Совершенствование экономико-организационных основ местного самоуправления: подходы, направления, инструментарий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование экономико-организационных основ местного самоуправления: подходы, направления, инструментарий"

На правах рукописи

ТРАНЬКОВА ИРИНА ВЕНИ

ВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОНОМЖО-ОРГАНИЗАДИОННЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПОДХОДЫ, НАПРАВЛЕНИЯ, ИНСТРУМЕНТАРИЙ

Специальность: 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

*

I

I I

ВОРОНЕЖ-2005

Работа выполнена в Воронежском государственном университете

Научный руководитель - доктор экономических наук,

профессор Рисин Игорь Ефимович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Жуков Дмитрий Михайлович кандидат экономических наук, доцент Рогачева Наталья Ивановна

Ведущая организация — Кубанский государственный университет

Защита диссертации состоится «21» декабря 2005 г. в 14.00 в конференц-зале диссертационного совета ДМ 212.037.09 при Воронежском государственном техническом университете по адресу: 394026 г. Воронеж, Московский проспект, 14.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного технического университета

Автореферат разослан « ноября 2005 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

Мяснянкина О.В.

1ю>ь-ч 1145153

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется несколькими принципиальными моментами.

Большинство российских и зарубежных специалистов, анализирующих политику в области местного самоуправления в России, отмечают завершение первого этапа реформы местного самоуправления, проводимой в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

В последнее время многие ученые и практики управления стали критически относиться к ходу и результатам муниципальной реформы, что вызвано заметными недостатками в ее осуществлении

Использование экономической основы местного самоуправления - имущественных комплексов осуществляется крайне неэффективно

Существенное повышение роли местного самоуправления в развитии, эффективном использовании социально-экономического потенциала муниципальных образований, решении социальных проблем населения не обеспечено необходимым перераспределением доходных источников между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами для приведения их в соответствие с расходными полномочиями.

Организация местного самоуправления основывается на устаревших принципах, методах и инструментах. В отечественной практике мало используется продуктивный опыт местного самоуправления, накопленный в зарубежных странах.

Отсутствует системный анализ позитивного отечественного опыта формирования и совершенствования экономико-организационных основ местного сам оуправления.

Недостаточны объем и глубина проработки концептуальных и прикладных исследований условий, направлений и механизмов развития экономических основ местного самоуправления.

Степень разработанности проблемы. Существенный вклад в разработку основ функционирования и реформирования экономических, организаци-

онных и правовых основ местного самоуправления

Ю В. Агибалов, Г.Н Алимурзаев, A.J1 Алферов, Ю.С Андрианов, ИВ Бабичев, О В Берг, О.И Бетин, А Г Бирюков, JI А Велихов, А А Воронин, Л А Дьяконова, Н А Емельянов, Д М.Жуков, В.Г Игнатов, Н А Игнатюк, А.Г Игудин, А.Е. Когут, В.Н. Лексин, В.И. Матеюк, B.C. Мокрый, И И. Овчинников, В Г. Пансков, Н В Постовой, Б Г Преображенский, Л И Пронина, И Е Рисин, Ю И Трещевский, П Г Цицин, А Н Швецов, А Н Широков, И И. Шувалов, Е.С. Шугрина, С Н Юркова.

В то же время, несмотря на большой интерес исследователей к названной проблематике, многие принципиальные вопросы пока только обозначены, но не решены. Фактически нерешенным остается вопрос формирования концептуальной модели местного самоуправления.

Таким образом, разработка основных направлений развития экономико-организационных основ местного самоуправления является актуальной в теоретическом и практическом аспектах задачей, призванной обеспечить повышение экономического потенциала муниципальных образований и его продуктивное использование для удовлетворения потребностей местных сообществ.

Диссертационное исследование выполнено в рамках основного научного направления Воронежского государственного университета «Научные основы социально-экономической политики и практики хозяйствования»

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка концептуальных положений и практических рекомендаций по совершенствованию экономико-организационных основ местного самоуправления Реализация этой цели потребовала решения комплекса взаимосвязанных задач:

- раскрыть сущность и социально-экономическое содержание местного самоуправления;

- выявить факторы, определяющие характер и направления реформирования местного самоуправления в России;

- определить позитивные моменты зарубежного опыта организации и развития местного самоуправления, пригодные для использования в российской практике;

- обобщить и систематизировать опыт формирования и совершенствования экономико-организационных основ местного самоуправления в регионах России;

- установить организационные основы применения на местном уровне системы индикативного планирования;

- обосновать систему научно-практических мер по укреплению финансовой основы местного самоуправления, повышению эффективности государственной поддержки процессов его развития.

Теоретическую и методологическую базу исследования составляют общенаучные методы познания, методы экономического, функционального, структурного, статистического и системного анализа, труды отечественных и зарубежных ученых в области организации местного самоуправления

Информационную базу исследования составили статистические данные о состоянии и динамике развития муниципального сектора экономики России и регионов, опубликованные Госкомстатом России, материалы федеральных, региональных и местных органов власти, а также федеральное и местное законодательство по теме и предмету исследования.

Объектом исследования являются муниципальные образования и органы местного самоуправления.

Предметом исследования являются отношения по экономико-организационному обеспечению функционирования и развития местного самоуправления.

Область исследования: 5 16 - управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления.

Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем'

- выявлена совокупность факторов, определяющих характер и направления реформирования местного самоуправления в России, объединенная в четыре группы экономические, институциональные, организационные, социальные;

- предложено использовать зарубежный опыт местного самоуправле-

ния в части кооперирования муниципалитетов и создания их ассоциаций, участниками которых выступят местные сообщества, объединенные общей территориальной принадлежностью, имеющие тесные хозяйственные, культурные и иные связи;

- идентифицированы основные подходы к реформированию местного самоуправления в России менеджериальный, утилитарный, политический и гражданский, показаны основания формирования, возможности и ограничения их использования;

- обосновано применение в процессе реформы местного самоуправления территориально-корпоративного подхода, направленного на согласование интересов государственных структур, органов местного самоуправления, представителей бизнеса, домохозяйств и самоуправляемых общественных организаций,

- определены основные направления реализации территориально-корпоративного подхода, включающие' эффективное функционирование реального сектора и социальной сферы местных сообществ; увеличение ресурсной базы и создание соответствующей им организационной системы; учет и контроль муниципальной собственности; индикативное планирование и прогнозирование; управление финансовыми и материальными потоками, регулирование деятельности объектов социальной инфраструктуры;

- предложен принцип долевого распределения налоговых доходов в качестве финансовой основы территориально-корпоративного типа местного самоуправления, создающей условия для эффективного перелива капиталов и включения хозяйствующих субъектов в корпоративные отношения с другими субъектами местных сообществ;

