Организация контроля качества управления в органах исполнительной власти тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организация контроля качества управления в органах исполнительной власти"

На правах рукописи

Скороспелое Илья Александрович

ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

(менеджмент)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2012

005057288

Работа выполнена на кафедре Теории управления ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления».

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Серебренников Сергей Сергеевич

Официальные оппоненты: Новичков Николай Владимирович

доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры технологии и организации туристической деятельности ФГОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»

Сычев Андрей Алексеевич кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры «Институциональной экономики» ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления»

Ведущая организация: ГБОУ ВПО «Московский городской

университет управления Правительства Москвы»

Защита состоится 22 ноября 2012 года в 14:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.12 в Государственном университете управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, 99, зал заседаний Ученого совета Института государственного управления и права, ауд. А-319.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан 01 октября 2012 года.

Ученый секретарь

Совета по защите докторских и

кандидатских диссертаций Д 212.049.12 ■——

доктор экономических наук, профессор О.Н. Громова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проблемы качества управления в настоящее время очевидны как для отдельных российских компаний, так и для экономики России в целом. В зависимости от принадлежности объекта управления к конкретному сектору экономики или государственной деятельности, а также от его размеров и других параметров меняется набор признаков управления, характеризующих качество этого управления. В связи с тем, что деятельность государственных учреждений регламентирована типовыми положениями в большей степени, чем в бизнесе, количество «степеней свободы» при выборе управляющих решений в рамках государственного учреждения меньше, чем на коммерческом предприятии. Однако это не означает, что управление в государственном учреждении проще, чем в коммерческой организации.

Результаты деятельности органов государственной власти часто подвергаются критике, причём, как правило, основной её объём приходится на учреждения исполнительной власти государства. От правительственных систем как от главных эффекторов политики государства граждане ожидают повышения уровня своих свободы и благосостояния, а государственно-исполнительные действия не всегда приводят к совершенствованию оказания государственных услуг.

Современные институты исполнительной власти функционируют в атмосфере новых социокультурных и культурно-цивилизационных реалий. При этом теоретико-методологическая база раскрытия прогнозирования, обоснования и оптимизации функционирования разных правительственно-управленческих организаций в различных цивилизационных контекстах, отсутствует. Поэтому задача организации контроля качества управления, пригодная для исследования эффективности любой модели института исполнительной власти, в каких угодно общественных условиях, приобретает особую научную важность.

Степень разработанности проблемы. Основой для исследования вопросов управления организацией послужили труды российских и зарубежных авторов: Г.РЛатфуллина, А.В.Райченко, З.П.Румянцевой, А.Г.Поршнева, Б.Г.Литвака, В.Винокурова, С.С.Серебренникова,

A.И.Иванова, А.В.Малявиной, В.П.Рылова, Э.А.Смирнова, И.А.Ивановой,

B.Н.Селезнева, О.Н.Громовой, А.В.Руднева, П.Друкера, Р.Питере, Т.Уотмена, Д.Нортоиа и др.

Проблемам функционирования государственной власти и эффективности государственной службы посвящены научные труды

C.А.Авакьяна, Н.Б.Антоновой, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахрака, Н.И.Глазуновой, В.Г.Игнатова, В.В.Лобанова, Х.Дж. Рейни, О.Ф.Шаброва, Б.М.Штульберга, А.И.Яковлева и др. Вопросы организации исполнительной власти развивали в своих работах исследователи: Г.В.Белонучкин, К.С.Вельский, Ю.М.Козлов, Б.З.Мильнер, Н.В.Новичков, А.А.Силаев, Г.Н.Чеботарев и др.

При рассмотрении теоретических вопросов, охватывающих проблематику управления качества, автор опирался на труды зарубежных и отечественных ученых: Т.Н.Калиновской, А.Лагшдуса, Б.В.Мамина, А.М.Медведева, Б.А.Минина, М.З.Свиткина и др.

Вклад в развитие теории оценки деятельности исполнительных органов власти внесли такие отечественные и зарубежные авторы как Ф.Т.Алескеров, К.И.Головщинский, А.В.Клименко, С.В.Васильев,

A.И.Жуковский, Ю.К. Абрамов, Х.Де Брюйн, Ю.Вайблер, Т.Гэблер, Р.Денхарт, А. Демидов, Е.И. Добролюбова, А.Б.Зеленцов, И.А.Кох,

B.И.Самаруха, В.И.Якунин, Н.Мэнинг, М.М.Калейчик, В.С.Комаровский, В.Т.Кривошеев, К.Ныокамер, А.В.Оболонский, Д.Осборн, Б.Питерс, Дж.Пьер, Дж.Раух, Т.В.Цихан, К. Цуркер, П.Эванс и др. Вопросы функционирования городского и муниципального управления рассмотрены в трудах Ю.П.Алексеева, В.В.Бакушева, А.Балобанова, А.О.Блинова, Д.Визгалова, С.Вобленко, В.В.Григорьева,

Ю.Н.Дорожкина, М.Егоровой, В.В.Кириллова, И.И. Русина, А.Н.Широкова, С.Н.Юрковой и др.

При значительном количестве исследований по тематике оценки эффективности и результативности государственного управления, необходимо отметить все еще недостаточную проработку вопросов, связанных с особенностями организации контроля качества деятельности органов исполнительной власти, поэтому они требуют дальнейшего исследования.

Цель исследования - разработка теоретических положений и методических рекомендаций по организации контроля качества деятельности органов исполнительной власти как условия для совершенствования функционирования системы государственного управления.

