Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти региона"

На правах рукописи

004604887

Коваль Татьяна Владимировна

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕГИОНА

Специальность 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Иркутск-2010

004604887

Работа выполнена на кафедре экономики и государственного управления Байкальского государственного университета экономики и права

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор

Елькин Владимир Анатольевич

Официальные оппоненты:

» ■

доктор экономических наук, профессор

Суходолов Александр Петрович

кандидат экономических наук Спивак Валерий Владимирович

Ведущая организация:

ФГОУ ВПО Уральская академия государственной службы

Защита состоится 27 мая 2010 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 212.070.06 при Байкальском государственном университете экономики и права по адресу: 664003, Иркутск, ул.К.Маркса, 24, корпус 9, зал заседания Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Байкальского государственного университета экономики и права по адресу: 664003, г.Иркутск, ул.Ленина, 11, корпус 2, ауд. 101. Объявления о защите и автореферат размещены 26 апреля 2010 года на официальном сайте БГУЭП по адресу: www.isea.ru

Автореферат разослан « 26 » апреля 2010 года

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор экономических наук, доцент Чупров C.B.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформирование системы государственного управления многогранно. Административная (структурная) реформа в органах государственного управления Российской Федерации призвана повысить эффективность деятельности государственного аппарата и согласовать качество управления и количество полномочий государственных органов. Приоритетными задачами реализации административного реформирования в России являются оптимизация функций, осуществляемых государственными органами, и формирование аппарата процессуальных систем взаимодействия между гражданами Российской Федерации и государством.

Данные задачи реформирования выполняются посредством регламентации и стандартизации деятельности органов исполнительной власти. Важность регламентации государственных функций и необходимость отслеживания качества их выполнения в органах исполнительной власти очевидна.

Проблема разработки и внедрения административных регламентов является общей для органов власти на всех уровнях управления. В рамках проведения административной реформы был разработан ряд нормативно-правовых актов, но они носят только описательный характер. В диссертации рассмотрен один из способов восполнения этого пробела путем создания методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций.

Понятие «государственность» определяет значимость эффективного исполнения функций органами государственной власти. В условиях реформирования под эффективным исполнением автором понимается высокий уровень социальной эффективности - реализация функций государства в рамках защиты интересов общества. Все органы исполнительной власти (министерства, агентства, службы) реализуют функции в меру исполнения своих должностных обязанностей и поставленных перед ними задач.

Успешное внедрение регламентации деятельности органов исполнительной власти является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. В Иркутской области насчитывается более 52 органов исполнительной власти, которые непосредственно исполняют государственные функции. От их деятельности зависит эффективность принятых решений государственным аппаратом управления.

Регламентация исполнения функций и их мониторинг способствуют повышению эффективности управления общественными процессами и совершенствованию системы государственного управления в России. Необходимость изучения-и совершенствования механизмов оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций связана с решением важных задач государства.

В рамках процесса регламентации основными проблемами являются разделение государственных функций и государственных услуг, закрепление их выполнения в форме административных регламентов и оценка исполнения государственных функций.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретические вопросы реформирования органов государственной власти, а также определения их эффективности и результативности нашли отражение в трудах как зарубежных, так и российских ученых: Бахраха Д.Н., Денхарда Р., Игнатова В.Г., Кэйя Д.А., Мухерджи А., Милинса Л., Майера Ф.Х., Понеделкова A.B., Старостина A.M., Симагиной О.В., Хольцера М., Хьюгза O.E., Шаханина И.Л. и др.

Проблемы теории и практики государственного управления рассматриваются в работах Атаманчука Г.В., Козбаненко В.А., Киселевой Е. А., Коренева А.П., Мельникова В.П., Нечипоренко B.C., Попова Л.Л., Студеникина М.С., и др- V' ■

Отдельным аспектам реформирования отношений в сфере государственного управления посвящены труды современных экономистов: Блинова А.О., Васильева А.Н., Елькина В.А., Жулина А.Б., Клищ H.H., Маковецкой С.Г., Мицкевич Л.А., Паршина М.В, Суходолова А.П., Спивака В.В., Соколовой Л.Г., Шарова A.B., Южакова В.Н. и др.

Вместе с тем, автор считает, что проведение административной реформы и ее итоги, в том числе, вопросы оценки эффективности регламентации в деятельности органов государственной власти и исполнения государственных функций в условиях реформирования государственного управления в России исследованы недостаточно.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти государственного управления в части исполнения государственных функций.

Для реализации цели в исследовании были поставлены основные задачи, определившие логику и структуру диссертационной работы:

1. Систематизировать факторы влияния и выявить особенности реформирования структуры органов исполнительной власти государственного управления в РФ и за рубежом.

2. Уточнить терминологический аппарат оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в РФ в части регламентации исполнения государственных функций.

3. Оценить состояние нормативно-правовой базы РФ с точки зрения регламентации и выявить особенности юридического закрепления терминологического аппарата по данной проблеме.

4. Рассмотреть опыт регламентации как фактор повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в отдельных субъектах РФ в 2006-2009 гг.

5. Исследовать эффективность деятельности органов исполнительной власти и провести аналоговый анализ.

6. Разработать методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти на основании авторского алгоритма регламентации деятельности органов исполнительной власти.

Объект исследования - деятельность органов исполнительной власти государственного управления РФ на региональном уровне в части исполнения государственных функций.

Предмет исследования - процесс оценки исполнения государственных функций органами исполнительной власти как элемент механизма регулирования социально-экономического развития на региональном уровне.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором, состоят в следующем:

1. Выявлены исторические особенности формирования системы органов исполнительной власти в РФ, предопределившие необходимость реформирования ее структуры. Определены направления реформирования органов исполнительной власти: структурное (регламентация), функциональное, процедурное как факторы повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ.

2. Дополнена существующая методическая база расчета эффективности государственного управления методическим подходом к оценке деятельности органов исполнительной власти посредством анализа процессов регламентации в части исполнения государственных функций.

3. Показано влияние процесса регламентации на эффективность деятельности органов исполнительной власти, особенно в период структурных преобразований, находящих выражение не только в изменении структуры органов исполнительной власти, но и в повышении их конкурентоспособности.

4. В ходе анализа процесса реформирования системы государственного управления субъектов РФ установлено, что существующая система показателей оценки, сложившаяся в теории и практике не позволяет достоверно оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти.

5. Выявлены несовершенства в части отсутствия показателей и алгоритма оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти при исполнении государственных функций на региональном уровне.

Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Глубина исследования, обоснованность результатов, достоверность выводов диссертационной работы достигнуты благодаря использованию концептуальных трудов отечественных и зарубежных авторов, посвященных теоретическим и практическим проблемам реформирования в сфере государственного управления, анализу нормативно-правовой документации федерального, регионального и муниципального уровней.

Информационная база исследования включает в себя данные Всемирного Банка, данные Федеральной Службы государственной статистики, предварительные результаты внедрения административной реформы на уровне регионов, а также материалы, полученньюАвтором в ходе исследовательской работы.

Диссертационная работа написана в рамках пункта 5.16 «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методологическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления» (частично) и 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государ-

ственного управления в территориальном аспекте, экономические проблемы местного самоуправления» Паспорта специальности ВАК, код ВАК 08.00.05 «Региональная экономика».

Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании теоретических положений и разработке методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций. Основные его положения состоят в следующем:

1. Уточнено определение понятия «государственная функция», позволяющее, в отличие от законодательно закрепленной его интерпретации, конкретизировать сущность и отличия от категории «государственная услуга».

2. Предложена классификация государственных функций на основании следующих признаков: типизации, уровня делегирования, формализации процесса для формирования их реестра. На созданной основе становится возможным обоснование выбора критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти.

3. Разработан алгоритм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, применение которого, благодаря построенной матрице показателей, повышает ее достоверность и информированность органов государственного управления региона о социальных, политических, экономических процессах, как во внешней, так и во внутренней средах.

4. Предложен методический подход к оценке эффективности деятельности органов власти при исполнении государственных функций, включающий систему необходимых и достаточных показателей эффективности, имеющих как экономическую, так и социальную основу. Подход позволяет проводить сравнительный анализ эффективности деятельности отдельных органов исполнительной власти.

Теоретическая и практическая значимость работы. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что обоснованные и сформулированные в нем научные положения, выводы, рекомендации и методический подход могут использоваться органами государственного управления при анализе эффективности своей деятельности. Рационализация действий административных регламентов служит инструментом повышения эффективности государственного управления в целом. В связи с реализацией административной реформы на современном этапе результаты исследования составят основу разработки методов и способов улучшения работы органов государственной власти на региональном уровне управления.

Основные теоретические положения используются при повышении квалификации специалистов государственного и муниципального управления.

Апробация и публикации результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования были представлены на ежегодных региональных конференциях профессорско-преподавательского состава и аспирантов БГУЭП (2005-2008 гг.), 1-ой Всероссийской научно-практической конференции (г. Новосибирск, 25 апреля 2008 г.), межрегиональной научно-практической конференции (г. Новокузнецк, 24-25 января 2008

г.), 18-ой научной конференции аспирантов и их научных руководителей (БГУЭП, 2007 г.), в научно-исследовательской работе кафедры экономики и государственного управления БГУЭП «Административный регламент разработки и реализации программ развития физкультуры и спорта в Иркутской области». По теме исследования автором опубликовано 12 научных работ общим объемом 5,57 п.л., в том числе одна публикация объемом 1 п.л. в коллективной монографии и две публикации объемом 0,75 п.л. в ведущем рецензируемом научном журнале «Известия государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права).

Проектная часть диссертационного исследования использовалась при регламентации деятельности исполнительных органов в структуре Правительства Иркутской области при разработке административных регламентов их деятельности. В частности, Министерства по физической культуре, спорту и молодежной политике Иркутской области, Министерства экономического развития, труда, науки и высшей школы Иркутской области и Министерства жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской области.

Основные теоретические положения данного диссертационного исследования используются в качестве учебного материала программ повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.

Содержание и структура работы. Структура диссертационной работы определена целью и задачами исследования: диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и 9 приложений.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы исследования. Показана степень ее разработанности, определены задачи и цели, объект и предмет исследования, сформулированы элементы научной новизны и практической значимости диссертационной работы.

В первой главе исследования «Развитие и становление системы органов исполнительной власти государственного управления» рассматриваются теоретические основы регламентации системы органов исполнительной власти (ОИВ) государственного управления, особенности формирования бюрократии в России, дано обоснование необходимости реформирования системы органов исполнительной власти в стране, проведен анализ понятийного аппарата по исследуемой проблеме.

Во второй главе «Основания оценки деятельности органов исполнительной власти государственного управления на региональном уровне» диссертационной работы проведен анализ регламентации системы ОИВ в России, а также результатов реформирования ОИВ государственного управления. Обозначены итоги регламентации деятельности исполнительных органов государственного управления. Проанализированы этапы реализации структурного реформирования на уровне субъектов РФ. Выявлены методологические и понятийные пробелы в проведении реформирования, что предопределило необходимость создания методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций.

Третья глава исследования «Методические аспекты оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти» посвящена формированию методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ. Обобщены принципы оценки эффективности исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Апробирован методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций органами управления РФ.

В заключении представлены основные выводы и результаты, полученные в ходе настоящего диссертационного исследования.

В приложении приведены аналитические и графические материалы, иллюстрирующие отдельные положения диссертационного исследования.

Общий объем работы - 169 страниц машинописного текста, работа содержит 10 таблиц и 17 рисунков, список литературы, включающий 131 источник, и 9 приложений.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено понятие «государственная функция», позволяющее, в отличие от законодательно закрепленной интерпретации, конкретизировать сущность рассматриваемого понятия на основе его отличительных признаков от понятия «государственная услуга» в условиях структурного реформирования, что позволяет более эффективно оценить и детально регламентировать деятельность органов исполнительной власти.

В Распоряжении Правительства РФ «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» понятие «государственная функция» закреплено как направление деятельности органа исполнительной власти, зафиксированное в положении о данном органе. В других нормативных документах законодательной базы РФ определения «государственной функции» не встречается. Поэтому автор конкретизировал определение данного понятия.

Критерии, по которым функции относятся к государственным, следующие:

1. Законодательное закрепление функции как формы выражения деятельности, являющейся обязательной и общественнозначимой.

2. Исполнение государственной функции только органами исполнительной власти.

3. Конкретизация объектной области формируемых ценностей (продолжительность жизни, доступность социальных льгот, уровень образования, обеспечение занятости и т.д.).

4. Наличие ожидаемого результата от исполнения государственной функции, его количественные или качественные показатели, которые закреплены административным регламентом.

5. Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение либо бездействие органа исполнительной власти.

6. Периодичность исполнения государственной функции органами исполнительной власти (ежедневно, раз в квартал, сезонно, в критической ситуации).

