Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику"

На правах рукописи

Емельянов Андрей Михайлович

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА СОЦИАЛЬНУЮ

ПОЛИТИКУ

(НА ПРИМЕРЕ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ПРОФИЛАКТИКУ И ПАТРОНАТ СОЦИАЛЬНОГО СИРОТСТВА)

Специальность: 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством» (Экономика труда)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 20.06

Работа выполнена в Государственном университете - Высшей школе экономики

Научный руководитель:

кандидат экономических наук Колосницына Марина Григорьевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук Суворов Анатолий Владимирович;

кандидат экономических наук Трунин Илья Вячеславович.

Ведущая организация:

Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)

Защита состоится «26» декабря 2006 г. в 14:00 на заседании диссертационного совета Д 212.048.05 в Государственном университете - Высшей школе экономики по адресу: 101990, Москва, ул. Мясницкая, 20, ауд. 309.

С диссертацией молено ознакомиться в библиотеке Государственного университета -Высшей школы экономики

М

Автореферат разослан « ' » ноября 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета ^р

к.э.н. ^ '-"^''У Н.Т.Вишневская

с

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. С конца 80-х годов двадцатого столетия в России произошли радикальные изменения, затронувшие все стороны жизни общества. В результате смены экономической модели развития российская экономика стала эволюционировать в направлении формирования рыночных отношений. Переход к новой модели развития вызвал ряд негативных процессов в социальной сфере. Одним из них стало широкое распространение так называемого «социального сиротства» - детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей не в силу естественных причин, таких как смерть родителей или признание их недееспособными, а в силу социальных причин, таких как лишение родительских прав, уклонение от воспитания, нахождение в местах лишения свободы и др. Рост числа социальных сирот с каждым годом требует все больше дополнительных бюджетных расходов, которые составляют в среднем 100 тыс. рублей в год на одного ребенка в детских домах (в ценах 2005 года).

В настоящий момент в РФ наблюдается процесс перехода к социально ориентированному государству - происходит одновременное реформирование всех областей социальной сферы, выстраивание современных механизмов решения основных социальных проблем. Обращение к социальной политике рельефно отразило сложившиеся на сегодняшний день проблемы в области профилактики и патроната социального сиротства, на которые в Послании Федеральному Собранию РФ в 2006 году указывает Президент РФ.

Проблема роста числа социальных сирот приобретает особое значение в свете реформирования бюджетной системы и внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Как было отмечено выше, затраты на содержание детей-сирот составляют значительную величину, поэтому необходимо внедрение механизмов оценки эффективности бюджетных расходов как на содержание детей-сирот (патронат), так и на профилактику данного явления.

Несмотря на то, что опыт оценки различных программ бюджетных расходов довольно богат, работ, посвященных оценке эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства, не было выявлено. В связи с этим данная работа является актуальной.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является анализ теоретических подходов к оценке эффективности бюджетных расходов на социальную политику и разработка методики оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства.

Реализация цели исследования определила следующий круг задач:

• Анализ существующих теоретических методов экономической оценки эффективности бюджетных расходов в случаях, когда социальный эффект поддается и не поддается денежной оценке.

• Обоснование подхода к оценке эффективности бюджетных расходов в случае, когда их социальный эффект не поддается денежной оценке и измеряется с помощью показателя качества жизни населения.

• Анализ методических подходов по оценке эффективности и мониторингу результативности бюджетных расходов на социальную политику.

• Разработка методики оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику в случае, когда социальный эффект не поддается денежной оценке.

• Анализ состояния социальной политики в сфере профилактики и патроната социального сиротства в Пермской области.

• Разработка критериев, с помощью которых возможно проведение мониторинга результативности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства.

• Разработка методики оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства для органов исполнительной власти регионов.

• Апробация предложенной методики оценки эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства в Пермской области. Объект исследования. Деятельность систем профилактики и патроната

социального сиротства (СППСС) на региональном и муниципальном уровнях.