Для достижения поставленной цели в диссертации были сформулированы следующие задачи:

- уточнить понятие «контроль качества управления», определить его компоненты и показатели, применяемые в государственном управлении;

- систематизировать существующие процедуры применения контроля качества в органах исполнительной власти;

- определить основные проблемы функционирования органов исполнительной власти на примере города Москвы на основе организационно-функционального анализа структур управления;

- выявить основные факторы, влияющие на процесс организации контроля качества государственного управления и определить условия его проведения;

- предложить подход по совершенствованию системы управления органов исполнительной власти, состоящий в разработке методики проведения контроля качества деятельности.

Объектом исследования является - институт исполнительной власти государства.

Предметом исследования являются - процессы организации контроля качества деятельности органов исполнительной власти.

Теоретическая и методологическая основы исследования. Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного управления, теории организации, менеджмента, управления качеством.

Методология исследования основывается на применении комплексного подхода. В процессе исследования применялись методы логического анализа, аналогии, экспертных оценок, наблюдения, сравнения, системный анализ и др.

Информационно-эмпирической базой исследования являются материалы проведенных автором обследований управленческой деятельности 137-ти российских государственных учреждений, в том числе, Мэрия Москвы, 10 Префектур, 126 Управ. На вопросы ответили 223 респондента - сотрудники исследуемых учреждений. В Организационно-аналитическом управлении Правительства Москвы автором было проведено исследование, целью которого являлся анализ оценки качества управления органов исполнительной власти города Москвы.

В диссертации также были использованы материалы монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, данные консалтинговых компаний, публикации в периодической печати, материалы научно-практических конференций, материалы специализированных сайтов Internet. Нормативной правовой основой диссертационного исследования послужили законодательные, нормативно-методические издания, стандарты российских правительственных учреждений.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании контроля качества управления как условия обеспечения эффективности и результативности деятельности и разработке подхода, состоящего в формировании стандартов и методики контроля качества в целях совершенствования системы управления органов исполнительной власти.

Наиболее существенные результаты, полученные автором и представляющие научную новизну, заключаются в следующем:

- систематизированы существующие подходы к методике контроля качества государственного управления, выявлены общие свойства: ориентированность системы управления на результат; внутренняя организация деятельности; взаимодействие с потребителями государственных услуг и предложено определение контроля качества государственного управления как процедуры сравнения результатов тех или иных управленческих решений с критериальными признаками и международными показателями, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы для обеспечения повышения эффективности деятельности государственных органов;

- определены критерии качества деятельности органов исполнительной власти из международных показателей эффективности государственного управления, необходимые для проведения процедуры оценки результатов управленческих решений;

- выявлены основные особенности проведения процедуры контроля качества государственного управления, заключающиеся в систематизации целей, стратегий, стадий и функций контроля деятельности, а также концептуальных моделей качества управления, как необходимые условия совершенствования оказания государственных услуг;

- установлены задачи формирования и реализации стандартов управленческой деятельности, на основании чего предложены универсальные основы, подчиняемые ряду принципов, включающие подходы и виды контроля деятельности, модели и критерии качества управления, соответствующие требованиям (соотнесенность, четкость, сравнимость, проверяемость, целесообразность, надежность, гибкость в отношении инноваций и др.), необходимы для проведения контроля управления органов исполнительной власти; - разработана методика контроля качества управления органов исполнительной власти, включающая в себя последовательно-выстроенный алгоритм ее функционирования: этап - отбор критериев, этап - выбор стратегии, системный этап, результативный этап, а также предложены объективные критерии и показатели качества: компетенции всех государственных должностей, системы мотивации для государственных служащих, аппаратное и программное обеспечение и т.д., в целях совершенствования механизма обратной связи между лицами, оказывающими и получающими государственные услуги. Обоснованность и достоверность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, представительным информационным обеспечением, полнотой анализа теоретических и практических разработок, представлением и обсуждением основных положений исследования на международных и всероссийских научных конференциях и семинарах, практической проверкой и внедрением полученных результатов.

Значение полученных результатов для теории и практики. Положения и выводы, разработанные автором, ориентированы на их использование государственными учреждениями с целью

совершенствования управленческой деятельности. Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают необходимость организации контроля качества управления в органах исполнительной власти. Выводы и рекомендации могут служить в дальнейшем основой для прикладных научно-методических разработок в данной области.

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и результаты, полученные автором, были доложены и одобрены на всероссийских научно-практических конференциях, организованных Государственным университетом управления, АНО «Институт исследования вопросов международной интеграции» (Москва, 2010, 2011, 2012 г.г.), а также в рамках круглого стола МОО «Ассоциация специалистов государственного и муниципального управления» на тему «Совершенствование деятельности органов исполнительной власти: проблемы и перспекгивы», проходившего в мае 2012 г.

Внедрение результатов исследования. Практические рекомендации по совершенствованию системы управления органов исполнительной власти разработаны по результатам проведенного автором исследования в российских государственных учреждениях. Результаты исследования нашли применение в деятельности Префектур Центрального и Юго-восточного административных округов города Москвы.

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 4 работы общим объемом 1,95 п.л., в т.ч. авторских - 1,95 п.л., из них - 3 статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, объемом 1,65 п.л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, списка литературы, приложений. Работа изложена на 155 страницах текста, содержит 5 рисунков, 19 таблиц, 5 приложений. Список литературы насчитывает 107 наименований.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ 1. Систематизированы существующие подходы к методике контроля качества государственного управления, выявлены общие свойства: ориентированность системы управления на результат; внутренняя организация деятельности; взаимодействие с потребителями государственных услуг и предложено определение контроля качества государственного управления как процедуры сравнения результатов тех или иных управленческих решений с критериальными признаками и международными показателями, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы для обеспечения повышения эффективности деятельности государственных органов.

