Развитие межбюджетных отношений в условиях административной реформы в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие межбюджетных отношений в условиях административной реформы в России"

На правах рукописи

ХАРАКШИНОВА ОЛЬГА АЛЕКСАНДРОВНА

РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В

РОССИИ

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика; региональная экономика.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004 год

Работа выполнена на кафедре теории и практики государственного регулирования рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Валентен Сергей Дмитриевич

доктор экономических наук, профессор Лексин Владимир Николаевич

кандидат экономических наук Клещина Марина Геннадьевна

Ведущая организация: Восточно-Сибирский Государственный

Технологический университет

Защита состоится 29 июня 2004г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам К-502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606 г. Москва, пр. Вернадского, 84, 1уч. кор., ауд.3304.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре теории и практики государственного регулирования рыночной экономики РАГС при Президенте Российской Федерации (1 уч. кор. ауд. 2222)

Автореферат разослан 28 мая 2004 года.

Ученый секретарь ——___

диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент Бударина А. В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие в России происходит становление и трансформация рыночных отношений и федерализация государственного устройства. В этих условиях потребовался поиск эффективных средств поддержания стабильности бюджетной системы и устойчивости межбюджетных отношений. Большое значение в решении указанных проблем приобретает последовательная реализация принципов бюджетного федерализма.

Особого внимания заслуживает вопрос о соответствии существующего ныне механизма формирования доходов требованиям обеспечения реальной самостоятельности региональных бюджетов. Как показала практика последних лет, существующий механизм не обладает требуемой гибкостью. Он характеризуется высокой степенью централизации бюджетных средств, так как большая часть доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от регулирующих федеральных налогов, а также субъективизмом в установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Анализ межбюджетных отношений между центром и регионами, регионами и местным самоуправлением показывает, что передача на места полномочий не всегда сопровождается адекватным расширением их финансовой базы, что приводит к противоречию между имущественным и финансовым правом органов местного самоуправления, между возложенными на них полномочиями и реальными возможностями. Это в значительной степени усиливает асимметрию доходов и расходов местных бюджетов.

Поэтому трансформация бюджетного устройства не должна ограничиваться совершенствованием бюджетных взаимоотношений между центром и субъектами Федерации. Ведущим направлением должно стать разграничение финансовых потоков между государством, регионами и местным самоуправлением. Предоставление широких бюджетных прав органам местного самоуправления и повышение их финансовой самостоятельности позволит решать задачи местного уровня, не отвлекая значительных средств из государственного бюджета.

Степень разработанности проблемы. Вопросам изучения особенностей реализации принципов бюджетного федерализма и' связанных с ними экономических отношений посвящено множество

1РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

■ ¡гя&м

научных публикаций и исследований таких ученых, как О.И Бетин, Е.В.Бухвальд,О.В.Врублевская, Л.Н.Лыкова, Ю.И.Любимцев, В.Г.Пансков, Д.А.Романовский, В.А.Рубан и др.

В последние годы в связи с реформированием российской экономики было опубликовано немало работ ученых-экономистов, посвященных вопросам разработки, формирования социально-экономических составляющих российского федерализма. Это работы Э.Б.Алаева, Г.В.Горланова, С.Д.Валентея, Ю.С.Дулыцикова, В.И.Кушлина, Д.С.Львова, В.Е.Селиверстова, Л.В.Смирнягина, В.Ф. Шумейко и др. Большинство авторов рассматривает проблемы взаимодействия федерального центра и регионов как деятельность, направленную на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в развитии экономических основ федеративных отношений.

В работах Ю.П.Алексеева, П.А.Минакира, Н.А.Фоломьева, В.Ф.Уколова, Ю.В.Яковца и других рассматриваются возможности реформирования российской модели федерализма не только на уровне федеральной и региональной системы власти, но и на уровне производителей и собственников, а также рассматриваются теоретические основы регионального управления.

Однако наименее проработанной в отечественной экономической литературе остается тема исследования взаимосвязи уровня и характера развития системы межбюджетных отношений и их роли в укреплении государственной власти.

Вопросы экономического развития страны, получившие свое отражение в том числе и в территориальном разрезе через изучение особенностей развития и размещения производительных сил, рассматривались в работах экономистов в нашей стране на разных этапах истории: А.Г.Аганбегяна, Ю.П.Алексеева, А.Н.Алисова,

Д.А.Аллахвердяна, В.Н.Архангельского, Г.В.Базаровой, С.Д.Валентея,

A.Г.Гранберга, К.В.Гусевой, Ю.С.Дулыцикова, И.Н.Евсеева,

B.Н.Кириченко, А.М.Лаврова, В.Г.Лебедева, В.Н.Лексина, М.Я.Лемешева,

C.НЛеонова, Н.Н.Михеевой, В.П.Можина, Н.Н.Некрасова, В.С.Немчинова, В.П.Орешина, А.В.Сидоровича, В.И.Суслова, Я.Б.Хесина, В.Б.Христенко, В.И.Чалова, В.П.Чичканова, А.Н.Швецова, А.С.Шейнгауза, Р.И.Шнипера. В научных работах этих и других авторов изучены различные стороны государственного регулирования субнациональных

экономик, особенности и механизмы регионального развития и эволюции федерализма.

При анализе опубликованных работ наблюдается тенденция дальнейшего расхождения научного изучения содержательной стороны экономического развития с собственно проблемой совершенствования системы межбюджетных отношений; Это проявляется особенно в трудах исследователей, имевших практический опыт работы в финансовых органах.

При этом в проведенных исследованиях и теоретических разработках не нашли отражения ряд актуальных проблем современной российской системы межбюджетных отношений, ее эффективности функционирования и стимулирующей роли.

Актуальность проблемы и недостаточная степень ее разработанности определили цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является научное обоснование направлений совершенствования межбюджетных отношений и регионального бюджетного процесса в условиях трансформируемой экономики и административной реформы в Российской Федерации.

Для достижения этой цели в диссертации предусматривается решение следующих задач:

- исследовать теоретические основы развития бюджетного федерализма в России на современном этапе ее развития;

- исследовать применимый к условиям России зарубежный опыт организации межбюджетных отношений;

- проанализировать эффективность государственной бюджетной политики на федеральном и региональном уровнях;

- определить основные механизмы административной реформы, совершенствование которых обеспечит развитие экономики Российской Федерации, ее субъектов, а также благосостояния ее граждан;

- на примере республики Бурятия, предложить основные направления совершенствования регионального бюджетного процесса в условиях трансформируемой экономики.

Объектом исследования является процесс взаимодействия между государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации до начала административной реформы, а также возможные воздействия административной реформы на вышеуказанную систему.