Предмет исследования. Эффективность бюджетных расходов на социальную политику и методы ее оценки.

Методологическими и теоретическими основами исследования в значительной степени стали зарубежные и отечественные труды по методам оценки эффективности в общественном секторе таких известных ученых, как А. Аткинсон, С. Марглин, Е. Мишан, Р. Мюсгрейв, Дж. Стиглиц, Д. Дугуит, С. Вилкокс, Е. Грамлич, А. Вильяме, Е. Джиардина, Л.И. Якобсон и др., работы по бюджетированию, ориентированному на результат, - М.П. Афанасьева, Е.В. Берездивиной, М.Ю. Гараджи, Н.М. Сивашевой, С.М. Никифорова, Г.П. Хатри, Дж. Диамонда, работы по социальной политике - С.Н. Смирнова, Т.Ю. Сидориной, П. Спикера.

В теоретической части работы проводится анализ основных методов оценки эффективности бюджетных расходов, среди них: метод анализа издержек и выгод (cost-

benefit analysis — СВА), метод анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis - СБА), метод анализа издержек и полезности (cost-utility analysis - CUA) и метод анализа издержек и взвешенной результативности (weighted cost-effectiveness analysis -wCEA). Особенность представленного в диссертации теоретического подхода состоит в том, что предлагается усовершенствовать метод анализа издержек и взвешенной результативности (wCEA) и оценить социальный эффект бюджетных расходов с помощью показателя качество жизни населения, для чего предлагается использовать методику С.А. Айвазяна. Во второй главе автором разрабатывается методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику в случае, когда социальный эффект не поддается денежной оценке. В третьей главе автор адаптирует предложенный методологический подход к оценке эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства

Научная новизна диссертации определяется следующими научными результатами, обоснованными соответствующими методологическими и инструментальными разработками:

• Предложен подход к оценке эффективности бюджетных расходов в случае, когда их социальный эффект не поддается денежной оценке и измеряется с помощью показателя качества жизни населения.

• Предложена методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику.

• Разработаны критерии оценки социальных результатов для системы профилактики и патроната социального сиротства, с помощью которых возможно проведение мониторинга результативности бюджетных расходов.

• Представлена и апробирована методика оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства^

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что предложенные в нем методологические принципы достаточно универсальны и могут быть использованы для проведения оценки эффективности бюджетных расходов в других направлениях социальной политики.

Практическая значимость исследования определяется тем, что предложенный подход оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства внедрен в работу органов исполнительной власти Пермской области на региональном и муниципальном уровнях, а система частных критериев социальных результатов позволяет осуществлять текущее управление социальными процессами, проводя мониторинг результативности бюджетных расходов.

Реализация результатов исследования. Практическая часть диссертационной работы была инициирована в рамках научно-исследовательской работы «Реформирование системы профилактики социального сиротства в Пермской области», выполненной Пермским филиалом Государственного университета - Высшей школы экономики по заказу Администрации Пермской области в рамках проекта «Реформирование общественных финансов в Пермской области» в 2003 году. По итогам работы было подготовлено Распоряжение Губернатора Пермской области № 225-р от 20.05.2005 «О проведении мониторинга эффективности системы профилактики и сопровождения (патроната) социального сиротства в Пермской области», которое сделало возможным внедрение системы мониторинга результативности бюджетных расходов на СППСС на территории всей области. В настоящий момент по результатам проведенных работ с участием автора разработана компьютерная программа для регионального и муниципального уровня, позволяющая органам исполнительной власти региона проводить оценку эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства в разрезе муниципалитетов. Данная программа также позволяет проводить мониторинг результативности бюджетных расходов с помощью частных критериев социальных результатов.

Основное содержание диссертации изложено в 8 печатных работах общим объемом 4,53 пл.