- обоснована необходимость применения системы индикативного планирования на местном уровне, отличающейся: степенью и характером мотивации планирующих органов и субъектов, реализующих планы; высокой степенью участия в планировании и реализации планов многих членов сообщества; прочной, организационно оформленной связью индикативных планов муниципальных образований с планами хозяйствующих субъектов;

- предложены основные положения государственной поддержки местного самоуправления, направленной на достижение баланса государствен-

ны\ и местных интересов; учет потребностей и специфических особенностей местных сообществ; нивелирование негативных последствий реформы; повышение активности граждан; совершенствование механизма контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государства и населения

Теоретическая значимость работы В диссертации развиты теоретические основы совершенствования местного самоуправления в России, сформулированы предложения по применению инструментария, обеспечивающего формирование его территориально-корпоративной модели

Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные органам государственной власти и местного самоуправления, могут быть использованы при подготовке на федеральном, региональном и местном уровнях системы экономических и организационных мер по совершенствованию управления муниципальными образованиями

Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курсов «Региональная экономика и управление», «Государственное регулирование экономики», а также в процессе подготовки, переподготовки и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на международных научно-практических конференциях «Теоретические основы и опыт стратегического планирования развития территории» (г Воронеж, 2005 г ); «Управление изменениями в социально-экономических системах» (г Воронеж, 2005 г )

Отдельные рекомендации исследования использованы Воронежской областной Думой при совершенствовании законодательства о местном самоуправлении, администрацией Воронежской области при подготовке мер, связанных с реализацией федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Внедрение научных разработок подтверждено документами органов государственной власти и местного самоуправления Воронежской области.

Публикации по теме исследования. По теме исследования опубликовано 5 работ общим объемом 1,3 печатных листа. В работах, опубликованных в соавторстве, лично автору принадлежат [1] - обоснование методических основ формирования муниципальных образований; [2] - обоснование форм государственной поддержки муниципальных образований; [3] - позиционирование инструментария решения ключевых задач развития муниципальных образований

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы, насчитывающего 173 источника, в том числе 9 - на иностранном языке. Работа изложена на 159 страницах, содержит 5 таблиц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, характеризуется степень ее разработанности, формулируются цель и задачи исследования, научная новизна полученных результатов, практическая значимость и апробация работы.

В глав» «Ос£>бе»»ост» функционирования и реформирования ме-

стного самоуправления в России» раскрываются сущность и социально-экономическое содержание местного самоуправления, выявляются историко-генетические основы, факторы и условия, обусловливающие характер его реформирования в современной России.

Местное самоуправление рассматривается как сложное, исторически развивающееся общественное явление, имеющее экономическое содержание, институционально и организационно оформленное. Его значение на современном этапе развития страны определяется, прежде всего, тем, что оно в наибольшей степени реализует идею гражданского общества, осуществляющего основные экономические и социальные функции, отличается близостью к жителям местных сообществ. В то же время институциональное содержание местного самоуправления неизбежно остается двойственным, с одной стороны оно непосредственно включено в местные сообщества и осуществляет реали-

зацию интересов их членов, с другой - является опорной конструкцией центральных органов государственного управления и, соответственно, требует активной государственной поддержки

В организационном смысле местное самоуправление представляет собой подсистему организации власти в национальной социально-экономической системе Самоуправление - это особая форма организации общества, не подчиненная государственной, а существующая наряду с ней, выполняющая особые функции, в ряде случаев пересекающиеся с государственными Однако, данное пересечение функций не является их наложением, дублированием Если в случае исполнения социальных функций государством имеет место патронаж, то в деятельности органов местного самоуправления преобладает самоорганизация В связи с этим логически оно выступает в виде некоторой территориально обособленной корпорации, взаимодействующей с государством как частью внешнего окружения, равно как и с другими экономическими субъектами

Одним из основных факторов, определяющих состояние и перспективы развития местных сообществ и функционирование систем местного самоуправления, является муниципальная собственность

В работе акцентируется внимание на том, что в современных условиях увеличение масштабов муниципальной собственности приводит зачастую не к расширению экономических возможностей органов местного самоуправления, а к возникновению новых трудностей, связанных, прежде всего, с дополнительной нагрузкой на местные бюджеты Основную массу собственности составляют объекты жилищно-коммунального хозяйства, прежде всего - жилого фонда

Данные табл 1 характеризуют состояние и динамику жилого фонда крупного муниципального образования, каким является г Воронеж. Как видно, за последние четыре года общая площадь жилого фонда города увеличилась на 14,2 %, при этом площадь государственного жилого фонда сохранилась фактически в прежнем объеме, ведомственного - уменьшилась на 11,5 %, муниципального - возросла на 10,1 %

Затраты на эксплуатацию жилого фонда растут более высокими темпами,

Таблица 1

Показатели состояния и содержания жилого фонда г Воронежа 1

Показатели Ед изм Годы 2005 к 2002 (%)

2002 2003 2004 2005

Общая площадь жилого фонда Тыс кв м 14128,0 15315,0 15929,0 16142,0 114,2

В т ч государственного Тыс кв м 949,0 950,0 954,0 954,0 100,5

Муниципального Тыс кв м 10802,0 11606,0 11681,0 11894.0 110,1

Ведомственного Тыс кв м 920,0 866,0 814,0 814,0 88,5

Оплата жилищно-коммунальных услуг

Стоимость жилищно-коммунальных услуг на 1 кв м общей площади Руб 16,4 20,9 26,4 36,3 221,3

Общая стоимость жилищно-коммунальных услуг Млн руб 2780,4 3841,0 5053,9 7035,3 253,0

В т ч муниципального жилого фонда Млн руб 2125,8 2910,8 3706,1 5183,9 243,8

Оплата населением Млн руб 1949,0 2554,2 3052,6 4361,9 223,8

Доля платежей населения в покрытии затрат ЖКХ

По нормативу % 80,0 90,0 90,0 90,0

| Фактически % 70,1 66,5 60,4 62,0

чем его площадь Так, в г Воронеже стоимость услуг на 1 кв м площади возросла за четыре года в 2,21 раза, их общая стоимость - в 2,53 раза, в т ч муниципального жилого фонда - в 2,44 раза

Существенно возросли при этом и платежи населения - в 2,24 раза При этом доля платежей населения в покрытии затрат ЖКХ даже снизилась с 70,1 % в 2002 г до 62 % в 2005 году Такое положение делает муниципальные образования уязвимыми как в экономическом, так и в политическом отношении Органы местного самоуправления оказываются в результате реформы перед альтернативой - резко увеличить плату за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги или идти на крупные заимствования с последующим от-

чуждением доходных объектов собственности

Положение осложняется тем, что в ходе реформы объекты ЖКХ, находящиеся в государственной собственности, подлежит передаче муниципалитетам Например, в Воронежской области передаче в муниципальную собственности подлежит 1050 объектов, в т ч 40 - в собственность муниципальных районов, 826 - муниципальных поселений, 202 - в собственность городских округов В числе передаваемых объектов 815 относятся к жилому фонду и его инфраструктуре В перспективе это следует считать позитивным фактором, усиливающим местные сообщества.