Проведенный автором анализ научной литературы позволил выявить то, что ранее созданные методики оценки качества государственного управления субъектов Российской Федерации основывались на следующих составляющих: оценивалась не вся система государственной власти, а лишь ее исполнительское звено; методика базировалась на объективной, задокументированной информации; учету подлежали наличие и степени развитости тех элементов системы государственного управления субъектов Российской Федерации, которые акцентированы в разделах Концепции административной реформы.

На основе систематизации существующих подходов к методике контроля качества государственного управления, автором выявлены следующие общие свойства: ориентированность системы управления на результат — качество организации процессов и комплексность целеполагания, планирования, бюджетирования; внутренняя организация деятельности - упорядоченность выполнения функций и полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъекта российской федерации; взаимодействие с потребителями государственных услуг -информациионная открытость, технологическая и процедурная

оптимизация органов исполнительной власти, позволяющие гражданам снижать издержки взаимодействия с органами исполнительной власти.

Автором установлено, что основной целью контроля качества управления должно быть выявление того, насколько характеристики выбранной модели системы менеджмента отвечают требованиям эффективности и результативности.

Контроль качества государственного управления - это процедура сравнения результатов тех или иных управленческих решений с критериальными признаками и международными показателями, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы для обеспечения повышения эффективности деятельности государственных органов.

1. Идентифицировать условия деятельности структуры в государственном

_управлении._

2. Выразить целевую функцию упреждения количественно и осуществить ее

____декомпозицию________

3. Определить состав показателей, отражающих результаты деятельности

__организации, представив их в виде первичной информации._

___4. Осуществить отбор показателей._

5. Установить нормативные соотношения в изменении отобранных показателей, т.е. построить нормативные структуры показателей в соответствии с условиями

_внешней среды и внутренними условиями развития._

6. Осуществить выбор нормативной структуры с учетом ситуационных

_____характеристик._______

7. Определить фактическую структуру показателей, отражающую сложившиеся

_приоритеты в использовании и развитии государственных служащих._

8. Оценить соотношение нормативной и фактической структуры показателей.

9. Сделать выводы о достаточности/ недостаточности этого уровня и

___результативности применяемых стратегий деятельности учреждения.

10. Выявить внешние и внутренние факторы, обусловившие значения и приоритеты показателей фактической структуры, установить их влияние. 11. Разработать и осуществить мероприятия по повышению качества управления, предусмотрев улучшение организации потенциала и повышение степени его

____системности._____

12. Вновь оценить достигнутый уровень качества управления, т.е. осуществить

______возврат к пунктам 1-11._

Рис. 1. Алгоритм процесса контроля качества государственного

управления

В основе процедуры контроля качества управления лежат следующие принципы: обязательность оценки качества управления с целью контроля за эффективностью деятельности государственной власти; проведение оценки качества управления на основе совокупности обобщенных показателей, имеющих иерархическую структуру; методический подход к оценке качества управления, учитывающий изменения условий деятельность организации; практичность подхода к оценке качества управления. При этом процесс контроля качества государственного управления должен быть выстроен как последовательный алгоритм (рис.1).

2. Определены критерии качества деятельности органов исполнительной власти из международных показателей эффективности государственного управления, которые необходимы для проведения сравнения результатов управления органов исполнительной власти.

Современное положение, связанное с оценкой управленческой деятельности государственных органов и принимаемых ими решений в России во многом определяется ценностной разобщенностью общества, а неясность критериев и показателей эффективности и качества государственного управления на разных уровнях в условиях России дополняется проблемой взаимосвязи процесса оценки с вопросами контроля и ответственности.

Технологические и информационные составляющие современной человеческой цивилизации объективно приводят к глобализации и утверждению надгосударственных форм информационного и экономического контроля. Общественная мысль во многих странах, в том числе, и в России пытается осознать воздействие процессов глобализации на процессы принятия решения и адаптировать к новым реалиям принципы суверенитета.

Рассмотрение международного опыта административных преобразований на предмет его применения в России необходимо проводить в общем контексте ситуации, сформировавшейся в процессе исторического развития отечественной системы управления. На роль универсальной методики контроля качества государственного управления претендуют разработки Института Всемирного банка, в частности система интегральных показателей эффективности государственного управления (Таблица 1).

Данная группа показателей включает широкий круг планируемых и проводимых обследований населения, предприятий и организаций, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти. Хотя единовременные обследования подобного рода представляют интерес для выявления наиболее актуальных задач, требующих немедленного решения, для оценки прогресса реформы необходимо обеспечить определенную периодичность обследований, проводимых на основе единой методологической базы.

До настоящего времени остается открытым вопрос контроля качества и результативности деятельности органов исполнительной власти, как с методологической, так и с практической стороны. В научной литературе используются различные подходы к определению контроля результатов функционирования государственного аппарата. Автором установлено, что деятельность органов исполнительной власти следует оценивать с применением трех показателей: индекс социальной эффективности деятельности; индекс экономической эффективности деятельности; индекс результативности деятельности.

В свою очередь оценки системы государственного управления следует разделить на три уровня: ценностнорациональные, целерациональные и прагматические.