Автор выносит на защиту следующие результаты:

1. подход к оценке эффективности бюджетных расходов на основе сопоставления бюджетных расходов и индикатора качества жизни населения;

2. методику оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику;

3. систему частных критериев социальных результатов, с помощью которых возможно проведение мониторинга результативности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства;

4. методику оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику в сфере профилактики и патроната социального сиротства, которая позволяет органам исполнительной власти региона проводить сравнение эффективности расходов между различными муниципалитетами.

Структура и объем диссертации.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 137 источников и 11 приложений. Работа содержит 5 рисунков и 14 таблиц. Объем работы -175 страниц.

Введение

Глава 1. Теоретические методы экономической оценки эффективности бюджетных расходов

1.1. Анализ издержек и выгод (СВА)

1.2. Анализ издержек и результативности (СЕА)

1.3. Анализ издержек и полезности (СИА)

1.4. Анализ издержек и взвешенной результативности (луСЕА)

1.5. Анализ издержек и качества жизни населения

Глава 2. Методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов на социальную политику

2.1. Социальная политика государства

2.2. Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов на социальную политику

2.3. Мониторинг результативности бюджетных расходов на социальную политику

2.4. Методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику

Глава 3. Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику по профилактике и патронату социального сиротства

3.1. Анализ социальной политики в отношении детей-сирот в Пермской области

3.1. Критерии для проведения мониторинга результативности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства

3.2. Методика оценки эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства

3.3. Оценка эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства в Пермской области за 2004 год

Заключение

Библиография

Приложения

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы. Определены цель, предмет и объект исследования, сформулированы научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические методы экономической оценки эффективности бюджетных расходов» рассмотрены четыре основных метода, применяемые в настоящий момент в оценке эффективности бюджетных расходов:

■ анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis — СВА),

■ анализ издержек и результативности (cost-effectiveness analysis- СБА),

■ анализ издержек и полезности (cost-utility analysis - CUA),

■ анализ издержек и взвешенной результативности (weighted cost- effectiveness analysis- wCEA).

В первую очередь был рассмотрен метод, применяемый в случае, когда общественные выгоды поддаются денежной оценке, - анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis - СВА). Начиная с середины прошлого века, проводились комплексные исследования, посвященные разработке методологии данного подхода. Существенный вклад в развитие анализа издержек и выгод привнесли такие ученые, как Марглин, Аткинсон, Стиглиц, Мишан. Описанием практического применения данного метода занимались Преет, Турвей, Дорфман и др. Использование метода анализа издержек и выгод для оценки программ, относящихся к здравоохранению, образованию, окружающей среде и другим направлениям социальной политики, можно найти в работах Беккера, Вайсброда, Ли и Стромсдорфера, Сагдена и Вильямса, Дональдсона и др.

Суть метода анализа издержек и выгод заключается в сравнении агрегированных выгод, оцененных в денежном выражении, получаемых от реализации бюджетных расходов по конкретному направлению, и самих расходов. Итоговый показатель - чистые текущие выгоды — рассчитывают по формуле: ■ 7? —С

Ц-, (1)

Zod + d)"

где NB - чистые текущие выгоды (net present benefit),

B, - выгоды в момент времени t,

C, - затраты в момент времени t,

¿-социальная ставка дисконтирования.

Достоинством метода анализа издержек и выгод, несмотря на сложность оценки некоторых выгод, а также оценки социальной ставки дисконтирования, является то, что он позволяет

проводить сравнения между различными бюджетными расходами (программами) путем сопоставления их чистых выгод.

В данной главе далее представлены методы, применяемые в случае, когда выгоды от общественных расходов сложно оценить в стоимостном выражении: анализ издержек и результативности, анализ издержек и полезности, анализ издержек и взвешенной результативности.

Метод анализа издержек и результативности схож с методом анализа издержек и выгод, однако существует серьезное отличие, которое заключается в том, что выгоды оцениваются не в денежном выражении, а в физических единицах.