Однако такое усиление возможно только в случае передачи соответствующих источников финансирования. В противном случае это действие оказывается очередным «нефинансируемым мандатом» В связи с этим одновременно с передачей объектов собственности необходимо производить передачу финансовых ресурсов в объемах, соответствующих фактическим затратам на эксплуатацию в момент передачи. Это создаст стимулы органам местного самоуправления для последующего сокращения уровня дотационное™ эксплуатируемых объектов

Существенное значение имеет фактор, отражающий условия формирования и расходования средств местных бюджетов В плане формирования доходной базы наиболее ущербным является сам принцип закрепления наиболее значим ьгх налогов за органами власти различных уровней, дезитегрирующий социально-экономическое пространство страны

Более рациональным является долевое распределение налоговых источников, которое позволит сформировать единый интерес федеральных, региональных и местных органов власти и управления в создании широкой налоговой базы Одновременно будут созданы условия для эффективного перелива капиталов в целом по стране, включения хозяйствующих субъектов в территориально-корпоративные отношения, обеспечения местных сообществ достаточным объемом бюджетных ресурсов

Современное соотношение фактических и необходимых бюджетных средств на исполнение полномочий органов местного самоуправления на примере Воронежской области, отражено в таблице 2

Таблица 2

Бюджетные средства на исполнение расходных полномочий муниципальными образованиями Воронежской области в 2005 г. (млн руб)2

Расходные полномочия Бюджет муни- Потреб- % бюдже-

№ ципальных обра- ность в та от по-

п п зований средствах требности

1 Местное самоуправление 1145,5 1528,1 75,0

2 Коммунальные расходы 80,0 207,0 38,6

3 Транспортные расходы 264,6 403,8 65,5

4 Социальные расходы 79,4 100,3 79,2

5 Участие в мероприятиях по ГО, предупреждению ЧС и т п 64,6 160,0 40,4

6 Культура 341,1 398,3 85,6

7 Физическая культура и спорт 59,4 78,6 75,5

8 Благоустройство 375,5 717,1 52,4

9 Здравоохранен ие 1231,1 1231,1 100,0

10 Капитальный ремонт инженерных сетей и жилого фонда 242,0 484,0 50,0

И Исполнение государственных полномочий (субвенции на образование, субсидии ЖКХ 2298,2 2298,2 100,0

12 Другие 111,8 1689,1 6,6

13 ИТОГО 6293,2 9091,3 69,2

Как видим, обеспеченность расходных полномочий муниципальных образований Воронежской области в 2005 г. составляет 69,2 %, при этом распределение по различным видам полномочий отличается крайней неравномерностью' полностью обеспечены расходы на здравоохранение и федеральные мандаты (100 %), на самом низком уровне находится финансирование разного рода хозяйственных расходов - капитального ремонта инженерных сетей и жилого фонда (50 %), благоустройства (52,4 %); эксплуатации коммунального хозяйства (38,6 %) Иначе говоря, осложнен процесс перехода к полноценному финансированию объектов муниципальной собственности

Важным фактором, определяющим состояние, динамику развития местного самоуправления, является экономическое расслоение административно-территориальных образований в РФ Его действие усиливается низкой мобильностью населения, закрепляющей и усиливающей дифференциацию административно-территориальных образований; неразвитостью рыночного пространства, наличием моногородов Экономическая ситуация в последних в решающей степени зависит от состояния одного-двух градообразующих предприятий, обычно подвергшихся воздействию структурного кризиса 90-х годов Существование в России поселений, сформированных в качестве «придатков» производственных структур, требует корпоративно-территориального подхода к организации местного самоуправления, ориентированного на объединение субъектов хозяйственной организационной и социальной деятельности местных сообществ, создание единого институционального пространства

Институциональные факторы составляют значительную и важную группу В их числе существенное значение имеет усиление саморегулирования хозяйственных и территориальных подсистем Современная Россия неизбежно должна последовать по пути создания институтов общественного самоуправления и формирования необходимой для этого экономико-организационной и институциональной базы

Российская Федерация присоединилась к Европейской Хартии местного самоуправления и приняла на себя обязательства, зафиксированные в ней Поэтому в институциональном блоке факторов первостепенное значение имеет правовое оформление деятельности местных сообществ. В то же время, правовая основа местного самоуправления недостаточно развита на федеральном уровне и имеет существенные различия в субъектах РФ Многие из них вообще только приступают к созданию подобной нормативной базы

Нынешний уровень заинтересованности представительных органов в определении правил построения на подведомственной территории системы местного самоуправления весьма низок Законодательство предоставило им возможность участия в законотворческом процессе, право законодательной инициативы, которое, как правило, реализуется далеко не в полной мере Не в последнюю очередь ото связано с отсутствием традиций самоуправления у на-

селения России

Большое значение в протекании любых социально-экономических процессов имеет их организационное обеспечение и, соответственно, факторы организационного свойства, в частности, специфика исторически сложившегося административно-территориального устройства страны Это обстоятельство во многом предопределяет противоречивость действующего законодательства Так, в соответствии с нормативными документами РФ, все территориальные образования, «нижележащие» по отношению к субъекту федерации, считаются субъектами местного самоуправления Такое деление более или менее оправданно для небольших субъектов федерации, но нецелесообразно для более крупных, которые по экономическому и пространственному положению не могут функционировать на основе принципов общественного самоуправления, поскольку в них затруднен прямой контакт между выборными органами и населением

В числе организационных факторов следует особо указать на состав субъектов инициации самой идеи местного самоуправления. В современной России она возникла не «внизу» (в районах, городах, поселках и пр ), а «наверху» - в федеральных структурах и стала распространяться на всю территорию страны без учета специфики социально-экономического развития разных административно-территориальных образований В результате во всех регионах стала формироваться усредненная, унифицированная, «общероссийская» модель местного самоуправления

Существенное значение имеют такие организационные факторы, как неопределенность границ муниципальных образований, неразвитость системы долгосрочного планирования, выделение нескольких уровней системы местного самоуправления

Важнейшим социальным фактором, обусловливающим характер и перспективы развития местного самоуправления, является разграничение полномочий в сфере проведения социальной политики В настоящее время документы различного уровня декларируют, что главной целью любой власти является улучшение качества жизни граждан и обеспечение их прав наряду с контролем исполнения их обязанностей Этими вопросами занимаются все органы власти

и управления, причем многие позиции в них пересекаются и дублируются на разных уровнях, от федерального до местного Действующее законодательство дает право исполнительным органам государственной власти субъекта федерации самостоятельно определять принципы построения и управления органами труда и социальной защиты населения Соответствующие подразделения в органах местного самоуправления ликвидируются, имущество муниципальных органов и учреждений социального обслуживания передается в государственную собственность