Предмет исследования - социально-экономические отношения, возникающие в процессе развития межбюджетных отношений и

совершенствования бюджетной системы России на всех уровнях государственной и муниципальной власти.

Теоретической и методологической основой работы являются теории и концепции государственного территориального управления, теории региональной экономики, государственного регулирования бюджетной системы, межбюджетных отношений и бюджетной политики государства в Российской Федерации, а также исследования отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, пространственного распределения экономических, в т.ч. финансовых, ресурсов.

В рамках исследования использованы Бюджетный Кодекс Российской Федерации, указы Президента России, законы Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы Республики Бурятия и др.

Научной новизной работы является раскрытие роли межбюджетных отношений в совершенствовании системы государственного территориального управления в Российской Федерации, заключающейся в определении содержания и принципов бюджетного устройства России, бюджетного федерализма и разработке на основе этого направлений совершенствования бюджетного процесса на федеральном и региональном уровнях.

В диссертационной работе получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну.

1. Определены базовые характеристики необходимого бюджетного устройства Российской Федерации, основанного на принципах бюджетного федерализма, а также четких критериев закрепления бюджетных полномочий за регионами и федеральным центром.

2. Предложена схема, позволяющая конкретизировать место бюджетной системы Российской Федерации в осуществлении властных полномочий исполнительных и законодательных органов федерального и регионального уровня в ходе осуществления административной реформы и определения ее дальнейших перспектив.

3. На основе анализа недостатков существующей структуры государственного управления, выявлены недостатки административной реформы, сдерживающие процесс совершенствование механизмов финансового обеспечения и реструктуризации бюджетной сети Российской Федерации.

4. Сформулированы предложения, направленные на совершенствование регионального бюджетного процесса, в том числе в условиях административной реформы, включающие:

- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов,. неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты;

- право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); -нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики;

- расширения налоговой базы субъектов РФ и местного самоуправления;

- уточнение содержания Бюджетного Кодекса РФ, в части более полного определения понятий единой бюджетной политики, межбюджетных отношений.

Практическая значимость. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при разработке основных направлений и задач реформирования системы межбюджетных отношений между федеральным и региональным уровнями, при внесении изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты, регулирующие'

процессы осуществления федеральной, региональной и муниципальной экономической бюджетной политики Российской Федерации.

Выводы и предложения также могут быть использованы при разработке и подготовке курса лекций по вопросам бюджетного федерализма в государственном регулировании рыночной экономики России и развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации, на занятиях с государственными служащими.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационного исследования отражены в ходе выступлений на научно-практических и научно-методических конференциях в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в публикациях автора и в практической работе.

Структура работы. Основное содержание диссертационной работы изложено во введении, в 2 главах, 6 параграфах, заключении и приложениях.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обосновывается актуальность исследования, определяются его цель, главные задачи, степень разработанности проблемы, новизна.

В первой главе «Теоретические основы развития бюджетного федерализма в России» автором исследуются наиболее актуальные проблемы формирования бюджетного федерализма в его взаимосвязи с государственным управлением в России.

Рассматриваются законодательные основы современного бюджетного федерализма и государственного управления в России, содержание и принципы финансового обеспечения государственной власти в Российской Федерации, некоторые аспекты проводимой административной реформы.

Российский федерализм начал формироваться в ситуации двойного вызова пришедшим к власти после августа 1991 г. политическим силам: надо было ликвидировать административно-командную систему управления и одновременно противостоять опасности распада РСФСР как государства, созданного на тех же принципах, что и СССР. Распад Советского Союза сказался на проявлении сепаратистских тенденций внутри России. Ряд регионов, в условиях острейшего системного кризиса,

попытался остановить экономический спад, самостоятельно распоряжаясь экономическим богатством, в т.ч. природными ресурсами региона, уменьшить зависимость от центра.

Понятие «бюджетный федерализм» как и большинство новых для России понятий переходного периода, не имеет однозначного толкования. Чаще всего с его помощью характеризуют самые различные аспекты финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований. При этом, во-первых, «бюджетный федерализм» отождествляется преимущественно с межбюджетными отношениями; во-вторых, подразумевается наличие субъектов указанных отношений в виде единого «центра» и «регионов»; и, в-третьих, сами эти отношения не выходят за пределы субъектов федерации (не распространяются на системы местного самоуправления). Совокупность этих трех положений во многом определяет сущность современных представлений о финансовых механизмах государственного регулирования территориального развития, преимущественно сводя их к сфере бюджетно-налоговых отношений.

В содержании «бюджетного федерализма» первичным является именно «федерализм» как форма государственного устройства и как особая организация взаимоотношений между территориальными составляющими страны. Отметим, что при обязательности распределения бюджетных и налоговых потоков между государством в целом и территориальными составляющими каждой страны вне зависимости от формы государственного устройства (унитарной, федеративной), федерализм кардинально меняет и законные основания, и компетенции сторон, и механизмы, и процедуры такого распределения по сравнению с таковыми в унитарном государстве. Отметим также, что современные трудности становления новой системы межбюджетных отношений в России определяются низкой степенью их фактической, а не декларативной федерализации. В частности, для сферы формирования территориальных бюджетов и их взаимоотношений с федеральным бюджетом продолжает оставаться характерной чрезмерная централизация.

В этой связи, создание в России системы бюджетно-налоговых отношений, способной активно содействовать устойчивому развитию государства и преодолению нежелательных дезинтеграционных явлений, будет прямо зависеть от того, насколько полно «бюджетный федерализм» будет, во-первых, отражать суть самого федерализма, как особой формы' государственного устройства, и, во-вторых, насколько полно он будет

вписан в контекст всей внутренней политики (прежде всего, региональной) нашего государства, в структуру деятельности его институтов.

Федерализм как принцип государственного управления включает обязательное сочетание функционирования относительно самостоятельных (автономных) территориальных центров (субъектов Федерации) с существованием и реализацией единой системы власти и управления с высшим федеральным центром. Территориальное распределение полномочий относительно, т.к. центр и субъекты федерации действуют бок о бок на одной и той же территории, управляют одним и тем же ее населением, имея сферы общественной жизни, по отношению к которым каждый их них может принимать окончательные решения. Однако для центра - это сфера интересов всего общества, для субъекта федерации -сфера интересов отдельного регионального сообщества.

К примеру, на территории Республики Бурятия действуют одновременно органы федеральной власти и управления (полномочный Представитель президента России, органы МВД и ФСБ, налоговая полиция, прокуратура и др.) и республиканское правительство. Те и другие функционируют на одной и той же территории Республики Бурятия и управляют одним и тем же сообществом людей. Однако сферы их деятельности и функции различны. Они очерчены Конституцией РФ и конкретизированы Федеративным Договором «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» от 31 марта 1992 года. Республиканское правительство может принимать окончательные решения в границах предметов ведения и полномочий, предусмотренных Основным Законом государства и указанным Договором.