При использовании такого метода рассчитывают критерий С/Е:

С/Е =-вдержки--(2)

резулыпат{эффект)

Рассматривая анализ издержек и результативности, необходимо отметить, что в настоящее время особое внимание уделяется сравнению данного метода с классическим методом анализа издержек и выгод, а также выявлению взаимосвязи между ними. В частности, такой анализ проводится в работах Йохансона и Мельтцера; Гарбера и Фельпса; Блейчрода и Квиггина, Брауэра и Копманшапа, Долана и Эдлина и др. На различия между методами анализа издержек и выгод и анализа издержек и результативности указывается в исследованиях Лезурна, Левина, Хансена и др.

Анализ издержек и полезности (cost-utility analysis - CUA) - метод, основанный на сравнении издержек, измеряемых в денежном выражении, и пользы для населения, полученной от осуществления бюджетных расходов, которая выражается в единицах полезности (например, в единицах QALY - quality adjusted life years — число продленных лет жизни). Оценка целесообразности проведения бюджетных расходов производится, исходя из анализа критерия C/U:

C/U= шдеРжки , (3)

полезность

В настоящее время метод анализа издержек и полезности чаще всего используется при анализе бюджетных расходов, касающихся здравоохранения. Данный метод имеет много схожих черт с методом анализа издержек и результативности. Из-за схожести двух методов многие авторы не делают различия между ними. Например, Вайнштейн и Стасон, Голд рассматривают анализ издержек и полезности как частный случай анализа издержек и результативности. Несмотря на это, разумным представляется использование разных названий для обозначения данных подходов в силу того, что метод анализа издержек и

полезности, в отличие от анализа издержек и результативности, дает возможность обобщения эффектов бюджетных расходов.

При оценке бюджетных расходов часто возникает необходимость агрегирования множества социальных результатов, притом что выгоды не могут быть измерены в денежном выражении. В таких случаях рекомендуется использовать подход анализа издержек и взвешенной результативности (weighted cost-effectiveness analysis - wCEA). Данный метод часто используется при оценке бюджетных расходов, относящихся к образованию и здравоохранению. Выгоды, получаемые обществом от проведения этих расходов, зачастую невозможно измерить в денежном выражении. Кроме того, подобные расходы могут повлечь за собой различного рода результаты, следовательно, возникает необходимость их объединения, для того чтобы получить инструмент для принятия решений.

Итоговая формула для расчета критерия результативности представлена ниже: wCE= из^еРжки t (4)

/-1 , где Е( — i-ый эффект,

Wi — вес i-ого эффекта.

При таком подходе первым шагом становится определение важности каждого результата в соответствии с конкретной целью программы, т.е. присвоение весов результатам. Международные эксперты рекомендуют определять веса, основываясь на мнениях экспертов, предпочтениях лица, принимающего решения, взглядах общества на рассматриваемую проблему и т.п. (Всемирный Банк, 1996. Энциклопедия экономического анализа и инвестиций). Стоит отметить, что присвоение весов является одним из самых трудных моментов при проведении подобного анализа.

В связи с тем что результаты разных программ бюджетных расходов могут быть оценены с помощью различных показателей, одной из проблем при использовании данного подхода является невозможность сравнить эффективность между различными региональными бюджетными проектами. Для решения данной проблемы автор предлагает использовать концепцию оценки эффективности бюджетных расходов на основании соотношения издержек и значений индикатора качества жизни населения, т.к. бюджетные расходы должны вести к улучшению качества жизни, что является особенно важным при осуществлении бюджетных расходов на социальную политику. В связи с этим встает проблема определения, что такое качество жизни и с помощью каких показателей его можно измерить.

