Особенности формирования механизма финансовой устойчивости бюджетной системы Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Особенности формирования механизма финансовой устойчивости бюджетной системы Российской Федерации"

На правах рукописи

Переверзев Тимур Владимирович

ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2011

005009100

Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов образовательного учреждения профсоюзов высшего профессионального образования «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Ваславская Ирина Юрьевна

кандидат экономических наук, доцент Сокольникова Ольга Борисовна

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Всероссийский заочный

финансово-экономический институт»

Защита состоится «15» декабря 2011 г. в 12.00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного совета Д 602.001.03 при ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений» по адресу: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского,

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений»

Автореферат разослан «14» ноября 2011 г.

Д. 90.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Д 602.001.03, кандидат экономических наук, доцент

В .Т. Стрейко

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Глобальный финансовый кризис 2008-2009 гг. нарушил устойчивость бюджетной системы Российской Федерации, которая была обусловлена планированием и исполнением федерального бюджета с профицитом в течение всего периода с 2000 г. по 2008 г. включительно. Такая стабильность финансовых ресурсов на федеральном уровне позволила обеспечить превышение доходов над расходами в консолидированном бюджете субъектов РФ в течение 20042007 гг., что являлось демонстрацией результативности функционирующей модели асимметричного бюджетного федерализма в стране. Именно глобальный финансовый кризис поставил под вопрос эффективность механизма устойчивости системы государственных финансов, который обеспечивался благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой для экспорта российского углеводородного сырья и возможностью успешного формирования страховых бюджетных фондов.

В результате за счет доходов от внешнеэкономической деятельности ниже цены отсечения на баррель нефти формировался профицит федерального бюджета и не менее трети его расходов в форме межбюджетных трансфертов стабильно направлялась органам власти субфедеральных уровней, бюджеты которых устойчиво планировались с дефицитом в подавляющем числе регионов. Такая централизация финансовых ресурсов в руках федерального центра могла обеспечивать стабильность бюджетной системы только в текущем периоде при условии низкого уровня ВВП и отсутствия «нефтяного проклятья». Однако, учитывая факт его наличия, стабильность как способность бюджетной системы функционировать в равновесии, поддерживая неизменное структурное соотношение доходов и расходов бюджетов всех уровней, превращается в фикцию и мгновенно разрушается под влиянием негативной внешнеэкономической конъюнктуры.

Доказательством правоты этого положения является тот факт, что в качестве реакции на кризис федеральный центр решал проблему устойчивости бюджетной системы путем адаптациии ее структуры к новым условиям внешнеэкономической конъюнктуры, планируя программы увеличения бюджетных доходов и сокращения расходных обязательств, в частности, за счет уменьшения доли межбюджетных трансфертов. Об этом свидетельствуют официальные заявления фискальных органов власти в начале 2011 г. о продолжении осуществления программы постепенного сокращения бюджетных расходов с целью снижения дефицита федерального бюджета с 4,1% ВВП в 2010 г. до менее 2% в 2011 г. Такая его реструктуризация была нацелена на достижение сбалансированности в зависимости от краткосрочных колебаний цен на нефть на мировых рынках и сокращения ненефтяного дефицита федерального бюджета до 4,3% ВВП1. Именно этот уровень рассматривался в качестве основы долгосрочной устойчивости всей бюджетной системы.

Такая стратегия достижения бюджетной сбалансированности в среднесрочной перспективе на уровне федерального центра усугубляет структурные противоречия многоуровневой бюджетной системы России, которые имеют в своей основе неадекватное распределение полномочий по расходам и доходных источников финансирования функций между органами власти различных уровней. В условиях

1 Cm.: The World Bank in Russia. Russian Economic Report 3/30/2011 3:07:09 PM Embargoed until March 31,2011 // http://www.worldbank.org/eca/rer: http://www.worldbank.org.russia

значительной волатильности мировых цен на углеводородное сырье проблема финансовой устойчивости объективно разделяется на две, приоритетом в решении которых является сбалансированность федерального бюджета за счет несбалансированности финансовых потоков на субнациональном уровне. Не случайно, ex post глобального кризиса 2008-2009 гг. по мере формирования дефицита бюджета федерального стала сокращаться доля межбюджетных трансфертов в его расходах и быстро увеличиваться дефицит на субфедеральных уровнях бюджетной системы. Все это делает неопределенной перспективу как стабилизации бюджетной системы, так и, тем более, ее устойчивости в смысле ее способности сохранять стабильность под влиянием разрушительных шоков со стороны мирового хозяйства.

Значимость научной проблемы обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы и методических разработок, нацеленных на ее разрешение в асимметричной модели бюджетного федерализма, многократно возрастает в условиях посткризисного развития стран мира, когда институт государства превращается в единственного субъекта, способного восстановить финансовую стабильность и обеспечить устойчивость бюджетной системы в качестве условия долгосрочного роста макроэкономики. Однако до сего момента в теории государственных (общественных) финансов отсутствует одобренная всем экспертным сообществом модель адекватного бюджетного устройства, приемлемая для любого федеративного государства на всех стадиях макроэкономической динамики.

Практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что ее нерешенность явились причиной неэффективности фискальной политики государства как системы контрциклических инструментов борьбы с кризисными явлениями в России.

Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили первые системные исследования причин возникновения и распространения неплатежей в российской экономике, которые связаны с именами Алексеева М.А., Волконского В.А., Гуриева С.М., Дребенцова К., Делягина М. Г., Ивантера В.В., Канторовича Г. Г., Морозова A.A., Медокова A.A., Панфилова B.C., Поспелова И.Г., Усизима С., Шапошника Д.В., Шмелева Н.П., Яковлева А.П. и др. Эти авторы рассматривали такие причины нарушения обязательств по хозяйственным трансакциям, как дефицит кредитования, ужесточение кредитно-денежной политики и сжатие ликвидности, недостаток оборотных средств и низкая монетизация ВВП, неэффективность предприятий, неисполнение государственного бюджета, уход от налогов, прямое воровство и коррупция. Обзор опубликованных по данной проблематике работ позволил сформировать единое теоретически верное представление об особенностях функционирования несбалансированной бюджетной системы, в которой далеко не исключением являются текущая и просроченная кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам.

Известные исследователи-финансисты Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, А.Г. Игудин, В .Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, С.П. Солянникова и др., ранее занимавшиеся проблематикой государственных финансов, первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений многоуровневой бюджетной системы. Их последователями стала новая плеяда ученых -

И.А. Умнов, В.Н. Лексин, JI.H. Лыкова, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др., - которые углубились в специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая анализ кредиторской задолженности бюджетов разных уровней и бюджетных обязательств органов власти.

Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах - Германии, США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задолженности рассматривались в работах А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, A.B. Истомина и др.

Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой неплатежей экономических агентов и государства в лице соответствующих органов власти, заслуживают внимания публикации Алфандари Дж., Говтеань О.Дж., Ледермана Л., Рамоса A.M., Ростовски Дж., Шаффера М.Е. В них анализировался опыт зарубежных стран, по-разному регулирующих проблемы государственной задолженности по бюджетным обязательствам.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является выявление особенностей механизма обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней бюджетной системы в РФ на разных стадиях макроэкономической динамики, а также обоснование системы мер, позволяющих фискальным органам власти переориентироваться со стратегии поддержания финансовой стабильности на политику обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы, наиболее адекватную условиям растущей волатильности глобальных факторов экономического развития.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- структурировать межбюджетные отношения в национальных хозяйствах таким образом, чтобы выделить и охарактеризовать специфический для сформировавшегося в их рамках порядка распределения доходных и расходных полномочий между органами власти всех уровней и альтернативных способов обеспечения бюджетной сбалансированности;

- выделить критерии оценки степени бюджетной централизации и децентрализации в показателях бюджетных доходов, расходов, межбюджетных трансфертов, а также оценить их влияние на показатели макроэкономической и финансовой стабильности и устойчивости;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных полномочий за федеральными и субфедеральными органами власти в национальной многоуровневой бюджетной системе, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами в условиях вертикальной и горизонтальной финансовой асимметрии;

- охарактеризовать особенности системы обеспечения финансовой стабильности бюджетной системы в контексте финансового обеспечения расходных обязательств субнациональных органов власти, выделить типичные проблемы формирования доходной базы бюджетов их территориальных образований с целью структурирования критериев оптимизации разграничения расходных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности;

- обосновать концептуальные подходы к формированию механизма обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы России, ориентированного на

укрепление самодостаточности субнациональных органов власти и отказа от ориентации на межбюджетные трансферты в качестве основного источника сбалансированности их бюджетов.

Предметом исследования является механизм финансовой устойчивости бюджетной системы РФ в условиях нестабильности глобальной экономики.

В качестве объекта исследования выступает система межбюджетных отношений в РФ, структурные особенности которых в условиях финансового кризиса обусловлены их вертикальной и горизонтальной несбалансированностью и специфическими механизмами ее устранения.

Теоретической и методологической основой исследования являются результаты фундаментальных и прикладных исследований отечественных и зарубежных ученых.

Теоретической основой исследования послужили труды современных российских и зарубежных ученых-экономистов и практиков в области региональной экономики, инвестиционных процессов, малого и среднего предпринимательства. В качестве исходной информации в диссертации использованы статистические данные Федерального агентства Российской Федерации по статистике, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ, зарубежных экономических изданий, "Journal of Financial Economics", "The Economist", "Financial Times", исследования Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирного экономического форума. В процессе работы над диссертацией автором также использовались нормативно-правовые акты и программы Правительства Российской Федерации, касающиеся вопросов развития муниципальных образований, результаты социологических опросов в рамках Экспертного института Российского союза промышленников и предпринимателей, а также официальные документы Российской Федерации в целом и отдельных ее регионов, в частности.

Работа выполнена в соответствии с пунктами 2.11. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков; 2.17. Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике; 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств научной специальности ВАК РФ 08.00.10 -«Финансы, денежное обращение и кредит».