С обозначением вышеперечисленных критериев, автором определено понятие «государственная функция» следующим образом: государственная функция - это целенаправленная, обособленная, периодически повторяемая деятельность органов исполнительной власти по реализации общественнозначимых задач, обеспечивающее воздействие на объект управления при достижении результата с высокими качественными и количественными показателями, зафиксированная в административном регламенте.

В рамках процесса регламентации исполнения государственных функций важно разделять понятия «государственная функция» и «государственная услуга». Под «государственной услугой» понимают деятельность уполномоченного органа исполнительного управления по исполнению запроса физического и юридического лица о признании, установлении, изменении или прекращении его прав и обязанностей, установлению юридических фактов, получении материальных и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, а также о предоставлении документальной информации

В работе дана общая характеристика различий понятийного аппарата государственной функции и государственной услуги. Определяя, в общем, различия в данных понятиях, можно сказать что, если государственная функция - это основное направление деятельности исполнительного органа государственной власти, установленное законом или иным нормативным правовым актом, то предоставление государственной услуги - это деятельность органов исполнительной власти по установлению юридических фактов и предоставлению информации.

То есть можно говорить о том, что предоставление государственной услуги является производной от исполнения какой-либо «государственной функции». Автор выделил характерные отличительные черты государственной функции и государственной услуги (табл. 1).

На федеральном уровне управления в процессе регламентации закреплены понятия «административный регламент исполнения государственной функции (предоставление государственной услуги)» и его реализация в следующих нормативных актах: Постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 года №679 (в ред. Постановления Правительства РФ от 29 января 2007 года №813), в типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г., Распоряжении Правительства РФ от 25'октября 2005 г. № 1789 - р., но обозначенные принципы отличий государственной услуги и государственной функции позволяют разграничить "понятия «административный регламент исполнения государственной функции» и «административный регламент предоставления государственной услуги» и сделать вывод о невозможности рассмотрения их как терминов одного семантического уровня.

1 Распоряжение Правительства РФ «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062008 гг.» и «План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 20062008 гг.» от 25 октября 2005 г. № 1789 - р (в ред. Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 N 221, от 10.03.2009 N 219) // Собрание законодательства РФ.- 2005 г.-14 ноября (№46).- ст.4720

Таблица 1

Основные отличительные характеристики понятий

«государственной функции» и «государственной услуги»

Фактор отличия Государственная функция Государственная услуга

Направленность влияния внутренняя организация деятельности органов исполнительной власти государственного управления внешние проявления государственного управления: удовлетворение потребностей общества, отдельных^»-граждан и их интересов

Объект влияния нижестоящие органы структуры ГУ, органы государственного управления на уровне субъекта РФ, которым делегируются полномочия федеральных органов государственной власти, функционально зависимые органы ГУ юридические лица, общественные организации, физические лица

Ограничение действия по времени устанавливается и закрепляется в Положении органа государственной власти; реализация закрепляется на весь срок действия данного органа государственной власти реализуется органом государственной власти в направлении определенной экономической, политической, социальной политики государства либо в соответствии с региональной стратегией развития субъекта РФ в установленные в административном регламенте сроки

Таким образом, в диссертации доказано, что в процессе регламентации деятельности органов исполнительной власти необходимо уделять особое внимание направлению деятельности, то есть разделять регламентацию предоставления государственной услуги и исполнения государственной функции.

2. Предложена классификация государственных функций на основе следующих признаков: типизации, уровня делегирования, формализации процесса для формирования их реестра. На созданной основе становится возможным обоснование выбора критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти.

По итогам проведения функционального анализа в рамках регламентации для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено 15% прежнего объема государственных функций. В административном законодательстве до недавнего времени не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указа № 314 и Указа № 649 и пёресмотра Правительственной комиссией по проведению административной реформы функций федеральных органов исполнительной власти сложилась следующая типология функций органов исполнительной власти:

- функции по принятию нормативных правовых актов;

- функции по контролю и надзору;

- функции по управлению государственным имуществом;

- функции по оказанию государственных услуг.

Закрепление данных функций за определенными органами исполнительной власти произошло по организационным особенностям. Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т. п.) в отношении граждан и организаций, функциями оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы должны осуществлять контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не наделяться полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение - реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством Российской Федерации, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на исполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Такая функциональная специализация исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.

При такой модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (привязываются к объекту и предмету контроля), количество агентств, напротив, возрастает2.

Управляемость функционально-специализированной системы исполни-тельаой власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой - соподчинением между органами исполнительной власти.

Характерно, что в контексте Указа № 314 «политические» составляющие такие, как выработка государственной политики, планирование результатов

2 Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т.д. Автор диссертационного исследования считает, что в каждой функции государственного управления презюмируются элементы общественной значимости и именно поэтому подобные функции отнесены к числу государственных. В данной градации это составляющая не учитывается.

Таким образом, в работе предлагается рассматривать функции органов исполнительной власти одновременно с точки зрения:

1. Типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т.д.

2. Возможности их передачи - в негосударственный сектор, на более низкий уровень управления - субъектам РФ и муниципальным образованиям.

3. Уровня формализации процесса - структурированные (часто повторяющиеся), индивидуализированные процессы (чрезвычайная ситуация), переговорные (необходимо коллективное решение нескольких органов власти), слабо структурированные (выработка закона, демократические процессы).

С применением данных характеристик возможно создание реестра государственных функций как основы для регламентации деятельности органов исполнительной власти. Вопросы функций государственного управления должны решаться на основании закона и посредством закона, их передача в негосударственные структуры - конституционный вопрос, и он должен быть закреплен в Конституции, как это сделано в ряде европейских стран (Например, Конституция Финляндии, гл.11, пар.124).

Практика разделения и регламентации исполнения государственных функций поставила вопрос о критериях оценки исполнения государственных функций органами исполнительной власти. В оценке исполнения функций главным критерием, как считает автор, является оценка социальной эффективности этих функций. Это решающий фактор, значимость которого определяет решение вопроса о признании той или иной государственной функции.

3. Разработан алгоритм регламентации деятельности органов исполнительной власти в России, применение которого, благодаря построенной матрице показателей, повышает его достоверность и информированность органов государственного управления региона о социальных, политических, экономических процессах, как во внешней, так и во внутренней средах.