Далее в работе анализируются различные системы оценки качества жизни населения. Среди исследователей, занимающихся проблемами качества жизни, вопрос о содержании и структуре понятия «качество жизни» остается дискуссионным и на сегодняшний день. Одни трактуют его как тождественное понятиям уровня, стиля или образа жизни; другие сводят к иным содержательным областям — качеству окружающей среды, частоте стрессовых ситуаций и др.

В настоящий момент можно выделить три основных подхода к объяснению понятия качества жизни. Первый подход состоит в том, что качество жизни рассматривается как определенная степень полезности, достигаемой человеком в течение жизни. Взгляд на качество жизни в рамках концепции полезности отчетливо представлен Пигу. Сторонники другого подхода отождествляют понятие качества жизни с понятием богатства. Данный подход берет свое начало еще в трудах Смита. Наконец, третий подход рассматривает качество жизни как некий вид свободы. Представителем этой точки зрения принято считать американского ученого Шульца.

Задача любой концепции качества жизни заключается в формировании инструмента практической оценки этого качества - показателя, позволяющего осуществлять сравнительный анализ и вырабатывать необходимые меры государственной политики. В зависимости от выбора лица, с чьей точки зрения следует оценивать качество жизни, концепции можно дифференцировать на субъективные и объективные. Первые изучают субъективные представления людей относительно их собственных жизненных условий. Субъективная оценка формируется из опроса населения, который позволяет произвести многостороннюю оценку качества жизни, не используя оценку значимости отдельных факторов. Вторые включают в себя набор объективных показателей оценки качества жизни, которые не зависят от мнений людей о значимости того или иного показателя. К объективным оценкам относятся статистические показатели, отражающие различные стороны экономического благосостояния.

Для оценки эффективности бюджетных расходов представляется целесообразным использовать объективные концепции оценки качества жизни. В работе описаны наиболее известные из них: валовой внутренний продукт (ВВП) и ВВП на душу населения, индекс человеческого развития (Human Development Index, HDI), интегральный индикатор качества жизни населения, предложенный С.А. Айвазяном.

Наиболее полным и комплексным методом построения интегральной характеристики качества жизни населения, на наш взгляд, является подход С.А. Айвазяна. Достоинство данного подхода в том, что он позволяет произвести оценку на основе официальных данных органов государственной статистики. Методология

построения интегрального индикатора качества жизни населения основана на специальных процедурах агрегирования частных (статистически регистрируемых) показателей различных аспектов качества жизни.

Во-"второй—главе—«Методические—подходе!—к~т)ценке—эффективности "бюджетных расходов на социальную политику» рассмотрены содержание, цели и формы социальной политики и вопросы оценки эффективности ее проведения.

Оценке социальной политики и социальных программ посвящено множество работ, причем в силу многогранности данной проблемы подходы к оценке, как и непосредственно сами методы, широко варьируются в зависимости от обстоятельств и целей оценки. В общем виде различные подходы к оценке государственной политики систематизированы в книгах Паттона и Савицки, а также Л.И. Якобсона. Методологические подходы к макроэкономической оценке различных аспектов социальной политики и методы международных сопоставлений разработаны специалистами Международного валютного фонда: Е.Балдаччи, М-Т. Гуин-Сью, Л. де Мелло; П.С. Лопесом; А. Куэваси др.

Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику, по мнению Пола Спикера, должна состоять из четырех шагов: постановка цели проведения социального проекта, выявление конкретных действий, необходимых для достижения поставленных целей, определение результатов (эффектов) от проведения социальной программы, сравнение полученных результатов с затратами на их достижение. Для того чтобы оценить какую-либо социальную программу или проект, в первую очередь необходимо выбрать те критерии, в результате анализа которых можно сделать вывод об результативности бюджетных расходов. Разработка критериев является одним из самых сложных факторов в оценке.