Таблица 1 - Система интегральных показателей эффективности государственного управления

Показатель государственного управления

Показатели,

полученные

в результате

всемирного

обследования

предприятий

Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой

Показатели эффективности реачизации государственного управления

Индекс экономической свободы организации

Индекс непрозрачности

Показатели

эффективности

государственного

управления,

измеряемые

на основе

обследований

государственных

служащих и

населения

- Политическая стабильности и отсутствия насилия

- Право голоса и подотчетность

- Качество законодательства

- Верховенство закона

- Контроль коррупции

- Качество государственных услуг,

бюрократии,

компетенции

служащих,

уровень доверия к

политике,

проводимой

правительством

Оценка политики, делового климата, уровня коррупции, качества

услуг в контексте взаимосвязи между бизнесом и государством

Оценка

политики,

делового

климата,

уровня

коррупции,

качества

услуг в

контексте

взаимосвязи

между бизнесом

и государством в

странах

с переходной

экономикой

- Восприятие населением качества

предоставляемых государственных услуг

- Восприятие престижа государственной службы

- Соотношение уровней оплаты труда в

государственном и частном секторе по ключевым должностям влияние мер по дерегулированию экономики

- Торговая политика

- Фискальная политика

- Интервенция в экономику Монетарная политика

- Иностранные инвестиции и потоки капитала

- Банковская сфера

- Зарплаты и цены

- Уровень коррупции

- Законы, регулирующие права

собственности

- Экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая)

- Стандарты финансирования

- Регулирование коммерческой деятельности

Интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверие к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения

3. Выявлены основные особенности проведения процедуры контроля качества государственного управления, заключающиеся в систематизации целей, стратегий, стадий и функций контроля деятельности, а также концептуальных моделей качества управления, как необходимые условия совершенствования оказания государственных услуг.

Процедура контроля качества деятельности органов исполнительной власти характеризуется как деятельность субъектов контроля, направленная на выполнение принятых решений путем реализации определенных задач, принципов, методов, применения технических средств и технологии контроля. Она включает в себя три составляющие: содержательную (что выполняется в процессе контроля); организационная (кем и в какой последовательности осуществляется); технологическая (как производится), а также четыре стадии: установление норм функционирования; сбор данных о фактических результатах; сравнение и оценка фактического и ожидаемого итога управления; разработка и реализация корректирующих действий.

Проявление процедуры контроля качества государственного управления заключается в выполнении следующих функций: 1. диагностика состояния дел; 2. стимулирование; 3. корректировка действий; 4. распространение передового опыта; 5. осуществление авторского надзора; 6. педагогическая функция; 7. правоохранительная функция.

Реализация проведения процедуры контроля качества государственного управления определяется совокупностью следующих стратегий: эффективность; маркетизация; ориентация на предоставление услуг; децентрализация; отделение политической составляющей; ответственность за результаты. По результатам проведенного автором анализа опыта зарубежных стран в применении процедуры контроля качества деятельности органов исполнительной власти выявлены и структурированы ориентиры, включающие концептуальные модели управления и характеристику целей (таблица 2).

Таблица 2 - Анализ проведения процедуры контроля качества деятельности органов исполнительной власти ___зарубежных стран__

Наименование группы Цели Модели качества управления

Англосаксонские страны оставление за центральным правительственным уровнем ключевых полномочий и обязанностей с ограниченной их передачей субгосударствснным уровням акцент на повышение результативности исполнения, как на институциональном, так и на индивидуальном уровнях институциональное размежевание коммерческих и некоммерческих функций разделение консультативных, снабженческих и регуляторных функций внедрение системы финансового менеджмента Комплексная модель

Наполеоновские страны модернизации на основе роста числа наемных работников в обществе и национализации для развития государственного сектора; децентрализация управления для развития местного управления Организационно-институциональная модель

Германские страны укрупнение самоуправляемых территориальных единиц; повышение инновативности управленческой деятельности, повышение кооперации в деятельности канцлера и министров, улучшение внутреннего планирования; повышение вертикальной мобильности государственных служащих, развитие императивов эффективности и личных достижений на службе, расширение системы подготовки Предметно-целевая модель

Скандинавские страны введение рыночных механизмов в деятельность государственных предприятий, поставляющих услуги населению и превращение их в корпорации; изменение в системе деятельности государственных агентств, усиление их самостоятельности и повышение эффективности; децентрализация в управлении и изменение функций организаций, представляющих центральное правительство на местах; переход к роли активного и направляющего органа, защищающего местные интересы перед правительством; повышение роли местного управления, расширение их полномочий и свободы действия Структурная модель

4. Установлены задачи формирования и реализации стандартов управленческой деятельности, на основании чего предложены универсальные основы, подчиняемые ряду принципов, включающие подходы и виды контроля деятельности, модели и критерии качества управления, соответствующие требованиям (соотнесенность, четкость, сравнимость, проверяемость, целесообразность, надежность, гибкость в отношении инноваций и др.)» необходимы для проведения контроля управления органов исполнительной власти.

Успешное государственное управление зависит от профессионализма руководителей и специалистов, а также стандартов деятельности. Анализ зарубежного и российского опыта показал, что стандарт качества управленческой деятельности должен быть сформирован не только как документ технического регулирования, включающий нормы и требования, но и как система опыта и правил, а также основных аспектов контроля и регулирования качества, эффективности и результативности управления.

На основании исследования деятельности органов исполнительной власти города Москвы автором установлены задачи формирования стандартов:

1. Стандарты, являющиеся сводом норм и правил, обеспечивают работу промышленности с точки зрения соблюдения единых требований к технике и технологиям.

2. Стандарты устанавливают требования к качеству продукции и услуг, обеспечивая в первую очередь их функциональную пригодность и безопасность.

3. Стандарты устанавливают правила построения и функционирования систем управления процессами.

Важнейшей характеристикой эффективной организационной диагностики формирования стандартов качества управления является ее системность, которая предполагает наличие как количественных, так и качественных критериев эффективности деятельности органов

исполнительной власти: соотнесенность; и однозначность; сравнимость; проверяемость; статистическая надежность; экономическая

целесообразность; чувствительность; отсутствие внутренних «антистимулов»; гибкость в отношении инноваций; быстрота обновления.

К стандартам применимы следующие основные требования: структурная достоверность; простота; отсутствие избыточности; способностью к совместному использованию; расширяемость; целостность; представление в виде понятных обозначений.

