Организация и эффективность внешнего финансового контроля бюджетных расходов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организация и эффективность внешнего финансового контроля бюджетных расходов"

На правах рукописи

ПАШНАНОВ МЕРГЕН ЭРДНИЕВИЧ

ОРГАНИЗАЦИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ

08.00.10. - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ВОЛГОГРАД -2004

Работа выполнена в Волгоградском государственном университете.

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Агапцов Сергей Анатольевич

Официальные оппоненты: - доктор экономических наук, профессор

Барулин Сергей Владимирович; - кандидат экономических наук, заслуженный экономист РФ Сазонов Сергей Петрович

Ведущая организация - Академия бюджета и казначейства

Защита состоится 2 апреля 2004 года в 1222 часов на заседании диссертационного совета К 212.029.04 при Волгоградском государственном университете по адресу: 400062, г. Волгоград, ул. 2-я Продольная, 30, Волгоградский государственный университет, ауд. 2-05 «В».

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Волгоградского государственного университета

Автореферат разослан 2 марта 2004 года.

Учёный секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент ЖМ/т'' Гукова А. В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

В целях повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами необходимо наличие многих факторов, одним из которых является создание полноценной системы государственного финансового контроля. Многие негативные моменты в развитии экономики России в период рыночных преобразований (нецелевое использование государственных средств, кризис бюджетной и финансовой систем, утечка капитала за границу и др.) убедительно продемонстрировали, что экономической системе, объективно необходим финансовый контроль,. и должна возрасти его роль за неукоснительным исполнением закона, всеми физическими и юридическими лицами, прежде всего, государственными учреждениями и органами власти всех уровней. Действенный финансовый контроль поможет избежать ошибок, усугубляющих финансовую угрозу экономике и обществу. Профессионально поставленная система финансового контроля будет способствовать более активному привлечению иностранных партнеров и инвесторов, для которых она является важным фактором формирования доверия к федеральной и региональным властям.

В настоящее время в России создано и функционирует множество государственных органов и служб, осуществляющих финансовый контроль. В деятельности указанных органов отсутствует четкое взаимодействие в смысле их взаимосвязи и взаимодополнительности. Их функции, статус и сферы контрольной деятельности определяют различные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты. Планы работ и контрольных мероприятий между учреждениямив основном не согласовываются.

Острой проблемой российской контрольной практики является слабая реакция контролируемых на результаты контроля. На эффективность финансового контроля оказывает воздействие отсутствие идеологии контроля в целом и его прочной организационной основы.

В целях обеспечения финансовой безопасности экономики большее внимание необходимо уделять контролю за средствами государства во время их планирования, распределения, выделения и расходования, т.е. предварительному и текущему финансовому контролю. Необходимость укрепления позиций государства именно на этих направлениях вызвана тем, что больший экономический эффект достигается в случае предупреждения финансовых нарушений.

Теория и методология государственного финансового контроля остается по - прежнему мало разработанной. Отечественная, наука не имеет сейчас общепризнанной концепции развития государственного финансового контроля, что является следствием традиционной недооценки его роли и значения, а порой и негативного отношения к нему со стороны субъектов воспроизводства.

Для того, чтобы укрепить финансовую безопасность страны и создать эффективную систему финансового контроля в современной России, необходимо в том числе продолжать теоретические

Степень разработанности проблемы •

Теоретическим проблемам финансов как структурной первооснове хатегории финансового контроля посвящены труды А.И. Архипова, А.З. Дадашева, A.M. Бабича, Дж. Ван Хорна, Э.А Вознесенского, О.В. Врублевской, Л.А. Дробозиной, В.В. Ковалева, Г.М. Колпаковой, А.М, Лаврова, Д.С. Молякова, Ю.М. Осипова, Г.Б. Поляка, Н.Г. Сычева, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В. К. Сенчагова и др. Однако продолжает оставаться дискуссионным содержание категорий «финансы», «финансовая система», а также определение функций финансов.

Системный подход к исследованию государственного финансового контроля применили в своих трудах следующие специалисты в области теории и практики: С.А Агапцов, Г.А Анисимова, А.А. Астахов, А.А Ахполов, Е.Н. Бережная, В.В. Бурцев, ЭА Вознесенский, Ю.М. Воронин, Е.Ю. Грачева, А.З. Дадашев, B.C. Джатиев, А.Ф. Дубиков, Т.В. Каковкина, Е.А Кочерин, Ю.А. Крохина, И.А. Ланчинский, Д.В. Никольский, СП. Опенышев, В.Г. Пансков, А.А. Пискунов, Б.Г. Преображенский, С.Н. Рябухин, СП. Сазонов, Ж.М. Саркисян, А.Н. Семиколенных, СВ. Степашин, Е.С. Суконников и др. Труды этих ученых стали стимулом к более глубокому исследованию взаимосвязи субъектов финансового контроля.

Отдельные элементы механизма финансового контроля в системе обеспечения финансовой безопасности государства отражены в трудах В.В. Бурцева, Ю.М. Кобрина, А.В. Колосова, А.А. Пискунова, СП. Сазонова, В.К. Сенчагова, В.И. Шлейникова.

Эффективность финансового контроля является малоисследованной проблемой и основные постулаты начали разрабатываться в трудах СА. Агапцова, В.М. Родионовой, Б.Г. Преображенского, В.И. Шлейникова.

Цель исследования - системно представить механизм государственного финансового контроля бюджетных расходов и предложить комплекс мер по повышению его эффективности.

Для достижения названной цели поставлен ряд задач:

раскрыть содержание финансового контроля, как сферы практической деятельности и научной дисциплины, имеющей свой предмет и методологию;

уточнить функции финансов в условиях рыночных преобразований в экономике и изменения роли государства в её регулирования;

представить структуру финансового контроля, соответствующую современному уровню развития финансовой системы государства и усилению роли децентрализованных финансов; уточнить цель, задачи и функции государственного контроля бюджетных расходов;

выделить и системно представить основные элементы механизма государственного финансового контроля, предложить направления усиления взаимодействия его отдельных блоков;

отразить специфику современных методов финансового контроля, дать развернутую характеристику их целям, задачам, принципам, объектам и инструментарию;

дополнить состав абсолютных показателей эффекта государственного финансового контроля относительными- показателями его эффективности на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы.

Объектом исследования стал внешний финансовый, контроль расходов федерального, регионального и муниципального бюджетов, предметом исследования - совокупность условий, форм и методов эффективного воздействия органов контроля на его объекты в зависимости от уровня бюджетной системы.

Теоретическую основу исследования составили классические и современные труды отечественных и зарубежных ученых, создавших в теории государственных и муниципальных финансов концептуальную основу организации и функционирования целостной системы государственного финансового контроля. В исследованиях автор опирался на основный положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, Декларации «Об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств — участников Содружества Независимых-Государств», принятой в Киеве 8 июня 2001 года, федеральные законы и законы субъектов федерации, определяющие статус государственного финансового контроля.

Методологическую базу исследования составляют категории материалистической диалектики «общее - особенное», «внутреннее - внешнее», «форма — содержание», системный подход, компаративный анализ, анализ рядов динамики, индикативный анализ, методы аналогии, дедукции, графического моделирования.

Эмпирической базой исследования послужили информация

Международной неправительственной организации высших контрольных органов - ИНТОСАИ - о стандартах контрольно-ревизионной деятельности; сведения Ассоциации контрольно--счетных органов Российской Федерации, годовые отчеты Счетной Палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов федерации, отчеты об исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по доходам и расходам, факты, опубликованные в экономической литературе, информационные ресурсы сети Internet.

Положения диссертации, выносимые на защиту-

1. Финансовый контроль является не только сферой деятельности органов государственного управления, но и самостоятельной отраслью научных знаний. Предметом финансового контроля' как отрасли научных знаний служат информационные факты о реальных или потенциальных отклонениях от легитимных норм количественных и качественных характеристик финансовых потоков, опосредующих финансовые отношения в государстве и на межгосударственном уровне. Основным методом финансового контроля как научной дисциплины признается метод коммуникации, который означает выявление прямых и обратных связей между количественными и качественными параметрами финансовых потоков, циркулирующих в финансовых системах, и опосредуемыми ими финансовыми отношениями.

2. Субъектный состав финансового контроля, соответствующий современной структуре финансовой системы РФ; отличается более сложной

организацией по сравнению с его построением в период плановой экономики. Наряду с государственным финансовым контролем, существует и негосударственный финансовый контроль: муниципальный, ведомственный, независимый, межфирменный, внутрифирменный, общественный финансовый контроль.

Поступательно развивается независимый (аудиторский) контроль, существенно дополняется содержание межхозяйственного и внутрихозяйственного контроля. Наиболее слабым звеном остается муниципальный финансовый контроль, проблемы которого актуализируются в свете проводимой в РФ реформы местного самоуправления.

3. Сфера объектов государственного финансового контроля пока ограничена федеральным уровнем бюджета, внебюджетных фондов, резервов, собственности. Цель государственного финансового контроля и его задачи трансформируются в зависимости от приоритетов финансовой политики государства. Цель государственного финансового контроля - обеспечение финансовой безопасности страны и её территорий, законного и эффективного использования государственных ресурсов и собственности. Задачи государственного финансового контроля бюджетных расходов конкретизируют названную цель в части рациональности, оценки результативности, равномерности бюджетных расходов, удовлетворения общественных нужд и потребности в социальных услугах.