В главе далее представлен обзор литературы по вопросам бюджетирования, ориентированного на результат, как инструмента планирования бюджетных расходов на социальную политику, способствующего росту их эффективности. В настоящий момент данный вопрос является достаточно актуальным, так как, по мнению многих исследователей, принятая в настоящее время в РФ технология планирования расходной части бюджетов не позволяет обеспечить эффективное использование бюджетных средств. Основной сложностью является то, что объем бюджетных расходов формально не зависит ни от достигаемых результатов, ни от качества оказываемых услуг и выполняемых функций.

В рамках внедрения концепции бюджетирования, ориентированного на результат, важным вопросом является проведение мониторинга результативности бюджетных расходов на социальную политику с помощью количественных показателей. Президент РФ в своем бюджетном послании на 2003 год обозначил данную проблему следующим образом: «Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей».

В основе систем мониторинга результативности бюджетных расходов в развитых странах лежит использование показателей, позволяющих проследить результативность бюджетных расходов и их соответствие поставленным целям. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает разработку системы показателей, которые позволили бы отслеживать и оценивать результаты произведенных бюджетных расходов.

Далее в работе представлена методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику. Предложения автора разработаны на основе подхода по оценке издержек и взвешенной результативности, изложенной в первой главе. Схематично методика представлена на рисунке ниже.

Рис. 1. Методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику

Суть методики заключается в первоначальной разработке показателей частных социальных результатов, которые объединяются в интегральный социальный эффект, и последующем соотношении полученного интегрального эффекта с величиной бюджетных расходов на его достижение. В работе описаны два подхода по выбору весов частных критериев для построения интегрального показателя социального эффекта: экспертный и

Разработка систе\ частных критерии социальных результатов

Оценка величи

статистический. Последний подход предложен С.А. Айвазяном в работах по построению интегрального индикатора качества жизни населения.

В третьей главе «Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику по профилактике и патронату социального сиротства» проводится анализ социальной политики в отношении детей-сирот в Пермской области, разрабатывается методика оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства.

В настоящее время проблема социального сиротства является одной из наиболее серьезных. Под понятием «социальный сирота» понимаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, попавшие в эту категорию не в силу естественных причин (смерть обоих родителей или единственного родителя, признание родителей недееспособными, нахождение их в лечебных учреждениях), а в силу сложившихся социальных проблем.

Проблему «социального сиротства» исследователи В.К. Зарецкий, М.О. Дубровская, В.Н. Ослон, А.Б. Холмогорова считают одной из ключевых в социальной политике России. Пермская область в этом отношении не исключение. Общее число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, неуклонно растет (с 17,6 тыс. на начало 2002 г. до 19 тыс. на начало 2005 г.). При росте общего числа детей-сирот ежегодно вновь выявляются порядка 4 тыс. детей-сирот, из них около 77% - социальные сироты.

Проведенный анализ социальной политики в сфере «социального сиротства» выявил, что исторически в России органы исполнительной власти в основном занимаются вопросами патроната сиротства, т.е. обеспечивают детям проживание в домах ребенка и детских домах. Расходы на такого рода меры достаточно велики: в среднем содержание одного сироты в доме ребенка в Пермской области в 2003 году составляло для регионального бюджета 80 тыс. руб., в детском доме - 70 тыс. руб. в год. Причем большая часть данной суммы тратилась на содержание учреждений, а непосредственно на ребенка - лишь 28 тыс. руб. Профилактическая работа по предотвращению социального сиротства в области практически не ведется. Расходы на профилактику социального сиротства в Пермской области в 2003 году составили около 2% (240 млн. руб.) от всех расходов на профилактику и патронат (1,2 млрд. руб.).

С точки зрения концепции бюджетирования, ориентированного на результат, данная политика не представляется эффективной: выделение бюджетных средств на профилактику позволяет достичь больших результатов ввиду сокращения бюджетных

расходов в будущем на воспитание социальных сирот. В связи с этим, целью социальной политики в данной сфере должно быть не только обеспечение сиротам достойного проживания, но и профилактика данного явления.