Представляется, что сосредоточение социальных функций на федеральном и региональном уровнях противоречит общему смыслу реформы местного самоуправления

Полагаем, что органам государственной власти РФ и субъектов федерации достаточно обеспечить лишь минимальный набор мер государственной поддержки населения в соответствии со стратегическими целями и задачами государства, предоставив органам местного самоуправления возможности и ресурсы для осуществления эффективной местной социальной политики

Во второй главе - «Разработка концептуального подхода к совершенствованию организации местного самоуправления» рассмотрены основные составляющие экономико-организационной основы местного самоуправления в зарубежных странах, обобщены и идентифицированы подходы к его реформированию в России

Одним из общих положений, характеризующих местное самоуправление за рубежом, является применение принципа субсидиарное™, означающего, что на более высоких уровнях решаются только вопросы, которые невозможно решить на нижних Российский опыт имеет обратный знак - на местное самоуправление возлагаются задачи, решение которых затруднено на уровне государственной власти Целесообразность применения зарубежного опыта в данном вопросе не вызывает сомнения

Известную проблему вызывает степень необходимого и допустимого разнообразия организации местного самоуправления в различных регионах страны В Германии, США унификация признается нецелесообразной -деятельность местных органов регулируется преимущественно региональ-

ным законодательством В отличие от зарубежного опыта в России местное самоуправление находится под контролем федеральных органов власти, для чего есть весомые экономические и политические основания, в особенности - сосредоточение основной массы общественных финансов в федеральном центре и жесткая государственная вертикаль, не позволяющая региональным лидерам проводить независимую от центра политику

В ряде стран весьма высока степень зависимости выборных и должностных лиц органов местного самоуправления от населения Так, в Финляндии закон обязывает органы местного самоуправления рассматривать гражданские инициативы населения При этом любой гражданин может в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения Использование такого опыта в России целесообразно и будет способствовать формированию эффектной системы местного самоуправления, основанной на высокой активности граждан

Представляет интерес для России практика формирования различных ассоциативных форм муниципалитетов Данные формы используются в частности для представления интересов муниципалитетов в органах государственной власти

В странах Западной Европы существует развитая практика иных способов кооперации муниципалитетов В их числе - покупка несколькими мелкими муниципалитетами услуг одного крупного (например, предоставление мест в приютах и кризисных центрах); создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (например, компаний, осуществляющих транспортные услуги); партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (например, строительство предприятий по переработке отходов)

Представляется, что создание межмуниципальных организаций и применение иных форм кооперирования муниципалитетов может с успехом дополнить государственное регулирование деятельности местных сообществ

Анализ подходов номинальных и фактических сторонников местного самоуправления в России к его реформированию позволил выявить их значительное разнообразие Достаточно отчетливо выделяются четыре подхода

менеджериальный, утилитарный, политический и гражданский.

В основе менеджериального подхода лежит представление части федеральной бюрократии о необходимости обеспечить эффективность функционирования всех уровней административной вертикали страны Постановка цели представляется нам целесообразной. Однако, управление территориальными образованиями и происходящими в них социально-экономическими процессами понимается представителями данного направления прежде всего, как администрирование, позволяющее сохранить полный контроль за деятельностью низовых звеньев управленческой иерархии

Представители утилитарного подхода в основном представлены политическими группировками в федеральной власти, для которых сильное и независимое от региональных органов власти местное самоуправление является инструментом перераспределения материальных, финансовых и управленческих ресурсов в рамках проведения реформы

Сторонники политического подхода рассматривают реформу местного самоуправления как средство противодействия официальным органам власти и управления федерального уровня В целом данный подход следует рассматривать как дезинтегрирующий российское общественное пространство В то же время, реально предлагаемые мероприятия скорее ориентируют не на независимое местное самоуправление, а на воссоздание вертикали государственной власти, распространяемой на сферу местного самоуправления

К гражданскому подходу тяготеет преимущественно та часть демократической общественности, которая пытается реализовывать концепцию самоуправления как института гражданского общества в сочетании с идеями представительного правления и разделения властей Практически применяемый сторонниками названного подхода инструментарий направлен на активизацию достаточно узких слоев населения, преимущественно интеллектуальной элиты, что противоречит основной идее авторов - демократизации местного самоуправления.

В работе обосновывается положение о том, что наиболее реалистичным и прагматичным на данном этапе реформы местного самоуправления является территориально-корпоративный подход, направленный на согласование интересов

государственных структур, органов местного самоуправления, представителей бизнеса, домохозяйств и самоуправляемых общественных организаций

В третьей главе - «Перспективные направления и инструменты совершенствования местного самоуправления в России» раскрывается механизм формирования территориально-корпоративного типа самоуправления в местных сообществах и обосновывается система его государственной поддержки

Основная цель в сфере управления ресурсами муниципальных образований в условиях местного самоуправления - создание муниципальной или межмуниципальной системы, функционирующей наряду с системой государственного регулирования и базирующейся на активном использовании современных методов планирования, организации, учета и контроля

В процессе формирования территориально-корпоративной системы местного самоуправления необходимо обеспечить, прежде всего, эффективное функционирование реального сектора и социальной сферы местных сообществ, увеличение ресурсной базы и создание соответствующей организационной системы.

Создаваемая система местного самоуправления подразумевает тесную взаимосвязь следующих подсистем хозяйственных структур, непосредственно осуществляющих производство товаров и услуг, учет и контроль собственности, индикативное планирование и прогнозирование, управление финансовыми и материальными потоками, регулирование деятельности объектов социальной инфраструктуры

Создание хозяйственных структур, участниками которых выступают органы местного самоуправления оправдано в муниципальных образованиях, где деятельность частных предприятий недостаточна для обеспечения населения товарами и услугами, имеющими существенное значение для его жизнедеятельности Кроме того, создается конкуренция частному сектору, позволяющая активизировать его и уменьшить вероятность ошибок при принятии его представителями экономических решений.

Однако, в большей степени следует полагаться на различные формы интеграции бизнеса и других субъектов, прежде всего - на совместное использование собственности и эффективный механизм планирования социально-

экономического развития территорий.

Отсюда вытекает необходимость прогнозирования качественных и количественных значений показателей развития местных сообществ, применения индикативного планирования.

Предлагаемая система индикативного планирования на местном уровне имеет существенные преимущества перед индикативным планированием, реализуемым в масштабах государства Характер организационного обеспечения реализации данных преимуществ связан с рядом обстоятельств:

- масштабы местной системы гораздо меньше, чем национальной, в целом она обозрима для всех участников процесса планирования,

- в разработке плана-прогноза принимают участие все заинтересованные лица местных и региональных территориальных образований, что делает их не просто наблюдателями, а исполнителями разработанных планов;

- в силу тесной увязки результатов реализации плана с непосредственными интересами членов местных сообществ существуют предпосылки для повышения степени согласованности их деятельности, направленной на реализацию планов

Существенно отличается предлагаемый местный индикативный план от национального по возможностям выполнения и механизмам реализации. На национальном уровне для частного сектора индикативный план не обязателен, он не увязан с целями, задачами бизнеса, его выполнение государством не контролируется, а может только стимулироваться Ситуация меняется, если в ходе его формирования на местном уровне заключаются соответствующие договоры с участием государственных органов, органов местного самоуправления и предпринимательских структур.