При разработке и решении поставленных задач применялись общенаучные методы познания: системный подход, анализ и синтез, группировка, статистический, сравнительный, качественный и количественный анализ теоретического и практического материала, обобщения.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности механизма вертикального бюджетного выравнивания, позволяющего предотвращать реальные «банкротства» субъектов Федерации и резкое падение социально-экономических показателей регионов в условиях финансового кризиса, а также обеспечивать субфедеральным органам власти возможности адекватно исполнять функции в системе централизованных финансов на разных стадиях

макроэкономической динамики.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обоснованы принципы оптимизации разграничения расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы в альтернативных моделях бюджетного федерализма развитых стран. Выделены критерии, на которых они базируются, а именно: экономическая эффективность (экономия от масштаба, конкуренция и ценообразование в общественном секторе), бюджетная справедливость (экономические экстерналии и бюджетное выравнивание), административная эффективность (юридическая достаточность, гибкость в межбюджетных отношениях, управленческий потенциал);

- доказано, что проблема обеспечения финансовой стабильности в многоуровневых бюджетных системах разрешается на основе субсидиарного подхода, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней. Отмечается, что этот процесс двуединый и включает в себя, с одной стороны, распределение расходных полномочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. На этом основании сделан вывод о том, что принцип субсидиарное™ в сочетании с принципом децентрализации формируют - как базовые организационные начала - механизм финансовой устойчивости в условиях нестабильной внешней среды в рамках глобальной экономики;

- определена целесообразность выделения альтернативных подходов к решению проблемы разделения собираемых налогов: либо на закреплении налогов за определенным уровнем власти и разграничении полномочий по взиманию налогов, либо на совместном использовании базы налогообложения, либо на долевом распределении налогов. В результате решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: возможен выбор на основе различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий в бюджетной системе;

- выявлено, что практически всегда возникают вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс в межбюджетных отношениях: вертикальный дисбаланс - в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы; а горизонтальный - при дифференциации собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов межбюджетных трансфертов или заимствований;

- определены особенности реформирования системы управления доходными полномочиями и расходными обязательствами в соответствии с принципом сопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и исполнения бюджетов по доходам и расходам. Это позволяет принимать финансовые решения в рамках программно-целевого бюджетирования, ориентироваться на результат и оценивать его в параметрах социальной и экономической эффективности и результативности;

- предложены формы и методы достижения финансовой устойчивости бюджетной системы путем мотивации субнациональных органов власти на

обеспечение роста экономической активности на местах, на увеличение собственной доходной базы и замещение ею трансфертов из федерального центра, а также за счет ответственного управления региональным и муниципальным долгом и повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости муниципалитетов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений» и в Государственной классической академии им. Маймонида.

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 статьях общим объемом 5 печатных листов, три из которых - в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 130 наименований.

ГЛАВА 1. Теоретические основы функционирования межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах

1.1. Развитие концептуальных основ межбюджетных отношений

1.2. Сочетание принципов централизма и децентрализма в механизмах выравнивания бюджетной обеспеченности в бюджетной системе

1.3. Критерии финансовой стабильности и устойчивости бюджетной системы в контексте сочетания принципов бюджетной централизации / децентрализации ГЛАВА 2. Структурные элементы механизма финансовой стабильности бюджетной системы РФ в условиях экономической нестабнлыюстн

2.1. Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в РФ

2.2. Закрепление расходных обязательств в асимметричной модели межбюджетных отношений

2.3. Межбюджетные трансферты в механизме сокращения дефицита субнациональных бюджетов в условиях экономической нестабильности

2.4. Проблемы замещения механизма финансовой стабильности инструментами финансовой устойчивости бюджетной системы

ГЛАВА 3. Повышение результативности механизма финансовой устойчивости бюджетной системы РФ в условиях нестабильности глобальной экономики

3.1. Обеспечение институциональных условий развития регионального бизнеса

3.2. Ориентация субфедеральных органов власти на принцип «самодостаточности» в обеспечении бюджетной сбалансированности на местах

3.3. Усиление ответственности в управлении долгом региональными и муниципальными органами власти

2. Основное содержанке работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В диссертации исследуются три основные группы проблем.

Первая группа проблем связана с формированием теоретических основ функционирования межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах, оценкой альтернативных сочетаний принципов централизма и децентрализма в механизмах их функционирования, особенностями взаимодействия федерального, региональных и местных уровней власти, а также критериями оценки степени бюджетной централизации и децентрализации в показателях финансовой стабильности и устойчивости.

Глобальный кризис 2008-2009 гг. подтвердил актуальность проблемы оптимального распределения ресурсов между государственным и частным секторами, поскольку в условиях сокращения масштабов валового внутреннего продукта (ВВП) повышается значимость эффективных решений в отношении его перераспределения по каналам государственных финансов. Это связано с тем, что результативность или ее отсутствие применительно к той доле, которая перераспределяется с их помощью, может обернуться более быстрым или замедленным восстановлением национальной экономики в посткризисный период, что не может не сказаться непосредственно на благосостоянии всего общества. Фундаментальность этой проблемы доказывают современные теории «провалов» (неэффективности) государства, как, собственно, и рынка в качестве механизмов распределения валовой добавленной стоимости между государственным и негосударственным секторами. Отсутствие до настоящего времени адекватного финансового механизма, оптимально сочетающего рыночные и нерыночные инструменты эффективного распределения и перераспределения ВВП, во многом объясняет трудности с реализацией антициклической политики в борьбе с современным глобальным кризисом.

Проблема осложняется тем, что собственно структура государственных (публичных, общественных) финансов многослойна, следовательно, проблема эффективности должна решаться в отношении каждого ее элемента. До настоящего времени важнейшим ее элементом является бюджетная система, основной характеристикой которой выступает бюджетное устройство и характер налогово-бюджетных взаимоотношений между разными уровнями власти. Это связано с тем, что

государственные финансы по своей сути являются многоуровневыми, так как организационная структура публичной власти (государства в широком смысле) всегда имеет два или более уровня власти. Управление значительной долей национального дохода общества в руках государства осуществляется раздельно на каждом уровне власти и в каждой юрисдикции (территориально-публичном образовании). Объяснить взаимоотношения между уровнями бюджетной системы и определить пути их наиболее рационального построения призвана теория бюджетного (фискального) федерализма. Она сформировалась в качестве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора к началу 1970-х гг., благодаря фундаментальным работам Ч. Тибу2, Р. Масгрейва3 и У. Оугса4.

Критерии Итог Характеристики системы

межбюджетных отношений

Экономическая эффективность

- Экономия от мэсштаоа

- Конкуренция в государственном секторе

- Ценообразование в госсекторе

- Наиболее рентабельный уровень услуг

- Истинные предпочтения «потребителей-избирателей»

- Оптимальное использование государственных услуг

Бюджетная справедливость

- Экономические экстерналии

- Бюджетное выравнивание

- Нет безбилетников

Сокращение различий юрисдикциями

Политическая подотчетность - Доступ и контроль -Участие общественности

-«Диффузия» политической власти -Поддержка государственной системы

обшегтвеннпптню

Административная эффективность

- Юридическая достаточность

- «Многоцелевое» государство

- Гибкость в межбюджетных отношениях

- Географическая достаточность

- Управленческий потенциал

- Подотчетность перед юрисдикцией

- Органическое судебн. вмешательство

- Сотрудничество административных единиц по вертикали и горизонтали

- Действенная государственная служба

Более высокий уровень профессионализма

- Эффективная услуга

Эгалитарность в предоставлении услуги

Действенные в предоставлении услуги

Техническая

компетентность

Рис. 1. Процесс закрепления расходных полномочий за органами власти в системе межбюджетных отношений

Источник: адаптировано из ACIR. (2001). Governmental Functions and Process: Local and Areawide. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A45. Washington, D.C.

Базовым элементом системы межбюджетных отношений является четкое разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по оказанию бюджетных услуг населению (расходных полномочий). При этом под понятием «расходные полномочия» подразумеваются права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции. Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным) осуществлялось с учетом следующих принципов:

1) субсидиарностъ — максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг;

2 Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. October 1956. №. 64. P. 416-424.

3 Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959.

4 Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

2) территориальное соответствие — максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг;

3) внешние эффекты: чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем (при прочих равных условиях) за более высоким уровнем власти они должны закрепляться;

4) эффект территориальной дифференциации: чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем (при прочих равных условиях) на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться;

5) эффект масштаба: концентрация бюджетных расходов (при прочих равных условиях) способствует экономии бюджетных средств.

При этом целесообразность закрепления полномочий по расходам за уровнями бюджетной системы должно быть обусловлено четырьмя критериями: экономической эффективностью, бюджетной справедливостью, политической подотчетностью и административной действенностью (рис. 1).

Реализация этих принципов позволила бы обеспечить приоритет механизма децентрализации в практике различных государственных образований с многоуровневыми бюджетными устройствами, однако обернулась серьезной политической, экономической и финансовой проблемами, которые до сего момента не имеют однозначного решения. Они еще более актуализируются в связи с современным системным кризисом, который вызвал серьезные изменения в структурных взаимосвязях всех национальных экономических систем.

Таблица 1.

Виды фискальной автономии субнациональных органов власти_

Вид доходов бюджета нижестоящего уровня Уровень полномочий по контролю за видом доходов

Собственные налоги Полномочия по определению ставки и базы налога принадлежит органам власти соответствующего уровня

"Пересекающиеся" налоги База налога определяется федеральным законодательством, полномочия по определению ставок принадлежат органам власти соответствующего уровня

Регулирующие (разделяемые) налоги Ставки и база налога определяется федеральным законодательством, однако фиксированная доля налоговых поступлений зачисляется в бюджет органа власти соответствующего уровня (пропорции могут рассчитываться как на основе доли налоговых поступлений с территории, находящейся под юрисдикцией органов власти соответствующего уровня, так и на основе других критериев -численность населения, расходные потребности, доходный потенциал

Нецелевые трансферты (гранты) Доля или сумма трансферта определяется центральным правительством, однако органы власти - получатели трансферта вправе самостоятельно определять направления расходования средств. В некоторых случаях сумма трансферта может зависеть от налоговых усилий его получателя

Целевые трансферты (гранты) Сумма трансферта определяется центральным правительством, органы власти - получатели средств обязаны расходовать их на определенные программы

Источник: составлено автором на основании данных ИЭПП

Помимо распределения функций органов власти между уровнями бюджетной

системы важнейшей проблемой остается механизм и процедура разделения источников финансирования расходных обязательств между бюджетами.

Целесообразно выделить три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в разных по централизации моделях межбюджетных отношений (таблица 1):

• закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;

• совместное использование базы налогообложения;

• долевое распределение налогов.

Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов.