4. Государственный финансовый контроль выполняет ряд взаимосвязанных и взаимодополняющих функций, главной из которых является обеспечение обратной связи между субъектами и объектами финансового управления. При обеспечении обратной связи финансовый контроль выполняет производные функции: превентивную - предупреждение финансовых правонарушений; информационно-аналитическую - экспертные заключения по проектам законов и постановлений, относящихся к финансовым вопросам; коммуникативную -координация деятельности и взаимодействия многочисленных контрольных органов; социальную - обеспечение приоритетов общественных интересов и потребности населения в социальных услугах.

5. Механизм государственного финансового контроля — это совокупность условий форм и методов воздействия субъектов контроля на его объекты с целью обеспечения приоритетов финансовой политики государства. Эффективность функционирования механизма финансового контроля определяется его целостностью и равномерным развитием блоков: правового, информационного, институционального, коммуникационного, организационного и методического. Асимметрия действующего механизма государственного контроля обусловлена в настоящее время незавершенностью формирования правового и институционального блоков. В методическом блоке необходимо продолжать развитие прогрессивных специфических методов контроля - аудита эффективности и финансового мониторинга.

6. Приоритетной задачей финансового мониторинга (в его расширительной трактовке) является оценка текущего состояния и динамики бюджетных расходов в определенном временном периоде по критериям их финансовой безопасности.

б

Предлагаемые индикаторы финансовой безопасности бюджетных расходов территории: бюджетная обеспеченность в расчете на 1 жителя; индекс бюджетных расходов (ИБР); удельный вес расходов на социально-экономические нужды в структуре бюджетных расходов; эластичность социально-значимых расходов по отношению к доходам бюджета.

7. Эффективность бюджетных расходов является многоплановым показателем, отражающим экономическую, политическую, социальную составляющие. С финансовых позиций эффективность расходов бюджета означает обеспечение приоритетов финансовой политики государства и включает целесообразность, рациональность, экономичность, результативность поставленных целей. Эффект государственного финансового контроля измеряется совокупностью абсолютных показателей: количеством проведенных контрольных и экспертных мероприятий, количеством организаций, охваченных контролем и законопроектов, подвергнутых экспертизе, суммой выявленных отклонений от установленных норм бюджетных расходов, величиной взысканных и возвращенных бюджетных средств. Эффективность государственного бюджетного контроля оценивается относительными показателями полученного эффекта к затратам государства на осуществление финансового контроля.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- обоснована двойственная природа финансового контроля как отрасли научных знаний и сферы практической деятельности контрольных органов; уточнены предмет и метод научной дисциплины, раскрывающей сущность финансового контроля, её место и значение в ряду других финансовых дисциплин; предложена формулировка цели государственного финансового контроля, в которой акцентирована необходимость обеспечения финансовой безопасности страны и ее регионов путем повышения эффективности бюджетных расходов; детализированы задачи государственного финансового контроля за расходами бюджетов всех уровней с учетом их общественной эффективности;

- выявлено, что с развитием финансовой системы государства, усилением роли децентрализации финансов, формированием финансовых рынков и института финансовых посредников структура финансового контроля значительно усложняется за счет децентрализованных форм организации его субъектов, предложен расширенный перечень форм децентрализованного контроля: муниципальный, независимый (аудиторский), финансово-кредитных учреждений, ведомственный, корпоративный (межфирменный и внутрифирменный), общественный;

- представлена авторская трактовка основной функции государственного финансового контроля, которая состоит в обеспечении обратной связи между субъектами и объектами финансового управления; в качестве производных функций обоснованы превентивная, информационно-аналитическая, коммуникативная и социальная;

- системно представлен механизм финансового контроля как совокупность условий, форм и методов воздействия органов (субъектов) контроля на его объекты с целью обеспечения приоритетов финансовой политики государства; предложены актуальные направления совершенствования блоков механизма

финансового контроля (правового, информационного, институционального, организационного и методического);

- дополнительно аргументирована расширительная трактовка финансового мониторинга как специфического метода финансового контроля, представляющую собой самонастраивающуюся систему поддержания обратной связи в условиях гибкой субъектно-объектной структуры управления; уточнены цель, задачи, принципы, объекты, инструментарий, индикаторы финансового мониторинга бюджетных расходов;

- доказана необходимость качественной и количественной оценки эффективности расходов бюджетов (с позиции финансовой безопасности) во взаимосвязи с эффективностью государственного финансового контроля; совокупность абсолютных показателей эффекта государственного финансового контроля дополнена относительными показателями его эффективности на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в приращении научного знания в области теории государственных финансов, содержащегося в системном представлении сущности, содержания, методического инструментария и эффективности финансового контроля. Теоретическое значение имеют уточненные цели и функции государственного финансового контроля, адекватные современному состоянию финансовой системы государства, актуальные направления совершенствования звеньев механизма финансового контроля, комплексное представление аудита эффективности как специфического метода финансового контроля.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения в деятельности контрольных органов федерального и регионального уровней методического инструментария внешнего финансового контроля, а также предложенных индикаторов финансовой безопасности региональных бюджетов и их пороговых значений, относительных показателей эффективности внешнего финансового контроля.

Апробация работы. Основные идеи и выводы диссертационного исследования докладывались на научной сессии Волгоградского государственного университета в апреле 2001 года и научно-практических конференциях «Образование и развитие многонационального государства в России: сущность, формы и значение», (г. Элиста, октябрь 2002 г.) «Финансовые проблемы Российской Федерации и пути их решения: теория и практика», (г. Санкт-Петербург, 2003 г.), «Резервы повышения эффективности государственного финансового контроля в Республике Калмыкия», (г. Элиста, октябрь, 2003 г.).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 2,9 п.л., в том числе 1,6 авт.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка литературы. Работа содержит 3 рисунка, 8 таблиц, 10 приложений.

Во введении изложены актуальность, объект, предмет и метод исследования, сформулированы его цель и задачи, охарактеризована

теоретическая и эмпирическая базы диссертации, представлены элементы научной новизны работы.

В первой главе «Теоретические основы внешнего финансового контроля» рассмотрено содержание финансового контроля как научной дисциплины и сферы практической деятельности. Уточнены цель, задачи государственного финансового контроля, его функции. Отражены страновой и исторический аспекты внешнего финансового контроля.

Во второй главе «Механизм внешнего финансового контроля бюджетных расходов» представлено взаимодействие правового, информационного, институционального, организационного, коммуникационного и методического блоков внешнего финансового контроля.

В третьей главе «Эффективность внешнего финансового контроля» отражены результаты исследования проблем определения эффективности бюджетных расходов во взаимосвязи с эффективностью финансового контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Заключение содержит теоретические и практические выводы по диссертации.

Основные идеи и выводы диссертации

Двойственность финансового контроля как отрасли научных знаний и сферы государственного и муниципального управления

Предметом финансового контроля как отрасли научных знаний являются информационные факты о реальных или потенциальных отклонениях от легитимных норм количественных и качественных характеристик финансовых потоков, опосредующих финансовые отношения в государстве и на межгосударственном уровне. Легитимность финансовых потоков обеспечивается их соответствием по объемам финансовых ресурсов и направлениям движения действующему законодательству, нормам международного права, подзаконным нормативно - правовым актам. Отклонения количественных характеристик финансовых потоков от легитимных норм возможны по объемам финансовых ресурсов. Отклонения качественных характеристик возникают по формам распределения и перераспределения финансовых ресурсов их целевому назначению, срокам и равномерности движения, эффективности использования.

Финансовая система государства как сложное образование имеет иерархичную структуру. Сложность финансовой системы государства и многообразие финансовых отношений, складывающихся в звеньях финансовой системы и между ее структурными элементами, обуславливают разнообразие объектов финансового контроля и специфику частнонаучных методов познания этих объектов. В процессе эволюции финансов доминирующей остается распределительная функция как функция первого порядка. Производные функции (функции второго порядка) проявляются в соответствии с экономической стратегией страны, вырабатываемой и проводимой в жизнь с учетом исторических, природно - экологических, экономических, социально -психологических факторов и условий. В частности, распределительно — контрольная функция финансов объективно присуща любой стране и каждому этапу эволюции финансов. Каким бы способом не формировались

распределительные пропорции в государстве (план, свободный рынок, смешанная экономика), существует предполагаемая абстрактная модель финансовой экономики, финансовой системы, количественных макроэкономических пропорций. Эта желаемая (приемлемая) для государства модель «закрепляется» законодательным путем (бюджетное, налоговое, таможенное, банковское и др. законодательства). Реальный срез финансовых пропорций, сложившихся в экономике в результате взаимодействия власти и общества, предполагает наличие отклонений от предполагаемой модели, образовавшихся под влиянием объективных и субъективных причин.

На потенциальные или реальные отклонения от нормативно закрепленных параметров финансовых потоков, количественно и качественно отражающих состояние финансов государства, можно повлиять, целенаправленно воздействуя на них. Организованная государством, обществом, хозяйствующими субъектами деятельность по предотвращению или устранению нежелательных направлений развития финансовых отношений характеризует финансовый контроль как практическую сферу.

Целевую установку финансового контроля задает критерий обеспечения безопасности. При этом обеспечение безопасности детализируется с точки зрения государственного устройства РФ, то есть цель финансового контроля должна рассматриваться в контексте безопасности территорий.

Для достижения цели внешнего финансово контроля бюджетных расходов решаются следующие задачи:

осуществление государством контроля в области расходов, с точки зрения рационального использования государственных ресурсов;

проверка соблюдения законности и выполнения легитимно принятых норм и прав, отражающих государственные интересы и интересы граждан, с точки зрения удовлетворения общественных нужд и потребностей в социальных услугах;

контроль экономичности и оценка результативности затрат государственных (бюджетных) средств;

контроль обеспечения равномерного в течение финансового года распределения и финансирования законодательно установленных бюджетных расходов.