На основании вышеизложенных положений, автором предложены универсальные основы стандартов управления, включая основные подходы и виды контроля деятельности, а также модели качества управления (таблица 3)

Таблица 3 -Универсальные основы стандартов деятельности органов исполнительной власти

№ Подходы Виды контроля деятельности Модели качества управления

I Подход, основанный на концепции лидерства Самоконтроль; контроль со стороны руководителей работ; внешний контроль Структурная модель

2 Подход к эффективности деятельности самоконтроль; коллегиальный контроль; ииндивидуальный контроль со стороны экспертов, контролеров, ревизоров, аудиторов Комплексная модель

3 Экономический подход коллегиальный контроль; индивидуальный контроль со стороны экспертов, контролеров, ревизоров, аудиторов Организационно- институциональная модель

4 Подход к эффективности деятельности коллегиальный контроль; ииндивидуальный контроль со стороны экспертов, контролеров, ревизоров, аудиторов Предметно-целевая модель

5 Подход рациональной бюрократии контроль со стороны руководителей работ; внешний контроль Структурная модель

Формирование и реализация стандартов управления органов

исполнительной власти подчиняется ряду принципов:

- принцип научности;

- принцип системности;

- принцип комплексности;

- принцип универсальности;

- принцип практичности;

- принцип целевой направленности;

- принцип контролируемости;

- принцип оценки эффективности;

- принцип инновационности;

- принцип актуальности;

- принцип интегрировашюсти;

- принцип структурированности;

- принцип цикличности;

- принцип юридической обоснованности;

- принцип открытости;

- принцип централизованное™;

- принцип экономической обоснованности;

- принцип адаптивности.

Главная цель формирования и использования стандарта деятельности - повышение качества, эффективности и результативности государственного управления, и как, следствие совершенствование системы оказания государственных услуг.

5. Разработана методика контроля качества управления органов исполнительной власти, включающая в себя последовательно-выстроенный алгоритм ее функционирования: этап - отбор критериев, этан — выбор стратегии, системный этап, результативный этап, а также предложены объективные критерии и показатели качества: компетенции всех государственных должностей, системы мотивации для государственных служащих, аппаратное и

программное обеспечение и т.д., в целях совершенствования механизма обратной связи менаду лицами, оказывающими и получающими государственные услуги.

Проверка реализации стандартов является основой для методики контроля качества государственного управления. Обоснованность необходимости применения методики контроля качества управления, заключается в том, что контроль позволяет до завершения управленческой деятельности устранить ее недостатки и довести качество до требуемой кондиции.

Методика контроля качества управленческой деятельности обозначенная автором как алгоритм функционирования методики, состоит в реализации последовательных этапов, расположенных на иерархических уровнях (рис.2).

Этап — отбор критериев, подразумевает предварительное установление критерия, достижения которого определяет уровень эффективности. Этап - выбор стратегии, означает точное установление ключевых направлений деятельности органов исполнительной власти для каждого региона, эти направления определяются стратегическими возможностями, целями, состоянием социально-экономического развития конкретного региона.

Этап, обозначенный автором, как системный включает в себя выбор вида и приоритетных функций контроля, а также его методы и периодичность проведения данного контроля. Результативный этап предполагает эффективную систематизация деятельности по целям и задачам, выявление связей между различными аспектами управленческой деятельности и степени их влияния, а также принятие решения, вариантами которого могут быть корректировка самого управленческого задания, оставление его в том же виде, предоставление дополнительных полномочий, ресурсов, привлечение к ответственности или поощрение конкретных должностных лиц.

Функционирование методики контроля качества государственного управления, на основе последовательно-выстроенного алгоритма, состоящего из последовательных этапов, расположенных на иерархических уровнях, обеспечивающий возможность четкого представления целенаправленного процесса контроля качества управления, осуществляется, согласно критериям и показателям деятельности.

Использование предложенных критериев и показателей, включающих компетенции всех государственных должностей, системы мотивации для государственных служащих, аппаратное и программное обеспечение для оценки эффективности принятого управленческого решения состоит в расстановки положительных и отрицательных коэффициентов, последующем суммировании всех полученных коэффициентов и делении его на общее количество критериев. Если результат ближе к единице — решение можно считать эффективным, если же результат ближе к нулю - то данное решение можно считать малоэффективным, если же результат - отрицательный, то управленческая деятельность признается полностью не эффективной.

Контроль качества управленческих работ цикличен, ему присущи возвратно-поступательный характер, наличие разветвленной цепи обратных связей и локальных циклов. Определяя его как основу совершенствования всей системы государствешюго управления, функционирование контроль качества государственного управления подлежит оценке.

Главная цель оценки функционирования методики контроля качества управлении в органах исполнительной власти заключается в достижении синергетического эффекта, суть которого состоит в интеграции и слиянии всех подходов, процессов и методов реализации и функционирования и также в определении различных показателей, составляющих практическую привлекательность данных разработок.

СП

Предварительное установление критерия (стандарта), достижения которого определяет уровень эффективности

Сравнение критериев с фактическим положением и показателями

Эффективность/неэффективность деятельности

и ?2 Установление ключевых направлений контрольной деятельности

с „3

и с с -Д Определение стратегических возможностей и целей 2 уровен

1

Этап Определение потенциала объекта оценки (неединство показателей связано с различием регионов)

Определение приоритетных функций и видов контроля качества государственного управления

Выбор методов контроля качества и реализация из выбранных

Определение периодичности контроля, который должен соответствовать характеру деятельности и должен определяться наличием возможности оказать реальное влияние на ожидаемый результат в течение оцениваемого периода

Систематизация деятельности по целям и задачам

Выявление связей между различными аспектами управленческой деятельности и степени их влияния

Принятие решения

с о.