В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти, (федеральным, региональным и местным).

И, наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны.

Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Предоставление собственных услуг должно быть профинансировано собственным населением из собственных налогов.

Принцип бюджетной автономии предполагает отказ от расщепления налоговых доходов и выведение из бюджетной практики регулирующих доходных источников (налогов). Необходимо, чтобы налоговые доходы бюджетов каждого уровня формировались в основном за счет собственных налогов.

При разграничении налоговых полномочий между органами власти и управления разных уровней автор обосновывает следующие принципы:

а) налоговые полномочия каждого уровня власти должны быть необходимыми и достаточными для эффективной реализации закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходных полномочий;

б) налоговые полномочия федеральных властей, кроме того, должны быть достаточными для обеспечения возможности регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического, социального и налогового пространства, в том числе за счет выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

в) налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты) и осуществлять недобросовестную налоговую конкуренцию;

г) каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством страны случаях и порядке свои налоговые полномочия другому уровню власти (без права их дифференциации между властями отдельных территориальных единиц).

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии, утвердившиеся в различных моделях бюджетного федерализма:

• стабильность — чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

• экономическая эффективность — за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

• мобильность налоговой базы — чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;

• равномерность размещения налоговой базы — чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;

• социальная справедливость — налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

• бюджетная ответственность — сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.

Однако, несмотря на различные альтернативные схемы распределения налоговых и неналоговых доходов и расходных обязательств, практически всегда возникают вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс в модели бюджетного устройства. Вертикальный дисбаланс возникает в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Горизонтальный дисбаланс возникает при различии собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов трансфертов или заимствований.

Практически в любой децентрализованной модели бюджетного федерализма необходим комплекс выравнивающих трансфертов: от целевых и условных трансфертов для решения конкретных задач экономической политики национального правительства, до иных условных или безусловных трансфертов для выравнивания вертикального или горизонтального дисбаланса бюджетной системы. При этом необходимо избегать трансфертов, направленных на простое покрытие разрыва между доходами субнациональных бюджетов и их расходами, в целях укрепления ответственности субнациональных властей за налоговую и расходную политику.

Не следует вводить систему целевых трансфертов и в отсутствие работающей системы мониторинга и эффективного контроля за их использованием. Это может привести к неэффективному использованию ресурсов и росту коррумпированности субнациональных фискальных властей.

Неадекватное воплощение изложенных выше принципов формирования взаимосвязей между органами власти различных уровней бюджетной системы ставит проблему финансовой стабильности и устойчивости национальных государственных финансов.

Превалирование принципов централизма в межбюджетных отношениях способно обеспечивать финансовую стабильность в смысле способности бюджетной системы функционировать в равновесии без изменения ее структурных связей. Однако следует оговориться, что в этом случае именно профицит федерального бюджета и высокая доля в его расходах межбюджетных трансфертов являются обязательными

условиями обеспечения сбалансированности нижестоящих бюджетов и всей системы государственных финансов в целом.

Что же касается финансовой устойчивости, то она реализуема в условиях превалирования децентрализации во взаимоотношениях между уровнями власти бюджетной системы по поводу распределения расходных обязательств и закрепления доходных источников. Это объясняется тем, что только в этом случае бюджетная система как совокупность ее подсистем способна сохранять текущее (стабильное) состояние при наличии внешних воздействий, поскольку каждый уровень органов власти располагает необходимыми и достаточными условиями своего эффективного функционирования. Это позволяет фискальным властям быть лабильными в решении проблемы сбалансированности при возникновении внешних угроз с опорой не столько на безвозмездную помощь из федерального центра, сколько на собственные экономические и финансовые возможности.

Вторая группа проблем связана со структурированием элементов механизма обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы в РФ в условиях экономической нестабильности.

Российские теоретики и практики межбюджетных отношений связывают содержание этой категории, в первую очередь, с такими понятиями, как «взаимодействие», «установление», «регулирование» и т.п., что свидетельствует о процессуальное™ межбюджетных отношений. В этом случае взаимоотношения между бюджетами различных уровней перестают быть статичными, а модель бюджетного процесса предстает в качестве пошаговой адаптации или балансирования интересов разных уровней власти и управления. В этом контексте ежегодное составление и рассмотрение, принятие и исполнение федерального, региональных и местных бюджетов превращается в процесс достижения компромиссного договора между ветвями власти, а также между Федерацией и территориальными сообществами.

Бюджетная система в России имеет в основе своего функционирования:

- законодательно закрепленные расходные полномочия разных уровней власти;

- правовое разграничение доходных источников, прежде всего, в форме налоговых поступлений;

механизм вертикального и горизонтального выравнивания бюджетов субнациональных уровней бюджетной системы.

Специфика сочетания принципов централизма и децентрализма в российской системе межбюджетных отношений предопределяет основное противоречие, заложенное в них: оно связано, с одной стороны, с сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий органов власти различных уровней, а с другой, с высокой степенью децентрализации фактических расходов субфедеральных бюджетов. Это противоречие обусловлено тем, что нарушается принцип субсидиарное™, в соответствие с которым изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти осуществляется снизу вверх. В российской бюджетной системе процесс делегирования полномочий органам власти был реализован в обратном порядке - сверху вниз, что явилось причиной предрасположенности региональных бюджетов для перечисления межбюджетных трансфертов из центра к дефициту в пределах 50-30% , а муниципальных - на уровне 70-90%. В этих цифрах проявляется феномен асимметрии в межбюджетных отношениях в российской бюджетной системе, который и предопределил специфику механизма ее финансовой стабильности. Основными его

элементами выступают:

- стабильное формирование профицита федерального бюджета, который превращается в ключевое звено финансовой стабильности бюджетной системы РФ;

- ежегодное планирование и исполнение страховых бюджетных фондов за счет высоких доходов от внешнеэкономической деятельности, обусловленных растущей конъюнктурой на товары российского сырьевого экспорта;

- включение системы межбюджетных трансфертов в постоянно действующий механизм «финансового выравнивания» в смысле обеспечения субфедеральных уровней власти бюджетными ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций.

Однако данный механизм финансовой стабильности мог поддерживать равновесие бюджетной системы только при условии благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры для российского экспорта и стабильности в целом национальной и глобальной финансовых систем. В условиях глобального финансового кризиса данный механизм дал «сбой» во всех его структурных элементах: мировые цены на нефть стали падать, ВВП России сократился на 7,7%, федеральный бюджет стал дефицитным, накопленные страховые бюджетные фонды быстро себя исчерпали, механизм межбюджетных трансфертов перестал выполнять функцию вертикального бюджетного выравнивания.

Таблица 2

Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти _в январе - июне 2009-2010 гг.__

Январь-июнь 2010 г. Январь-июнь 2009 г. Отклонение в п.п. ВВП

в млрд. руб. | в % ВВП вмлрд.руб. | в%ВВП

Федеральный бюджет

Доходы 3997,9 19,0 3172,2 17,9 + 1,1

Расходы 4386,2 20,8 3893,9 22,0 -1,2

Дефицит (-)/ Профицит (+) -388,3 -1,8 -721,7 -4,1 + 2,3

Консолидированные бюджеты субъектов РФ

Доходы 3155,7 15,0 2711,3 15,3 -0,3

Расходы 2747,6 13,0 2611,7 14,8 -1,8

Дефицит (-)/ Профицит (+) + 408,1 2,0 + 99,6 0,5 +1,5

Бюджет расширенного правительства

Доходы 7603,5 6042,7 34,2 + 1,9

Расходы 7331,2 6619,7 37,4 -2,6

Дефицит (-)/ Профицит (+) +272,3 - 577,9 -3,2 + 4,5

Источник: составлено по данным Министерства финансов РФ, расчетам ИЭП.

В таблице 2 приводятся данные, свидетельствующие об изменении сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы в РФ за два кризисных года 2009-2010 гг. Доходы федерального бюджета за 1-е полугодие 2010 г. составили 19,0% ВВП, что на 1,1 п.п. ВВП выше, чем за аналогичный период 2009 г. Расходы федерального бюджета в январе - июне 2010 г. относительно соответствующего периода предыдущего года снизились на 1,2 п.п. ВВП и достигли 20,8% ВВП. Несмотря на их некоторое снижение по итогам 1-го полугодия 2010 г., данный объем расходов является одним из самых высоких по сравнению с докризисным периодом, когда объем расходов федерального бюджета не превышал 16% ВВП. В результате разнонаправленного изменения параметров федерального

бюджета за 6 месяцев текущего года он исполнен с дефицитом в 1,8% ВВП против 4,1% ВВП в 2009 г.

Консолидированный бюджет субъектов РФ за январь - июнь 2010 года также исполнен с профицитом в размере 2,0% ВВП против 0,5% ВВП за аналогичный период 2009 г. При том что величина расходов за 6 месяцев 2010 г. снизилась на 1,8 п.п. ВВП, федеральные власти рекомендуют субъектам РФ продолжать придерживаться политики ограничения роста собственных бюджетных расходов.

При анализе объема поступлений доходов в бюджетную систему страны следует учитывать эффект низкой базы в 1-м полугодии 2009 г. Тогда бюджетные поступления находились на низком уровне из-за падения цен на нефть и общего замедления темпов экономического развития. При сравнении поступлений за 1-е полугодие текущего года с их объемом за аналогичный период 2008 г. видно, что текущий объем доходов заметно ниже докризисного. Кроме того, в начале 2009 и 2010 гг. в бюджет был зачислен инвестиционный доход от управления средствами нефтегазовых фондов в размере 275,2 млрд. и 134 млрд. руб. соответственно.

Ожидаемый дефицит федерального бюджета составит в 2011 г. 719,1 млрд. руб. или 1,3% ВВП. Ненефтегазовый дефицит бюджета по итогам года оценивается правительством на уровне 11,2% ВВП (около 12,5% ВВП в 2010 г.).

Улучшение ситуации в бюджетной сфере нашло свое отражение в предлагаемом в законопроекте снижении верхних пределов внутреннего и внешнего долга: соответственно с 5148,4 млрд. руб. до 4732,3 млрд. руб. (3219,6 -по состоянию на 1 апреля 2011 г.) и с 55,6 млрд. долл. до 43,8 млрд. руб. (38,8 млрд. руб. - на 1 апреля 2011г.).