Проявление форм внешнего контроля в финансовой системе осуществляется посредством субординированной системы функций. Основная функция - обеспечение обратной связи между субъектом и объектом финансового управления. Производные функции включают в себя: превентивную функцию (профилактическая работа субъектов контроля по предупреждению правонарушений, связанных с использованием, государственных средств и собственности, в процессе предварительного контроля); информационно -аналитическую функцию (экспертные заключения по проектам законов и постановлений, относящимся к финансовым вопросам); коммуникативную функцию (координация деятельности и взаимодействия многочисленных контрольных органов); социальную функцию (обеспечение приоритетов общественных интересов и потребности населения в социальных услугах).

Расширение сферы финансового контроля и усложнение взаимодействия его субъектов

Генезис финансовой системы расширяет сферы проявления финансового контроля как централизованного, так и децентрализованного.

Муниципальный контроль как форма внешнего негосударственного контроля является наиболее проблемной сферой. Частью второй ст. 265 Бюджетного кодекса РФ определено только право представительных органов местного самоуправления создавать собственные контрольные органы. В диссертации предложены пути формирования органов муниципального контроля: создание собственных контрольных органов в крупных городах и муниципальных образованиях, отвечающих критерию финансовой безопасности по доходному потенциалу бюджетов; создание контрольных органов на основе межмуниципальной кооперации; делегирование полномочий муниципального финансового контроля федеральным или региональным контрольным органам представительной власти на договорной основе.

Межфирменный финансовый контроль осуществляется корпорациями при сверке взаимных расчетов при долевом участии в уставном капитале других организаций, при операциях коммерческого кредитования, франчайзинга и др. К межфирменному финансовому контролю корпорации побуждает конкурентная борьба и деловое партнерство.

Внутрикорпоративный финансовый контроль также усложняется за счет возникновения внутренних финансовых отношений при создании дочерних и зависимых хозяйственных обществ, финансовых слияниях, поглощениях, применении внутрихозяйственного коммерческого расчета, бюджетирования, выделении центров ответственности.

Общественный финансовый контроль, не имея четкого правового статуса, фактически существует, хотя проводится неформальными методами. Субъектами такого контроля выступают общественные организации, политические партии, научные сообщества, средства массовой информации, наблюдатели международных организаций и др.

Системность негосударственного финансового контроля пока не достигнута. Она должна быть основана на определении правового статуса каждой формы финансового контроля, полномочий контрольных органов, целей и задач, функций и способов коммуникации.

Механизм внешнего финансового контроля Механизм государственного финансового контроля представляет собой совокупность условий, форм и методов воздействия органов (субъектов) контроля на его объекты с целью обеспечения приоритетов финансовой политики государства. Механизм финансового контроля имеет сложную структуру, представленную взаимодействием следующих блоков: правового, информационного, институционального, организационного, коммуникационного и методического.

Правовой блок. В Российской Федерации формируется законодательная база, создающая условия для выработки Концепции государственного финансового контроля. Это Конституция Российской Федерации, Бюджетный

кодекс РФ, Законы РФ «О Счетной палате Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации».

Более 260 законов, указов, постановлений «регулируют» контрольную деятельность. Однако эти нормы нередко не только не разъясняют и не облегчают взаимоотношения между контрольными органами и объектами контроля, но зачастую, наоборот, вносят в контрольную деятельность элементы хаоса и дезорганизации. Контроль же многих областей управления государственными ресурсами вообще не предусмотрен. Специалисты в области финансового контроля называют многие проблемы бюджетного законодательства, которые обобщены и представлены в диссертации.

Для решения правовых проблем предлагается принятие федеральных законов «О финансовом контроле», «О статусе контрольно - счетных органов», внесение изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс РФ. Наибольшее число предложений, внесенных учеными и практиками, касается Закона «О Счетной палате Российской Федерации».

Целостная система законодательства в сфере бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации еще не сложилась, хотя основные ее элементы уже имеются. Некоторые контрольные органы еще не полностью освоили свои функции. В целом процесс расходования бюджетных средств охвачен финансовым контролем далеко не полностью.

В последнее десятилетие активно совершенствуется информационный блок механизма государственного финансового контроля. Разработана концепция информатизации, которая определила основные направления разработки и внедрения информационно - телекоммуникационной системы «Контроль». Существует ряд проблем, которые могут свести к минимуму эффективность работы контрольных органов. Во - первых, в законодательстве недостаточно проработаны нормы, регламентирующие представление в контрольно-счетные органы отчетности по исполнению бюджета. Во-вторых, формы отчетности, вводимые Министерством финансов, далеко не всегда обеспечивают требуемую полноту информации для осуществления контроля за формированием и исполнением бюджета. В - третьих, отсутствует единая система классификации и кодирования, справочников информации. В - четвертых, оставляет желать лучшего методическая проработка контрольной деятельности, с точки зрения ее формализованного описания и стандартизации.

Для повышения эффективности государственного финансового контроля, в том числе в регионах и на уровне местного самоуправления, необходимо создание единого банка данных. Для этого необходимо решить следующие задачи:

1. Формирование территориально-распределенных информационных ресурсов на единой программно-технической платформе и информационных технологиях.

2. Создание унифицированных программных средств информационно-аналитической поддержки комплексов задач по сбору, обработке и распределению информации, связанных с практической деятельностью контрольно-счетных органов.

3. Обеспечение телекоммуникационного взаимодействия контрольно-счетных органов между собой и с внешними информационными ресурсами посредством безбумажного документооборота.

4. Интегрированное управление электронными информациошшми потоками и ресурсами, а также обеспечение гарантированной защиты от несанкционированного доступа к ним.

5. Создание унифицированных программных средств информационно-аналитической поддержки комплексов, связанных с практической деятельностью контрольно-счетных органов.

Институциональное обеспечение государственного финансового контроля в качестве единой системы означает ее построение на единых принципах, на единых нормах и нормативах функционирования и решения поставленных задач с четким определением органов контроля, разграничением их функций и полномочий. Принципы организации государственного финансового контроля в демократическом правовом государстве обобщены и зафиксированы в международных документах, таких как Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году. Вместе с тем в современной России построение государственного финансового контроля, отвечающего требованиям демократического общества, связано с преодолением многих препятствий. Это и естественные трудности становления эффективной системы контроля, и трудности, связанные с преодолением скрытого, но весьма упорного сопротивления сложившейся в период перехода к рыночной экономике системы государственного управления. Для исправления сложившейся ситуации Президент Российской Федерации своим поручением от 7 июня 2001 года № Пр-1045 обязал Правительство Российской Федерации разработать проект Единой концепции государственного финансового контроля.

Существуют два варианта Концепции финансового контроля, разработанные Министерством финансов Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации. Эти документы отражают систему взглядов и принципов в сфере регулирования общественных отношений в области государственного финансового контроля и служат ориентиром для органов государственной власти при решении вопросов, касающихся формирования и функционирования органов государственного финансового контроля.

Многие авторитетные ученые отметили противоречивость двух вариантов Концепции системы государственного финансового контроля. Эти документы построены на принципиально различных положениях и фактически несовместимы. Причем проблемы не сводятся только к определению того, кто должен быть главнее: Счетная палата или контрольно-ревизионные управления Министерства Финансов России.

С институциональных позиций принципиально важно решить вопрос о количестве государственных органов, осуществляющих финансовый контроль и распределении между ними контрольных полномочий.

В Российской Федерации насчитывается более 150 тыс. главных распорядителей, распорядителей и получателей средств только федерального бюджета. Суммарное же число получателей средств из бюджетов различных уровней и хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности государственное имущество, составляет порядка 3,5 миллионов. Активно осуществляют экономическую деятельность, используя налоговые преференции, более 2,0 млн. значимых налогоплательщиков - юридических лиц. Огромное количество бюджетополучателей, распорядителей государственной собственности и налогоплательщиков, а также их абсолютно неодинаковая роль и значение для экономики страны требуют консолидации усилий всех без исключения контрольных органов. Главное состоит в том, чтобы четко разграничить их функции, не допуская дублирования.

В диссертации обобщены предложения по закреплению за Счетной палатой и другими контрольными органами конкретных полномочий по осуществлению предварительного, текущего и последующего контроля. Функции и сфера деятельности Счетной палата Российской Федерации должны концептуально отличаться от других органов финансового контроля. Она как конституционный орган призвана осуществлять финансовый контроль за исполнительной властью, находясь вне ее структуры.

Создание системы государственного финансового контроля, отвечающей потребностям государственного управления на современном этапе, предполагает решение ряда организационных проблем. Существующие многочисленные контрольные органы дублируют друг друга и делают неэффективным финансовый контроль в целом. Контрольные органы работают старыми методами, пытаются контролировать компании, работающие новыми методами и вкладывающие огромные деньги в свою модернизацию. Такой контроль заранее обречен, он не созидательный. Причины несозидательности: произвольный, выборочный, субъективный, заказной характер процесса выбора объекта для контроля. Совершенствование организационного блока возможно при четкой регламентации прав и обязанностей контрольных органов в осуществлении предварительного, текущего и последующего контроля, устранении несоразмерности финансовых санкции с причиненным ущербом от нарушения или неисполнения действующего законодательства.

Коммуникационный блок представлен способами координации действий всех органов государственного финансового контроля между собой, с другими субъектами контроля, государственными органами и общественностью.