При установлении методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти автор ссылается на действующую систему мониторинга. Органы государственной власти заинтересованы в том, чтобы получать достоверную информацию о процессах, происходящих как во внешней среде, так и внутри нее. Поэтому необходимо сформировать единую систему мониторинга деятельности исполнительных органов власти. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти является состав-

ляющей системы мониторинга деятельности органов государственного управления в целом.

Для формирования системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти цель определена как достижение максимальной гибкости и эффективности действия административных регламентов в деятельности исполнительных органов государственной власти.

Автором предложен следующий алгоритм оценки эффективности (см. 1):

Рис. 1. Алгоритм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти

Определение уровня эффективности деятельности органов исполнительной власти осуществляется с помощью матрицы показателей и алгоритма оценки деятельности органов исполнительной власти.

В случае признания деятельности неэффективной, необходимо оценивать допустимость выявленных недочетов. При условии, что показатели с низким

значением эффективности относятся к качественной либо количественной тематическим группам, рекомендуется данное направление деятельности пересмотреть и признать нормативный акт, регламентирующий данное направление, утратившим законодательную силу. Если же выявленные недостатки не являются критичными при определении эффективности, то рекомендуется доработка и в последствии проведение мониторинга.

4. Предложена матрица показателей, позволяющая оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций. Необходимость разработки матрицы показателей обусловлена конкретизацией их достаточности, имеющих социальную и экономическую основу.

Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученных результатов и затрат на управление. Но такая оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления неоднозначен:

- не всегда выражен в денежном эквиваленте;

- приводит к непосредственному и опосредованному результатам; непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении;

- может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т.п.

Проблемы эффективности государственного управления находятся в центре внимания современной науки и практики. Многие авторы, в том числе зарубежные, подчеркивают значительную актуальность этой проблемы для современной России.

В большинстве стран мира используются показатели деятельности органов государственной власти, имеющие как экономическую, так и социальную основу. В результате отсутствия рыночных условий в сферах исполнения государственных функций органами власти используются правовые и формальные ограничения для жесткого внешнего контроля над процедурами и целями реализации государственных полномочий. Данные методы не дают полного представления об эффективности исполнения государственных функций.

Методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти представлен как один из этапов планирования, разработки и принятия управленческого решения (рис. 2). В России оценка эффективности государственного управления является относительно новым направлением, хотя на практике ее элементы давно используются в органах государственной власти. В настоящее время стоит задача всестороннего внедрения оценочных исследований управленческих решений во все органы государственной власти на различных уровнях.

В диссертационном исследовании определены и сформированы группы рекомендуемых показателей для оперативной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в части реализации государственных функций: формирование административного регламента, качество исполнения функций, общественное мнение. При разработке методического подхода автором были разграничены понятия «эффективности» и «результативности»

управления, так как способы и методы организации работы в управлении имеют существенное значение. От того, насколько правильно, рационально выстроена система управления, зависит не только ее эффективное функционирование, но и существование.

и

К- множество показателей эффективности, и -воздействие внешней среды,

Б - множество текущих значений показателей эффективности, Б* - множество желаемых состояний показателей эффективности.

Рис. 2. Модифицированная модель оценки эффективности управления

В основу оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти положена матрица оценки исполнения государственных функций (табл. 2). Балльная система оценки позволяет рассчитать общую эффективность и эффективность каждого из ее показателей в отдельности:

Таблица 2

Матрица оценки эффективности деятельности органов исполнительной _власти в части исполнения государственных функций_

Тематические группы показателей оценки Соответствие показателей эффективности принятым критериям

нормативная группа (в соответствии с законодательством) выше соответствует ниже

+ + +

качественная группа (качество исполнения гос.функций) + + -

количественная группа + + -

(+)-допустимо исполнение государственной функции; (-^недопустимо исполнение государственной функции;

Преимуществом разработанного методического подхода к оценке деятельности органов исполнительной власти является выделение разделов. При проведении мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти процедура упрощается нахождением раздела, который проработан неполностью и влияет на снижение уровня общей эффективности.

Преобладающее количество показателей социальной эффективности анализа обусловлено приоритетом значимости социальной эффективности при при-

нятии государственных решений. Общие показатели оценки разработаны таким образом, что позволяют оценить уровень эффективного исполнения функций.

5. Апробирован методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций, включающий систему необходимых и достаточных показателей эффективности, имеющих как экономическую, так и социальную основу. Подход позволяет проводить сравнительный анализ эффективности деятельности отдельных органов исполнительной власти.

В диссертационной работе разработан методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части реализации государственных функций. Его практическое применение обусловлено реализацией государственных функций органами исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях власти.

Ввиду многомерности объектов государственного управления осуществлять оценку эффективности управленческих решений, в частности, оценку деятельности органов исполнительной власти, целесообразно на основе метода статистического анализа. Его применение позволяет не только группировать объекты наблюдения, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга процесса. При этом особое внимание уделяется анализу влияния последствий управленческих решений - оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части реализации государственных функций.

В Постановлении Правительства РФ № 679 прописана необходимость анализа деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций, но не разработаны методические подходы.

За основу оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти взята система балльного ранжирования. При формировании системы балльного ранжирования необходимо учитывать степень выполнения и важности каждого из пунктов оценки деятельности органов исполнительной власти. Поэтому каждому из критериев было определено процентное соотношение по степени влияния на общую эффективность деятельности органов исполнительной власти.

Создание методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций на федеральном и региональном уровнях управления сделает возможным формирование позитивного информационного поля в связи с переходом на новый качественный уровень управления в нашей стране.

Апробация методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций была проведена на примере административных регламентов федерального и регионального уровней управления по разных сферам. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъективна, так как определенные статистические данные являются закрытой информацией. Такие данные были оценены с помощью анализа мнения государственных служащих.

Оценены были: деятельность Министерства иностранных дел РФ в части исполнения государственной функции по оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и аннулированию виз иностранных граждан и лиц без гражданства и деятельность органа исполнительной власти на уровне субъекта РФ Иркутской области, службы по контролю и надзору в сфере образования Иркутской области, в части исполнения государственной функции лицензирования в сфере образования Иркутской области.

Результаты анализа представлены на рис. 3:

г - 'Эффшаивносп>дгяггельиосторгшгаиакшщлепьной

— • Эффективность депельност органа иаютш^лыюй власш на >рс»не субъекта РФ ——— 1уЬкЕимапыюе знэтгние по ьрггериям

Рис. 3. График сравнительного анализа оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней РФ

В результате анализа эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственной функции по оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и аннулированию виз иностранных граждан и лиц без гражданства Министерства иностранных дел РФ эффективность действующего административного регламента составила 82,5 балла, что ниже пределов нормы эффективности, разработанной в методическом подходе.