Таблица 3

Трансферты российским регионам из Федерального бюджета РФ в 2008-2010 гг. в

номинальном выражении

2008 2009 2010

млн.руб % к итогу млн.руб % к итогу млн.руб. % к итогу

Трансферты регионам, всего 1094680 100 1480385 100 1378337 100

Дотации, в том числе 390398 35,7 578277 39,1 522685 37,9

дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности 328648 30 375485 25,4 396996 28,8

Дотации на меры по обеспечению сбалансированности бюджетов 46035 4,2 191886 13,0 105955 7,7

Субсидии, в том числе: 435867 39,8 530073 35,8 411439 29,9

субсидии на дорожное хозяйство 101799 9,3 104304 7,0 61437 4,5

субсидии на сельское хозяйство 73593 6.7 90641 6,1 87930 6,4

Субвенции, в том числе 153170 14,0 288440 19,2 378650 27,5

субвенции на полномочия в области содействия занятости населения 37413 3,4 77414 5,2 87090 6,3

субвенции на обеспечение жильем ветеранов ВОВ 0 0,0 45825 3,1 116851 8,5

Ин ы е м ежбюджетн ы е трансферты 115245 10,5 87595 5,9 65562 4,8

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора на базе данных ИЭПП

По итогам 2010 г. консолидированный региональный бюджет и бюджеты

территориальных государственных внебюджетных фондов были сведены с дефицитом в размере 329,3 млрд. руб. (0,84% ВВП). По сравнению с 2008 г. размер дефицита консолидированного регионального бюджета увеличился по отношению к ВВП в семь раз.

В Российской Федерации согласно Закону о федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период до 2012 г. насчитывалось свыше 80 различных трансфертов (4 - в подразделе дотаций, 43 - в подразделе субсидий, в том числе федеральные целевые программы и подпрограммы, 21 - в подразделе субвенций и 19 - в подразделе «иные межбюджетные трансферты») (см. таблицу 3). По 35 направлениям финансирование составляет менее 1 млрд. руб. Это значит, что для отдельного субъекта Российской Федерации финансирование по ряду направлений может составлять десятки или сотни тысяч рублей. Очевидно, что при целевом характере большинства направлений (субсидии и субвенции) издержки по администрированию данных средств, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от получаемых средств. Соответственно необходима систематизация предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В целом объем финансовых средств (включая сальдо бюджетных кредитов), переданных из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, сократился в 2010 г. на 4,1% в номинальном выражении. При этом общий объем федеральных трансфертов снизился на 6,9% - с 1480,4 млрд. до 1378,3 млрд. руб., а сальдо полученных и погашенных бюджетных кредитов, напротив, выросло на 28,9% - с 127,5 млрд. до 164,4 млрд. руб. Следует отметить, что объем выделенных в 2010 г. из федерального бюджета кредитов регионам остался практически на уровне 2009 г. (169,8 и 170,0 млрд. руб. соответственно). Заметный рост сальдо произошел за счет существенного снижения объемов погашения бюджетных кредитов со стороны регионов - с 43,2 млрд. руб. в 2009 г. до 5,4 млрд. руб. в 2010 г., что может быть связано с тем, что все большие объемы бюджетных кредитов выдаются федеральным центром на срок более одного года.

1630 1400 1200 10ОО <3 ~ МО' * К10

ЕЭ Инын

трансферты

■ □ Субвенции

::

□ Субсидии

400 200 ■ Я к

■ Дотации

2008 2039 2010

Рис. 2. Трансферты регионам из федерального бюджета в 2008-2010 гг. Источник: Федеральное казначейство, база данных ИЭПП

Рассмотрим более подробно динамику отдельных типов федеральных

трансфертов (табл. 3, рис. 2).

В номинальном выражении в 2010 г. относительно 2009 г. снизились объемы всех типов трансфертов, за исключением субвенций, объем которых вырос на 33,1%. В наибольшей степени сократились иные межбюджетные трансферты (МБТ) - на 25,2% и субсидии - на 22,4% к уровню 2009 г. Также снизился объем дотаций на 9,6%. Однако если сравнивать суммы трансфертов, переданных на региональный уровень, с объемами 2008 г., то картина несколько изменится. В целом общий объем трансфертов в 2010 г. в ценах 2008 г. на 6,4% больше соответствующей суммы 2008 г. При этом в реальном выражении наблюдается существенное падение иных МБТ - на 51,9% и субсидий - на 20,3% к уровню 2008 г. В то же время объем субвенций в 2010 г. (в ценах 2008 г.) более чем в 2 раза превышает объемы 2008 г. (рост в реальном выражении на 108,8%). Выросли также в 2010 г. дотации - рост в реальном выражении на 13,1% по сравнению с уровнем 2008 г.

Вышеописанная динамика привела к определенным изменениям в структуре трансфертов в 2009-2010 гг. (см. табл. 3). Так, объем дотаций снизился в 2010 г. в номинальном выражении по сравнению с уровнем 2009 г. главным образом за счет снижения суммы дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов со 191,9 млрд. до 105,9 млрд. руб. В результате доля дотаций на сбалансированность в общей сумме трансфертов уменьшилась с 13,0 до 7,7%. При этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, напротив, выросла с 25,4 до 28,8%. В целом данные изменения следует оценить положительно, так как дотации на выравнивание распределяются по наиболее прозрачной методике на основе объективных факторов. Важно отметить, что снижение объемов дотаций на сбалансированность сопровождалось существенным ростом сальдо бюджетных кредитов. Однако в целом сумма дотаций на сбалансированность и сальдо бюджетных кредитов все же уменьшилась на 15,4% в номинальном выражении - с 319,4 млрд. руб. в 2009 г. до 270,3 млрд. руб. в 2010 г. Данное сокращение отражает уже отмеченное выше снижение напряженности в субнациональных финансах в 2010 г. по сравнению с ситуацией 2009 г.

Доля субвенций в общей сумме трансфертов значительно выросла за 2009-2010 гт. с 14,0% в 2008 г. до 27,5% в 2010 г. Рост объемов субвенций во многом был обусловлен последовательным увеличением субвенции на осуществление полномочий в области содействия занятости населения из-за роста напряженности на рынке труда и появлением с 2009 г. субвенции на обеспечение жильем ветеранов ВОВ в связи с празднованием 65-летия Победы в Великой Отечественной войне. Именно за счет последнего вида субвенций и произошла большая часть прироста объема субвенций в 2010 г.: субвенция на обеспечение жильем ветеранов ВОВ выросла с 45,8 до 116,9 млрд руб., составив более 30% всей суммы субвенций в 2010 г. Также можно отметить увеличение в 2010 г. субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан на 17,8% - с 84,8 до 99,9 млрд. руб.

Доля субсидий в общей сумме трансфертов последовательно снижалась в 20092010 гг. - с 39,8% в 2008 г. до 35,8% в 2009 г., а в 2010 г. этот показатель составил лишь 29,9%. Существенное сокращение сумм субсидий в 2010 г. во многом связано с заметным сокращением объемов софинансирования со стороны федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) и бюджетных инвестиций, не включенных в ФЦП.

В целом, говоря об основных параметрах трансфертов из федерального бюджета

в 2010 г., можно отметить следующее. В 2010 г. продолжились тенденции, наметившиеся в 2009 г.: увеличение доли субвенций и уменьшение доли субсидий и иных межбюджетных трансфертов в общей сумме трансфертов из федерального бюджета. Суммарный объем дотаций на сбалансированность и бюджетных кредитов, хотя и сократился в 2010 г., все же значительно превысил уровень 2008 г. Во многом это связано с сохранением определенной напряженности с исполнением консолидированных бюджетов субъектов РФ. Положительной тенденцией 2010 г. стало увеличение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общей сумме трансфертов и^едераль!юго^юджета.

2008 2009 2010 2011 2012

Рис. 3. Доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета, %

Источник: Федеральное казначейство, база данных ИЭПП

В целом же удельный вес межбюджетных трансфертов снизится в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации (рис. 3). Эта вполне ожидаемая реакция Министерства финансов РФ на дефицит федерального бюджета обусловлена ориентацией руководства этого министерства на экономию финансов, неувеличение расходов и предоставление субъектам Федерации самим решать не только стоящие перед ними проблемы, но и часть задач федерального центра.

В условиях финансового и экономического кризиса и уменьшения поступлений собственных доходов региональных бюджетов субъекты Российской Федерации существенно сократили свои первоначальные проекты региональных бюджетов в течение 2009-2011 гг. Объемы бюджетных обязательств, которые несут бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований, зачастую существенно превосходят объемы поступивших в бюджеты доходов. В результате возросла напряженность в исполнении бюджетов, заметно повысился риск того, что региональные бюджеты не справятся с выполнением своих бюджетных обязательств. В условиях снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств проблема несбалансированности бюджетов усугубляется.

Трудное положение усугубляется тем, что «стимулы для увеличения собственной доходной базы на региональном и местном уровнях невелики. Практически ни один элемент налоговой базы, кроме относительно небольших источников (налоги на имущество), не относится напрямую к источникам доходов этих бюджетов. Даже передача на региональный уровень дополнительного норматива отчислений по налогу на прибыль проблему пополнения доходной части бюджетов не решила, поскольку уже с ноября 2008 г. поступления от взимания этого налога существенно сократились, а возможность воздействия органов государственной власти

субъектов Российской Федерации на поступление этого налога фактически отсутствует».

Условия, когда финансово-экономическое прогнозирование становится весьма затруднительным, заставляют пересмотреть формат бюджетного прогнозирования и вернуться к однолетнему бюджету, сохраняя при этом среднесрочное планирование. Субъекты Российской.Федерации также стоят перед выбором: сохранить неизменным трудно реализуемый трехлетний бюджет; вернуться к годовому бюджету и не утверждать законом о бюджете бюджетные параметры на три года; сохранить трехлетний бюджет и утверждать законом проектировки по субъектам бюджетного планирования и по разделам функциональной классификации.

В результате по сравнению с плановыми показателями одна треть региональных бюджетов не смогла профинансировать даже содержание социальной сети, вторая треть - инвестиционные расходы, а оставшаяся треть смогла профинансировать их в половинном объеме от уровня 2008 г. Особенно пострадали регионы-доноры, которые превратились в дотационные, усугубив проблему вертикального бюджетного неравновесия в российской бюджетной системе.