Совершенствование коммуникационного блока включает конструктивное взаимодействие контрольно-счетных органов различных уровней, законодательное обеспечение их организации и функционирования, единую методологию совместной деятельности, создание единого информационного пространства. В последние годы активно разрабатываются и реализуются актуальные направления совершенствования коммуникационного блока механизма финансового контроля. В декабре 2000 года создана Ассоциация контрольно - счетных органов Российской Федерации.

Методический блок. Финансовый контроль обладает набором собственных методологических приемов, которые обусловлены целевой составляющей этой категории, выработаны практикой и базируются на методиках бухгалтерского учета, финансовой статистики, экономического и финансового анализа, на экономико-математических и информационных методах и моделях.

Современным методом финансового контроля является аудит эффективности. Аудит эффективности использования государственных средств представляет собой систематизированную, целенаправленную, организованную и объективную проверку деятельности органов государственной власти в части расходования финансовых средств и сохранности государственного имущества, а также одно из направлений деятельности государственной организации или же функционально ориентированную область использования бюджетных средств, охватывающую ряд ведомств и организаций. Возрастающее значение приобретает также финансовый мониторинг.

В диссертации представлена расширительная трактовка финансового мониторинга как специфического метода финансового контроля. Это самонастраивающаяся система поддержания обратной связи в условиях гибкой субъектно-объектной структуры управления. Первоочередной задачей мониторинга бюджетных расходов является индикативный анализ финансовой безопасности. В диссертации разработаны и применены для Волгоградской области три группы индикаторов: бюджетной симметрии (таблица 1), доходного потенциала и бюджетной обеспеченности.

Эффективность бюджетныхрасходов и эффект внешнего финансового

контроля

В диссертации доказано, что «эффективность бюджетных расходов» является синтетическим определением, включающим следующие составляющие: результативность - достижение поставленной цели; целеобразность -практическая или теоретическая обоснованность необходимости решения задачи, проведения работы, выполнения мероприятий, использования финансовых средств или иных ресурсов; рациональность — практическая или теоретическая обоснованность конкретного способа решения задачи, проведения работы, выполнения мероприятий, использования финансовых или иных ресурсов, достижения поставленной цели; экономичность - сохранение или недоиспользование средств и ресурсов от выделенных (запланированных, нормативных, теоретически обоснованных) объемов при условии решения поставленных задач, достижения запланированной цели.

Таблица 1

Мониторинг финансовой безопасности Волгоградской области по _показателям бюджетной симметрии, тыс. руб._

Показатели 1998Г 1999г 2000г. 2001г. 2002г.

С А •е- 8% ОТ порогового значения факт в% от порогового значения Факт в%от порогового значения факт 8% ОТ порогового значения Факт в%от порогового значения

Соответствие текущих расходов бюджета субъекта РФ объему доходов (Пороговое значение - объем доходов) 1583189 97 2670130 90 4395484 101 6254155 91 9763848 116

Дефицит бюджета (Пороговое значение -15% объема доходов) 8265 4 - - 285769 50 - - 239924 22

Объем госдолга субъекта РФ (Пороговое значение• объем доходов) 2325558 185 1461318 66 2568036 67 2523207 52

Расходы на обслуживание долга (Пороговое значение -15% объема расходов) 296032 120 381881 92 374588 54 77600 7 255279 19

Оценка уровня абсолютной эффективности внешнего финансового контроля укладывается в рамки общепринятой теории трансакционных издержек. В диссертации разграничены понятия эффекта и эффективности финансового контроля.

Отдельные показатели эффекта финансового контроля отражают проявление его производных функций и могут быть причислены к косвенным. Это количество проведенных проверок, количество проведенных контрольных мероприятий, количество дел, переданных в прокуратуру, и др.

В целях углубленного анализа можно дополнить показатели эффекта на основе детализации понятия объекта, охваченного контрольными мероприятиями: количество проведенных проверок; количество проведенных экспертиз; количество обследованных организаций; количество законопроектов, прошедших экспертизу.

1б

Разность между суммой возвращенных бюджетных средств и издержками финансового контроля составляет абсолютный прямой эффект государственного финансового контроля бюджетных расходов.

В статическом и в динамическом представлениях показатели эффекта государственного финансового контроля должны быть дополнены показателями его эффективности (Таблица 2).

Комплексная оценка эффекта и эффективности государственного финансового контроля позволяет разработать направления для повышения эффективности бюджетных расходов.

Повышениеэффективностирегионального имуниципального внешнего финансовогоконтроля

В диссертации классифицированы типичные причины неэффективного использования бюджетных средств на уровне субъекта федерации и муниципального образования:

1. Наличие значительного объема нецелевых расходов бюджетных средств, т.е. произведенных бюджетополучателями с нарушениями принципа адресности и целевого характера на цели, не соответствующие условиям, определенным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов либо иным правовым основанием.

Таблица 2

Эффективность государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации_

Показатель Алгоритм расчета Значение показателя

2001 2002 Темп роста, %

Эффективность внешнего финансового контроля в расчете на 1 руб. затрат, руб. (Возврат бюджетных средств -издержки контроля) / Издержки контроля 2472,91 5829,34 235

Эффективность внешнего финансового контроля в расчете на 1 работника, руб. (Возврат бюджетных средств -издержки контроля) / Численность аппарата счетной палаты 8,53 10,17 119

Эффективность внешнего финансового контроля в расчете на ] контрольное мероприятие, руб. (Возврат бюджетных средств -издержки контроля) / количество контрольных мероприятий 2,77 5,82 210

Авторская разработка на основе отчетов Счетной палаты Российской Федерации 2001 - 2002 гг.

2. Нарушение порядка проведения конкурсов при размещении заказов для государственных нужд субъектов федерации.

3. Необходимость осуществлять контроль за эффективностью и целесообразностью использования бюджетных средств при отсутствии в Бюджетном кодексе РФ и законах субъектов федерации юридического определения нецелевых, незаконных и неэффективных расходов бюджетных средств.

4. Затратный характер непроцентных расходов бюджетов, отсутствие у бюджетных учреждений заинтересованности в повышении качества предоставляемых услуг и экономии бюджетных средств.

5. Несоответствие сводной бюджетной росписи бюджета субъекта федерации утвержденному бюджету (статья 217 Бюджетного кодекса РФ).

6. Неполное отражение бюджетных доходов, полученных бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, средств от возврата бюджетных ссуд, что ведет к нецелевому использованию этих доходов.

7. Финансирование бюджетополучателей, которые, в соответствии с действующим законодательством, должны финансироваться из других уровней бюджетной системы РФ.

8. Отсутствие правового механизма, устанавливающего ответственность конкретных должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства и, в том числе, за невыполнение утвержденных бюджетных показателей.

Выявлены организационные проблемы, снижающие эффективность внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях.

1. Недостаточная системность в работе контрольно - счетных органов: недостатки в планировании в части определения оптимального количества контрольных мероприятий без ущерба экспертно - аналитической работе перегруженность «мелкотематическими» проверками.

2. Отсутствие нормативно установленного порядка получения информации, в том числе для качественной организации оперативного контроля за полнотой и своевременностью поступлений налогов в доходную часть бюджетов, а также за обращением бюджетных ресурсов в финансово - кредитных учреждениях.

3. Слабая координация деятельности с другими контрольными и надзорными органами.

4. Отсутствие законодательно закрепленных полномочий по пресечению финансовых злоупотреблений.

5. Неполная методологическая база осуществления государственного финансового контроля (терминология, стандарты, нормы, нормативы, индикаторы и др.).

Для преодоления названных проблем контрольной деятельности в диссертации разработаны два аспекта повышения эффективности внешнего финансового контроля в субъектах федерации: методический и информационный. Предложена «Методика оценки эффекта и эффективности основных направлений деятельности контрольно - счетной палаты субъекта федерации».

Методика включает четыре этапа оценки, на каждом из которых рассчитываются статические и динамические показатели.

Первый этап. Динамика количества контрольных и других мероприятий КСП и полноты охвата объектов контроля.

Второй этап. Динамика абсолютных показателей эффекта по основным видам деятельности КСП.

Третий этап. Динамика удельных показателей эффекта по основным видам деятельности КСП.

Четвертый этап. Динамика показателей эффективности материальных и трудовых затрат КСП.

В диссертации предложено усовершенствовать ежегодный отчет контрольно - счетной палаты субъекта федерации по следующим направлениям: единая и стабильная в динамике структура отчета; группировка показателей эффекта финансового контроля по видам деятельности контрольно - счетной палаты, сведения о масштабах деятельности и полноте охвата объектов контроля, информация о затратах на содержание контрольных органов, включение в отчет раздела «Эффективность государственного финансового контроля».

Публикации по теме диссертации

Пашнанов Э.Л., Пашнанов М.Э. Денежные агрегаты в экономике региона // Социально-экономические преобразования в Республике Калмыкия в условиях становления рыночной экономики: Межвузовский сборник научных трудов. -Элиста: АПП "Джангар", 1999. - 0,8/0,4 пл.

Пашнанов Э.Л., Пашнанов М.Э. Исторический аспект формирования модели регулирования фондового рынка // Социально-экономические преобразования в Республике Калмыкия в условиях становления рыночной экономики: Межвузовский сборник научных трудов. - Элиста: АПП "Джангар", 1999.-0,6/0,3 пл.

Пашнанов М.Э. Казначейство: проблемы и перспективы // Материалы научной сессии Волгоградского государственного университета, г. Волгоград, 1623 апреля 2001 года. Вып.1 Экономика и финансы. - Волгоград: Издательство ВолГУ, 2001.- 0,1 пл.