Содержащиеся в Конституции Российской Федерации положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В Конституции Российской Федерации выстраиваются три системы исполнительной власти:

1) единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра субъектов Российской Федерации; осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивается Президентом и Правительством Российской Федерации, в чем и выражается вертикаль власти, единство системы;

2) система органов государственной власти субъектов Федерации, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, определенных федеральным законом;

3) система органов власти местного самоуправления, выведенная за пределы государственной власти.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации и система местного самоуправления являются составными частями своеобразной федеративной системы территориального управления. Так, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается самостоятельно и в рамках своих предметов ведения и собственных полномочий обладает всей полнотой государственной власти. Распределения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, ответственность каждой из сторон за решение собственных задач и обеспечивает единство системы государственной власти. Органы местного самоуправления вообще, согласно закону, не относятся к органам государственной власти, хотя и выполняет ряд общегосударственных функций (здравоохранение, образование и т.п.).

Как результат, единство бюджетной системы становится непременным условием осуществления общегосударственной финансовой политики, поскольку каждый из уровней власти решает соответствующие только ему государственные задачи. Административная реформа, проводимая в России, должна учитывать это принципиальное обстоятельство.

Реализуется это единство, как уже отмечалось, через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством использования, регулирующих-доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их

частичного перераспределения. Вместе с тем законодательное закрепление бюджетной самостоятельности в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, в процессе реализации единой общегосударственной финансовой политики должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны федеральной исполнительной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.

Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения, обеспечивая, таким образом, управление межбюджетными отношениями. Одновременно межбюджетное. перераспределение финансовых ресурсов - это еще и система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, природно-климатического,

этнокультурного характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель

бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

России - федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой - необходимо бюджетное устройство, которое должно обеспечивать:

самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия в вышестоящие бюджеты дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств;

право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов;

законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

соответствие объема финансовых ресурсов выполняемым функциям органов власти и управления (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

нормативно-расчетные (формализованные) методы

регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

В зарубежной и отечественной научной литературе нет единого определения государственной власти. Это объясняется многогранностью власти как общественного явления.

Во всем многообразии определений государственной власти можно условно выделить две группы определений. Авторы одной группы сводят сущность власти к отношению господства людей над людьми, или к отношению подчинения всех членов общества воле одного либо узкой группе лиц. Так понимали государственную власть классики политической. науки: итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли, английский философ Д. Гоббс, экономист К. Маркс, социолог М. Вебер. В

трактовке последнего политическая (государственная) власть есть господство, базирующееся на легитимном (внутренне оправданном) насилии. Марксистская идея политической власти как господства общей воли экономически доминирующего класса была воспринята русскими социал-демократами (Г. Плехановым, В. Лениным и др.).

Другое определение государственной власти прослеживается в современной политический науке. Его авторы, не отрицая связи власти с легитимным принуждением, подчеркивают, что принуждение тем не менее не исчерпывает сущность власти, и акцентируют ее управленческий аспект. Так, известный американский социолог и политолог Т. Парсонс в одном из своих определений рассматривает политическую власть как «способность общества мобилизовать свои ресурсы ради поставленных целей», «способность принимать решения и добиваться их обязательного выполнения». Один из патриархов американской социологии Н. Смелзер видит сущность власти в способности общественного субъекта одновременно навязывать свою волю и мобилизовывать ресурсы общества для достижения поставленной цели. Он же пишет, что власть — это действительность системы, способность принимать законы, поддерживать порядок, защищать общество от врагов. В работах отечественных ученых политическая власть определяется как способность реализации общих интересов и общих целей насильственными и ненасильственными средствами, как средство регулирования общественных отношений, как важнейший фактор управления обществом.

Из приведенных определений выявляется образ государственной власти не только как способности и возможности доминирующего воздействия управляющего субъекта (государственных органов) на управляемых, но и как действенный фактор и средство организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, как реальная мощная сила, воплощенная в системе государственных органов, олицетворяющих власть, сила, обеспечивающая отношение подчинения -важнейший компонент управления.

Государственная власть функционирует в различных ее ветвях, формах, видах и на разных уровнях. Функции каждого вида и уровня власти в системе государственного управления специфичны. Роль основного орудия управления она может выполнять, если сама управляема.

Перспективы социально-экономического развития страны всегда зависели от эффективности работы административного аппарата. Но за

годы реформ никаких серьезных целенаправленных усилий по повышению эффективности работы госаппарата не предпринималось. В результате система государственного управления, содержащая в себе очень серьезные недостатки, эволюционировала и к настоящему времени превратилась в мощный тормоз модернизации российской экономики.

В общероссийской политический системе сегодня выстроена только вертикаль президентской власти: Президент России — Администрация Президента - полномочные представители Президента в субъектах Федерации.

Проводимую административную реформу необходимо рассматривать в качестве важнейшего приоритета. При правильной организации она способна стать катализатором мощного экономического подъема, поскольку конкретизирует ответственность сторон за выполнение государственных функций в системе «Российская Федерация - субъекты Российской Федерации - местное самоуправление».

В ходе административной реформы предусматривается сокращение избыточного присутствия государства в экономике, сдерживающее экономический рост, прекращение избыточного государственного регулирования.

Завершение процесса разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов - одно из направлений, влияющее на решение задачи оптимизации расходов на содержание государственного аппарата. Принимая во внимание, что многие государственные функции находятся в совместном ведении, а также что в 2003 г. приняты федеральные законы о разграничении полномочий, в целях достижения эффективности деятельности и оптимизации государственных расходов предстоит работа, целью которой является определение целесообразности наличия по одним и тем же функциональным направлениям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и аналогичных органов субъектов Российской Федерации.

Решая проблемы проведения административной реформы, нельзя обойти вопросы реформирования системы бюджетных учреждений (учреждений, финансируемых из федерального бюджета).

Самые предварительные данные анализа состояния бюджетной сети свидетельствуют о том, что в этой сфере существуют достаточно серьезные резервы экономии. Громоздкая сеть не позволяет осуществлять сколько-нибудь серьезные преобразования.

Во второй главе «Совершенствование межбюджетных отношений и бюджетного процесса в России» автором исследуется зарубежный опыт организации межбюджетных отношений, проводится анализ эффективности государственной бюджетной политики на федеральном и региональном уровнях. На основе этого рассматриваются основные направления совершенствования регионального бюджетного процесса в условиях трансформируемой экономики.

Выбор модели межбюджетных отношений зависит от государственного устройства (федерация, унитарное государство) и социально-экономической ситуации, складывающейся в стране, характеризуемой, в частности, территориальными различиями в уровне социально-экономического развития.