Анализ деятельности службы по контролю и надзору в сфере образования Иркутской области в части исполнения государственной функции лицензирования.« сфере образования Иркутской области показал: эффективность составляет 94 балла, что входит в пределы нормы эффективности.

Общая эффективность деятельности органа исполнительной власти субъекта РФ Иркутской области выше показателя эффективности деятельности органа исполнительной власти в части исполнения государственной функции по оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и аннулированию виз иностранных граждан и лиц без гражданства Министерства ино-

странных дел РФ на 11,5 баллов, что говорит о высоком уровне подготовки административной реформы и ее проведению на региональном уровне.

В рамках научного исследования также была дана оценка эффективности деятельности департамента труда Иркутской области по исполнению государственной функции «Осуществление государственной экспертизы условий труда». Отмечен высокий уровень проработки данного проекта и по итогам анализа с использованием разработанного методического подхода эффективность данного проекта составила 96 баллов.

При проведении исследования по разработанному методическому подходы, рекомендуется составление аналитических отчетов. Составление отчетной базы, с учетом наиболее встречающихся недоработок и рекомендаций по их устранению (по органам исполнительной власти субъектов РФ, их подразделениям и отдельно реализуемых ими государственных функций) даст возможность повысить эффективность государственного управления и систематизировать подходы к его реформированию (табл.3).

Таблица 3

Итоговые показатели при введении системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в РФ _по субъекту Иркутской области3_

Показатели Единицы измерения Значение показателей

Без применения методического подхода к оценке После внедрении методического подхода к оценке

Степень удовлетворенности граждан и юридических лиц качеством исполнения государственных функций (в % к общей численности получателей исполнения данной функции) 30 60

Степень удовлетворенности субъектов предпринимательства качеством государственного регулирования (в % к общей численности субъектов) 24 83

Доля расходов регионального бюджета на содержание структурных подразделений, исполняющих государственные функции (Иркутская область) (в % ко всем расходам бюджета региона: на 2008 год) 12 7

Бюджетная эффект за счет экономии средств на исполнении государственных функций (в % ко всем затратам на заработную плату госслужащих) 20 67

Установление предельных значений исполнения государственных функций (в % к исполняемым функциям без регламентации) 15 75

Бюджетный эффект за счет экономии средств на исполнение государственных функций органами исполнительной власти на региональном уровне после внедрения методического подхода к оценке составил 1,796 млрд. рублей.

3 Регионы России. Основные характеристики субъектов РФ. 2007. /Федеральная служба государственной статистики РФ. - М.:,2009

В результате разработки и применения методического подхода получена мобильная система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в целом. На начальной стадии ее реализации появляется возможность координировать деятельность исполнительных органов власти более 10 субъектов РФ одновременно. В этом случае во взаимодействие вступят более 10 ООО респондентов, появится возможность выявления эффективности исполнения более 100 государственных функций.

Предложенная трактовка эффективности не является всеобъемлющей и требует дополнений, но она позволяет учитывать проблемы, появляющиеся в системе государственного управления. Более того, она приближена к комплексному характеру управления и позволяет оценивать взаимовлияние управляющей и управляемой подсистем. Это взаимовлияние может быть оценено в динамике изменения целевых и ценностных установок. В проведенном научном исследовании предложен один из методов повышения эффективности деятельности органов государственного управления. Для дальнейшей разработки данного направления необходимо развитие различных методических подходов к оценке с использованием единичных и одноименных критериев эффективности государственного управления в целом.

III. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

а) статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, определенных ВАК Минобрнауки РФ:

1. Коваль Т.В. Актуальность разработки методики оценки исполнения государственных функций органами власти в рамках реализации административной реформы в 2005-2008 годах / Т.В. Коваль //Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права) - 2008. - №4 (60). - С. 83-85 (0,38 п.л.).

2. Коваль Т.В. Методические аспекты оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти региона / Т.В. Коваль //Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права) -2010. - №2 (70). - С. 117-119 (0,37 п.л.).

б) коллективная монография:

3. Коваль Т.В. Цели структурного и функционального направлений административной реформы в аппарате государственной власти России / Т.В. Коваль // Факторы устойчивого развития регионов России: монография / И.В. Должикова, Т.Ю. Ковалева, Т.В. Коваль и др.; под общ. ред. С.С. Чернова. -Новосибирск: ЦРНС - Изд-во "СИБПРИНТ", 2008. - С.9-29 (1,31 п.л.).

в) статьи в иных изданиях:

4. Koval T.V. Practicum of standartization and reglamentation of government activity in Irkutskaya oblast / T.B. Коваль // Sustainable Development of Municipalities and State Regulation of Municipal Development: collected articles- Irkutsk: printed by BSUEL, 2009. - C. 64-70 (0,44 п.л.).

5. Koval T.V. Administrative reform realization in Russian Federation: intermediate results in Irkutsk oblast in 2002-2007 гг. / T.B. Коваль П Sustainable Development of Municipalities and State Regulation of Municipal Development: collected articles- Irkutsk: printed by BSUEL, 2008. - C.44-50 (0,44 п.л.).

6. Коваль T.B. Повышение качества и эффективности государственных услуг в рамках прохождения административной реформы в 2006-2008 гг./ Т.В. Коваль // Управление изменениями и инновации в экономических системах: Межвуз.сб. науч.тр.; под ред. д-ра экон. наук, проф. В.В. Глухова, д-ра экон. наук, проф. A.B. Бабкина. - СПб.: Изд-во Политехи, ун-та, 2006. - С.38-44. (0,44 п.л.).

7. Коваль Т.В. Переход от бюрократии к новой форме системы государственного управления. Опыт западных стран / Т.В. Коваль // Вестник молодых ученых: приложение к журналу «Известия ИГЭА»: сб. науч. тр. — Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2006.-С.149-153 (0,31 пл.).

8. Коваль Т.В. Правовые проблемы в сфере предоставления государственных услуг в реализации административной реформы 2006-2008 гг., их решение / Т.В. Коваль II Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб. науч.тр.; под науч. ред. проф. Соколовой Л.Г. -Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2007. - Вып. 4. - С.40-46 (0,38 пл.).

9.Коваль Т.В. Разработка государственной услуги в контексте административной реформы РФ в период 2006-2008 гг. / Т.В. Коваль // Социально-экономические реформы в регионе: Материалы 18-ой научной конференции аспирантов и их научных руководителей; под ред. д-ра экон. наук, проф. В.И. Са-марухи - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2007. -С.25-31 (0,44 п.л.).