Пашнанов М.Э. Реформирование межбюджетных отношений в России // Образование и развитие многонационального государства в России: сущность, формы и значение: Материалы российской научной конференции (25-26 октября 2002 г.). 4.1. - Элиста: КалмГУ, 2002. - 0,2 пл.

Никифорова А.А., Пашнанов М.Э. Финансовая безопасность субъектов бюджетных отношений // Финансовые проблемы Российской Федерации и пути их решения: теория и практика: Труды IV Международной научно-практической конференции. - СПб.: Нестор, 2003. - 0,4/0,2 пл.

Пашнанов М.Э., Романенко Н.М. Развитие институтов государственного финансового контроля и его эффективность в регионах // Резервы повышения эффективности государственного финансового контроля в Республике Калмыкия: Материалы научно-практической конференции. - г. Элиста: Издательство Калмыцкого института социально-экономических и правовых исследований, 2003.-0,8/0,4 пл.

„.-4403

Подписано в печать 02.03.2004 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,0. Тираж 120 экз. Заказ 46.

Издательство Волгоградского государственного университета. 400062, Волгоград, ул. 2-я Продольная, 30.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пашнанов, Мерген Эрдниевич

Введение.

Глава 1 .Теоретические основы государственного финансового контроля.

1.1. Финансовый контроль как отрасль научных знаний и сфера практической деятельности.

1.2. Цель, задачи и функции финансового контроля.

1.3. Внешний финансовый контроль: исторический и зарубежный опыт.

Глава 2. Механизм внешнего финансового контроля бюджетных расходов.

2.1. Институциональный блок механизма финансового контроля

2.2. Проблемы правового обеспечения механизма государственного финансового контроля.

2.3. Информатизация внешнего финансового контроля.

2.4. Организационный и коммуникационный блоки механизма государственного финансового контроля.

2.5. Проблемы и актуальные направления развития методического блока механизма финансового контроля.

Глава 3. Эффективность внешнего финансового контроля.

3.1. Эффективность бюджетных расходов и эффект государственного финансового контроля.

3.2. Организация и эффективность внешнего финансового контроля в субъектах федерации.

3.3. Внешний муниципальный финансовый контроль.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организация и эффективность внешнего финансового контроля бюджетных расходов"

Актуальность темы исследования. В целях повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами необходимо наличие многих факторов, одним из которых является создание полноценной системы государственного финансового контроля. Многие негативные моменты в развитии экономики России в период рыночных преобразований (нецелевое использование государственных средств, кризис бюджетной и финансовой систем, утечка капитала за границу и др.) убедительно доказали, что финансовый контроль объективно необходим экономической системе. Его роль за неукоснительным исполнением закона всеми физическими и юридическими лицами, прежде всего, государственными учреждениями и органами власти всех уровней должна возрасти. Действенный финансовый контроль поможет избежать ошибок, усугубляющих финансовую угрозу экономике и обществу. Профессионально поставленная система финансового контроля будет способствовать более активному привлечению иностранных партнеров и инвесторов, для которых она является важным фактором формирования доверия к федеральной и региональным властям.

В настоящее время в России создано и функционирует множество государственных органов и служб, осуществляющих финансовый контроль. В деятельности указанных органов отсутствует четкое взаимодействие в смысле их взаимосвязи и взаимодополнительности. Их функции, статус и сферы контрольной деятельности определяют различные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты. Зачастую данные законодательные и правовые акты не только не обеспечивают системности государственного финансового контроля, а, напротив, устанавливают неэффективные дублирование и параллелизм в его осуществлении. Планы работ и контрольных мероприятий между учреждениями в основном не согласовываются.

Острой проблемой российской контрольной практики является слабая реакция контролируемых на результаты контроля. На эффективности финансового контроля сказывается отсутствие идеологии контроля в целом и его прочной организационной основы.

В целях обеспечения финансовой безопасности экономики большее внимание необходимо уделять контролю за средствами государства в момент их планирования, распределения, выделения и расходования, т.е. предварительному и текущему финансовому контролю. Необходимость укрепления позиций государства именно на этих направлениях вызвана тем, что больший экономический эффект достигается в случае предупреждения финансовых нарушений.

Теория и методология государственного финансового контроля остается по-прежнему малоразработанной. Отечественная наука не имеет сейчас общепризнанной концепции развития государственного финансового контроля, что является следствием традиционной недооценки его роли и значения, а порой и негативного отношения к нему со стороны субъектов воспроизводства.

Для того чтобы укрепить финансовую безопасность страны и создать эффективную систему финансового контроля в современной России, необходимо, в том числе, продолжить теоретические исследования в этой области знаний.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим проблемам финансов, как структурной первооснове категории финансового контроля посвящены труды А.И. Архипова, А.З. Дадашева, A.M. Бабича, Дж. Ван Хорна, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, JI.A. Дробозиной, В.В. Ковалева, Г.М. Колпаковой, A.M. Лаврова, Д.С. Молякова, Ю.М. Осипова, Г.Б. Поляка, Н.Г. Сычёва, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагова, и др. Однако продолжают оставаться дискуссионными содержание категории «финансы», «финансовая система», определение функций финансов.

Системный подход к исследованию государственного финансового контроля применили в своих трудах следующие специалисты в области теории и практики: С.А. Агапцов, Г.А. Анисимова, А.А. Астахов, А.А. Ахполов, Е.Н. Бережная, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Ю.М. Воронин, Е.Ю. Грачева, А.З. Дадашев, B.C. Джатиев, А.Ф. Дубиков, Т.В. Каковкина, Е.А. Кочерин, Ю.А. Крохина, И.А. Ланчинский, Д.В. Никольский, С.П. Опенышев, В.Г. Пансков, А.А. Пискунов, Б.Г. Преображенский, С.Н. Рябухин, С.П. Сазонов, Ж.М. Саркисян, А.Н. Семиколенных, С.В. Степашин, Е.С. Суконников и др. Труды этих ученых стали стимулом к более глубокому исследованию механизма внешнего финансового контроля.

Отдельные элементы механизма финансового контроля в системе обеспечения финансовой безопасности государства отражены в трудах В.В. Бурцева, Ю.М. Кобрина, А.В. Колосова, А.А. Пискунова, С.П. Сазонова, В.К. Сенчагова, В.И. Шлейникова.

Эффективность финансового контроля является малоисследованной проблемой и основные постулаты начали разрабатываться в трудах С.А. Агапцова, В.М. Родионовой, Б.Г. Преображенского, В.И. Шлейникова.

Цель исследования — системно представить механизм внешнего финансового контроля бюджетных расходов и предложить комплекс мер по повышению его эффективности.

Для достижения названной цели поставлен ряд задач:

- раскрыть содержание финансового контроля как сферы практической деятельности и научной дисциплины, имеющей свой предмет и методологию;

- уточнить функции финансов в условиях рыночных преобразований в экономике и в связи с изменением роли государства в её регулировании;

- представить структуру финансового контроля, соответствующего современному уровню развития финансовой системы государства и усилению роли децентрализованных финансов; уточнить цель, задачи и функции государственного контроля бюджетных расходов;

- выделить и системно представить основные элементы механизма государственного финансового контроля, предложить направления усиления взаимодействия его отдельных блоков;

- отразить специфику современных методов финансового контроля, дать развернутую характеристику их целям, задачам, принципам, объектам и инструментарию;

- дополнить состав абсолютных показателей эффекта государственного финансового контроля относительными показателями его эффективности на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы.

Объектом исследования стал внешний финансовый контроль расходов федерального,, регионального и муниципального бюджетов, предметом исследования — совокупность условий, форм и методов эффективного воздействия органов контроля на его объекты в зависимости от уровня бюджетной системы.

Теоретическую основу исследования составили классические и современные труды отечественных и зарубежных ученых, создавших в теории государственных и муниципальных финансов концептуальную основу организации и функционирования целостной системы государственного финансового контроля. В исследованиях автор опирался на основные положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, Декларации «Об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств — участников «Содружества Независимых Государств», принятой в Киеве 8 июня 2001 года, федеральные законы и законы субъектов федерации, определяющие статус государственного финансового контроля.

Методологическую базу исследования создали категории материалистической диалектики «общее — особенное», «внутреннее — внешнее»,, «форма — содержание», системный подход, компаративный анализ, анализ рядов динамики, индикативный анализ, аналогия, дедукция, графическое моделирование.