Рис. 2. Алгоритм методики контроля качества деятельности

Оценка функционирования методики контроля качества государственного управления определенная автором как совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов контроля деятельности или программ, завершенные или находящиеся в стадии реализации, решает следующие задачи: применение рабочей методики контроля качества в управленческой деятельности государственного сектора; использование методики в проводимой государственными структурами политике; внедрение в реализацию государственных программ; оценка последствий проводимой политики и реализации государственных программ (рис. 3).

К - множество показателей оценки; Б - множество текущих значений показателей оценки; и - контролирующее воздействие

Б* - множество желаемых состояний показателей оценки

Рис. 3. Схема оценки функционирования методики контроля качества управления в органов исполнительной власти

Оценка функционирования методики осуществляется на основе двух составляющих: использование специальных бизнес-моделей управления;

системный подход, содержащий совокупность организационных и социальных мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, как единой системы оценки качества государственного управления (организационный и социальный подходы).

Бизнес-моделирование в государственном управлении: организационное моделирование, моделирование бизнес-процессов, количественное моделирование определяется функциями и процессами государственного управления и реализуется созданием и поддержанием органами исполнительной власти бизнес-систем.

Организационный подход характеризуется соответствием системы управления и ее организационной структуры объекту управления, включает следующие показатели: адаптивность, гибкость, надежность методики; оперативность принятия решений; группа показателей, характеризующих рациональность методики и ее технико-организационный уровень; показатели, характеризующие определенные отрезки времени и условия деятельности ОИВ.

Социальный подход реализуется как учет социальных результатов управленческой деятельности и характеризуется показателями, среди которых: степень технической оснащенности управленческого труда; текучесть работников аппарата управления; квалификационный уровень кадров и т.п.

Эффективное функционирование методики контроля качества управления органов исполнительной власти является необходимым условием совершенствования процесса оказания государственных услуг и механизма обратной связи между участниками данного процесса.

В заключении диссертационной работы приведены наиболее существенные теоретические и практические результаты, полученные в ходе исследования.

Перечень основных публикаций по теме исследования

1. Скороспелое И.А. Обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти // Вестник университета Государственный университет управления. № 4. 2012. - 0,5 п.л.*

2. Скороспелое И.А. Организация исполнительной власти города Москвы и ее основные полномочия и функции // Вестник университета Государственный университет управления. № 3. 2012. - 0,65 п.л.*

3. Скороспелое И.А Основные подходы, виды и методы контроля качества государственного управления // Вестник университета Государственный университет управления. № 9. 2012- 0,5 п.л *

4. Скороспелое И.А. Оценка функционирования методики контроля качества в органах исполнительной власти // Российский экономический интернет-журнал [Электронный ресурс]: Интернет-журнал АТиСО / Акад. труда и социал. отношений - Электрон, журн. - М.: АТиСО, 2011. - № гос. регистрации 0420600008. - Режим доступа: http://www.e-rej.ru/Articles/2012/Skorospelv.pdf, свободный - Загл. с экрана - 0,4 п.л*

* Издание входит в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.

Подп. в печ. 1.10.2012. Формат 60x90/16. Объем 1,0 п.л.

Бумага офисная. Печать цифровая.

Тираж 50 экз. Заказ № 643

ФГБОУВПО «Государственный университет управления» Издательский дом ФГБОУВПО «ГУУ»

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (495) 371-95-10, e-mail: diric@guu.ru

www.guu.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Скороспелов, Илья Александрович

Введение

Глава 1. Теоретические основы контроля качества государственного управления

1.1. Контроль качества управления: подходы, виды, методы

1.2. Основные показатели контроля качества 31 государственного управления

1.3. Особенности применения процедур контроля качества в 51 деятельности органов исполнительной власти зарубежных стран

Глава 2. Анализ функционирования органов исполнительной власти на примере города Москвы

2.1. Организационно-функциональный анализ структур 65 управления органов исполнительной власти

2.2. Опыт органов исполнительной власти города Москвы в проведении процедуры контроля качества деятельности

2.3. Проблемы функционирования органов исполнительной власти на примере города Москвы

Глава 3. Рекомендации по совершенствованию системы управления органов исполнительной власти

3.1. Организация формирования стандартов управленческой деятельности

3.2. Разработка методики контроля качества государственного управления

3.3. Оценка функционирования методики контроля качества в органах исполнительной власти

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организация контроля качества управления в органах исполнительной власти"

Актуальность темы исследования. Проблемы качества управления в настоящее время очевидны как для отдельных российских компаний, так и для экономики России в целом. В зависимости от принадлежности объекта управления к конкретному сектору экономики или государственной деятельности, а также от его размеров и других параметров меняется набор признаков управления, характеризующих качество этого управления. В связи с тем, что деятельность государственных учреждений регламентирована типовыми положениями в большей степени, чем в бизнесе, количество «степеней свободы» при выборе управляющих решений в рамках государственного учреждения меньше, чем на коммерческом предприятии. Однако, это не означает, что управление в государственном учреждении проще, чем в коммерческой организации.

Результаты деятельности органов государственной власти часто подвергаются критике, причём, как правило, основной её объём приходится на учреждения исполнительной власти государства. От правительственных систем как от главных эффекторов политики государства граждане ожидают повышения уровня своих свободы и благосостояния, а государственно-исполнительные действия не всегда приводят к совершенствованию оказания государственных услуг.

Современные институты исполнительной власти функционируют в атмосфере новых социокультурных и культурно-цивилизационных реалий. При этом теоретико-методологическая база раскрытия прогнозирования, обоснования и оптимизации функционирования разных правительственно-управленческих организаций в различных цивилизационных контекстах, отсутствует. Поэтому задача организации контроля качества управления, пригодная для исследования эффективности любой модели института исполнительной власти, в каких угодно общественных условиях, приобретает особую научную важность. 3

Степень разработанности проблемы. Основой для исследования вопросов управления организацией послужили труды российских и зарубежных авторов: Г.РЛатфуллина, А.В.Райченко, З.П.Румянцевой, А.Г.Поршнева, С.С.Серебренникова, Б.Г.Литвака, В.Винокурова, А.И.Иванова, А.В.Малявиной, В.П.Рылова, Э.А.Смирнова, В.Н.Селезнева, А.В.Руднева, П.Друкера, Р.Питере, Т.Уотмена, Д.Нортона и др.