Федеративное устройство предполагает наличие бюджетной автономии субъектов федерации и, соответственно, их специфические полномочия в сфере сбора налогов и осуществления расходов. Полномочия местных органов власти обычно регулируются субъектами федерации. В таких условиях влияние центральных властей на формирование местных бюджетов обычно оказывается ограниченным. Тем не менее, усиление влияния федеральных органов власти на финансы муниципалитетов можно рассматривать в качестве сложившейся тенденции. Она особенно заметна в странах с неустойчивой экономикой, а также в странах со значительными территориальными диспропорциями. В этих условиях центральным властям приходится оказывать значительную финансовую помощь территориям. Эффективность этой помощи возрастает при ее оказании непосредственно местным бюджетам, минуя бюджеты субъектов федерации.

Мировая практика предлагает три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в федеративном государстве:

закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по их взиманию;

совместное использование базы налогообложения; долевое распределение налогов.

Международный опыт свидетельствует, что на региональном уровне и на уровне федерации чаще всего ориентируются на разные источники налогов. Федеральное правительство, как правило, стремится контролировать те налоги, которые в большей степени связаны с макроэкономической политикой стабилизации, распределением ресурсов или доходов. Нижестоящие органы власти, в свою очередь нуждаются в относительно стабильных источниках поступлений, каковыми являются, например, доходы граждан, земля, недвижимость и др.

Четкая система межбюджетных взаимоотношений имеет важное экономическое, политическое и социальное значение для успешного развития всех стран с федеративным устройством. Россия в этом отношении - не исключение. Современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом Российской Федерации, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами характеризуется многочисленными проблемами, которые особо обострились в последнее время. Не случайно, что в Бюджетном послании Президента Российской Федерации говорится, что «существующая система межбюджетных отношений нуждается в глубоких преобразованиях».

Автором рассмотрены результаты реформирования межбюджетных отношений в России. В качестве критериев были определены следующие направления:

уровень собственных доходов (в трактовке Бюджетного кодекса) в региональных и местных бюджетах;

диспропорции между доходами и расходами по вертикали бюджетной системы;

разрыв в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований;

дотационность и количество дотационных бюджетов; ранжировка регионов и муниципальных образований по их бюджетной обеспеченности после получения ими финансовой помощи из вышестоящего бюджета;

остатки просроченных бюджетных ссуд.

Динамика характеристик государственного бюджета Российской Федерации за 1995-2003 гг. выглядит следующим образом (см. рис.1).

«О >1 «2 «} М «8 М 87 М ее 00 01 «2 0) 04

Рис. 1. Государственный бюджет Российской Федерации

Суммарные доходы федерального бюджета РФ за 2003 г. составили 2588 млрд руб., что на 17,5% превышает аналогичный показатель предыдущего года. По отношению к ВВП доходы бюджета составили 19,4%, что на 0,9 % ниже, чем в 2002 г.

В то же время расходы бюджета были несколько ниже запланированной величины и составили 97,7% от уточненной бюджетной росписи. Однако основной статьей, по которой произошло

недовыполнение плана , стали расходы по обслуживанию внешнего долга (выполнение на 89,1%). Причиной этого явилось существенное укрепление рубля в номинальном выражении. В целом расходы федерального бюджета в 2003 г. были на 16% выше, чем в 2002 г. и составили 2371,5 млрд руб. (17,8% к ВВП).

Рост непроцентных расходов составил 18%, что соответствует темпу роста доходов в 2003 г. Сравнивая величину расходов в 2003 г. и 2002 г. в процентах к ВВП, можно отметить некоторое снижение как суммарных расходов (на 1 п.п.), так и непроцентных расходов (на 0,6 п.п.) в 2003 г. По итогам 2003 г., профицит федерального бюджета составил 226,8 млрд руб. или 1,6% к ВВП, что на 0,2 п.п. выше, чем в 2002 г.

Для оценки влияние межбюджетных отношений на экономику субъектов Российской Федерации автором определена доля финансовой помощи, оказываемой субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, в сумме валового регионального продукта по федеральным округам (рис. 2) и субъектам Сибирского федерального округа (рис. 3).

Рис. 2. Доля дотаций и субвенций, выделяемых из федерального бюджета, в ВРП федеральных округов Российской Федерации

Из приведенных данных видно, что доля дотаций и субвенций по федеральным округам составляет от 0,9% от ВРП (Уральский федеральный округ) до 10,6% от ВРП (Дальневосточный федеральный округ). В

Сибирском федеральном округе финансовая помощь из федерального бюджета составляет 6,0% от суммированного валового регионального продукта. Что касается субъектов Сибирского федерального округа, то этот показатель изменяется от 0,7% ВРП Красноярского края до 62,1% ВРП Агинского Бурятского автономного округа и 84,7% ВРП Республики Тыва. В Республике Бурятия финансовая помощь из федерального бюджета составляет 19,5% ВРП.

в %%

Республика Алтай

Агинский Братский авюкруь—-70 _ ^^"""-»«^^спуб лика Бурятия

7Г 605%--

Чети некая область/ / / \ \ ^Жсл)6тиТы§а

\l9jW4 \

Томская пЛпагчи / / / / / / тОЗс \ \ \ \ \ "1 РаспубликаХакасия

1111

Омская область \ \ \ —У / / / / Алтайский край

Новосибирская область^. / V -^красно* рский край

Квм«роаская область Иркутская область

Рис. 3. Доля дотаций и субвенций, выделяемых из федерального бюджета, в ВРП субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа

Автором рассмотрено формирование межбюджетных отношений на региональном уровне на примере Республики Бурятия.

Объем финансовых ресурсов, созданных в Республике Бурятия в 2003 г., по сравнению с 2002 г. возрос на 5,2 млрд руб. и составил 39,9 млрд руб. Этот рост был обеспечен не только ценовыми факторами, но и улучшением финансового состояния хозяйствующих субъектов. Однако созданные финансовые ресурсы не полностью удовлетворяют потребности Бурятии, поэтому регион получает из центра значительную финансовую помощь, которая в том же 2003 г. достигла 6,8 млрд руб., сохраняя

устойчивую негативную тенденцию роста ее доли в объеме совокупных финансовых ресурсов (см. рис.4).

Рис.4. Структура дотаций и субвенций из федерального бюджета в • консолидированный бюджет Республики Бурятия в 2004 году

Таким образом, в 2003 г. в регионе было аккумулировано около 50,3 млрд руб. финансовых ресурсов, источники формирования которых достаточно стабильны и не претерпели значительных структурных изменений.

Республиканский бюджет формируется в основном за счет налоговых сборов, которые в 2003 г. составили 3,4 млрд руб. Их рост по сравнению с предыдущим годом почти на 0,8 млрд руб. обусловлен:

- за счет изменения налогового законодательства - 358,6 млн руб.;

- под влиянием экономического роста - 441,4 млн руб.