Эмпирической базой исследования послужили информация Международной неправительственной организации высших контрольных органов — ИНТОСАИ — о стандартах контрольно-ревизионной деятельности; сведения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, годовые отчеты Счетной Палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов федерации, отчеты об исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по доходам и расходам, факты, опубликованные в экономической литературе, информационные ресурсы сети Internet.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- обоснована двойственная природа финансового контроля как отрасли научных знаний и сферы практической деятельности контрольных органов; уточнены предмет и метод научной дисциплины, раскрывающей сущность финансового контроля, её место и значение в ряду других финансовых дисциплин; предложена формулировка цели государственного финансового контроля, в которой акцентирована необходимость обеспечения финансовой безопасности страны и ее регионов путем повышения эффективности бюджетных расходов; детализированы задачи государственного финансового контроля за расходами бюджетов всех уровней с учетом их общественной эффективности;

- выявлено, что с развитием финансовой системы государства, усилением роли децентрализации финансов, формированием финансовых рынков и института финансовых посредников структура финансового контроля значительно усложняется за счет децентрализованных форм организации его субъектов; предложен расширенный перечень форм децентрализованного контроля: муниципальный, независимый (аудиторский), финансово-кредитных учреждений, ведомственный, корпоративный (межфирменный и внутрифирменный), общественный;

- представлена авторская трактовка основной функции государственного финансового контроля, которая состоит в обеспечении обратной связи между субъектами и объектами финансового управления; в качестве производных функций обоснованы превентивная, информационно-аналитическая, регулирующая, коммуникативная и социальная; системно представлен механизм финансового контроля как совокупность условий, форм и методов воздействия органов (субъектов) контроля на его объекты с целью обеспечения приоритетов финансовой политики государства; предложены актуальные направления совершенствования блоков механизма финансового контроля (правового, информационного, институционального, организационного и методического); дополнительно аргументирована расширительная трактовка финансового мониторинга как специфического метода финансового контроля, представляющая собой самонастраивающуюся систему поддержания обратной связи в условиях гибкой субъектно-объектной структуры управления; уточнены цели, задачи, принципы, объекты, инструментарий, индикаторы финансового мониторинга бюджетных расходов;

- доказана необходимость качественной и количественной оценки эффективности расходов бюджетов (с позиции финансовой безопасности) во взаимосвязи с эффективностью государственного финансового контроля; совокупность абсолютных показателей эффекта государственного финансового контроля дополнена относительными показателями его эффективности на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в приращении научного знания в области теории государственных финансов, содержащегося в системном представлении сущности, содержания, методического инструментария и эффективности финансового контроля. Теоретическое значение имеют уточнение цели и функций государственного финансового контроля, адекватных современному состоянию финансовой системы государства, конкретизация его задач в области расходов бюджетов, предложенные актуальные направления совершенствования звеньев механизма финансового контроля, комплексное представление аудита эффективности и финансового мониторинга как специфических методов финансового контроля.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения в деятельности контрольных органов федерального и регионального уровней методического инструментария финансового мониторинга, предложенных индикаторов финансовой безопасности региональных бюджетов и их пороговых значений, относительных показателей эффективности государственного финансового контроля.

Апробация работы. Основные идеи и выводы диссертационного исследования докладывались на Научной сессии Волгоградского государственного университета в апреле 2001 года и научно-практических конференциях: «Образование и развитие многонационального государства в России: сущность, формы и значение» (г. Элиста, октябрь, 2002 г.); «Финансовые проблемы Российской Федерации и пути их решения: теория и практика» (г. Санкт-Петербург, 2003 г.); «Резервы повышения эффективности государственного финансового контроля в Республике Калмыкия» (г. Элиста, октябрь, 2003 г.).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 2,9 п.л., в том числе 1,6 авт.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 11 параграфов, заключения, списка литературы, приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Пашнанов, Мерген Эрдниевич

Результаты работы Контрольно-счетной палаты Волгоградской области постоянно освещаются в средствах массовой информации. Так, только в 2000 году по материалам проверок в областной прессе опубликовано более 30 статей. Обобщенная информация о результатах проведенных проверок направлялась депутатам Областной Думы, руководителям администрации области и в информационно-методический кабинет Думы, где с ними могли ознакомиться и журналисты, и жители области.

Главный документ, который подготавливается контрольно-счетными органами, ежегодный отчет об их деятельности.

Как правило, годовой отчет контрольно-счетного органа отражает основные результаты его деятельности за отчетный год. В нем, обычно в сжатом виде, представляются общие параметры этой деятельности, результаты проведенных в отчетном году наиболее значимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проводится обзор выявленных нарушений и недостатков, делаются обобщенные выводы по состоянию финансовой системы региона в целом и состоянию ее отдельных звеньев, даются рекомендации и предложения как по устранению нарушений, выявленных в отдельных звеньях финансовой системы региона, так и по совершенствованию финансовой системы региона в целом. В отчете также часто делается ретроспективный анализ мер, принятых органами государственной власти для устранения выявленных ранее нарушений и недостатков, отмечается прогресс (или регресс) в развитии финансовой системы региона как в целом, так и в отдельных ее звеньях.

Годовой отчет контрольно-счетного органа концентрированно отражает причины неэффективного использования бюджетных средств. Приведем наиболее типичные из них.

1. Наличие значительного объема нецелевых расходов бюджетных средств, т.е. произведенных бюджетополучателями с нарушениями принципа адресности и целевого характера на цели, несоотвествующие условиям, определенным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов либо иным правовым основанием.

2. Нарушение порядка проведения конкурсов при размещении заказов для государственных нужд субъектов федерации.

3. Необходимость осуществления контроля за эффективностью и целесообразностью использования бюджетных средств при отсутствии в Бюджетном кодексе РФ и законах субъектов федерации юридического определения нецелевых, незаконных и неэффективных расходов бюджетных средств.

4. Затратный характер непроцентных расходов бюджетов, отсутствие у бюджетных учреждений заинтересованности в повышении качества предоставляемых услуг и экономии бюджетных средств.

5. Несоответствие сводной бюджетной росписи бюджета субъекта федерации утвержденному бюджету (статья 217 Бюджетного Кодекса РФ).

6. Неполное отражение бюджетных доходов, полученных бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, средств от возврата бюджетных ссуд, что ведет к нецелевому использованию этих доходов.

7. Финансирование бюджетополучателей, которые, в соответствии с действующим законодательством, должны финансироваться из других уровней бюджетной системы РФ.

8. Отсутствие правового механизма, устанавливающего ответственность конкретных должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства, и в том числе за невыполнение утвержденных бюджетных показателей.

Анализ годовых отчетов контрольно-счетных органов субъектов федерации позволил выявить общие для многих из них организационные проблемы.

1. Недостаточная системность в работе контрольно-счетных органов: недостатки в планировании в части определения оптимального количества контрольных мероприятий без ущерба экспертно-аналитической работе, перегруженность «мелкотематическими» проверками.

2. Отсутствие нормативно установленного порядка получения информации, в том числе для качественной организации оперативного контроля за полнотой и своевременностью поступлений налогов в доходную часть бюджетов, а также за обращением бюджетных ресурсов в финансово-кредитных учреждениях.

3. Слабая координация деятельности с другими контрольными и надзорными органами.

4. Отсутствие законодательных закрепленных полномочий по пресечению финансовых злоупотреблений.

5. Неполная методологическая база осуществления государственного финансового контроля (терминология, стандарты, нормы, нормативы, индикаторы и др.).

Соглашаясь в целом с руководителями региональных контрольно-счетных палат в том, что названные проблемы снижают результативность внешнего финансового контроля, представим более детально проблему оценки его эффективности в регионах.

В решении этой проблемы выделим два аспекта: методический и информационный.

Разработка методического аспекта предполагает создание методики оценки эффективности внешнего финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными палатами субъектов федерации, которая пока отсутствует.

Нами разработана и апробирована на материалах Волгоградской области «Методика оценки эффекта и эффективности основных направлений деятельности контрольно-счетной палаты субъекта федерации»

Методика включает четыре этапа оценки, на каждом из которых рассчитываются статические и динамические показатели.

Первый этап. Динамика количества контрольных и других мероприятий КСП и полноты охвата объектов контроля.

Второй этап. Динамика абсолютных показателей эффекта по основным видам деятельности КСП.

Третий этап. Динамика удельных показателей эффекта по основным видам деятельности КСП.

Четвертый этап. Динамика показателей эффективности материальных и трудовых затрат КСП.

Иллюстрация апробации предложений методики представлена в приложении 10.

Разработка информационного аспекта оценки эффективности внешнего финансового контроля на региональном уровне привела к выводу о совершенствовании структуры и содержания годового отчета КСП с целью устранения следующих проблем информационной недостаточности:

1. Ежегодное изменение структуры годового отчета.

2. Отсутствие группировки объемных показателей и показателей эффекта по основным видам деятельности.

3. Невозможность определения масштабов деятельности и полноты охвата объектов контроля без дополнительных расчетов.

4. Отсутствие сведений о затратах на содержание КСП.

5. Разрозненность и неструктурированность показателей эффективности контрольной деятельности, причем по небольшому числу косвенных показателей.

Предлагаем устранить указанные информационные пробелы и включить в годовой отчет КСП раздел «Эффективность государственного финансового контроля».

Создание системы региональных контрольно-счетных органов — это только первый шаг в направлении формирования в стране всеобъемлющего государственного финансового контроля, отвечающего потребностям демократического общества с развитой рыночной экономикой. Впереди еще большая работа, цель которой — добиться, чтобы контроль, проводимый контрольно-счетным органом любого региона России, соответствовал самым высоким стандартам качества. А для этого необходимо, чтобы все они обладали широкими полномочиями и подлинной независимостью, были обеспечены высококвалифицированными кадрами, глубоко продуманными методиками, имели возможности для проведения серьезных экспертно-аналитических работ.

3.3. Внешний муниципальный финансовый контроль

В свете проводимой в РФ реформы местного самоуправления актуализируются проблемы организации муниципального финансового контроля, его правового статуса. Бюджетным кодексом РФ лишь концептуально определены основы муниципального финансового контроля, определено только право представительных органов местного самоуправления создавать собственные контрольные органы122. Необязательность этой правовой нормы привела к тому, что контрольные органы муниципального уровня практически отсутствуют даже в крупных городах, а те, что созданы и функционируют, имеют разные полномочия и правовой статус. Численность этих органов не соответствует требованиям обеспечения системного финансового контроля. Плановость и периодичность контрольных проверок и ревизий всех получателей бюджетных средств и бюджетов муниципальных образований не соблюдается, контрольная работа проводится бессистемно и, как правило, по заданиям правоохранительных органов.

