиях муниципальной реформы и реализации российских национальных проектов (2006-2010 гг.).

Эту цель конкретизируют следующие задачи:

- развить концепцию МСУ как формы общественно-государственного партнерства;

- выявить основные тенденции развития мирового и российского муниципального менеджмента в современных условиях;

- определить новые черты крупного города как социально-экономической системы в условиях глобализации;

- обосновать целевую и соответствующую ей организационную структуру МСУ в крупном городе;

- предложить пути формирования организационного механизма МСУ в крупном городе на основе районной модели, способной повысить эффективность управления городским хозяйством, численностью и структурой населения;

- определить пути совершенствования организации бюджетного управления, рационализации структуры доходов и расходов внутригородских МО.

Цель и задачи исследования определили структуру диссертации, состоящей из введения, трех глав, заключения, списка публикаций и приложений. В гл.1 «Развитие местного самоуправления в условия муниципальной реформы» исследуется МСУ как форма общественно-государственного партнерства и тенденции развития МСУ в новых условиях.

Гл.2 «Развитие муниципального управления в крупном городе» посвящена анализу новых черт современного города как социально-экономической системы, оценке целевой и организационной структуры муниципального управления в крупном городе.

В гл.З «Механизм совершенствования организации местного самоуправления в крупном городе» обоснованы основные направления совершенствования районной модели МСУ и организации управления местными бюджетами.

Методологической основой исследования принята современная теория муниципального и городского управления, развитая в работах Т.М.Безденежных, В.С.Боголюбова, Н.В.Васильевой, А.Г.Воронина, Н.Ф.Газизуллина, В.П.Галенко, А.Г.Гранберга, Б.М.Гринчеля,

Ю.Н.Гладкого, Г.В.Дваса, О.Г.Дмитриевой, Л.Н.Добрыниной,

A.Ю.Занадворова, В.Н.Ивановой, М.Г.Ивановой, Ф.Н.Кадырова, М.М.Качуриной, З.П.Кузнецовой, Ю.М.Лужкова, В.А.Лапина,

B.Н.Лексина, С.Н.Максимова, Е.В.Песоцкой, Н.А.Платановой, М.И.Поповой, Ф.К.Пузыни, В.Е.Рохчина, Ф.Ф.Рыбакова, Е.Б.Смирнова,

C.А.Урекяна, А.Н.Цветкова, А.И.Чистобаева, С.В.Успенского, В.Б.Фраймовича, В.С.Чекалина, Д.В.Шопенко, В.Д.Шопенко, В.Н.Широкова, А.Н.Швецова, в работах многих зарубежных экономистов и социологов.

Фактической базой исследования явились данные первичного учета и статистической отчетности муниципальных объединений и районов Санкт-Петербурга, Москвы и других крупных городов России и зарубежных стран за 90-е гг. XX и начало XXI века. Использованы материалы зарубежных и российских аналитических центров по проблемам социально-экономического развития современных городов и их муниципальных образований (МО), нормативные акты по реформе местного самоуправления (МСУ) и реализации национальных проектов в России 2006-2010 гг.

На защиту выносится концепция организации местного самоуправления в крупном городе как формы общественно-государственного партнерства и управления решением местных вопросов в условиях реформы МСУ.

Элементы научной новизны выносимых на защиту положений:

- концепция МСУ как формы общественно-государственного партнерства, связанной с развитием гражданского общества и передачей функций, прав и ответственности по оказанию широкого и четко определенного круга социальных услуг первичным ячейкам регионального управления;

- выявление новых тенденций развития мирового и российского муниципального управления в условиях глобализации, информатизации и возрастания роли социально-личностных факторов экономического развития при переходе к постиндустриальной экономике;

- определение новых черт урбанизации и функционирования города как социально-экономической системы и инновационного центра;

- обоснование целевой и соответствующей ей организационной структуры местного самоуправления в крупном городе на базе районной модели.

Практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций заключается в обобщении мирового и российского опыта муниципального управления и разработке рекомендаций по совершенствованию организационного механизма и структуры управления хозяйством в крупном городе, включая организацию управления бюджетами, рационализацию структуры доходов и расходов бюджетов, внутригородских МО.

Материал диссертации может быть использован при чтении курсов «Муниципальное управление» и «Местное самоуправление» в учебных заведениях.