Положительное значение плана заключается, кроме того, в самом процессе переговоров между органами местного самоуправления, бизнес-структурами, домохозяйствами В процессе составления, реализации, достижения результатов планирования на местном уровне возникает «эффект кооперирования» в дополнение «информационному эффекту», связанному с опубликованием и распространением информации среди предпринимателей Кооперационный эффект от принятия индикативного плана возрастает по мере того, как содержащаяся в нем информация принимает форму конкретных

хозяйственных договоров и показателей социально-экономического развития

Осуществление данного процесса требует создания необходимых управленческих структур местного уровня, осуществляющих разработку показателей уровня необходимой социальной поддержки, текущий мониторинг социальной сферы, установление пороговых значений уровня жизни населения, за которыми возникает социальная опасность

В то же время на нынешнем этапе реформы необходимо осуществление государственной поддержки местного самоуправления, включающей следующие основные инструменты

- содействие в совершенствовании законодательной базы местного самоуправления,

- развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления,

- формирование муниципальных информационных служб,

- создание координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих, при администрации региона;

- совершенствование межбюджетных отношений и механизма финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

- проведение инвестиционной политики в муниципальных образованиях, прежде всего, в области использования и приобретения муниципальной собственности

- реализация мероприятий социального обеспечения населения муниципалитетов региона,

- создание муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, деятельность которых направлена на реализацию социальных функций;

- обеспечение скоординированных на региональном уровне действий по разработке и осуществлению молодежной политики, военно-патриотическому воспитанию и т п ;

- формирование системы участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка;

- осуществление межмуниципальных программ благоустройства территорий,

- разработка системы мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия

Организационно решение данных вопросов целесообразно осуществлять региональными комиссиями по вопросам местного самоуправления, возглавляемыми губернаторами.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1 Российское самоуправление характеризуется несколькими особенностями В институциональном и историко-генетическом аспектах оно отличается дуализмом С одной стороны органы местного самоуправления сформировались как продолжение государственной вертикали. С другой - государственная власть традиционно препятствовала развитию и фактической реализации местного самоуправления в части выполнения социальных и экономических функций местных сообществ Российское гражданское общество, организованное в систему местного самоуправления, в России традиционно является институциональной основой целостности государства В связи с этим содержание местного самоуправления в России заключается в непосредственном включении в местные сообщества, реализации интересов их субъектов и, одновременно, выполнении функций, делегированных органами государственной власти.

2 Финансовую основу местного самоуправления должна составить рациональная система закрепления налоговых источников, обеспечивающая корпора-тизацию финансовых отношений государства и местного самоуправления Современная система закрепления источников за определенными уровнями бюджетной системы принципиально противоречит территориально-корпоративному устройству, нарушает в перспективе целостность социально-экономического и политического пространства страны В связи с этим наиболее эффективным в условиях современной России следует признать применение принципа долевого распределения налоговых доходов, обеспечивающего формирование широкой налоговой базы, прозрачность бюджетной системы в экономическом плане, создающего условия для эффективного перелива

мическом плане, создающего условия для эффективного перелива капиталов в стране и включения хозяйствующих субъектов в территориально-корпоративные отношения

3 Совокупность факторов, определяющих характер и направления реформирования местного самоуправления в России, включает следующие группы

- экономические факторы, в том числе макроэкономические, среди которых важнейшее значение имеет состояние трудовых ресурсов; степень развитости рыночного пространства, изменение социально-экономической функции территориальных органов власти; характеристики муниципальной собственности, экономическое расслоение административно-территориальных образований; низкая мобильность населения; наличие моногородов, экономическое положение которых в решающей степени зависит от состояния одного-двух градообразующих предприятий,

- институциональные факторы, в числе которых усиление саморегулирования хозяйственных и территориальных подсистем; неразвитая и противоречивая система правового оформления деятельности местных сообществ на федеральном уровне, существенные различия в правовом обеспечении местного самоуправления в различных субъектам РФ, невысокий уровень заинтересованности представительных органов местного самоуправления в формировании действенной системы местного самоуправления; отсутствие у населения традиций самоуправления,

- организационные факторы, специфика исторически сложившегося административно-территориального устройства страны, включающего крупные городские агломерации, которые по экономическому и пространственному положению не могут функционировать на основе принципов общественного самоуправления, но формально относятся к муниципальным образованиям, существование в России поселений, сформированных в качестве «придатков» производственных структур, слабо развитая система долгосрочного планирования, состав субъектов инициации идеи местного самоуправления, относящихся к федеральному уровню государственной власти (реформирование местного самоуправления сверху); формирование усредненной, унифицированной, «общероссийской» модели местного самоуправления, неопре-

деленность границ муниципальных образований, несогласованность действий федерального центра и региональных органов власти в решении вопросов местного самоуправления, слабое кадровое обеспечение процесса местного самоуправления;

- социальные факторы, в числе которых низкий уровень экономического обеспечения социальной инфраструктуры (обременение собственностью), резкая дифференциация регионов и муниципальных образований по уровню их развития и возможностям содержания социальной сферы, передача в муниципальную собственность государственных объектов социальной инфраструктуры, не обеспеченных ресурсами, неопределенность и противоречивость системы разграничения полномочий в сфере проведения социальной политики,

4 Анализ зарубежного опыта местного самоуправления показывает, что кооперирование муниципалитетов и создание их ассоциаций может быть успешно применено в России в ходе реформы самоуправления. Это будет способствовать формированию территориально-корпоративного типа местного самоуправления, где участниками корпорации выступят местные сообщества, объединенные общей территориальной принадлежностью и имеющие тесные хозяйственные, культурные и иные связи

5 Идентифицированы четыре подхода к реформированию местного самоуправления менеджериальный, утилитарный, политический и гражданский

В основе менеджериального подхода лежит представление о необходимости обеспечить эффективность функционирования административно-территориальных образований страны на основе четкой соподчиненности всех уровней административной вертикали

Для представителей утилитарного подхода сильное и независимое от региональных органов власти местное самоуправление является инструментом перераспределения материальных, финансовых и управленческих ресурсов в рамках проведения реформы

Сторонники политического подхода рассматривают сильное местное самоуправление в качестве средства противодействия официальным органам власти и управления федерального уровня

Представители гражданского подхода преимущественно пытаются реа-лизовывать концепцию самоуправления как института гражданского общества в сочетании с идеями представительного правления и разделения властей, балансирования властных и управленческих полномочий в направлении политической демократизации.