В настоящее время бюджетно-финансовый контроль в муниципальных образованиях находится в процессе становления. Права и обязанности

122 Бюджетный кодекс РФ. Ст.265. 4.2 муниципальных счетно-контрольных органов не закреплены современным законодательством (за основу берется ст.265 БК РФ). Можно констатировать, что целостная система финансового контроля в муниципальных образованиях еще не сложилась, хотя ее основные элементы уже имеются. Муниципальные контрольно-счетные органы Российской Федерации (МКСО) действуют разрозненно, механизмы координации их деятельности на государственном уровне отсутствуют, слаба нормативно-правовая база их деятельности. Некоторые контрольно-счетные органы частично выполняют свои контрольные функции (например, контролируют только расходную часть бюджета).

Муниципальный финансовый контроль на современном этапе является формальным. 1% муниципальных образований, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, осуществляют внешний финансовый контроль. Из пяти тысяч муниципальных образований, имеющих самостоятельный бюджет, контрольно-счетные органы созданы в 50 муниципальных образованиях Российской Федерации, из них юридическую самостоятельность имеют 15% муниципальных контрольно-счетных органов, остальные входят в структуру представительных органов власти. Бюджетное законодательство предусматривает утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального образования при наличии заключения контрольного органа, созданного представительным органом местного pi самоуправления . При его отсутствии возникает проблема легитимности консолидированного бюджета Российской Федерации, недостоверности информации о состоянии бюджетной системы, нереального прогноза развития Российской федерации, эффективности и целесообразности финансовой политики.

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации. Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр правил, ведущий к

123 Бюджетный Кодекс РФ. Ст.272. сокращению доли стабильных доходных источников в пользу федерального и региональных бюджетов, порождают проблемы финансовой стабилизации муниципальных образований. Низкую бюджетную обеспеченность имеют многие города Российской Федерации, - например, в Пскове - 44,0%, в Новосибирске — 54,2%, Липецке — 54,5%, Ставрополе — 57,4%, Калининграде - 60%, Саратове - 64,3%124. Доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете РФ составила до 20% по доходам и до 30% по расходам. В местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу: через муниципальные бюджеты финансируется значительная доля расходов на образование, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и социальную политику.

Собственные налоговые доходы местных бюджетов в среднем по стране покрывают около 7% расходных потребностей бюджетов. Следует отметить, что в последние два года обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Многие муниципальные образования за счет заимствований и доходов от приватизации муниципальной собственности финансируют текущие расходы, а не инвестиционные программы и проекты, что означает фактическое увеличение издержек функционирования муниципального образования. Массовое банкротство муниципальных унитарных предприятий, отвлечение бюджетных средств, погашение задолженности предприятий по налогам и пеням в форме безвозмездного списания - характерные черты для муниципальных образований.

За последние годы обострилась проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений. Передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансовой базой. В этих условиях необходимость внешнего контроля на муниципальном уровне возрастает. Но свыше 95% муниципальных образований являются дотационными, и местная власть не заинтересована в

124 Региональные контрольно-счетные органы. - М.: Финансовый контроль, 2001. создании МКСО. Этот факт многими экономистами называется главной причиной отсутствия органов внешнего муниципального контроля и нарушения ст.272 БК РФ.

Там, где контрольно-счетные органы добросовестно и ответственно выполняют свои функции, зачастую возникают острейшие противоречия между ними и органами представительной и исполнительной власти местного самоуправления. Выражается это в стремлении понизить статус, ограничить права и полномочия контрольно-счетных органов.

Проблема независимости муниципальных контрольно-счетных органов имеет много аспектов: организационный: контрольно-счетная палата должна быть юридическим лицом, а не структурным подразделением представительного органа власти. Современная тенденция — сокращение числа юридически самостоятельных контрольно-счетных органов. В диссертации предложены пути формирования органов муниципального контроля: создание собственных контрольных органов в крупных городах и муниципальных образованиях, отвечающих критерию финансовой безопасности по доходному потенциалу бюджетов; создание контрольных органов на основе межмуниципальной кооперации; делегирование полномочий муниципального финансового контроля федеральным или региональным контрольным органам представительной власти на договорной основе.

- законодательный: необходимо законодательное закрепление статуса и полномочий контрольных органов местного самоуправления. Актуальна также проблема действенных санкций за нарушение законодательства при осуществлении бюджетного процесса. Бюджетный кодекс предусматривает целый ряд подобных мер, но практическая реализация данных положений нормативными актами Российской Федерации не установлена. В местные бюджеты возвращено 24% от общей суммы выявленных нарушений. . Недостаточно высокий уровень возврата бюджетных средств обусловлен отсутствием в Бюджетном кодексе Российской Федерации норм, определяющих неэффективное использование бюджетных средств и противоправность неэффективного использования бюджетных средств. Различна структура МКСО Российской Федерации: контрольно-счетные органы малочисленны в состав некоторых счетно-контрольных палат, контрольных комиссий входят депутаты. Различны функции МКСО: некоторые из них не контролируют доходную часть местного бюджета, не осуществляют экспертизу нормативно-правовых актов, поэтому необходима разработка модельного варианта «Положение о МКСО»; коммуникационный: недостаточное взаимодействие органов внешнего контроля с другими субъектами финансового контроля, нерациональные связи контрольно-счетных органов Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований;

- финансовый: существующая у органов исполнительной власти возможность влиять на принимаемые контрольно-счетными органами решения с помощью так называемого «финансового рычага» не способствует взаимопониманию сторон, ведет к финансовому давлению на МКСО;

- кадровый: обучение кадров для системы государственного финансового контроля должно осуществляться по специальной централизованной программе. Укрепление финансового контроля возможно при условии высокого профессионализма и твердой гражданской позиции;

- методологический: государственный финансовый контроль не стандартизирован, отсутствует единая методологическая база составления отчетности, системность, не применяются современные технологии контроля, апробированные в развитых государствах;

- информационно-аналитический: отсутствует единое информационное пространство внешнего финансового контроля.

В настоящее время нет аналитических обобщений проведенных контрольных мероприятий, с помощью которых можно диагностировать финансово-экономическое состояние муниципальных бюджетов, выявлять опасные тенденции, узкие места в бюджетной сфере муниципальных образований. Для реализации этих направлений необходимо решить проблему анализа и оценки эффективности функций бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта такого контроля.

Эффективность контроля зависит от целого ряда объективных и субъективных факторов, среди которых:

- качественная сторона проведения проверки (профессиональная подготовка аудиторов, соблюдение ими этических норм и правил);

- методическое обеспечение деятельности;

- достижение финансово-экономических целей (в том числе в социальном аспекте); перемены в сторону улучшения в динамике социально-экономического развития города, в стиле работы органов исполнительной власти и другие.

В узком смысле целью финансового контроля является сокращение количества и объемов правонарушений в экономической сфере.

Результаты финансового контроля будут неточными, если не учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность проверок, число участвующих в проверках лиц, различного рода расходы (на транспорт, командировки при выезде на место и т. п.). Затраты на проведение контроля могут быть большими или меньшими и должны соизмеряться с его результатами. Степень эффективности контроля тем выше, чем меньше усилий и средств затрачивается на достижение положительного результата. В этой связи одним из критериев эффективности финансового контроля является его экономичность.

Если исходить из расчета экономической эффективности как отношения суммы выявленных нарушений к сумме средств, выделенных на содержание муниципальных счетно-контрольных органов, в среднем в 2001г. по данным 18 МКСО экономическая эффективность составила 67,6 руб. на 1 руб. средств, профинансированных на содержание счетно-контрольных органов местного самоуправления в Российской Федерации125.

Для повышения эффективности финансового контроля необходимо, во-первых, повышать качество работы инспекторского состава, который должен выявлять максимально возможное количество нарушений, во-вторых, снижать себестоимость контрольной работы.

125 Табунщикова Т.Ф. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы. - М.: Финансовый контроль, 2001.

170

Заключение

Финансовый контроль является не только сферой деятельности органов государственного управления, но и самостоятельной отраслью научных знаний. Предметом финансового контроля как отрасли научных знаний являются информационные факты о реальных или потенциальных отклонениях от легитимных норм количественных и качественных характеристик финансовых потоков, опосредующих финансовые отношения в государстве и на межгосударственном уровне. Отклонения количественных характеристик финансовых потоков от легитимных норм возможны по объемам финансовых ресурсов. Отклонения качественных характеристик возникают по формам распределения и перераспределения' финансовых ресурсов их целевому назначению, срокам и равномерности движения, эффективности использования.

Основным методом финансового контроля как научной дисциплины является метод коммуникации, который означает установление прямых и обратных связей между количественными и качественными параметрами финансовых потоков, циркулирующих в финансовых системах, и опосредуемыми ими финансовыми отношениями. Сложность финансовой системы государства и многообразие финансовых отношений, складывающихся в звеньях финансовой системы и между ее структурными элементами, обусловливают разнообразие объектов финансового контроля и специфику частнонаучных методов познания этих объектов.