Что касается среднесрочных прогнозов, то в их основе также заложена ориентация на механизм финансовой стабильности: ожидание высоких цен на нефть, стремление к сбалансированности федерального бюджета и стабилизации темпов роста ВВП в стране. Именно в этой связи, несмотря на ожидаемый в краткосрочной перспективе профицит федерального бюджета и низкий уровень государственного долга, параметры нового среднесрочного бюджета на 2012-2014 гг., вызывают опасения относительно долгосрочной устойчивости государственных финансов России. Вскоре после принятия 13 мая 2011 г. поправок в Закон о федеральном бюджете на 2011 г. правительство объявило основные направления бюджетной политики на 20122014 гг., которые были скорректированы уже вначале сентября 2011. Новые бюджетные параметры свидетельствуют о том, что правительство defacto откладывает намеченную ранее консолидацию, по крайней мере, в ближайшие два года. В проекте нового среднесрочного бюджета дефицит консолидированного бюджета и, особенно важно, ненефтянной дефицит будут заметно снижаться только в 2014 г. Это означает, что широко обсуждаемое принятие формального «жесткого» бюджетного правила (как, например, правило постоянного дохода), также откладывается. При этом есть вероятность, что в условиях дополнительного давления на увеличение расходов, правительство может принять промежуточное «гибкое» бюджетное правило, устанавливающее цену отсечения для нефти, выше которой все нефтяные доходы будут поступать в нефтяные фонды, а дефицит при этом будет финансироваться за счет внутренних или внешних заимствований.

В этих условиях невозможно говорить о целостном механизме финансовой устойчивости в силу того, что она целиком нацелена на реализацию, главным образом, фискальных функций государства. Примером тому является недооценка фискальными органами власти опасности наращивания финансовой асимметрии регионов. Вместе с тем целостная система формирования и поддержания сбалансированности на субфедеральных уровнях бюджетной системы РФ только начала формироваться накануне кризиса, и ее структура не была дополнена широким набором схем вертикального бюджетного выравнивания с ориентацией преимущественно на региональный и местный уровни бюджетной системы. Министерство финансов РФ только приступило к созданию кодекса лучшей практики в организации

межбюджетных отношений и повышении качества управления региональными и муниципальными финансами, который должен был содержать подробное описание методик распределения межбюджетных трансфертов с соответствующим набором общих схем распределения межбюджетных трансфертов. Однако финансовый кризис поставил на повестку дня необходимость переориентации элементов механизма финансовой стабильности на инструменты финансовой устойчивости. Последнее является наиболее значимым сценарием укрепления сбалансированности бюджетной системы в условиях нестабильной внешней среды, связанной с кризисными явлениями на глобальном экономическом пространстве.

Третья группа проблем связана с повышением финансовой устойчивости бюджетной системы в системе мер профилактики кризисных явлений в российской экономике.

Кризисная ситуация и дефицит бюджетов не позволяет энергично сокращать разрыв в уровнях социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности разных субъектов Российской Федерации. Однако и в период экономического и финансового кризиса можно проводить отдельные мероприятия, способствующие сглаживанию таких различий. Выделим три из них.

1. Преодоление сложившегося у представителей исполнительной власти российских регионов убеждения в том, что бюджетные средства следует вкладывать исключительно в приносящие большую и быструю отдачу сферы и виды деятельности, территории и ареалы. Это убеждение появилось в период становления «олигархического капитализма» в России.

Исходя из данного мировоззрения, функционеры (не только в субъектах РФ) финансируют, например, медицину в центральном городе региона и не выделяют средств отдаленным поселениям. Свою позицию они аргументируют тем, что в столице региона на выделенную сумму можно вылечить 100 человек, в отдаленном поселении - только 10, и называют это бюджетированием по конечному результату.

Конечным результатом такого подхода будет сначала вымирание населения отдаленных поселений в регионах, затем субъектов Федерации, последовательно оказывающихся замыкающими «по конечному результату» (то есть тех, где на выделенные из бюджетов средства можно вылечить наименьшее число жителей). Итогом такого процесса будет то, что выживет сначала население одного субъекта РФ, а потом (в предельном случае) - одного города в этом субъекте.

Поскольку основной функцией (миссией) органов государственной власти является служение народу своей страны, а не получение прибыли, от названного убеждения, последствия следования которому выше доведены до логического конца, надо отказаться.

Государства развитых стран давно уже взяли на себя бремя неприбыльных для частного предпринимателя или инвестора, но, безусловно, необходимых не просто для выживания, не только для нормального, а для устойчивого развития общества, видов и сфер деятельности.

В условиях изолированного развития всех форм бизнеса в регионах малые и средние предприятия, могут рассматриваться под углом зрения их масштаба и роли как источника создания рабочих мест, а не через призму экономической специфичности, и значения в инновационном процессе в регионе. Именно изолированное функционирование регионального бизнеса предопределяет его незначительный вклад в производство ВВП - около 17%, которые созданы МСБ. Одна из причин связана с

наследием советской экономической системы, которая поощряла создание крупных, иногда просто гигантских промышленных предприятий, сводя на нет малое и среднее предпринимательство (по крайней мере, на официальном уровне). Вторая причина состоит в наличии огромных запасов полезных ископаемых, что привело к формированию экономики рентного типа, где ключевая роль принадлежит добывающим секторам, в которых, по определению, доминируют большие компании.

При сохранении такой модели развития территорий субъекты РФ могут постепенно превратиться в одно из ключевых препятствий для развития как региональной, так и общенациональной экономики. Это обусловлено тем, что за эффективную экономику региональные власти в настоящее время не отвечают, прямо управлять ею фактически не могут, собственных проектов в этой сфере не имеют. Уровень диспропорций между территориями продолжает расти. Ставка федеральной власти на наиболее успешно адаптировавшиеся к глобальному рынку субъекты — крупные корпорации — как на региональных девелоперов, в неявном виде сложившаяся к концу 1990-х годов, не оправдывается. Единственный выход для федеральной власти — стимулировать появление новых субъектов, которые возьмут на себя выполнение функций региональных девелоперов и обеспечат экономический рост территорий. Один из важнейших инструментов, способных реализовать этот сценарий, связан с ускорением процессов контрактации отношений различных форм бизнеса, сконцентрированных в регионах. Именно эти сетевые структуры должны выполнить функции девелоперов для своих регионов, будучи заинтересованными в эффективном использовании их ресурсов для получения стратегической роли в развитии территорий, а следовательно, и ожидаемого значительного экономического эффекта.

Основной целью формирования сетевых структур с участием всех форм бизнеса в регионе становится извлечение синергетического эффекта, который выражается, в частности, в том, что компании-партнеры сетевых (контрактных) отношений могут опираться на интегрированные возможности друг друга в решении собственных проблем. Синергия может быть также вызвана возможностями снижением издержек, оптимизацией эффективной налоговой ставки, ростом инвестиционных возможностей и снижением стоимости привлечения капитала и др.

Не случайно, в современных условиях главными факторами успеха становятся эффективно функционирующие региональные сети, число которых в списке РЭ - 400 увеличилось только за 2009 год с 247 до 254. Отражением этих тенденций можно считать лидерство по показателям роста в промышленности в 2010 г. Сибирского ФО (5,7%), прежде всего, за счет Кемеровской области (24,5%), Алтайского (13%) и Забайкальского (24,3%) краев (рис. 4). В этих регионах основу промышленности составляют экспортоориентированные сектора и распространены соответствующие формы сетевых структур крупных корпораций и МСБ.

Регионы, в экономике которых преобладают предприятия обрабатывающей промышленности, также демонстрируют рост производства. Это, прежде всего, Центральный ФО (4,2%) - за счет Белгородской (19,8%), Липецкой (25,8%) и Курской (27,7%) областей. Традиционно сильная и диверсифицированная промышленность в Белгородской области успешно противостояла кризису - ей практически в течение всего 2009 года удавалось избежать спада промышленного производства. Этому способствовали благоприятный экономический и социальный климат, позволяющий расширяться различным формам контрактации регионального бизнеса, высокий ресурсно-сырьевой, технологический и интеллектуальный потенциал и

инвестиционная привлекательность региона (что неоднократно подтверждалось независимыми рейтинговыми агентствами), а также интенсивное развитие внешнеэкономических связей благодаря выгодному приграничному положению.

Промышленности рост % гг

■ РФ -Центральный фО

-Северо-Западный ФО -Южный ФО

— Приволжский ФО — УральаомФО

-СибфасийФО — Дальневосточный ФО

Инвестиции рост % гг

- Северо-Западным ФО

- Лрюолжсжий ФО -С«бирашйФО

- Центральный ФО

- Южный ФО

- Урапьоот ФО

- Дальневосгочяый ФО

Рис. 4. Динамика роста региональной промышленности и валовых инвестиций в январе-ноябре 2010 г.

Источник: данные Центра макроэкономический исследований Сбербанка РФ

На протяжении 2010 года динамика промышленности неоднократно меняла траекторию - то небольшой рост, то падение. Поскольку экономическую динамику в целом и промышленного производства, в частности, определяют внешние факторы, то устойчивость положительного тренда будет определяться тем, насколько удастся восстановить внутренний спрос. Так, ситуация с инвестициями в ноябре 2010 г. продолжала практически повсеместно ухудшаться (рис. 4). Исключение составил Дальневосточный ФО, где этот показатель неоднократно в течение года демонстрировал рост в связи с выполнением федеральных целевых программ, включая комплексную программу развития Дальнего Востока и Забайкалья, а также федеральную подпрограмму «Развитие Владивостока как центра международного сотрудничества в АТР».

В Сибирском ФО, зафиксировано замедление падения инвестиций до минус -15,9%. Такая негативная динамика инвестиций может серьезно осложнить восстановление внутреннего спроса.

Такая неоднозначность тенденций социально-экономического развития российских регионов ставит вопрос о существовании или отсутствии объективных закономерностей сходимости динамики различных макрорегионов в РФ. При положительном ответе на этот вопрос встает проблема выделения ключевой формы регионального бизнеса, которая должна получить преференции в финансовом обеспечении своей деятельности, дабы ускорить процессы сближения инвестиционных возможностей субъектов РФ. В нашем случае эта проблема может быть успешно решена только в контексте ее нацеленности на социальное предпринимательство и при условии приоритетности финансовых инструментов его реализации со стороны государства.

Именно таким образом можно подойти к решению проблем финансовой устойчивости субъектов РФ в условиях падения доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в условиях растущей волатильности финансовых потоков на

глобальном экономическом пространстве и неустойчивости доходов на уровне федерального центра.