В целом, налоговый потенциал региона составил 5 млрд руб. и распределялся следующим образом: 1,6 млрд руб. в федеральный бюджет и 3,4 млрд руб. в территориальный бюджет. Основную базу формирования бюджетных ресурсов составляют 6 видов налогов: налог на прибыль (776,1 млн руб.), налог на имущество предприятий (346,5 млн руб.), платежи за пользование природными ресурсами (309,8 млн руб.), акцизы (566,8 млн руб.), подоходный налог с физических лиц (1231,5 млн руб.) и налог с

Оэдороаиппьма компания М1«й ш

Кили субсидии 0Ж

продаж (67,9 млн руб.). В совокупности по этим 6 налогам поступило 3,2 млрд руб., что от общего объема поступления составляет 95 %. Кроме налоговых поступлений в консолидированный бюджет республики, источниками его формирования в 2003 г. являлись доходы от использования государственного имущества - 38,4 млн руб., доходы от государственных пакетов акции - 200 тыс. руб., доходы от использования государственного недвижимого имущества- 19,8 млн руб.

Местные бюджеты, в основном, зависят от трансфертов и регулирующих налогов, а закрепленные налоги играют все меньшую роль в решении проблем муниципальных образований, что подрывает основу финансовой устойчивости их функционирования. В общей структуре финансовых ресурсов доля закрепленных налогов снизилась с примерно 10% в 2000 г. до 1,5% в 2003 г. При такой финансовой политике в отношении муниципальных образований не может быть и речи о самостоятельности их развития. Об этом свидетельствуют данные о тенденциях изменения дотационноети муниципальных образований в сторону увеличения их зависимости от трансфертов и регулирующих налогов, которые реально являются инструментом межбюджетного регулирования, фактически не подконтрольным местным органам власти.

Автором выделено несколько основных проблем развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

1. Структурный дисбаланс бюджетной системы России; передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой.

2. Уровень вертикали власти, из бюджета которого должно осуществляться финансирование соответствующего полномочия, не всегда совпадает с уровнем, где непосредственно происходит его реализация.

3. Низкая доля собственных доходов в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему.

4. Единый норматив отчислений по территориям от регулирующих налогов не учитывает особенности каждого региона (численность населения, уровень развития). Поиск объективного подхода к осуществлению дифференциации нормативов по регулирующим налогам

вызывает необходимость разработки и использования для этой цели соответствующей формулы.

5. Ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают органы местного самоуправления возможности планировать свою бюджетную политику даже в краткосрочной перспективе, не говоря о возможности реализации долгосрочных программ развития муниципальных образований. В результате - резкое сокращение капитальных вложений в структуре расходов местного бюджета.

6. Несоответствие расходов и доходов местного бюджета обусловливает возможность только текущего содержание муниципального образования, на развитие муниципального хозяйства не остаётся.

7. Отмена с 1 января 2001 г. налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и изъятие в федеральный бюджет 100% налога на добавленную стоимость снизят удельный вес собственных доходов местных бюджетов на 20-25%, увеличится зависимость от бюджетного регулирования.

8. В России получила широкое распространение практика принятия территориальных и местных бюджетов с дефицитом без определения источников покрытия.

Исходя из реальной ситуации, складывающейся в бюджетной сфере, автором предложены, в частности следующие конкретные направления совершенствования межбюджетных отношений:

в Бюджетный кодекс РФ необходимо включить раздел о единой бюджетной политике и определении ее сущности, содержания, ответственных органов управления за ее разработку, утверждение и осуществление.

необходимо предусмотреть процедуру оценок реализации бюджетной политики за определенный период времени;

необходимо в рамках уточнения содержания Бюджетного кодекса РФ (глава 16, ст. 129) дать более развернутое и более полное определение межбюджетных отношений и, исходя из этого, уточнить и дополнить аспекты, которые пока находятся вне правового поля. К ним можно отнести вопросы прямой и полной ответственности органов власти «вышестоящих» уровней за решения, которые приводят к появлению выпадающих доходов или дополнительных расходов в результате

решений, принимаемых на более высоком уровне исполнительной и законодательной власти;

- в рамках Бюджетного кодекса РФ необходимо прописать положение, которое бы прямо указывало на стремление государства в рамках межбюджетных отношений погашать в виде трансфертов (дотаций, субсидий или субвенций) дефициты бюджетов субъектов Федерации, образующихся в результате «ножниц» между доходами, которые у него остаются, и утвержденными на основе законодательства РФ расходами;

- заслуживает серьезного внимания решение вопросов, связанных с деятельностью государственных монополий на территории субъектов Федерации. На наш взгляд, структурные подразделения таких монополий должны иметь статус юридического лица и платить все налоги и сборы по месту их расположения. Кроме того, необходимо разработать механизм взыскания недоимки в региональные и местные бюджеты;

- формирование различных целевых программ, по нашему мнению, во многом себя не оправдало и поэтому должно быть сведено к минимуму. При этом желательно, чтобы уже на стадии подготовки бюджета прописывались бы в проекте конкретные субъекты Федерации, на территории которых планируется их реализация. Также должно быть согласование с руководителями данных республик, краев и областей;

- необходимо вернуться к решению о структуре финансовой системы страны и вернуть соподчиненность соответствующих органов управления субъектов Министерству финансов Российской Федерации.

- необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.

- повысить финансовую самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации. В частности должна возрасти роль и ответственность региональных бюджетов в финансировании комплекса расходов, связанных с профессионально-техническим обучением, проведением землеустроительных и природоохранных работ и мероприятий с одновременным освобождением федерального бюджета от финансирования не свойственных ему функций. При этом безусловным

должен быть принцип возмещения субъектам Российской Федерации расходов и выпадающих доходов, вызываемых принятием решений на федеральном уровне.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам диссертационного исследования.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Харакшинова О.А. Государственная власть, федерализм и бюджетный федерализм. /Сборник материалов «Основные направления совершенствования организационно-экономического механизма' управления конкурентоспособностью промышленных предприятий»-Институт экономики РАН 2004. - 0,8 пл.;

2. Харакшинова О.А. Роль межбюджетных отношений в укреплении вертикали власти в Российской Федерации. /Материалы 63 ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторов, аспирантов, студентов. Ч.2.- Иркутск, Изд-во БГУЭП, 2004. - 0,5 п. л.;

3. Харакшинова О.А. Эффективность государственной бюджетной политики на федеральном и региональном уровнях. /Сборник материалов научно-практической конференции: «Социально-экономические проблемы развития региона».-Улан-Удэ, Изд-во ВСГТУ 2004. - 1,0 пл.