Апробация результатов исследования проводилась на научно-практических конференциях в СПб Государственном Инженерно-экономическом университете и в практической деятельности автора по управлению в Адмиралтейском районе Санкт-Петербурга.

По теме диссертации опубликовано 12 печатных работ.

Гл.1. Развитие местного самоуправления в условиях муниципальной реформы

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Соловьев, Сергей Анатольевич

Эти выводы подтверждают данные о структуре расходов бюджета МО Сенной округ (Приложение № 4) по ведомственной, функциональной и экономической структуре и по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности (2006 г.).

При этом местный бюджет МО на 2006 г. сведен без дефицита (доходы и расходы - 20.353 тыс.руб.). К числу защищенных расходов отнесены оплата труда муниципальных служащих, начисления на зарплату и трансферты населения. Средства резервного фонда главы МО расходуются на финансирование непредвиденных расходов (распорядителем является исполнительный орган МСУ). Дополнительные средства, поступившие в бюджет, расходуются по отдельному постановлению муниципального совета лишь при обеспечении финансирования плановых расходов и отсутствии долгов.

Важным направлением рационализации структуры расходов местного бюджета является оптимизация соотношения между статьями потребительского (социального), инвестиционного блока и затрат на содержание органов управления МО. Однако эта оптимизация реальна лишь после разграничения полномочий и имущества региональных, районных и первичных муниципальных структур.

Заключение

1. Местное самоуправление как форма организации общества возникло еще до создания централизованного государства. Однако его теория стала предметом специального исследования в российской экономической литературе лишь в 90-х гг. XX века. Начатая в 2006 г. реформа, принципиально расширяет полномочия и ответственность местного самоуправления, хотя вопросы его финансовой автономии все еще не решены.

В диссертации выявлены причины возрастания роли местного самоуправления в условиях перехода к постиндустриальной информационной экономике, сформулированы его принципы (выборность, четкое определение полномочий и ответственности, бюджетно-финансовая и налоговая автономия, установление минимальных социальных стандартов на основе трехстороннего договора администрации, представителей работодателей и гражданского общества), предложено определение местного самоуправления как территориальной формы общественно-государственного партнерства, социального института постиндустриального информационного общества.

2. К числу новых тенденций развития местного самоуправления относится передача в его ведение ряда государственных функций, возрастание этнического характера местных общин, особенно в крупных городах, усиления федералистских начал, даже в унитарных государствах, уменьшение доли субсидий местным бюджетам и увеличение роли субвенций на реализацию конкретных инвестиционных проектов, имеющих не только местное, но и национальное значение. Растут устойчивые доходы МСУ за счет закрепленных на постоянной основе налогов и использования муниципального имущества.

Особое значение имеет возрастание роли МСУ в развитии местного делового, инновационного и инвестиционного климата в условиях растущей конкуренции между регионами и МО.

На основе анализа большого числа зарубежных и отечественных публикаций исследовано изменение целей муниципального управления при переходе к постиндустриальной экономике, особенности регулирования муниципальной экономики, находящейся в частной собственности, предложена структура муниципального управления, включающая целевую, функциональную и обеспечивающую подсистемы.

3. Анализ политической экономии городов и мирового опыта позволил выявить новые черты крупного города как современной социально-экономической системы, связанные с их превращением в инновационные, культурно-образовательные, финансовые и логистические центры с высокотехнологичным производством. При этом происходит диверсификация административных функций, вывод из городских центров низкотехнологичного и массового производства, развиваются весьма протяженные агломерации с пригородными районами, интернационализация и глобализация экономики и культуры изменяет структуру городского населения. Современные информационные технологии позволяют создать «цифровой город» как центр индустрии услуг и международной кооперации.

К числу проблем городского менеджмента в современной России является чрезмерное сосредоточение властных и экономических субъектов в Москве и региональных столицах, нерациональное отделение Москвы и Петербурга от их агломераций, слабое вовлечение граждан в муниципальное управление, отсутствие ясной миграционной политики.

Обобщен опыт планирования городского хозяйства, оценки и определения рейтинга городов по различным социально-экономическим показателям в США и странах ЕС.

Около 30 наиболее значимых, корригирующих с качеством жизни и конкурентоспособностью городской экономики показателя объединяются в 4 группы:

- численность, движение, демографическая структура и здоровье населения;

- образование, занятость и доходы;

- жилищно-коммунальное обслуживание и развитие социальной инфраструктуры;

- общественный порядок и доверие к власти.