В новых условиях финансовой нестабильности субфедеральные органы власти вынуждены использовать собственные возможности привлечения дополнительных источников финансирования социальных расходов в регионах и на местах, привлекая дополнительные ресурсы путем размещения ценных бумаг под гарантии государства и укрепляя доверие инвесторов путем ответственного управления долгом. В этом случае территориальные органы власти смогут сформировать систему укрепления доверия на местах, что является существенным обстоятельством для профилактики кризисных явлений в стране.

Кроме того, в чрезвычайных условиях нехватки ресурсов одним из важнейших инструментов стабилизации субфедеральных финансов является системный подход в организации управления бюджетными организациями. Он предполагает необходимость тесной увязки всех ключевых элементов управления: бюджетным процессом, доходами, расходами, инвестициями, ликвидностью, бюджетными закупками, долгом и заимствованиями, межбюджетными трансфертами и активами, которые должны функционировать как единая система. Основным принципом функционирования такой системы управления (в том числе управления каждым из этих элементов) является цикличность процесса управления, который состоит из следующих основных стадий: планирования, исполнения и отчета, оценки и контроля, эффективности, повышения качества управления по результатам.

Основные стадии этого цикла можно представить в виде «бюджетирование — учет — аудит». При этом все три стадии цикла должны находиться в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Так, выбор модели бюджетирования — бюджетирование по затратам или бюджетирование по результатам — во многом определяет организацию и методы исполнения бюджета и последующего аудита и контроля эффективности.

Только все механизмы в совокупности способны сохранить достигнутый уровень вертикальной сбалансированности в российской бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности. В любом случае в условиях кризисного развития бюджетной системы необходимо проводить жесткий мониторинг циклических изменений в состоянии экономики, оценивать соответствие налогово-бюджетной политики среднесрочным целям и разрабатывать рекомендации по различным мерам антикризисного и антиинфляционного порядка на региональном и муниципальном уровнях. Это позволит свести к минимуму политическую пристрастность оценок экономической информации и избежать принятия решений исключительно на основании статистических показателей состояния экономики, которые могут быть неточными. Такой подход позволит повысить своевременность бюджетных стимулов и строже ограничивать их воздействие во времени. Очевидно, что, прежде чем применять такие подходы, требуется тщательное изучение их потенциальных издержек и рисков. Помимо выбора налогово-бюджетных инструментов и административной сложности изменения ставок налогов или планов расходов, система должна координироваться с целями денежно-кредитной политики. Даже в новых условиях финансовой нестабильности в стране приоритетной целью бюджетного выравнивания остается выравнивание способности регионов и муниципалитетов к самообеспечению и саморазвитию на базе использования антикризисного потенциала всех форм экономической активности на субфедеральном

уровне.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы о результатах исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.

3. Публикации по теме диссертации

Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора.

Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:

1. Переверзев Т.В. Вертикальное неравновесие в бюджетной системе -причина неэффективной фискальной политики в условиях финансового кризиса // Вопросы экономики и права, № 8, 2011. - С. 78-86 (0,5 п.л.)

2. Переверзев Т.В. Глобальный финансовый кризис и ограничения механизма межбюджетных трансфертов в качестве главного инструмента вертикального бюджетного выравнивания // Экономические науки, № 9, 2011. - С. 6772 (0,5 п.л.)

3. Переверзев Т.В. Формирование эффективной модели ответственного управления долгом субъекта Российской Федерации и муниципального образования И Экономические науки, № 10, 2011. - С. 93-102 (0,5 п.л.)

Публикации в других изданиях:

4. Переверзев Т.В. Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности // Актуальные проблемы совершенствования финансово-кредитных отношений в регионах (вопросы теории и практики): коллективная монография. - Курган: КФ АТиСО, 2009. - С. 99-108 (0,4 п.л.)

5. Переверзев Т.В. Оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в России // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - С. 68-76 (0,5 п.л.)

6. Переверзев Т.В. Повышение устойчивости субфедеральных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах России / Переверзев Т.В. Брошюра. - М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010, - 2,6 п.л.

Академия труда и социальных отношений

Формат А-5. Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз. Заказ JV» 812.

Типография ИД «АТИСО»

119454, Москва, ул. Лобачевского, 90 Тел.: 432-47-45

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Переверзев, Тимур Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Теоретические основы функционирования межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах.

1.1. Развитие концептуальных основ межбюджетных отношений.

1.2. Сочетание принципов централизма и децентрализма в механизмах выравнивания бюджетной обеспеченности в бюджетной системе.

1.3. Критерии финансовой стабильности и устойчивости бюджетной системы в контексте сочетания принципов бюджетной централизации / децентрализации.

ГЛАВА 2. Структурные элементы механизма финансовой устойчивости бюджетной системы РФ в условиях экономической нестабильности.

2.1. Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в РФ.

2.2. Закрепление расходных обязательств в асимметричной модели межбюджетных.отношений.

2.3. Межбюджетные трансферты в механизме сокращения дефицита субнациональных бюджетов в условиях экономической нестабильности.

ГЛАВА 3. Повышение финансовой устойчивости бюджетной системы в системе мер профилактики кризисных явлений в системе централизованных финансов России:.

3.1. Эффективное разграничение полномочий по регулированию бюджетных правоотношений и повышение результативности фискальной политики в условиях финансового кризиса.

3.2. Ориентация субфедеральных органов власти на принцип «самодостаточности» в обеспечении бюджетной сбалансированности на местах.

3.3. Усиление ответственности в управлении долгом региональными и муниципальными органами власти.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Особенности формирования механизма финансовой устойчивости бюджетной системы Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Глобальный финансовый кризис 2008-2009 гг. нарушил устойчивость бюджетной системы Российской Федерации, которая была обусловлена планированием и исполнением федерального бюджета с профицитом в течение всего периода с 2000 г. по 2008 г. включительно. Такая стабильность финансовых ресурсов на федеральном уровне позволила обеспечить превышение доходов над расходами в консолидированном бюджете субъектов РФ в течение 2004-2007 гг., что являлось демонстрацией результативности функционирующей модели асимметричного бюджетного федерализма в стране. Именно глобальный финансовый кризис поставил под вопрос эффективность механизма устойчивости системы государственных финансов, который обеспечивался благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой для экспорта российского углеводородного сырья и возможностью успешного формирования страховых бюджетных фондов.

В результате за счет доходов от внешнеэкономической деятельности ниже цены отсечения на баррель нефти формировался профицит федерального бюджета и не менее трети его расходов в форме межбюджетных трансфертов стабильно направлялась органам власти субфедеральных уровней, бюджеты которых устойчиво планировались с дефицитом в подавляющем числе регионов. Такая централизация финансовых ресурсов в руках федерального центра могла обеспечивать стабильность бюджетной системы только в текущем периоде при условии низкого уровня ВВП и отсутствия «нефтяного проклятья». Однако, учитывая факт его наличия, стабильность как способность бюджетной системы функционировать в равновесии, поддерживая неизменное структурное соотношение доходов и расходов бюджетов всех уровней, превращается в фикцию и мгновенно разрушается под влиянием негативной внешнеэкономической конъюнктуры.

Доказательством правоты этого положения является тот факт, что в качестве реакции на кризис федеральный центр решал проблему устойчивости бюджетной системы путем адаптациии ее структуры к новым условиям внешнеэкономической конъюнктуры, планируя программы увеличения бюджетных доходов и сокращения расходных обязательств, в частности, за счет уменьшения доли межбюджетных трансфертов. Об этом свидетельствуют официальные заявления фискальных органов власти в начале 2011 г. о продолжении осуществления программы постепенного сокращения бюджетных расходов с целью снижения дефицита федерального бюджета с 4,1% ВВП в 2010 г. до менее 2% в 2011 г. Такая его реструктуризация была нацелена на достижение сбалансированности в зависимость от краткосрочных колебаний цен на нефть на мировых рынках и сокращения ненефтяного дефицита федерального бюджета до 4,3% ВВП1. Именно этот уровень рассматривался в качестве основы долгосрочной устойчивости всей бюджетной системы.

Такая стратегия достижения бюджетной сбалансированности в среднесрочной перспективе на уровне федерального центра усугубляет структурные противоречия многоуровневой бюджетной системы России, которые имеют в своей основе неадекватное распределение полномочий по расходам и доходных источников финансирования функций между органами власти различных уровней. В условиях значительной волатильности мировых цен на углеводородное сырье проблема финансовой устойчивости объективно разделяется на две, приоритетом в решении которых является сбалансированность федерального бюджета за счет несбалансированности финансовых потоков на субнациональном уровне. Не случайно, ex post глобального кризиса 2008-2009 гг. по мере формированию дефицита бюджета федерального стала сокращаться доля межбюджетных трансфертов в его, расходах и быстро увеличиваться дефицит на субфедеральных уровнях бюджетной системы. Все это делает неопределенной перспективу как стабилизации бюджетной системы, так и, тем более, ее устойчивости в смысле ее способности сохранять стабильность под влиянием разрушительных шоков со стороны мирового хозяйства.

Значимость научной проблемы обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы и методических разработок, нацеленных на ее разрешение в асимметричной модели бюджетного федерализма, многократно возрастает в условиях посткризисного развития стран мира, когда институт государства превращается в единственного субъекта, способного восстановить финансовую стабильность и обеспечить устойчивость бюджетной системы в качестве условия долгосрочного роста макроэкономики. Однако до сего момента в теории государственных- (общественных) финансов отсутствует одобренная всем экспертным сообществом модель адекватного бюджетного устройства, приемлемая для любого федеративного государства на всех стадиях макроэкономической динамики.

Практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что ее нерешенность явились причиной неэффективности фискальной политики государства как системы контрциклических инструментов борьбы с кризисными явлениями в России.

Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили первые системные исследования причин возникновения и распространения неплатежей в российской экономике, которые связаны с именами Алексеева М.А.,

1 Cm.: The World Bank in Russia. Russian Economic Report 3/30/2011 3:07:09 PM Embargoed until March 31, 2011 // http://www.worldbank.org/cca/rer: http://www.worldbank.org.russia

Волконского В.А., Гуриева С.М., Дребенцова К., Делягина М. Г., Ивантера В.В., Канторовича Г. Г., Морозова A.A., Медокова A.A., Панфилова B.C., Поспелова И.Г., Усизима С., Шапошника Д.В., Шмелева Н.П., Яковлева А.П. и др. Эти авторы рассматривали такие причины нарушения обязательств по хозяйственным трансакциям, как дефицит кредитования, ужесточение кредитно-денежной политики и сжатие ликвидности, недостаток оборотных средств и низкая монетизация ВВП, неэффективность предприятий, неисполнение государственного бюджета, уход от налогов, прямое воровство и коррупция. Обзор опубликованных по данной проблематике работ позволил сформировать единое теоретически верное представление об особенностях функционирования несбалансированной бюджетной системы, в которой далеко не исключением являются текущая и просроченная кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам.

Известные исследователи-финансисты Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, А.Г. Игудин, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, С.П. Солянникова и др., ранее занимавшиеся проблематикой государственных финансов, первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений многоуровневой бюджетной системы. Их последователями стала новая плеяда ученых - И.А. Умнов, В.Н. Лексин, JI.H. Лыкова, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др., -которые углубились в специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая анализ кредиторской задолженности бюджетов разных уровней и бюджетных обязательств органов власти.

Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах — Германии, США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задолженности рассматривались в работах А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, A.B. Истомина и др.

Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой неплатежей экономических агентов и государства в лице соответствующих органов власти, заслуживают внимания публикации Алфандари Дж., Говтеань О.Дж., Ледермана Л., Рамоса A.M., Ростовски Дж., Шаффера М.Е. В них анализировался опыт зарубежных стран, по-разному регулирующих проблемы государственной задолженности по бюджетным обязательствам.

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные мате-матико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался историко-логический подход.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является выявление особенностей механизма обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней бюджетной системы в РФ на разных стадиях макроэкономической динамики, а также обоснование системы мер, позволяющих фискальным органам власти переориентироваться со стратегии поддержания финансовой стабильности на политику обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы, наиболее адекватную условиям растущей волатильности глобальных факторов экономического развития.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи: - структурировать межбюджетные отношения в национальных хозяйствах таким образом, чтобы выделить и охарактеризовать специфический для сформировавшегося в их рамках порядка распределения доходных и расходных полномочий между органами власти всех уровней и альтернативных способов обеспечения бюджетной сбалансированности;

- выделить критерии оценки степени бюджетной централизации и децентрализации в показателях бюджетных доходов, расходов, межбюджетных трансфертов, а также оценить их влияние на показатели макроэкономической и финансовой стабильности и устойчивости;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных полномочий за федеральными и субфедеральными органами власти в национальной многоуровневой бюджетной системе, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами в условиях вертикальной и горизонтальной финансовой асимметрии;

- охарактеризовать особенности системы обеспечения • финансовой стабильности бюджетной системы в контексте финансового обеспечения расходных обязательств субнациональных органов власти, выделить типичные проблемы формирования доходной базы бюджетов их территориальных образований с целью структурирования критериев оптимизации разграничения расходных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности;

- обосновать концептуальные подходы к формированию механизма обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы России, ориентированного на укрепление самодостаточности субнациональных органов власти и отказа от ориентации на межбюджетные трансферты в качестве основного источника сбалансированности их бюджетов.

Предметом исследования является механизм финансовой устойчивости бюджетной системы РФ в условиях нестабильности глобальной экономики.

В качестве объекта исследования выступает система межбюджетных отношений в РФ, структурные особенности которых в условиях финансового кризиса обусловлены их вертикальной и горизонтальной несбалансированностью и специфическими механизмами ее устранения.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности механизма вертикального бюджетного выравнивания, позволяющего предотвращать реальные «банкротства» субъектов Федерации и резкое падение социально-экономических показателей регионов в условиях финансового кризиса, а также обеспечивать субфедеральным органам власти возможности адекватно исполнять функции в системе централизованных финансов на разных стадиях макроэкономической динамики.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обоснованы принципы оптимизации разграничения расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы в альтернативных моделях бюджетного федерализма развитых стран. Выделены критерии, на которых они базируются, а именно: экономическая эффективность (экономия от масштаба, конкуренция и ценообразование в общественном секторе), бюджетная справедливость (экономические экстерналии и бюджетное выравнивание), административная эффективность (юридическая достаточность, гибкость в межбюджетньтх отношениях, управленческий потенциал);

- доказано, что проблема обеспечения финансовой стабильности в многоуровневых бюджетных системах разрешается на основе субсидиарного подхода, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней. Отмечается, что этот процесс двуединый и включает в себя, с одной стороны, распределение расходных полномочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. На этом основании сделан вывод о том, что принцип субсидиарности в сочетании с принципом децентрализации формируют - как базовые организационные начала - механизм финансовой устойчивости в условиях нестабильной внешней среды в рамках глобальной экономики;

- определена целесообразность выделения альтернативных подходов к решению проблемы разделения собираемых налогов: либо на закреплении налогов за определенным уровнем власти и разграничении полномочий по взиманию налогов, либо на совместном использовании базы налогообложения, либо на долевом распределении налогов. В результате решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: возможен выбор на основе различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий в бюджетной системе;

- выявлено, что практически всегда возникают вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс в межбюджетных отношениях: вертикальный дисбаланс - в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы; а горизонтальный — при дифференциации собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов межбюджетных трансфертов или заимствований;

- определены особенности реформирования системы управления доходными полномочиями и расходными обязательствами в соответствии с принципом сопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и исполнения бюджетов по доходам и расходам. Это позволяет принимать финансовые решения в рамках программно-целевого бюджетирования, ориентироваться на результат и оценивать его в параметрах социальной и экономической эффективности и результативности;

- предложены формы и методы достижения финансовой устойчивости бюджетной системы путем мотивации субнациональных органов власти на обеспечение роста экономической активности на местах, на увеличение собственной доходной базы и замещение ею трансфертов из федерального центра, а также за счет ответственного управления региональным и муниципальным долгом и повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.

Теоретическая и практическая,значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости муниципалитетов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюд7 жетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений».

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 статьях общим объемом 5 печатных листов, три из которых -в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Переверзев, Тимур Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, подводя итоги диссертационного исследования, следует отметить, что формирование механизма эффективного финансового обеспечения рас- • ходных обязательств субфедеральных органов власти предполагает необходимость решения важнейшей теоретической проблемы оптимизации принципов централизма и децентрализма в распределении бюджетных полномочий между органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Отсутствие универсальной, теории оптимального бюджетного устройства федеративного государства существенно тормозит процессы стабилизации доходной базы субфедеральных органов власти в Российской Федерации, а также эффективного выполнения государством и местным самоуправлением своих функций, конкретизированных в их расходных полномочиях. В конечном итоге это усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы.

В рыночной экономике бюджетная система призвана выполнять три важнейшие задачи.

Первая носит фискальный характер; Поступления в бюджет должны обеспечить необходимые ресурсы для расходов на военные, экономические и социальные программы.

Вторая задача органов, власти всех уровней бюджетной системы, заключа- -ется в обеспечении возможности регулирования экономики, когда налоги, государственные расходы, а порой и бюджетный дефицит, используются как рычаги достижения определенных целей экономической политики.

Третья главная* задача бюджетной системы - реализация социальных функций государства, нацеленных на выравнивание доходов экономических агентов в обществе. В этом случае бюджетная система выступает в качестве эффективного инструмента перераспределения национального дохода благодаря специальным мерам в области налоговой политики, с одной стороны, и системе трансфертных платежей пенсионерам, инвалидам, гражданам с низкими доходами, безработным, семьям, имеющим детям, и т. п. — с другой.

Решение этих задач предполагает необходимость участия органов власти всех уровней бюджетной системы в производстве и предложении общественных благ, что собственно и составляет сущность их полномочий по расходам.

Расходные полномочия, слагаются из трех 'составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной. власти по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. Под обеспечением расходов финансовыми средствами понимается направление доходов бюджета за исключением доходов, полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней, на финансирование его расходов на стадиях

173 составления, рассмотрения и утверждения бюджета на очередной финансовый год. Осуществление расходов - это собственно исполнение бюджета по расходам, направление доходов - бюджета, полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней, на финансирование его расходов.

Анализ проблем законодательного регулирования вопросов разграничения компетенции в Российской Федерации показал, что принцип субсидиарности в структуре и функционировании отечественного федерализма не соблюдается. Во-первых, ощущается сильный перевес в пользу Федерации. Во-вторых, принцип финансового обеспечения исполнения полномочий противоречиво описан в Федеральном законе № 184-ФЗ и проведен недостаточно четко в Бюджетном и Налоговом кодексах, что не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать тем самым «лучшим уровнем», без которого немыслима сама стратегия субсидиарности. Другими словами,. реальная децентрализация расходных обязательств в сфере финансирования производства общественных социально значимых благ должна стать в ближайшие годы одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений в России. '

В 2004 г. Правительство РФ выдвинуло Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов, в которой повышение эффективности бюджетных расходов и их финансового обеспечения было напрямую связано с бюджетированием, ориентированным на результат, и с построением бюджета на программно-целевых принципах. В! этом случае конечные результаты, эффект от планируемых мероприятий и методы их мониторинга определяются в самом бюджете, который составляется не только с использованием «традиционных» видов классификации расходов бюджета (функциональной, экономической, ведомственной), но и по конкретным программам. При этом под программой понимается любой комплекс мероприятий, ориентированных на достижение определенной цели или результата. Отдельно в рамках программы указывается каждое мероприятие, значения критериев оценки текущего состояния объекта или услуги, которая финансируется- в рамках данной программы, и его плановое значение по завершении программы.

При переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, возникает возможность определять эффективность расходования бюджетных средств, разграничивая,, во-первых, прямые (непосредственные) результаты расходования бюджетных средств (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных государственными учреждениями, например, количество проведенных в медицинских организациях операций); и во-вторых, конечные социальные его результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг, например, повышение уровня образования населения, снижение уровня загрязнения окружающей среды).

Сопоставление уровня социальных расходов по важнейшим статьям,

174 производимым из регионального и местных бюджетов в Московской области, с уровнем дефицита консолидированного бюджета региона приводит к выводу о неблагополучности либо в распределении функций между уровнями бюджетной системы, либо в механизме формирования доходов и расходов субфедеральных бюджетов.