26

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Харакшинова Ольга Александровна

Тема диссертационного исследования:

Развитие межбюджетных отношений в условиях административной

реформы

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Валентей С.Д.

Изготовитель оригинал-макета Харакшинова Ольга Александровна

Подписано в печать 80 экз.

Усл. п. л. 1,5

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 3

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

¿A- 1 36 43

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Харакшинова, Ольга Александровна

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ

БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

1.1. Законодательные основы современного бюджетного 11 федерализма и государственного управления в России

1.2. Содержание и принципы финансового обеспечения 34 государственной власти в России

1.3. Основные аспекты административной реформы в России

Глава 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ

ОТНОШЕНИЙ И БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИИ

2.1. Зарубежный опыт организации межбюджетных 70 отношений

2.2. Анализ эффективности государственной бюджетной 99 политики на федеральном и региональном уровнях

2.3. Основные направления совершенствования регионального 123 бюджетного процесса в условиях трансформируемой экономики

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие межбюджетных отношений в условиях административной реформы в России"

Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие в России происходит становление рыночных отношений и федерализация государственного устройства. В этих условиях потребовался поиск новых средств поддержания стабильной бюджетной системы и устойчивости межбюджетных отношений. Большое значение в решении указанных проблем приобретает последовательная реализация принципов бюджетного федерализма.

Особого внимания заслуживает вопрос о соответствии существующего ныне механизма формирования доходов требованиям обеспечения реальной самостоятельности бюджетов. Как показала практика последних лет, данный механизм не обладает требуемой гибкостью. Он характеризуется высокой степенью централизации бюджетных средств, так как большая часть доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от регулирующих федеральных налогов, а также субъективизмом в установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Анализ межбюджетных отношений между центром и регионами, регионами и местным самоуправлением показывает, что передача на места полномочий не всегда сопровождается адекватным расширением их финансовой базы, что приводит к противоречию между имущественным и финансовым правом органов местного самоуправления, между возложенными на них полномочиями и реальными возможностями. Это в значительной степени усиливает асимметрию доходов и расходов местных бюджетов.

Поэтому реорганизация бюджетного устройства не должна ограничиваться совершенствованием бюджетных взаимоотношений между центром и субъектами Федерации. Ведущим направлением должно стать разграничение финансовых потоков между государством, регионами и местным самоуправлением. Предоставление широких бюджетных прав органам местного самоуправления и повышение их финансовой самостоятельности позволит решать задачи местного уровня, не отвлекая значительных средств из государственного бюджета.

Степень разработанности проблемы. Вопросам изучения особенности реализации принципов бюджетного федерализма и связанных с ними экономических отношений посвящено множество научных публикаций и исследований таких ученых, как О.И Бетин, Е.В.Бухвальд,О.В.Врублевская, Л.Н.Лыкова, Ю.И.Любимцев, В.Г.Пансков, Д.А.Романовский, В.А.Рубан и др.

Большое внимание теме разделения полномочий между федеральным центром и субъектом уделяется в работах отечественных политологов, этнологов и юристов таких, как Р.Г Абдулатипов, Л.Ф.Болтенкова, Л.М. Дробижева, А.М.Мигранян и др.

В последние годы в связи с реформированием российской экономики было опубликовано немало работ ученых-экономистов, посвященных вопросам разработки, формирования социально-экономических составляющих российского федерализма. Это работы Э.Б.Алаева, Г.В.Горланова, С.Д.Валентея, Ю.С.Дулыцикова, В.И.Кушлина, Д.С.Львова, В.Е.Селиверстова, Л.В.Смирнягина, В.Ф. Шумейко и др. Большинство авторов рассматривает проблемы взаимодействия федерального центра и регионов как деятельность, направленную на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в развитии экономических основ федеративных отношений.

В работах Ю.П.Алексеева, П.А.Минакира, Н.А.Фоломьева, В.Ф.Уколова, Ю.В.Яковца и других рассматриваются возможности реформирования российской модели федерализма не только на уровне федеральной и региональной системы власти, но и на уровне производителей и собственников, а также рассматриваются теоретические основы регионального управления.

Однако к числу наименее проработанных в отечественной экономической литературе относится тема исследования взаимосвязи уровня и характера развития системы межбюджетных отношений и их роли в укреплении государственной власти.

Вопросы экономического развития страны, получившие свое отражение в том числе и в территориальном разрезе через изучение особенностей развития и размещения производительных сил, рассматривались экономистами в нашей стране на разных этапах истории:

A.Г.Аганбегяна, Ю.П.Алексеева, А.Н.Алисова, Д.А.Аллахвердяна,

B.Н.Архангельского, Г.В.Базаровой, С.Д.Валентея, А.Г.Гранберга, К.В.Гусевой, Ю.С.Дулыцикова, И.Н.Евсеева, В.Н.Кириченко,

A.М.Лаврова, В.Г.Лебедева, В.Н.Лексина, М.Я.Лемешева, С.Н.Леонова, Н.Н.Михеевой, В.П.Можина, Н.Н.Некрасова, В.С.Немчинова,

B.П.Орешина, А.В.Сидоровича, В.И.Суслова, Я.Б.Хесина, В.Б.Христенко, В.И.Чалова, В.П.Чичканова, А.Н.Швецова, А.С.Шейнгауза, Р.И.Шнипера и др. В научных работах этих и других авторов изучены различные стороны государственного регулирования субнациональных экономик, особенности и механизмы регионального развития и эволюции федерализма.

В результате анализа работ наблюдается тенденция дальнейшего расхождения научного изучения содержательной стороны экономического развития с собственно проблемой совершенствования системы межбюджетных отношений. Это проявляется особенно в трудах исследователей, имевших практический опыт работы в финансовых органах.

При этом в проведенных исследованиях и теоретических разработках не нашли отражения ряд актуальных проблем современной российской системы межбюджетных отношений, ее эффективности функционирования и стимулирующей роли.

Актуальность проблемы и недостаточная степень ее разработанности определили цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является научное обоснование направлений совершенствования межбюджетных отношений и регионального бюджетного процесса в условиях трансформируемой экономики и административной реформы в Российской Федерации.

Для достижения этой цели в диссертации предусматривается решение следующих задач:

- исследовать теоретические основы развития бюджетного федерализма в России;

- исследовать применимый к условиям России зарубежный опыт организации межбюджетных отношений;

- проанализировать эффективность государственной бюджетной политики на федеральном и региональном уровнях;

- определить основные механизмы административной реформы, совершенствование которых обеспечит развитие экономики Российской Федерации, ее субъектов, а также благосостояния ее граждан;

- на примере республики Бурятия предложить основные направления совершенствования регионального бюджетного процесса в условиях трансформируемой экономики.

Объектом исследования является процесс взаимодействия между государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации до начала административной реформы, а также возможные воздействия административной реформы на вышеуказанную систему.