В процессе эволюции финансов доминирующей остается распределительная функция как функция первого порядка. Производные функции (функции второго порядка) проявляются в соответствии с экономической стратегией страны, вырабатываемой и проводимой в жизнь с учетом исторических факторов и условий, природно-экологических, экономических, социально-психологических факторов и условий. В частности, распределительно-контрольная функция финансов объективно присуща любой стране и каждому этапу эволюции финансов. Каким бы способом не формировались распределительные пропорции в государстве (план, свободный рынок, смешанная экономика), существует предполагаемая абстрактная модель финансовой экономики, финансовой системы, количественных макроэкономических пропорций. Эта желаемая (приемлемая) для государства модель «закрепляется» законодательным путем (бюджетное, налоговое, таможенное, банковское и др. законодательства). Реальный срез финансовых пропорций, сложившихся в экономике в результате взаимодействия власти и общества, предполагает наличие отклонений от предполагаемой модели, образовавшихся под влиянием объективных и субъективных причин. На потенциальные или реальные отклонения от нормативно закрепленных параметров финансовых потоков, количественно и качественно отражающих состояние финансов государства можно повлиять, целенаправленно воздействуя на них. Организованная государством, обществом, хозяйствующими субъектами деятельность по предотвращению или устранению нежелательных направлений развития финансовых отношений характеризует финансовый контроль как практическую сферу.

Субъектный состав финансового контроля, соответствующий современной структуре финансовой системы РФ, отличается более сложной организацией по сравнению с его построением в период плановой экономики. Расширение сферы финансовых отношений, углубление финансовых взаимосвязей между субъектами хозяйствования, появление и развитие финансовых рынков, совершенствование форм организации бизнеса требовало изменения и применения адекватных форм и методов организации финансового контроля. В настоящее время, наряду с государственным финансовым контролем, существует и негосударственный финансовый контроль, муниципальный, ведомственный, независимый, межфирменный, внутрифирменный, общественный финансовый контроль.

Развитие названных видов финансового контроля происходит неравномерно. Поступательно развивается независимый (аудиторский) контроль, существенно дополняется содержание межхозяйственного и внутрихозяйственного контроля. Наиболее слабым звеном остается муниципальный финансовый контроль, проблемы которого актуализируются в свете проводимой в РФ реформы местного самоуправления.

Сфера объектов государственного финансового контроля пока ограничена федеральным уровнем бюджета, внебюджетных фондов, резервов собственности. Цель государственного финансового контроля и его задачи трансформируются в зависимости от приоритетов финансовой политики государства. Цель государственного финансового контроля — обеспечение финансовой безопасности страны и её территорий, законного и эффективного использования государственных ресурсов и собственности. Задачи государственного финансового контроля бюджетных расходов конкретизируют названную цель в части рациональности, оценки результативности, равномерности бюджетных расходов, удовлетворения общественных нужд и потребности в социальных услугах.

Государственный финансовый контроль выполняет ряд взаимосвязанных и взаимодополняющих функций, главной из которых является обеспечение обратной связи между субъектами и объектами финансового управления. При обеспечении обратной связи финансовый контроль выполняет производные функции: превентивную — предупреждение финансовых правонарушений; информационно-аналитическую — экспертные заключения по проектам законов и постановлений, относящимся к финансовым вопросам; коммуникативную — координация деятельности и взаимодействия многочисленных контрольных органов; социальную — обеспечение приоритетов общественных интересов и потребности населения в социальных услугах.

Механизм государственного финансового контроля — это совокупность условий форм и методов воздействия субъектов контроля на его объекты с целью обеспечения приоритетов финансовой политики государства.

Эффективность функционирования механизма финансового контроля определяется его целостностью и равномерным развитием блоков: правового, информационного, институционального, коммуникационного, организационного и методического.

Правовой блок представлен более 260 законами, указами, постановлениями регулирующими их контрольную деятельность. Однако эти нормы нередко не только не разъясняют и не облегчают взаимоотношения между контрольными органами и объектами контроля, но зачастую, наоборот, вносят в контрольную деятельность элементы хаоса и дезорганизации. Контроль же многих областей управления государственными ресурсами вообще не предусмотрен, зияют пустотой зоны, свободные от финансового контроля.

В последнее десятилетие активно совершенствуется информационный блок механизма государственного финансового контроля. Разработана концепция информатизации, которая определила основные направления первого этапа разработки и внедрения информационно телекоммуникационной системы «Контроль». Однако существует ряд проблем, которые могут свести к минимуму эффективность работы контрольных органов, сколь бы совершенной в программно-техническом плане она ни была. Во — первых, в законодательстве недостаточно проработаны нормы, регламентирующие представление в контрольно-счетные органы отчетности по исполнению бюджета. Во-вторых, формы отчетности, вводимые Министерством финансов, далеко не всегда обеспечивают требуемую полноту информации для осуществления контроля за формированием и исполнением бюджета. В-третьих, отсутствует единая система классификации и кодирования, справочников информации. В-четвертых, оставляет желать лучшего методическая проработка контрольной деятельности, с точки зрения ее формализованного описания и стандартизации, что не позволяет в полной мере использовать возможности автоматизированных систем.

Для повышения эффективности государственного финансового контроля, в том числе в регионах и на уровне местного самоуправления, необходимо создание единого банка данных.

В настоящее время в Российской Федерации действует более 60 федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, которые имеют в субъектах федерации свои территориальные подразделения, представляющие институциональный блок финансового контроля. Вопросами финансового контроля занимаются более 10 федеральных органов. Современная финансовая система это набор министерств, ведомств, организаций. Столкновение полномочий контрольных органов проявляется в сфере последующего контроля, который охвачен деятельностью Счетной палаты РФ, контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ, ревизионных аппаратов главных распорядителей бюджетных средств и казначейских органов. Решение проблемы создания интегрированной системы финансового контроля сводится к установлению приоритета между Счетной палатой РФ и контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов России.

Для обеспечения системности государственного финансового контроля Счетная палата РФ должна контролировать рациональное формирование государственных ресурсов, целевое и эффективное расходование бюджетных средств министерствами и ведомствами. Необходимо включение в сферу ее полномочий проведение комплексных проверок за эффективностью общей деятельности Центрального банка РФ. Также в функции Счетной палаты должно входить контролирование деятельности налоговых и таможенных служб, контрольных и казначейских органов Министерства финансов России по исполнению государственного бюджета.

Одновременно Счетная палата должна подвергаться контролю в части бюджетной сметы со стороны Департамента государственного финансового контроля Министерства финансов РФ.

Создание системы государственного финансового контроля, отвечающей потребностям государственного управления на современном этапе, предполагает решение ряда организационных проблем. Существующая система многочисленных контрольных органов дублирует друг друга и неэффективна. Она ориентирована на прошлое, не отвечает за конкретные результаты. Контрольные органы работают старыми методами, пытаются контролировать компании, работающие новыми методами и вкладывающие огромные деньги в свою модернизацию. Такой контроль заранее обречен, он не созидательный. Причина несозидательности: произвольный, выборочный, субъективный, заказной характер процесса выбора объекта для контроля. Совершенствование организационного блока возможна при четкой регламентации прав и обязанностей контрольных органов в осуществлении предварительного, текущего и последующего контроля, устранении несоразмерности финансовых санкций с причиненным ущербом от нарушения или неисполнения действующего законодательства.

Коммуникационный блок представлен способами координации действий всех органов государственного финансового контроля между собой, с другими субъектами контроля, государственными органами и общественностью.

Совершенствование коммуникационного блока включает конструктивное взаимодействие контрольно-счетных органов различных уровней, законодательное обеспечение их организации и функционирования, единую методологию совместной деятельности, создание единого информационного пространства. В последние годы активно разрабатываются и реализуются актуальные направления совершенствования коммуникационного блока механизма финансового контроля. В декабре 2000 года создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Методический блок опосредован набором собственных методологических приемов финансового контроля, которые обусловлены целевой составляющей этой категории, выработаны практикой и базируются на методиках бухгалтерского учета, финансовой статистики, экономического и финансового анализа, на экономико-математических и информационных методах и моделях.

Современным методом финансового контроля является аудит эффективности. Аудит эффективности использования государственных средств представляет собой систематизированную, целенаправленную, организованную и объективную проверку деятельности органов государственной власти в части расходования финансовых средств и сохранности государственного имущества, а также одно из направлений деятельности государственной организации или же функционально ориентированную область использования бюджетных средств, охватывающую ряд ведомств и организаций.

Асимметрия действующего механизма государственного контроля обусловлена в настоящее время незавершенностью формирования правового и институционального блоков. В методическом блоке необходимо продолжать развитие прогрессивных специфических методов контроля — аудита эффективности и финансового мониторинга.

Финансовый мониторинг — это специфический метод финансового контроля, представляющий собой самонастраивающуюся систему поддержания обратной связи в условиях гибкой субъектно-объектной структуры управления. Основной целью финансового мониторинга бюджетных расходов является анализ текущего состояния и динамики бюджетных расходов в определенном временном периоде по критериям финансовой безопасности страны и регионов. Предлагаемые индикаторы финансовой безопасности бюджетных расходов региона: бюджетная обеспеченность в расчете на 1 жителя; индекс бюджетных расходов (ИБР); удельных вес расходов на социально-экономические нужды в структуре бюджетных расходов; эластичность социально-значимых расходов по отношению к доходам бюджета. Принципы мониторинга применительно к бюджетной системе должны быть дополнены голографическим принципом его организации - повторением каждой частью системы целого.

Эффективность бюджетных расходов является многоплановым показателем, отражающим экономическую, политическую, социальную составляющие. С финансовых позиций эффективность расходов бюджета означает обеспечение приоритетов финансовой политики государства, финансовой безопасности страны и регионов. Эффект государственного финансового контроля измеряется совокупностью абсолютных показателей: количеством проведенных контрольных и экспертных мероприятий, количеством организации, охваченных контролем и законопроектов, подвергнутых экспертизе, суммой выявленных отклонений от установленных норм бюджетных расходов, величиной взысканных и возвращенных бюджетных средств. Эффективность государственного бюджетного контроля оценивается относительными показателями полученного эффекта к затратам государства на осуществление финансового контроля.