6 Наиболее реалистичным и прагматичным на данном этапе реформы местного самоуправления является территориально-корпоративный подход, направленный на согласование интересов государственных структур, органов местного самоуправления, представителей бизнеса, домохозяйств и самоуправляемых общественных организаций.

7 Основная цель в сфере управления ресурсами муниципальных образований в условиях местного самоуправления - создание муниципальной и межмуниципальной системы отношений, функционирующей наряду с государственным регулированием и базирующейся на активном использовании современных методов планирования, организации, учета и контроля

В процессе формирования территориально-корпоративной системы местного самоуправления необходимо обеспечить эффективное функционирование реального сектора и социальной сферы местных сообществ, увеличение ресурсной базы и создание соответствующей им организационной системы; учет и контроль собственности; индикативное планирование и прогнозирование; управление финансовыми и материальными потоками; регулирование деятельности объектов социальной инфраструктуры.

8 При эффективной системе местного планирования и прогнозирования органы местного самоуправления определяют перспективные параметры деловой среды предприятий реального сектора, устанавливают долгосрочные цели социально-экономического развития, стратегию, тактику и систему оперативных мероприятий по их достижению.

Предлагаемый вариант индикативного планирования в местных сообществах имеет как минимум три существенных отличия от индикативного планирования национального уровня Во-первых, степень и характер мотивации планирующих органов и субъектов, реализующих планы. Во-вторых, на федеральном уровне индикативный план в значительной степени представляет со-

бой теоретическую схему, на местном уровне он не отделен от жизнедеятельности каждого члена сообщества В-третьих, содержание индикативных планов достаточно прочно увязывается с системой планирования на уровне местных хозяйствующих субъектов

9 Основные положения государственной поддержки местного самоуправления состоят в следующем- достижение баланса государственных и местных интересов, адекватность потребностям и специфическим особенностям местных сообществ; скоординированность мер, осуществляемых различными уровнями и ветвями власти; соответствие планируемых и практических мер, охват правовыми мерами всех сфер реформируемых отношений; создание непрерывной системы обучения, подготовки и переподготовки кадров; нивелирование негативных последствий, адекватное разъяснение государственной политики в области местного самоуправления и конституционных прав граждан на его осуществление; формирование системы обратной связи с населением; повышение активности граждан; максимально широкий охват объектов (муниципальных образований; ассоциаций и иных форм межмуниципальных образований, представителей депутатского корпуса и муниципальных служащих, граждан); применение программно-целевого метода как наиболее эффективного средства планомерного реформирования в условиях ограниченности ресурсов; совершенствование механизма контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государства и населения; учет основных процессов, происходящих в более крупных социально-экономических системах

Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в

следующих работах

1 Кирьянчук В Е Методические основы формирования муниципальных образований - сельских поселений в рамках реформы / В Е Кирьянчук, 3 В ■Пономарева, И В Транькова / Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления Вып 2 Воронеж, 2004 - С 39-44

2 Транькова ИВ О некоторых проблемах социально-экономического развития территориальных образований на примере Нижнедевицкого района

Воронежской области /ИВ Транькова, О Ф Шахов / Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления - Вып 4 Воронеж, 2005.-С 20-25

3 Транькова И В. Основные задачи социально-экономического положения Воронежской области /ИВ Транькова, О Ф Шахов / Теоретические основы и опыт стратегического планирования развития территории Материалы международной научно-практической конференции Воронеж, 2005 - С

4 Транькова И В Региональные основы совершенствования экономической среды муниципальных образований / ИВ. Транькова / Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления Вып 3 Воронеж, 2004 - С.71-75

5.Транькова И В О проблеме обеспечения муниципальных образований статистической информацией, »еобходам»» лта яряяяукя улраялеячег.хих решений /ИВ Транькова / Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления Вып 3 Воронеж 78

155-161

Лицензия ИД № 00437 от 10.11 99

Формат бумаги 60х84'/1«. Объем 1,5 п. л. Тираж 100. Заказ № 796

Воронежский государственный университет 394006, г. Воронеж, Университетская пл., 1

Отпечатано с готового оригинала-макета в типографии ВГУ 394000, г Воронеж, ул. Пушкинская, 3

m 2 з ¿ а

РНБ Русский фонд

2006-4 25845

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Транькова, Ирина Вениаминовна

Введение.

ГЛАВА 1. Особенности функционирования и реформирования местного самоуправления в России.

1.1 Сущность и социально-экономическое содержание местного самоуправления.

1.2 Факторы реформирования местного самоуправления в России.

ГЛАВА 2. Разработка концептуального подхода к совершенствованию организации местного самоуправления.

2.1 Зарубежный опыт эффективного местного самоуправления.

2.2 Основные подходы к реформированию местного самоуправления в России.

ГЛАВА 3 Перспективные направления и инструменты совершенствования местного самоуправления в России.

3.1 Формирование территориально-корпоративного типа самоуправления в местных сообществах.

3.2 Совершенствование системы государственной поддержки местного самоуправления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование экономико-организационных основ местного самоуправления: подходы, направления, инструментарий"

Актуальность темы исследования определяется несколькими принципиальными моментами.

Большинство российских и зарубежных специалистов и наблюдателей, анализирующих политику в области местного самоуправления в России, отмечают завершение первого этапа реформы местного самоуправления, проводимой в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в последнее время многие ученые и практики управления стали критически относиться к ходу и результатам муниципальной реформы, что вызвано заметными недостатками в ее осуществлении.

Использование экономической основы местного самоуправления - имущественных комплексов осуществляется крайне неэффективно.

Существенно повысилась роль местного самоуправления в развитии, эффективном использовании социально-экономического потенциала муниципальных образований и решении социальных проблем населения. Это требует перераспределения доходных источников между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами для приведения их в соответствие с расходными полномочиями.

Организация местного самоуправления основывается на устаревших принципах, методах и инструментах. В отечественной практике мало используется продуктивный опыт местного самоуправления, накопленный в зарубежных странах.

Отсутствует системный анализ позитивного отечественного опыта формирования и совершенствования экономико-организационных основ местного самоуправления, адекватного потребностям современной практики. Недостаточны объем и глубина проработки концептуальных и прикладных исследований в отношении условий, направлений и механизмов развития экономических основ местного самоуправления.

Степень разработанности проблемы. Существенный вклад в разработку основ функционирования и реформирования экономических, организационных и правовых основ местного самоуправления внесли Т.Т. Авдеева, Ю.В. Агибалов, Г.Н. Алимурзаев, АЛ. Алферов, Ю.С. Андрианов, И.В. Бабичев, О.В. Берг, О.И. Бетин, А.Г. Бирюков, JI.A. Велихов, А.А. Воронин, JI.A. Дьяконова, Н.А. Емельянов, В.Г.Игнатов, Н.А. Игнатюк, А.Г. Игудин,

A.Е. Когут, В.Н. Лексин, В.И. Матеюк, B.C. Мокрый, И.И. Овчинников,

B.Г. Пансков, Н.В. Постовой, Б.Г. Преображенский, Л.И. Пронина, И.Е. Ри-син, Ю.И. Трещевский, П.Г. Цицин, А.Н. Швецов, А.Н.Широков, И.И. Шувалов, Е.С. Шугрина, С.Н. Юркова.