При этом следует заметить, что территориальная дифференциация, измеряемая показателем «средняя бюджетная обеспеченность», находится, как показывают проведенные исследования,- в обратной зависимости от той доли налогов, которую, оставляет на территории вышестоящий уровень власти, и размеров предоставляемой финансовой помощи.

Таким образом, несмотря на все усилия областных органов власти по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности в федеральных регулятивных документах по субрегиональным межбюджетным отношениям отсутствует достаточный инструментарий экономического стимулирования муниципальных образований. Распределение финансовых средств в целях стимулирования должно отталкиваться от некоторых критериев или показателей, в зависимости от которых и осуществляется это стимулирование. Это в свою очередь означает, что сама величина стимулирующих выделяемых территории средств должна находиться в прямой зависимости от качества труда и управления, от достигаемых результатов. • Таким образом, можно сформулировать принципы организации минимальных бюджетных обязательств — зависимости стимулирования от достигаемых результатов и субсидиарности, которые должны, лечь в основу механизма бюджетирования, ориентированного на результат. Однако несмотря на кажущуюся очевидность сформулированных принципов и целей стимулирующей функции в. настоящее время финансовая помощь регионам и муниципалитетам оказывается не в зависимости от получаемых ими результатов, а от степени отклонения от среднего уровня бюджетной обеспеченности.

Анализ финансовых потоков в бюджетной системе РФ между различными ее уровнями до 2004 г. и после него позволил установить тенденцию к росту централизации доходных полномочий на федеральном уровне бюджетной системы РФ- и децентрализации расходных обязательств на субфедеральном уровне. Наращивание при этом профицита федерального бюджета на всем протяжении первого десятилетия нового столетия свидетельствует о неэффективности нормативной базы межбюджетных отношений в части формирования доходной базы федерального и территориальных бюджетов и распределения между ними расходных полномочий.

Так, несмотря на все положительные тенденции социально-экономического развития Московской области, консолидированный бюджет региона хронически дефицитен: в 2007 году его дефицит составил 9,1 млрд. рублей, а в 2006 г. - 10,2 млрд. Если в 2006 г. дефицит консолидированного бюджета был

175 выше дефицита бюджета региона (10,2 и 8,6 млрд. руб. соответственно), то в 2007 г. основная доля дефицита привнесена областным бюджетом (9,1 млрд.руб. и 8,6 млрд. соответственно. Что касается сбалансированности муниципальных бюджетов Московской области, то с 2005 г. они сводятся с профицитом, причем его рост сопровождается увеличением бюджетного дефицита региона.

Таким образом, симптоматично, что с завершением последнего этапа реформирования межбюджетных отношений за счет оптимизации в разделении полномочий по расходам и доходам между уровнями бюджетной системы в РФ, в наиболее благополучном субъекте РФ усугубились проблемы несбалансированности бюджета. Это обусловлено и тем, что в результате реформы межбюджетных отношений часть расходных полномочий федерального центра и местных органов власти были делегированы регионам, что усугубило проблему их несбалансированности.

Это позволяет высказать гипотезу, что, несмотря на завершение реформы межбюджетных отношений, в России формируется модель корпоративного федерализма, которая строится на единообразной законодательной базе, централизации на федеральном уровне решений всех важнейших вопросов в совокупности с административно-политическим контролем за региональными властями, выступающими в качестве филиалов единой корпорации.

Так, 1/5 расходов регионального бюджета Московской области приходится на межбюджетные трансферты, что в совокупности с 1/10 ВРП, передаваемой, в федеральный центр в виде налогов и платежей, предопределяет хронический дефицит регионального и консолидированного бюджета области. Это свидетельствует о том, что субфедеральным органам власти пока еще отводится роль «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых из федерального центра.

При анализе воздействия дефицита бюджета субъекта РФ на выбор региональными властями оптимальных величин доходов и расходов следует обратить внимание на следующую закономерность. Величина финансовой помощи зачастую не приводит к сбалансированности налоговых доходов, собираемых в регионе, и осуществляемых региональными властями бюджетных расходов при разных значениях таких параметров, как степень софинансирования бюджетных расходов региона федеральным бюджетом, участие в формировании доходов, величина нормативов расходных потребностей и налогового потенциала.

В этой связи усиливающаяся «трансфертизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета лишь формирует иллюзию бюджетного равенства субъектов Федерации. Фактически же регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными с точки зрения социально-экономического обеспечения. Регионы-реципиенты, напротив, нередко оказываются

176 относительно благополучными в этом плане. Это приводит к растущей дифференциации регионов по уровню жизни и социально-экономического развития и естественно к обострению бюджетной асимметрии.

Поэтому приоритетной целью бюджетного выравнивания является выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе использования потенциала всех форм собственности.

По оценкам Центра фискальной политики, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам. Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Однако даже в отношении доходов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровню максимальных ставок). Это затрудняет реализацию закрепленного Бюджетным кодексом принципа самостоятельности бюджетов всех уровней.

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии:

• стабильность — чем больше налоговые поступления- зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

• экономическая эффективность — за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

• мобильность налоговой базы — чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот; I

• равномерность размещения налоговой базы — чем1 выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;

• социальная справедливость — налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

• бюджетная ответственность — сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, обеспечивающих соответствующие услуги.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» утвердило

177 трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят на 2008-2010 гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с 1 января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Общая схема регионального бюджетного законодательства такова, что четыре обязательные нормы должны быть урегулированы законом субъекта Российской Федерации. По возможности это должен быть один закон: либо «Об основах бюджетного устройства», либо «Об основах межбюджетных отношений», формулирующий системные принципы внутрирегиональных отношений.

Каждый регион должен будет решать вопрос о передаваемой части НДФЛ в местные бюджеты (поскольку формулировка «не менее 10 %» означает, что может быть и более), а также порядок распределения средств из трех фондов. При этом районы не обязаны, но могут создавать (по правилам, установленным законом субъекта Федерации) районные фонды финансовой поддержки поселений.

Эффективным инструментом управления субфедеральными финансами' является среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год.

Главной целью такого планирования является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласо-' ванность прогноза экономического,, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Задачами разработки среднесрочного финансового плана являются:

- проработка и обоснованность основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, подкрепленные конкретными цифровыми значениями за базовый период, и на три года вперед;

- устойчивость и преемственность в разработке территориальных бюджетов как в процедурно-операционном аспекте, так и в содержательном отношении с соблюдением всех требований и норм бюджетной классификации Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- согласование приоритетов и интересов различных территориальных ведомств и служб;

- обеспечение точного учета планируемых расходов по утвержденным целевым программам с определением годовых объемов финансирования с указанием их бюджетной классификации;

- повышение обоснованности финансовой помощи регионам при меж

178 бюджетном планировании;

- совершенствование нормативно-методического обеспечения и внедрения автоматизированных систем в процесс среднесрочного планирования (прогнозирования) территориальных бюджетов с целью повышения качества и результативности работы финансовых органов при осуществлении финансового планирования;

- многовариантность расчетов показателей, соответствующих различным сценариям социально-экономического развития территории, прогнозируемым возможностям бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов.

Опираясь на технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, положив в основу Концепцию реструктуризации бюджетной сферы. При этом должны быть решены следующие задачи:

1. Создание исходного прототипа финансовой подсистемы региона.

2. Разработка альтернативных вариантов финансовой подсистемы региона и выбор базового варианта финансовой подсистемы региона.

3. Разработка для базового варианта финансовой подсистемы региона альтернативных вариантов бюджетной подсистемы регионального правительства.

4. Формирование вариантов прогнозов развития на 5 и 10 лет.

5. Построение оптимистического и пессимистического вариантов, развития региональной экономики на 3-5-10 лет.

Важным элементом реформирования бюджетного процесса является формирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.

В Бюджетный кодекс включена общая (рамочная) норма для всех уровней власти в отношении содержания реестра расходных обязательств и порядка его ведения. При этом устанавливается обязательность его введения как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. Реестр расходных обязательств ведется по главным распорядителям бюджетных средств, которые формируют фрагменты реестра. Финансовый орган является уполномоченным органом, консолидирующим данные и составляющим единый реестр.

Представляется возможным выделить два способа формирования реестра расходных обязательств: прямой и обратный.

Прямой способ подразумевает анализ главным распорядителем бюджетных средств действующего массива нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, обуславливающего возникновение расходных обязательств. Каждый нормативный правовой акт, договор или

179 е соглашение, заключенные от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обусловливающие бюджетные расходы, разбиваются на соответствующие разделы, подразделы, статьи и виды расходов функциональной классификации и подстатьи экономической классификации, после чего вносятся в реестр как расходные обязательства.

Преимущество указанного способа заключается в возможности выделения конкретных расходов согласно положениям нормативных правовых актов и возникающих из элементов их подразделения расходных обязательств. Недостатки данного способа заключаются в возможной неопределенности части расходов бюджета, не имеющей под собой нормативного правового обоснования.

Обратный способ формирования реестра на очередной год подразумевает использование утвержденной бюджетной росписи на предыдущий год. Такой способ искажает процесс анализа нормативных правовых актов, однако может значительно помочь при формировании первого реестра расходных обязательств, которое может быть трудоемким. При этом предполагается выполнение следующих этапов:

• исключение из последней по срокам утверждения сводной бюджетной росписи сводных показателей;

• разбивку строк бюджетной росписи на составляющие элементы фактически планируемых расходов;

• определение нормативных правовых актов, договоров и соглашений, заключенных от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обуславливающих расходование* средств, с уточнением раздела, главы, статьи, подстатьи, пункта, подпункта, абзаца;

• указание даты вступления в силу и срока действия- установленных оснований расходования средств;

• группировку полученной расширенной бюджетной росписи по расходным обязательствам, определение наименования расходного обязательства и его кода;

• указание для каждого расходного обязательства кода главного распорядителя'бюджетных средств по ведомственной классификации;

• оценку объема ассигнований на следующий год;

• указание кода метода оценки изменений объема ассигнований для расходного обязательства.

Преимущества данного способа заключаются в точной увязке бюджетной росписи расходов с реестром расходных обязательств и выделением строк, не связанных с нормативными правовыми актами.

Итак, среднесрочное финансовое планирование субфедеральных бюджетов, программно-целевой метод составления бюджетов, а также ведение реестров обязательств позволит сформировать механизм бюджетного процесса, в основе которого находится бюджетирование, ориентированное на результат.

1 ои