Ю.Коваль Т.В. Комплексный подход к социально-экономическому развитию субъектов РФ и их муниципальных образований в рамках проведения административной реформы 2006-2008 годов / Т.В. Коваль // Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований: сборник статей межрегиональной научно-практической конференции, Новокузнецк, 24-25 января 2008 г.; под общ. ред. Р.Б. Бабуна, И.Г. Степанова. - Новокузнецк: НФИ КемГУ, 2008.-С. 102-106 (0,31 п.л.).

11. Коваль Т.В. Зарубежный опыт проведения административных реформ и их применение в России / Т.В. Коваль // Актуальные вопросы экономических наук: сборник материалов I Всероссийской научно-практической конференции; под общ. ред. С.С. Чернова. - Новосибирск: ЦРНС - Изд-во "СИБПРИНТ", 2008.-С. 133-137(0,31 п.л.).

12. Коваль Т.В. Методические аспекты оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ / Т.В. Коваль // Корпоративное управление инновационным развитием: сборник научных трудов; под науч. ред. А.Ф. Шуплецова. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010. - С. 64-71 (0,44 п.л.).

Коваль Татьяна Владимировна

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕГИОНА

АВТОРЕФЕРАТ

ИД № 06318 ot26.11.01. Подписано в печать 26 апреля 2010 года. Формат 60x90 1/16. Бумага офсетная. Печать трафаретная. Усл. печ. л. 1,3. Заказ 5115. Тираж 120 экз.

Отпечатано в ИПО БГУЭП.

Байкальский государственный университет экономики и права 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Коваль, Татьяна Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.

1. РАЗВИТИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

1.1. Становление формализованного аппарата управления в Российском государстве.

1.2. Современные тенденции трансформации органов государственного управления.

1.3. Цели и этапы проведения реформирования деятельности исполнительных органов власти субъекта РФ.

2. ОСНОВАНИЯ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ.

2.1. Модернизация аппарата государственного управления. на уровне субъектов РФ.

2.2. Программа внедрения элементов оценки деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ - Иркутской области.

2.3. Мониторинг деятельности органов исполнительной власти РФ. на уровне субъекта - Иркутской области.

3. МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

3.1. Методические подходы к определению эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ.

3.2. Организационно-управленческие условия применения методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти.

3.3. Практическое значение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях государственного управления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти региона"

Одним из значимых явлений в государственном управлении можно обозначить реформирование, проводимое в структуре системы управления с 2000 года. Административная (структурная) реформа в органах государственного управления Российской Федерации призвана повысить эффективность деятельности государственного аппарата и согласовать качество управления и количество полномочий государственных органов. Приоритетными задачами реализации административного реформирования в России являются оптимизация функций, осуществляемых государственными органами и формирование аппарата процессуальных систем взаимодействия между гражданами Российской Федерации и государством.

Основой государственного управления в период переходной экономики России стал принцип рыночных отношений: «затраты на содержание должны окупаться». Исследования, проведенные в 2003 году Министерством экономического развития России, показали отрицательные результаты состояния государственного управления. Оно характеризуется низкой позицией России по основным показателям международного рейтинга эффективности государственного управления: отрицательной оценкой гражданами деятельности органов управления, высокими издержками бизнеса на преодоление административных барьеров и коррупции. На основании полученных исследований и было принято решение реструктуризации системы управления в целом как одной из мер повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ.

Актуальность научных исследований в рамках административной реформы предопределена, с одной стороны реформированием структуры системы государственного управления, с другой — недостаточной методической разработанностью внедрения административных регламентов в деятельности исполнительных органов государственного управления.

Проблема разработки и внедрения административных регламентов является очевидной для всех исполнительных органов управления на федеральном и региональном уровнях. Местные органы самоуправления также должны регламентировать свои полномочия, делегированные им государственными органами управления. В рамках проводимого реформирования в законодательстве Российской Федерации был разработан ряд нормативно-правовых актов, которые послужили основой для ее реализации. Особенность их в том, что они носят лишь методологический и рекомендательный характер. Нормативно не закреплен понятийный аппарат «услуги», «функции» в рамках государственного управления, не ясна разница в их регламентации. Применимо к регламентации государственной функции определить показатели стандартизации количественно более просто. Что же касается исполнения государственных функций, то этот процесс совершенно не изучен в рамках проведения регламентации. Отсутствуют показатели эффективности их исполнения. Поэтому, на наш взгляд, разработка методических основ оценки эффективности административных регламентов будет являться базой для повышения эффективности деятельности органов государственной управления в России.

Большинство исполнительных органов управления реализуют государственные функции. Деятельность таких структурных подразделений, как министерства, департаменты и службы, построена на их исполнении. Реализация полномочий данных исполнительных органов управления выражается в разработке социально-экономических показателей, составлении программ развития отраслей.

Разработка административных регламентов исполнения государственных функций и их текущий и постоянный мониторинг, по мнению авторов, будут способствовать увеличению производительности работы гражданских государственных служащих, уменьшению бюрократического давления на принятие управленческих решений. Следовательно, это повлечет повышение эффективности деятельности исполнительных органов власти.

В ходе научных изысканий диссертационного исследования доказана необходимость изучения и совершенствования механизма мониторинга действий административных регламентов исполнения государственных функций с целью обеспечения эффективного управления обществом.

Проблемы эффективности государственного управления в зарубежной научной литературе стали подниматься теоретиками (в частности В. Вил-сон, М.К. Вебер, Н. Тревелайн) в конце 18-начале 19 века, когда реформирование государственного сектора стало необходимостью. В рамках научных исследований были изучены труды таких зарубежных авторов, как М. Хольцер, Д.Н. Бахрах, А. Мухерджи, O.E. Хьюгз, Р. Денхард, JI. Милинс, Ф.Х.Майер, Д.А. Кэйя, и др.

В 2000 году при реформировании государственного управления экономисты - современники обратились к изучению его отдельных аспектов. Это такие экономисты, как Паршина М.В, Шарова A.B., Васильева А.Н., Южакова В.Н., Блинова А.О., Жулина А.Б., Клищ H.H., Мицкевич JI.A., Суходолова А.П., Спивака В.В., Маковецкой С.Г., Соколовой Л.Г., Ельки-на В.А. и др.