В то же время, несмотря на б.ольшой интерес исследователей к названной проблематике, многие принципиальные вопросы пока только обозначены, но не решены. Фактически нерешенным остается вопрос формирования концептуальной модели местного самоуправления.

Таким образом, разработка основных направлений развития экономико-организационных основ местного самоуправления является актуальной в теоретическом и практическом аспектах задачей, призванной обеспечить повышение экономического потенциала муниципальных образований и его продуктивное использование для удовлетворения потребностей местных сообществ.

Диссертационное исследование выполнено в рамках основного научного направления Воронежского государственного университета «Научные основы социально-экономической политики и практики хозяйствования».

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка концептуальных положений и практических рекомендаций по совершенствованию экономико-организационных основ местного самоуправления. Реализация этой цели потребовала решения комплекса взаимосвязанных задач:

- раскрыть сущность и социально-экономическое содержание местного самоуправления;

- выявить факторы, определяющие характер и направления реформирования местного самоуправления в России;

- определить позитивные моменты зарубежного опыта организации и развития местного самоуправления, пригодные для использования в российской практике;

- обобщить и систематизировать опыт формирования и совершенствования экономико-организационных основ местного самоуправления в регионах России;

- установить организационные основы применения на местном уровне системы индикативного планирования;

- обосновать систему научно-практических мер по укреплению финансовой основы местного самоуправления, повышению эффективности государственной поддержки процессов его развития.

Теоретическую и методологическую базу исследования составляют общенаучные методы познания, методы экономического, функционального, структурного, статистического и системного анализа, труды отечественных и зарубежных ученых в области организации местного самоуправления.

Информационную базу исследования составили статистические данные о состоянии и динамике параметров развития муниципального сектора экономики России и регионов, опубликованные Госкомстатом России, материалы центральных, региональных и местных органов власти, а также федеральное и местное законодательство по теме и предмету исследования.

Объектом исследования являются муниципальные образования и органы местного самоуправления.

Предметом исследования являются отношения по экономико-организационному обеспечению функционирования и развития местного самоуправления.

Область исследования: 5.16 - управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления.

Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:

- выявлена совокупность факторов, определяющих характер и направления реформирования местного самоуправления в России, объединенная в четыре группы: экономические, институциональные, организационные, социальные;

- предложено использовать зарубежный опыт местного самоуправления в части кооперирования муниципалитетов и создания их ассоциаций в целях формирования территориально-корпоративного типа местного самоуправления, где участниками корпорации выступят местные сообщества, объединенные общей территориальной принадлежностью, имеющие тесные хозяйственные, культурные и иные связи;

- идентифицированы основные подходы к реформированию местного самоуправления в России: менеджериальный, утилитарный, политический и гражданский, показаны основания формирования, возможности и ограничения применения;

- обосновано применение в процессе реформы местного самоуправления территориально-корпоративного подхода, направленного на согласование интересов государственных структур, органов местного самоуправления, представителей бизнеса, домохозяйств и самоуправляемых общественных организаций;

- определены основные направления реализации территориально-корпоративного подхода, включающие: эффективное функционирование реального сектора и социальной сферы местных сообществ; увеличение ресурсной базы и создание соответствующей им организационной системы; учет и контроль муниципальной собственности; индикативное планирование и прогнозирование; управление финансовыми и материальными потоками; регулирование деятельности объектов социальной инфраструктуры;

- предложен принцип долевого распределения налоговых доходов в качестве финансовой основы территориально-корпоративного типа местного самоуправления, создающей условия для эффективного перелива капиталов и включения хозяйствующих субъектов в корпоративные отношения с другими субъектами местных сообществ;

- обоснована необходимость применения системы индикативного планирования на местном уровне, отличающейся: степенью и характером мотивации планирующих органов и субъектов, реализующих планы; высокой степенью участия в планировании и реализации планов многих членов сообщества; прочной, организационно оформленной связью индикативных планов муниципальных образований с планами хозяйствующих субъектов;

- предложены основные положения государственной поддержки местного самоуправления, направленной на достижение баланса государственных и местных интересов; учет потребностей и специфических особенностей местных сообществ; нивелирование негативных последствий реформы; повышение активности граждан; совершенствование механизма контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государства и населения.

Теоретическая значимость работы. В диссертации развиты теоретические основы совершенствования местного самоуправления в России, сформулированы предложения по применению инструментария, обеспечивающего формирование территориально-корпоративной модели местного самоуправления, соответствующей основным институциональным и экономико-организационным условиям страны.

Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные органам государственной власти и местного самоуправления, могут быть использованы при подготовке на федеральном, региональном и местном уровнях системы экономических и организационных мер по совершенствованию управления муниципальными образованиями.

Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курсов «Региональная экономика и управление», «Государственное регулирование экономики», а также в процессе подготовки, повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на международных научно-практических конференциях «Теоретические основы и опыт стратегического планирования развития территории» (г. Воронеж, 2005 г.); «Управление изменениями в социально-экономических системах» (г. Воронеж, 2005 г.).

Отдельные рекомендации исследования использованы Воронежской обт ластной Думой при совершенствовании законодательства о местном самоуправлении, администрацией Воронежской области при подготовке мер, связанных с реализацией федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Внедрение научных разработок подтверждено документами органов государственной власти и местного самоуправления Воронежской области. * v*

Публикации по теме исследования. По теме исследования опубликовано 5 работ общим объемом 1,3 печатных листа. В работах, опубликованных в соавторстве, лично автору принадлежат [1] - обоснование методических основ формирования муниципальных образований; [2] - обоснование форм государственной поддержки муниципальных образований; [3] - позиционирование инструментария решения ключевых задач развития муниципальных образований.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы, насчитывающего 173 источника, в том числе 9 - на иностранном языке. Работа изложена на 159 страницах, содержит 5 таблиц.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Транькова, Ирина Вениаминовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Российское самоуправление характеризуется несколькими особенностями. В институциональном и историко-генетическом аспектах оно отличается дуализмом. С одной стороны органы местного самоуправления сформировались как продолжение государственной вертикали. С другой - государственная власть традиционно препятствовала развитию и фактической реализации местного самоуправления в части выполнения социальных и экономических функций местных сообществ. Российское гражданское общество, организованное в систему местного самоуправления, в России традиционно является институциональной основой целостности государства. В связи с этим содержание местного самоуправления в России заключается в непосредственном включении в местные сообщества, реализации интересов их субъектов и, одновременно, выполнении функций, делегированных органами государственной власти.