Предмет исследования — социально-экономические отношения, возникающие в процессе развития межбюджетных отношений и построения эффективной бюджетной системы России на всех уровнях государственной и муниципальной власти.

Теоретической и методологической основой работы являются теории и концепции государственного территориального управления, теории региональной экономики, государственного регулирования бюджетной системы, межбюджетных отношений и бюджетной политики государства в Российской Федерации, а также исследования отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, пространственного распределения экономических, в т.ч. финансовых, ресурсов.

В рамках исследования использованы Бюджетный Кодекс Российской Федерации, указы Президента России, законы Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы Республики Бурятия и др.

Научной новизной работы является раскрытие роли межбюджетных отношений в совершенствовании системы государственного территориального управления в Российской Федерации, заключающейся в определении содержания и принципов бюджетного устройства России, бюджетного федерализма и разработке на основе этого направлений совершенствования бюджетного процесса на федеральном и региональном уровнях.

В диссертационной работе получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну:

1. определены базовые характеристики необходимого бюджетного устройства Российской Федерации, основанного на принципах бюджетного федерализма, а также четких критериев закрепления бюджетных полномочий за регионами и федеральным центром;

2. предложена схема, позволяющая конкретизировать место бюджетной системы Российской Федерации в осуществлении властных полномочий исполнительных и законодательных органов федерального и регионального уровня в ходе осуществления административной реформы и определения ее дальнейших перспектив;

3. на основе анализа недостатков существующей структуры государственного управления, выявлены недостатки административной реформы, сдерживающие процесс совершенствование механизмов финансового обеспечения и реструктуризации бюджетной сети Российской Федерации;

4. сформулированы предложения, направленные на совершенствование регионального бюджетного процесса, в том числе в условиях административной реформы, включающие:

- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты;

- право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики;

- расширения налоговой базы субъектов РФ и местного самоуправления.

- уточнение содержания Бюджетного Кодекса РФ, в части более полного определения понятий единой бюджетной политики, межбюджетных отношений.

Практическая значимость. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при разработке основных направлений и задач реформирования межбюджетных отношений между федеральным и региональным уровнями, при внесении изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты, регулирующие процессы осуществления федеральной, региональной и муниципальной экономической бюджетной политики Российской Федерации.

Выводы и предложения также могут быть использованы при разработке и подготовке курса лекций по вопросам бюджетного федерализма в государственном регулировании рыночной экономики России и развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации, на занятиях с государственными служащими.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационного исследования отражены в ходе выступлений на научно-практических и научно-методических конференциях в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в публикациях автора и в практической работе.

Структура работы. Основное содержание диссертационной работы изложено во введении, в 2 главах, 6 параграфах, заключении и приложениях.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Харакшинова, Ольга Александровна

Выводы

В результате проведенного анализа межбюджетных отношений и бюджетного процесса можно сделать следующие выводы:

1. Выбор модели межбюджетных отношений зависит от государственного устройства (федерация, унитарное государство) и социально-экономической ситуации, складывающейся в стране, характеризуемой, в частности, территориальными различиями в уровне жизни.

Федеративное устройство предполагает наличие бюджетной автономии субъектов федерации и, соответственно, их специфические полномочия в сфере сбора налогов и осуществления расходов. Полномочия местных органов власти обычно регулируются субъектами федерации. В таких условиях влияние центральных властей на формирование местных бюджетов обычно оказывается ограниченным. Тем не менее, усиление влияния федеральных органов власти на финансы муниципалитетов можно рассматривать в качестве сложившейся тенденции. Она особенно заметна в странах с неустойчивой экономикой, а также в странах со значительными территориальными диспропорциями. В этих условиях центральным властям приходится оказывать значительную финансовую помощь территориям. Эффективность этой помощи возрастает при ее оказании непосредственно местным бюджетам, минуя бюджеты субъектов федерации.

2. Мировая практика предлагает три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в федеративном государстве:

- закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;

- совместное использование базы налогообложения;

- долевое распределение налогов.

3. Международный опыт свидетельствует, что на региональном уровне и на уровне федерации чаще всего ориентируются на разные источники налогов. Федеральное правительство, как правило, стремится контролировать те налоги, которые в большей степени связаны с макроэкономической политикой стабилизации, распределением ресурсов или доходов. Нижестоящие органы власти, в свою очередь нуждаются в относительно стабильных источниках поступлений, каковыми являются, например, доходы граждан, земля, недвижимость и др.

4. Продолжение экономического роста в 2004 году будет стимулироваться снижением налогового бремени, которое предполагается снизить примерно на один процентный пункт ВВП за счет отмены налога с продаж и снижения ставки налога на добавленную стоимость на 2 процентных пункта, с 20% до 18 процентов. По оценкам Минэкономразвития России, в результате снижения налоговой нагрузки и соответственно увеличения остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов ресурсов произойдет рост ВВП на 0,3 процентных пункта.

В условиях снижения налоговой нагрузки предусматривается ограничение расходов бюджета. Темп роста непроцентных расходов, т.е. расходов, без учета средств по обслуживанию долга, предусматривается в пределах, не превышающих темпы экономического роста. Объем непроцентных расходов на следующий год увеличивается в реальном выражении, однако относительно ВВП этот показатель снижается с 13,3% до 12,6 процента. В период проведения экономических реформ это непростая задача. Таким образом, происходит снижение уровня средств, перераспределяемых через бюджетную систему.

5. Объем финансовых ресурсов, созданных в Республике Бурятия в 2003г., по сравнению с 2002г. возрос на 5,2 млрд. руб. и составил 39,9 млрд. руб. Этот рост был обеспечен не только ценовыми факторами, но и улучшением финансового состояния хозяйствующих субъектов. Однако созданные финансовые ресурсы не полностью удовлетворяют потребности Бурятии, поэтому регион получает из центра значительную финансовую помощь, которая в том же 2003 г. достигла 6,8 млрд. руб., сохраняя устойчивую негативную тенденцию роста ее доли в объеме совокупных финансовых ресурсов.

Таким образом, в 2003г. в регионе было аккумулировано около 50,3 млрд. руб. финансовых ресурсов, источники формирования которых достаточно стабильны и не претерпели значительных структурных изменений.

6. Исходя из реальной ситуации, складывающейся в бюджетной сфере, предлагаются следующие направления совершенствования межбюджетных отношений в России, для чего необходимо:

- дать развернутое и полное определение межбюджетных отношений в рамках уточнения содержания Бюджетного кодекса РФ (глава 16 ст. 129);

- включить в Бюджетный кодекс РФ раздел о единой бюджетной политике и определении ее сущности, содержания, ответственных органов управления за ее разработку, утверждение и осуществление;

- прописать в рамках Бюджетного кодекса РФ положение, которое бы указывало на стремление государства в рамках межбюджетных отношений погашать в виде трансфертов (дотаций, субсидий или субвенций) дефициты бюджетов субъектов РФ;

- решить вопросы, связанные с деятельностью государственных монополий на территории субъектов РФ;

- формировать только необходимый перечень федеральных целевых программ;

- вернуться к решению о структуре финансовой системы страны с условием соподчиненности соответствующих органов управления субъектов Министерству финансов Российской Федерации. провести коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.