Проблемам функционирования государственной власти и эффективности государственной службы посвящены научные труды С.А.Авакьяна, Н.Б.Антоновой, Г.В. Атаман чука, Д.Н.Бахрака, Н.И.Глазуновой, В.Г.Игнатова, В.В.Лобанова, Х.Дж. Рейни, О.Ф.Шаброва, Б.М.Штульберга, А.И.Яковлева и др. Вопросы организации исполнительной власти развивали в своих работах исследователи: Г.В.Белонучкин, К.С.Бельский, Ю.М.Козлов, Б.Н.Мильнер, Н.В.Новичков, А.А.Силаев, Г.Н.Чеботарев и др.

При рассмотрении теоретических вопросов, охватывающих проблематику управления качества, автор опирался на труды зарубежных и отечественных ученых: Т.Н.Калиновской, А.Лапидуса, Б.В.Мамина, А.М.Медведева, Б.А.Минина, М.З.Свиткина и др.

Вклад в развитие теории оценки деятельности исполнительных органов власти внесли такие отечественные и зарубежные авторы как Ф.Т.Алескеров, К.И.Головщинский, А.В.Клименко, С.В.Васильев,

A.И.Жуковский, Ю.К. Абрамов, Х.де Брюйн, Ю.Вайблер, Т.Гэблер, Р.Денхарт, А. Демидов, Е.И. Добролюбова, А.Б.Зеленцов, И.А.Кох,

B.И.Самаруха, В.И.Якунин, Н.Мэнинг, М.М.Калейчик, В.С.Комаровский, В.Т.Кривошеев, К.Ныокамер, А.В.Оболонский, Д.Осборн, Б.Питерс, Дж.Пьер, Дж.Раух, Т.В.Цихан, К. Цуркер, П.Эванс и др.

Вопросы функционирования городского и муниципального управления рассмотрены в трудах Ю.П.Алексеева, В.В.Бакушева, А.Балобанова, А.О.Блинова, Д.Визгалова, С.Вобленко, В.В.Григорьева,

Ю.Н. Дорожкина, М.Егоровой, В.В.Кириллова, И.И.Русина, А.Н.Широкова, С.Н.Юрковой и др.

Отмечая значительное количество исследований по тематике оценки эффективности и результативности государственного управления, необходимо отметить все еще недостаточную проработку вопросов, связанных с особенностями проведения процедуры контроля качества деятельности органов исполнительной власти. Это определяет актуальность данного исследования, выбор темы, постановку цели и задач.

Цель исследования - разработка теоретических положений и методических рекомендаций по организации контроля качества деятельности органов исполнительной власти как условия для совершенствования системы государственного управления.

Для достижения поставленной цели в диссертации были сформулированы следующие задачи:

- раскрыть понятие «контроль качества управления», определить его компоненты и показатели, применяемые в государственном управлении;

- систематизировать существующие процедуры применения контроля качества в органах исполнительной власти;

- провести организационно-функциональный анализ структур управления и определить основные проблемы функционирования органов исполнительной власти на примере города Москвы;

- выявить основные факторы, влияющие на процесс организации контроля качества государственного управления и определить условия его проведения;

- предложить подход по совершенствованию системы управления органов исполнительной власти, состоящий в разработке методики проведения контроля качества деятельности.

Объектом исследования является - институт исполнительной власти государства.

Предметом исследования является - процессы организации контроля качества деятельности органов исполнительной власти.

Теоретическая и методологическая основы исследования.

Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного управления, теории организации, менеджмента, управления качеством,.

Методология исследования основывается на применении комплексного подхода. В процессе исследования применялись методы логического анализа, аналогии, экспертных оценок, наблюдения, сравнения, системный анализ и др.

Информационно-эмпирической базой исследования являются материалы обследований управленческой деятельности 137-ти российских государственных учреждений, в том числе, Мэрия Москвы, 10 Префектур, 126 Управ. На вопросы ответили 223 респондента - сотрудники исследуемых учреждений. В Организационно-аналитическом управлении Правительства Москвы было проведено исследование, целью которого являлся анализ оценки качества управления органов исполнительной власти города Москвы. В диссертации также были использованы материалы монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, данные консалтинговых компаний, публикации в периодической печати, материалы научно-практических конференций, материалы специализированных сайтов Internet. Нормативной правовой основой диссертационного исследования послужили законодательные, нормативно-методические издания, стандарты российских правительственных учреждений.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании контроля качества управления как условия обеспечения эффективности и результативности деятельности и разработке подхода, состоящего в формировании стандартов и методики контроля качества в целях совершенствования системы управления органов исполнительной власти.