4. Анализ целевой структуры муниципального управления социальным развитием базируется на тезисе о том, что эта структура управления должна определять организационный механизм, причем государство рассматривается как производитель социальных и оптимизационных услуг для всех субъектов муниципальной экономики и муниципального хозяйства.

Конечная цель управления социальным развитием - увеличение и эффективное использование социального потенциала МО, преодоление чрезмерного социального неравенства путем организации и стимулирования соинициативы граждан.

Целевая структура управления социальным развитием городского района включает 7 основных блоков:

- стабилизация численности и рационализация демографической структуры населения;

- охрана здоровья и окружающей среды;

- непрерывное образование и креативность кадров;

- улучшение структуры занятости;

- развитие и повышение качества жилищно-коммунальных услуг, обеспечение доступности жилья;

- улучшение общего социального климата;

- адресная социальная защита.

5. Организационный механизм МСУ включает организационную структуру управления, распределение полномочий и ответственности между органами управления и процедура принятия управленческих решений. К числу принципов формирования этого механизма в условиях реформы МСУ относится разделение полномочий представительной и исполнительной ветвей МСУ (независимо от размеров МО и численности депутатов МСУ), четкое определение их полномочий, развитие гласности МСУ, включая институт публичных слушаний, обязательную публикацию данных о ходе выполнения местного бюджета, численности и оплате труда муниципальных служащих и т.д.

При единстве общих принципов организации МСУ предусматривается в зависимости от размеров МО и других местных особенностей различное наименование органов управления, возможность создания финансового и контрольного органа, различный порядок избрания главы МО, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и т.д.

Особое значение имеет формирование стратегических сетей - устойчивых связей между государственными муниципальными органами власти, фирмами, некоммерческими организациями и гражданским обществом с целью выявления и согласования их интересов, развития инициативы граждан и общественного контроля.

В диссертации обобщен опыт МО Петербурга, Москвы, Екатеринбурга и других крупных городов России и зарубежных стран по совершенствованию организации МСУ. Совершенствование организационного механизма МСУ во внутригородских МО связано с переходом к районной модели МСУ. Представленный в диссертации анализ реальных полномочий органов МСУ показал, что при существующей организации они не могут реализовать основные идеи муниципальной реформы, поскольку не имеют соответствующего имущества и финансовых ресурсов для реального участия в управлении городом.

В связи с этим обоснованы предложения по распределению функций, полномочий и ресурсов между муниципальными районами и МО в городах - субъектах РФ.

7. Организация бюджетного управления имеет особое значение для совершенствования организационного механизма МСУ. До сих пор 80% бюджетов российских МО сводились с дефицитом, в ряде республик и других субъектов РФ более 60% бюджета составляла финансовая помощь из центра, даже с учетом этой помощи доходы бюджета в расчете на душу населения в различных регионах резко различаются, причем эти различия не уменьшаются, а увеличиваются.

В диссертации обобщен зарубежный и российский опыт финансового обеспечения полномочий МСУ, распределения налоговых доходов между государственным и местными бюджетами и увеличения неналоговых доходов МО.

В ближайшей перспективе местные бюджеты составят более 40% консолидированного бюджета, что требует закрепления за ними постоянных источников доходов, развития системы государственных социальных стандартов, дифференциации состава полномочий МО в зависимости от их финансовой самостоятельности. В диссертации обобщается опыт организации управления местными бюджетами в Санкт-Петербурге, обосновываются предложения по совершенствованию системы бюджетных трансфертов и уменьшению разрыва в бюджетной обеспеченности МО. Уточняется содержание категорий «муниципальные финансы» и «муниципальные активы».

8. Анализ доходной части бюджетов внутригородских МО показал целесообразность закрепления за ними не только части налога на доходы и имущество физических лиц, но и налогов на землю, недвижимость и доходы предприятий. Устойчивая финансовая база МСУ может быть создана только после восстановления налога с продаж (вместо НДС) и передачи в собственность МО местного имущества, способного приносить доход.

В расходах местных бюджетов главное место занимает ЖКХ и содержание самих органов МСУ. Рационализация структуры этих расходов связана со снижением себестоимости услуг ЖКХ на основе создания конкурентного рынка и освоения современных технологий, развитием аутсорсинга и увеличением доли затрат на социальное развитие МО, включая образование и воспитание молодежи, охрану здоровья и окружающей среды, адресную социальную помощь.