Теоретические вопросы и вопросы практики государственного управления были рассмотрены в трудах таких ученых как JI.JI. Попов, М.С. Сту-деникин, А.П Коренев, Г.В. Атаманчук, В.А. Козбаненко, Е. А. Киселева, В.П. Мельников, B.C. Нечипоренко, A.B. Понеделков, И.Л. Шаханин, A.M. Старостин и др.

Для анализа также были использованы нормативно-правовые документы федерального, регионального и муниципального уровней, информационная база исследований Всемирного Банка, статистические данные Федеральной Службы государственной статистики, результаты апробации административной реформы на уровне регионов, а также материалы, полученные в ходе исследовательской работы. При проведении анализа научной литературы и изучении практики реформирования государственного управления, были сделаны выводы о неполноте исследования данных процессов.

Целью работы является оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти государственного управления в части исполнения государственных функций. Для реализации цели в рамках исследования были определены основные задачи, определившие логику и структуру научной работы:

1. Систематизировать факторы влияние и выявить особенности реформирования структуры органов исполнительной власти государственного управления в РФ и за рубежом.

2. Уточнить терминологический аппарат оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в РФ в части регламентации исполнения государственных функций.

3. Оценить состояние нормативно-правовой базы РФ системы государственного управления с точки зрения регламентации и выявить особенности юридического закрепления терминологического аппарата по данной проблеме.

4. Рассмотреть опыт регламентации как фактор повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в отдельных субъектах РФ в 2006-2009 гг.

5. Исследовать эффективность деятельности органов исполнительной власти и провести аналоговый анализ.

6. Разработать методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти на основании авторского алгоритма регламентации деятельности органов исполнительной власти.

Объектом исследования в диссертационной работе является деятельность органов исполнительной власти государственного управления РФ на региональном уровне в части исполнения государственные функций.

Процесс оценки исполнения государственных функций органов исполнительной власти как элемент механизма регулирования социально-экономического развития на региональном уровне определен как предмет исследования.

Научные результаты, полученные авторами в ходе исследования, состоят в следующем:

1. Выявлены исторические особенности формирования системы органов исполнительной власти в РФ, предопределившие необходимость реформирования ее структуры. Определены направления реформирования органов исполнительной власти: структурное (регламентация), функциональное, процедурное как факторы повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ.

2. Дополнена существующая методическая база расчета эффективности государственного управления методическим подходом к оценке деятельности органов исполнительной власти посредством анализа процессов регламентации в части исполнения государственных функций.

3. Показано влияние процесса регламентации на эффективность деятельности органов исполнительной власти, особенно в период структурных преобразований, находящих выражение не только в изменении структуры органов исполнительной власти, но и в повышении их конкурентоспособности.

4. В ходе анализа процесса реформирования системы государственного управления субъектов РФ установлено, что существующая система показателей оценки, сложившаяся в теории и практики не позволяет достоверно оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти.

5. Выявлены несовершенства в части отсутствия показателей и алгоритма оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти при исполнении государственных функций на региональном уровне.

Глубина исследования, обоснованность результатов, достоверность выводов диссертационной работы достигнуты, благодаря использованию концептуальных трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных теоретическим и практическим проблемам реформирования в сфере государственного управления, обширной информационной базы, включающей нормативные и правовые акты, методический материал.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании теоретических положений и разработке методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций. Основные ее положения состоят в следующем:

1.Уточнено определение понятия «государственная функция», позволяющее, в отличие от законодательно закрепленной его интерпретации, конкретизировать сущность и отличия от категории «государственная услуга».

2.Предложена классификация государственных функций на основании следующих признаков: типизации, уровня делегирования, формализации процесса для формирования их реестра. На созданной основе становится возможным обоснование выбора критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти.

3.Разработан алгоритм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, применение которого, благодаря построенной матрице показателей, повышает его достоверность и информированность органов государственного управления региона о социальных, политических, экономических процессах, как во внешней, так и во внутренней средах.

4. Предложен методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти при исполнении государственных функций, включающий систему необходимых и достаточных показателей эффективности, имеющих как экономическую, так и социальную основу. Подход позволяет проводить сравнительный анализ эффективности деятельности отдельных органов исполнительной власти.

Практическая ценность выводов и научных разработок, сделанные в рамках диссертационного исследования заключаются в применения их в качестве методической основы оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственного управления. Результаты исследовательской работы могут быть использованы при разработке административных регламентов исполнения государственных функций в органах государственного управления субъектов России. В связи с проведением регламентации и стандартизации деятельности органов государственного управления на современном этапе результаты исследования допустимо использовать при разработке методов и способов улучшения работы системы управления непосредственно в их практической повседневной деятельности, как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне государственного управления.

Проектная часть диссертационного исследования использовались при разработке административных регламентов деятельности исполнительных органов в структуре Правительства Иркутской области. В частности, Министерства по физической культуре, спорту и молодежной политике Иркутской области, Министерство экономического развития, труда, науки и высшей школы Иркутской области и Министерства жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской области.

Основные теоретические положения данного диссертационного исследования используются в качестве учебного материала программ повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих в БГУЭП.

Структура диссертационной работы определена целью и задачами исследования: диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка'использованной литературы и 9 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Коваль, Татьяна Владимировна

Заключение

При написании данного диссертационного исследования были поставлены основные задачи, определившие логику и структуру диссертационной работы:

1. Систематизировать факторы влияние и выявить особенности реформирования структуры органов исполнительной власти государственного управления в РФ и за рубежом.

2. Уточнить терминологический аппарат оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в РФ в части регламентации исполнения государственных функций.

3. Оценить состояние нормативно-правовой базы РФ системы государственного управления с точки зрения регламентации и выявить особенности юридического закрепления терминологического аппарата по данной проблеме.

4. Рассмотреть опыт регламентации как фактор повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в отдельных субъектах РФ в 2006-2009 гг.

5. Исследовать эффективность деятельности органов исполнительной власти и провести аналоговый анализ.

6. Разработать методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти на основании авторского алгоритма регламентации деятельности органов исполнительной власти.

В основу научного исследования лег анализ исполнения государственных функций органами исполнительной власти.

В диссертационной работе были проанализированы теории развития форм управления, и на основании анализа авторами было выделены направления проблем традиционной модели управления:

- проблемы политического контроля;

- проблемы бюрократического устройства управления;

- изменения в экономических теориях;

- глобализация и технологические изменения.