Наиболее существенные результаты, полученные автором и представляющие научную новизну, заключаются в следующем:

- систематизированы существующие подходы к методике контроля качества государственного управления, выявлены общие свойства: ориентированность системы управления на результат; внутренняя организация деятельности; взаимодействие с потребителями государственных услуг и предложено определение контроля качества государственного управления как процедуры сравнения результатов тех или иных управленческих решений с критериальными признаками и международными показателями, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы для обеспечения повышения эффективности деятельности государственных органов;

- определены критерии качества деятельности органов исполнительной власти из международных показателей эффективности государственного управления (GRICS, WBES, BEEPS, TI, HF и др.), которые необходимы для проведения сравнения результатов управления органов исполнительной власти;

- выявлены основные особенности проведения процедуры контроля качества государственного управления: цели и стратегии, процессы, стадии, функции, а также концептуальные модели качества управления, как условия для совершенствования оказания государственных услуг;

- установлены задачи формирования и реализации стандартов управленческой деятельности, на основании чего предложены универсальные основы, подчиняемые ряду принципов, включающие подходы и виды контроля деятельности, модели и критерии качества управления, соответствующие требованиям (соотнесенность, 7 четкость, сравнимость, проверяемость, целесообразность, надежность, гибкость в отношении инноваций и др.), необходимы для проведения контроля управления органов исполнительной власти;

- разработана методика контроля качества управления органов исполнительной власти, включающая в себя последовательно-выстроенный алгоритм ее функционирования: отбор критериев, выбор стратегии, системный этап, результативный этап, а также предложенные объективные критерии и показатели качества: компетенции всех государственных должностей, системы мотивации для государственных служащих, аппаратное и программное обеспечение и т.д., в целях совершенствования механизма обратной связи между лицами, оказывающими и получающими государственные услуги.

Обоснованность и достоверность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, представительным информационным обеспечением, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования.

Значение полученных результатов для теории и практики.

Положения и выводы, разработанные автором, ориентированы на их использование государственными учреждениями с целью совершенствования управленческой деятельности. Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают необходимость организации контроля качества управления в органах исполнительной власти. Выводы и рекомендации могут служить в дальнейшем основой для прикладных научно-методических разработок в данной области.

Апробация работы. Основные положения диссертации были обсуждены на международных научно-практических конференциях: 8

Внедрение результатов исследования. Практические рекомендации по совершенствованию системы управления органов исполнительной власти разработаны по результатам проведенного автором исследования в российских государственных учреждениях. Результаты исследования нашли применение в.

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано работ общим объемом п.л., в т.ч. авторских - пл., из них - 3 статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, объемом 1,65 п.л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, списка литературы, приложений. Работа изложена на 155 страницах текста, содержит 5 рисунков, 19 таблиц, 5 приложений. Список литературы насчитывает 107 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Скороспелов, Илья Александрович

Выводы и рекомендации

В диссертации установлено, контроль качества государственного управления - процедура сравнения результатов тех или иных управленческих решений с критериальными признаками и международными показателями, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы для обеспечения повышения эффективности деятельности государственных органов. Выделены подходы, виды и методы контроля.

В диссертационной работе проведен развернутый анализ и исследование организации контроля качества управления в органах исполнительной власти.

Основными выводами и рекомендациями в данном исследовании, можно считать следующие.

Автором исследованы мировые стандарты, характеризующие основные показатели и критерии качества государственного управления, разработанные экспертами Института Всемирного банка, которые могут и должны применяться в государственном управлении Российской Федерации. Также проанализированы показатели контроля качества деятельности ОИВ с позиции реализации ими своих публично-нормативных обязательств в части осуществления бюджетных расходов, в соответствии с распоряжением Правительства РФ «Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» № 1101-р от 30.06.2010 г.

Автором установлено, что оценки системы государственного управления следует типизировать на ценностнорациональные, целерациональные и прагматические.

Приведенный автором опыт проведения контроля качества государственного управления зарубежных стран, отображает его процедуру, цели и стратегии, процесс, стадии, функции, а также

152 концептуальные модели качества управления, ранее использованные в западных странах.

Автором проведен организационно-функциональный анализ структур управления органов исполнительной власти на примере города Москвы, где рассмотрены отраслевые и функциональные ОИВ города Москвы, приведена структура Префектуры и Управы. В состав Правительства Москвы входят десять окружных префектур и сто двадцать шесть Управ. Наличие системы делегирования полномочий Мэром -префектам и префектам - главам районных Управ обеспечивается соответствующей ответственностью по вертикали управления.

Автором определены функции Мэрии, Префектур и Управ по следующим сферам: комплексу экономической политики и развития; комплексу городского хозяйства; комплексу архитектуры, строительства, развития и реконструкции города; комплексу имущественно-земельных отношений и комплексу социальной сферы

Автором проанализирован опыт органов исполнительной власти города Москвы в проведении процедуры контроля качества деятельности для определения уровня осведомленности и заинтересованности современными технологиями повышения качества деятельности, также их применения для решения актуальных проблем государственного управления в деятельности ОИВ, на основе проведения процедуры контроля.

Проведенный анализ качества государственного управления в субъектах Российской Федерации позволил автору оценить исходное состояние качества государственного управления, выявить ряд проблем функционирования органов исполнительной власти, включая негативные факторы и барьеры, препятствующие проведению процедуры контроля качества деятельности, а также определить приоритетные направления в совершенствовании государственной системы на примере города Москвы.

Автором разработаны основные этапы проектирования стандартов деятельности ОИВ, определены обязательные требования и принципы их формирования и реализации, а также предложены универсальные основы стандартов деятельности ОИВ, включая основные подходы и виды контроля деятельности и модели качества управления.

Разработанный автором алгоритм функционирования методики контроля качества, состоящий в реализации последовательных этапов (отбор критериев, выбор стратегии, системный этап, результативный этап), обеспечивает возможность более четкого представления целенаправленного процесса контроля качества управления. Этапы расположены по иерархическим уровням. На каждом этапе выполняется последовательность мероприятий, обеспечивающие функционирование методики в целях совершенствования управления ОИВ. Также автором предложено контролировать качество управления на основе критериев и показателей качества, которые позволяют проводить оценку на основе разработанной системы расчета коэффициентов.

Автором предложен подход в оценке функционирования методики на основе использования специальных бизнес-моделей управления, а также системный подход, содержащий совокупность организационных и социальных мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, как единая система оценки качества государственного управления (организационный и социальный подходы).