- повысить финансовую самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время совершенствованию межбюджетных отношений придается большое значение, о чем свидетельствует особое внимание к этой проблеме в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию последних двух лет .

Вместе с тем, по нашему мнению, многие вопросы пока остаются недостаточно глубоко изученными или вообще выпадают из поля зрения исследователей. Но главное это то, что практические результаты, достигнутые пока в этом направлении, говорят скорее о том, что работа только начата, чем о том, что найден оптимальный путь их реального улучшения. Например, энергетические проблемы Приморья, Архангельской, Камчатской, Сахалинской областей и ряда других субъектов РФ во многом следствие результатом отсутствия рационального механизма своевременного перераспределения средств внутри государства на решение необходимых задач в нужное время.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации межбюджетные отношения определяются как «отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами власти местного самоуправления».

На наш взгляд, определение межбюджетных отношений должно включать: более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса; отнесение к ним отношений между органами власти одного уровня; допущение таких отношений между федеральным бюджетом и муниципальными бюджетами, как «минуя бюджеты субъектов РФ»; допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Учитывая, что межбюджетные отношения это неотъемлемая часть более широкого процесса, каковым является бюджетная политика, они по отношению к другим направлениям бюджетной политики выступают как первичные.

Признавая важность всех аспектов бюджетной политики, межбюджетные отношения между центральным, региональными и местными уровнями управления являются основополагающими или точнее государствообразующими.

Регулярное перечисление средств из субъектов в адрес центральной власти дает им право требовать от нее выполнения конкретных функций по управлению государством и обязывает эту власть обеспечивать единое и эффективное управление страной в интересах своих регионов. В свою очередь, перечисление средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий создает рычаг для выполнения субъектами РФ функций, которые ей предписывает выполнять единый центр управления страной, а также лишает объективной основы возможного возникновения каких-либо сепаратистских настроений и действий в регионах.

Отношения между субъектами через федеральный центр по поводу первичного распределения средств осуществляется федеральным правительством и санкционируется обеими палатами Федерального собрания через принятие соответствующих законодательных актов в сфере налогообложения.

Кроме того, в отсутствие четкого распределения прав и обязанностей между уровнями власти невозможно сформулировать ясное и логическое распределение доходов и расходов между тремя видами бюджетов, обеспечить рациональность межбюджетных отношений.

Если доходные полномочия и расходные обязанности каждого из трех уровней бюджетной системы (федерального, регионального и местного) сбалансированы, то у государства есть основа для стабильного развития, которое уже зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от финансовой политики, включая налоговую, кредитную, таможенную и другие составляющие.

Если же доходные и расходные полномочия не сбалансированы, то это приводит к дисбалансу интересов сначала на уровне только осознающих его руководителей трех уровней управления страной, а через какое-то время и других слоев населения, которые также могут осознавать нерациональность распределения бюджетных средств внутри государства.

Проведенное диссертационное исследование позволило в соответствии с поставленными в работе целью и задачами сделать выводы, позволяющие, как представляется в рамках осуществляемой административной реформы реализовать некоторые требования, вытекающие из закрепленной в Конституции федеративной государственности России.

1. Государственное управление в России принципиально отличается от бывшей советской системы. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется, включая два уровня государственной власти (Российская Федерация и ее субъекты), а также местное самоуправление, на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако данное разделение пока не образует единой системы. В ней нет стержня - общей вертикали власти.

2. Государственная власть субъектов Российской Федерации в рамках предмета ведения и собственных полномочий обладает полнотой государственной власти. Система же местного самоуправления вообще, согласно Конституции, не относится к государственной власти, хотя и несет на себе часть ее функций.

3. России необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена в настоящее время нехваткой бюджетных средств, поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель межбюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции.

4. Система налогово-бюджетных отношений должна обеспечивать:

- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты;

- право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

5.Распределение расходной нагрузки между бюджетами разных уровней должно играть исходную роль в построении системы федеративных бюджетных отношений. В свою очередь, структурная иерархия бюджетных расходов должна естественным образом определяться конкретным распределением и закреплением ответственности (функций) между различными уровнями власти.

Согласно теории, только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями

6. Исходя из реальной ситуации, складывающейся в бюджетной сфере, нами предложены следующие направления совершенствования межбюджетных отношений:

- необходимо в рамках уточнения содержания Бюджетного кодекса РФ (глава 16 в ст. 129) дать более развернутое и более полное определение межбюджетных отношений Следует также уточнить позицию по вопросам прямой и полной ответственности органов власти «вышестоящих» уровней за решения, которые приводят к появлению выпадающих доходов или дополнительных расходов в результате решений, принимаемых на более высоком уровне исполнительной и законодательной власти;

- в Бюджетный кодекс РФ необходимо включить раздел о единой бюджетной политике и определении ее сущности, содержания, ответственных органов управления за ее разработку, утверждение и осуществление. Желательно также предусмотреть процедуру оценок ее реализации за определенный период времени;

- в Бюджетном кодексе РФ необходимо прописать положение, которое бы прямо указывало на стремление государства в рамках межбюджетных отношений погашать в виде трансфертов (дотаций, субсидий или субвенций) дефициты бюджетов субъектов РФ, образующихся в результате «ножниц между доходами, которые у него остаются, и утвержденными на основе законодательства РФ расходами;

- заслуживает серьезного внимания решение вопросов, связанных с деятельностью государственных монополий на территории субъектов РФ. На наш взгляд, структурные подразделения таких монополий должны иметь статус юридического лица и платить все налоги и сборы по месту их расположения. Кроме того, необходимо разработать механизм взыскания недоимки в региональные и местные бюджеты;

- необходимо вернуться к решению о структуре финансовой системы страны и вернуть соподчиненность соответствующих органов управления субъектов Министерству финансов Российской Федерации.

- необходимо коренное изменение трансфертной политики, направленное на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.

- следует повысить финансовую самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации. Должна возрасти роль и ответственность региональных бюджетов по финансированию комплекса расходов, связанных с профессионально-техническим обучением; проведением землеустроительных и природоохранных работ и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от финансирования не свойственных ему функций. Безусловным должен быть принцип возмещения субъектам Российской Федерации расходов и выпадающих доходов, вызываемых принятием решений на федеральном уровне.