Проведя анализ истории становления государственного управления, сделаны выводы, что в России становление системы государственного управления как таковой произошло в XVI веке при создании централизованного государства. Авторы придерживаются мнения, что снижение роста численности управленческого аппарата пропорционально зависимо от принципов управления. Эффективное изменение системы построения и управления в структуре государственного управления приводит к подвижности системы государственного управления. Правильное распределение функций государственного управления, а не передача функций с верхнего на нижний уровень, разделение ответственности ведет к повышению эффективности. В России становление новых подходов к реформированию можно отнести к периоду вступления В.В. Путина в должность Президента РФ в 2000 году.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В ходе научного исследования были выделены основные препятствия на пути экономических реформ: недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству управления.

По мнению авторов научной работы, для повышения эффективности действий аппарата управления органами исполнительной власти должен проводиться постоянный мониторинг с последующей корректировкой действий, причем основные показатели должны были быть определены с момента начала процесса управления. Одним из предложений, сделанных в ходе анализа региональной реализации административной реформы, был рассмотрен вопрос о подготовке органами исполнительной власти отчетов об эффективности деятельности системы государственного управления.

Тема научного исследования совпадает с задачами административного реформирования, запланированными на 2008-2009 гг. Минэкономразвития России. В настоящее время введение системы мониторинга рассматривается как процесс прохождения одного из этапов административной реформы. Механизм мониторинга и оценки прогресса в достижении ожидаемых результатов программы предлагается прописывать изначально. Следовательно, по каждому из основных направлений административной реформы должно разрабатываться показатели результативности и эффективности, на основании которых будет проходить мониторинг.

Как основное направление работы в 2008 году на федеральном уровне был составлен проект мониторинга и его ключевые показатели для оценки результативности внедрения административных регламентов. Но данный проект более адаптирован к оценке результативности административных регламентов государственных услуг, реализуемых во многофункциональных центрах. Для оценки эффективности деятельности органов государственного управления, предоставляющих государственные услуги, и реализующих государственные функции методики должны быть использованы различные методики.

В рамках научного исследования дана общая характеристика различий понятийного аппарата государственной функции и государственной услуги и выделил характерные отличительные черты. Из приведенных аргументов отличий государственной услуги и государственной функции сделаны выводы, что говорить об идентичности данных понятий невозможно и рассматривать их как термины синтаксического уровня нельзя. Выделив терминологическое определение понятия «государственная функция», проведен анализ в исследуемых административных регламентах государственной функции.

Как считают авторы диссертационного исследования, необходимо четко разграничивать оценку деятельности исполнительных органов государственного управления, исполняющих государственные функции, и деятельность исполнительных органов государственного управления, предоставляющих государственные услуги. На основе полученных выводов, в рамках научного исследования был разработан методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций и апробировать ее на утвержденных и применяемых административных регламентах, как на федеральном, так и на региональном уровнях государственного управления.

Для научной разработки методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций предложены 11 показателей.

В Постановлении Правительства РФ (в ред. Постановления Правительства РФ от 29.11.2007 г. № 813) прописана необходимость анализа проведения административных регламентов исполнения государственной функции и направления оценки. Поэтому разработанный методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций является актуальной, соответствующей требованиям сегодняшнего времени.

Общие критерии оценки выбраны были таким образом, что позволят отразить уровень эффективного исполнения. За основу оценки административного регламента была взята балльная оценка, разработан оценочный лист, с помощью которого и производился непосредственный анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций

Эффективность государственного управления на данный момент определяется на всех уровнях управления. Этап административной реформы, такой как разработка административного регламента, является одной из конечных ступеней реализации. Разработанный методический подход к оценке позволяет оценить полноту исполнения государственной функции

Результаты разработки методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций были апробированы на административных регламентах исполнения государственной функции по оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и аннулированию виз иностранных граждан и лиц без гражданства Министерства иностранных дел

РФ и исполнения государственной функции «Лицензирование в сфере образования Иркутской области» Службы по контролю и надзору в сфере образования Иркутской области.

В результате анализа административного регламента исполнения государственной функции по оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и аннулированию виз иностранных граждан и лиц без гражданства Министерства иностранных дел РФ определена на 82,5% эффективности действующего административного регламента, что является показателем ниже нормы эффективности. В свою очередь анализ административного регламента субъекта РФ Иркутской области исполнения государственной функции «Лицензирование в сфере образования Иркутской области» утвержден Приказом Службы по контролю и надзору в сфере образования Иркутской области от 20.12.2007 №791/1 дал следующие результат: 94% эффективности действующего административного регламента, что является показателем нормы эффективности. По данным административным регламентам были даны рекомендации по улучшению и корректировки их составления.

В результате данной научной разработки, по мнению авторов, возможно создание мобильной системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. На начальной стадии реализации появится возможность координировать деятельность исполнительных органов управления более 10 субъектов РФ одновременно, во взаимодействие вступят более 10 ООО респондентов, появиться возможность выявления эффективности административных регламентов исполнения более 100 государственных функций.

Создание методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций на федеральном и на региональном уровнях управления сделает возможным формирование позитивного информационного поля в связи с переходом на новый качественный уровень управления в нашей стране в части исполнения государственных функций.

Проведя несколько исследований с использованием предлагаемого методического подхода, по их результатам, авторы видят возможным составление аналитических докладов по результатам оценки внедрения административных регламентов государственных функций и разработку базы по результатам исследований, с учетом наиболее встречающихся недоработок и рекомендаций по их устранению (по органам исполнительной власти субъектов РФ, их подразделениям и отдельно реализуемых ими государственных функций).

Применение методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций органами управления целесообразна на федеральном и на региональном уровнях управления. Необходимость проведения мониторинга действия административных регламентов очевидна. Предложено создание общей информационной базы результатов исследований исполнительных органов управления с выявленными недочетами, что позволит повысить эффективность и производительность деятельности органов исполнительной управления, то есть решить одну из наиболее важных стратегических задач государственного управления Российской Федерации.

Актуальность темы исследования была доказана в рамках научного исследования. Цель и поставленные задачи при написании исследования полностью достигнуты. Значимость диссертационной работы заключается в возможности применения разработанного методического подхода в качестве основы для оценки эффективности деятельности органов государственной управления. Также, возможно применение результатов настоящего исследования и при разработке административных регламентов исполнения государственных функций в органах управления субъектов России. В связи с прохождением административной реформы на современном этапе развития результаты исследования могут быть учтены при разработке методов и способов улучшения работы органов государственного управления и непосредственно в практической повседневной деятельности органов исполнительной власти, как субъектов РФ, так и на федеральном уровне государственного управления.