2. Финансовую основу местного самоуправления должна составить рациональная система закрепления налоговых источников, обеспечивающая корпора-тизацию финансовых отношений государства и местного самоуправления. Современная система закрепления источников за определенными уровнями бюджетной системы принципиально противоречит территориально-корпоративному устройству, нарушает в перспективе целостность социально-экономического и политического пространства страны. В связи с этим наиболее эффективным в условиях современной России следует признать применение принципа долевого распределения налоговых доходов, обеспечивающее формирование широкой налоговой базы, прозрачность бюджетной системы в экономическом плане, создающее условия для эффективного перелива капиталов в стране и включения хозяйствующих субъектов в территориально-корпоративные отношения.

3. Совокупность факторов, определяющих характер и направления реформирования местного самоуправления в России, включает следующие группы:

- экономические факторы, в том числе: макроэкономические, среди которых важнейшее значение имеет состояние трудовых ресурсов; степень развитости рыночного пространства; изменение социально-экономической функции территориальных органов власти; характеристики муниципальной собственности; экономическое расслоение административно-территориальных образований; низкая мобильность населения; наличие моногородов, экономическое положение которых в решающей степени зависит от состояния одного-двух градообразующих предприятий;

- институциональные факторы, в числе которых: усиление саморегулирования хозяйственных и территориальных подсистем; неразвитая и противоречивая система правового оформления деятельности местных сообществ на федеральном уровне; существенные различия в правовом обеспечении местного самоуправления в различных субъектам РФ; невысокий уровень заинтересованности представительных органов местного самоуправления в формировании действенной системы местного самоуправления; отсутствие у населения традиций самоуправления;

- организационные факторы: специфика исторически сложившегося административно-территориального устройства страны, включающего крупные городские агломерации, которые по экономическому и пространственному положению не могут функционировать на основе принципов общественного самоуправления, но формально относятся к муниципальным образованиям; существование в России поселений, сформированных в качестве «придатков» производственных структур; слабо развитая система долгосрочного планирования; состав субъектов иницииации идеи местного самоуправления, относящихся к федеральному уровню государственной власти (реформирование местного самоуправления сверху); формирование усредненной, унифицированной, «общероссийской» модели местного самоуправления; неопределенность границ муниципальных образований; несогласованность действий федерального центра и региональных органов власти в решении вопросов местного самоуправления; слабое кадровое обеспечение процесса местного самоуправления;

- социальные факторы, в числе которых: низкий уровень экономического обеспечения социальной инфраструктуры (обременение собственностью); резкая дифференциация регионов и муниципальных образований по уровню их развития и возможностям содержания социальной сферы; передача в муниципальную собственность государственных объектов социальной инфраструктуры, не обеспеченных ресурсами; неопределенность и противоречивость системы разграничения полномочий в сфере проведения социальной политики;

4. Анализ зарубежного опыта местного самоуправления показывает, что кооперирование муниципалитетов и создание их ассоциаций может быть успешно применено в России в ходе реформы самоуправления. Практика такого рода будет способствовать формированию территориально-корпоративного типа местного самоуправления, где участниками корпорации выступят местные сообщества, объединенные общей территориальной принадлежностью и имеющие тесные хозяйственные, культурные и иные связи.

5. В настоящее время среди сторонников реформы достаточно отчетливо выделяются четыре подхода к реформированию местного самоуправления: ме-неджериальный, утилитарный, политический и гражданский.

В основе менеджериального подхода лежит представление о необходимости обеспечить эффективность функционирования административно-территориальных образований страны на основе четкой соподчиненности всех уровней административной вертикали. Для представителей утилитарного подхода сильное и независимое от региональных органов власти местное самоуправление является инструментом перераспределения материальных, финансовых и управленческих ресурсов в рамках проведения реформы. Представители политического подхода рассматривают сильное местное самоуправление в качестве средства противодействия официальным органам власти и управления федерального уровня. Представители гражданского подхода преимущественно пытаются реализовывать концепцию самоуправления как института гражданского общества в сочетании с идеями представительного правления и разделения властей, балансирования властных и управленческих полномочий в направлении политической демократизации.

6. Наиболее реалистичным и прагматичным на данном этапе реформы местного самоуправления является территориально-корпоративный подход, направленный на согласование интересов государственных структур, органов местного самоуправления, представителей бизнеса, домохозяйств и самоуправляемых общественных организаций.

Основная цель в сфере управления ресурсами муниципальных образований в условиях местного самоуправления - создание муниципальной и межмуниципальной системы отношений, функционирующей наряду с государственным регулированием и базирующейся на активном использовании современных методов планирования, организации, учета и контроля. * /

7. В процессе формирования территориально-корпоративной системы местного самоуправления необходимо обеспечить: эффективное функционирование реального сектора и социальной сферы местных сообществ; увеличение ресурсной базы и создание соответствующей им организационной системы; учет и контроль собственности; индикативное планирование и прогнозирование; управление финансовыми и материальными потоками; регулирование деятельности объектов социальной инфраструктуры.

8. При эффективной системе местного планирования и прогнозирования органы местного самоуправления определяют перспективные параметры деловой среда предприятий реального сектора, устанавливают долгосрочные цели социально-экономического развития, стратегию, тактику и систему оперативных мероприятий по их достижению.

Предлагаемый нами вариант индикативного планирования в местных сообществах имеет как минимум три существенных отличия от индикативного планирования национального уровня. Во-первых, степень и характер мотивации планирующих органов и субъектов, реализующих планы. Во-вторых, на федеральном уровне индикативный план в значительной степени представляет собой теоретическую схему, на местном уровне он не отделен от жизнедеятельности каждого члена сообщества. В-третьих, содержание индикативных планов достаточно прочно увязывается с системой планирования на уровне местных хозяйствующих субъектов.

9. Основные положения государственной поддержки местного самоуправления состоят в следующем: достижение баланса государственных и местных интересов; адекватность потребностям и специфическим особенностям местных сообществ; скоординированность мер, осуществляемых различ ными уровнями и ветвями власти; соответствие планируемых и практических мер; охват правовыми мерами всех сфер реформируемых отношений; создание непрерывной системы обучения, подготовки и переподготовки кадров; нивелирование негативных последствий; адекватное разъяснение государственной политики в области местного самоуправления и конституционных прав граждан на его осуществление; формирование системы обратной связи с населением; повышение активности граждан; максимально широкий охват объектов (муниципальных образований; ассоциаций и иных форм межмуниципальных образований; представителей депутатского корпуса и муниципальных служащих, граждан); применение программно-целевого метода как наиболее эффективного средства планомерного реформирования в условиях ограниченности ресурсов; совершенствование механизма контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государства и населения; учет основных процессов, происходящие в более крупных социально-экономических системах.