Основные цели социальной политики в сфере профилактики и патроната социального сиротства автором сформулированы следующим образом:

■ органы государственной власти должны обеспечивать достойное проживание и социальное воспитание детей-сирот в государственных учреждениях (дома ребенка, детские дома);

■ органы государственной власти должны проводить такую социальную политику, чтобы:

1) общее число детей-сирот сокращалось (в особенности в детских домах, т.к., по данным социологов, процесс социализации детей-сирот, живших в детском доме, протекает особенно сложно),

2) количество вновь выявленных детей сирот снижалось при сохранении стандартов качества их выявления (т.е. необходимо проводить профилактическую работу, чтобы само явление «социальное сиротство» сокращалось).

Анализ социальной политики в отношении детей-сирот в Пермской области показал, что в системе профилактики и патроната социального сиротства (СППСС) работает множество ведомств: образование, здравоохранение, социальная защита, органы занятости, комитеты по делам несовершеннолетних, внутренних дел, опеки и попечительства, по делам молодежи, а также около 4 тысяч учреждений (более 2 тысяч образовательных учреждений, 58 детских домов и домов ребенка, 46 учреждений системы социальной защиты (детские дома-интернаты, приюты, социально-реабилитационные центры). В этом многообразии органов управления и учреждений непосредственно с детьми работает более 60 тысяч человек (только в детских домах, домах ребенка и приютах около 3 тысяч специалистов).

В связи с такой организационной сложностью СППСС для проведения оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства было предложено разбить систему на пять уровней в зависимости от целевой группы. Это связано с тем, что деятельность органов государственной власти различается в зависимости от целевой группы:

■ профилактика первого уровня (ранняя профилактика). Целевые группы: подростки, молодежь, не состоящая в браке, и семьи. Цель работы - повышение

уровня социализации подростков и молодежи, формирование ответственного родительства, предотвращение появления асоциальных семей.

■ профилактика второго уровня (докризисный патронат). Целевая группа: одинокие матери и семьи групп риска по социальному сиротству с момента беременности или рождения ребенка. Цель работы — недопущение появления социальных сирот из семей группы риска.

■ профилактика третьего уровня (кризисный патронат). Целевая группа: дети, находящиеся в социально опасном положении (семья в кризисе). Цель работы -реабилитация кровных семей для возврата ребенка в кровную семью (преодоление кризиса).

■ попечительский патронат. Целевая группа: дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также замещающие семьи. Цель работы - обеспечение прав детей на воспитание и заботу, помощь замещающим семьям.

■ постпопечительский патронат. Целевая группа: бывшие воспитанники детских домов и замещающих семей до 23 лет. Цель работы - социальная адаптация выпускников детских домов и замещающих семей, недопущение ситуации воспроизводства социального сиротства.

Далее в работе была проведена адаптация методики, описанной во второй главе, для оценки эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства. Схема оценки эффективности представлена на рисунке ниже.

Разработка системы частных критериев социальных результатов по уровням СППСС

Построение интегрального социального 'эффекта по уровню СППСС

Расчет затрат связанных с функционированием уровня СППСС

Построение штегрального социального эффекта по муниципалитету

Расчет затрат на рППССв муниципалитете

Расчет показателя \vCEA «затраты / интегральный эффект» по

муниципалитету

Рис. 2. Методика оценки эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства

Ключевым вопросом стала разработка системы частных критериев социальных результатов, с помощью которых возможно проведение мониторинга результативности

бюджетных расходов. Количественные критерии (outcome indicators) были разбиты на три группы:

■ критерии условия,

■ критерии процесса,

■ критерии результата.

Критерии условия позволяют измерять возможности системы выполнять необходимые функции. Эти показатели направлены на выявление того, выполняются ли все необходимые условия для нормального функционирования системы. Критерии процесса характеризуют интенсивность функционирования системы и позволяют измерить деятельность (процессы, объем выполняемых работ), направленную на достижение поставленных целей. Критерии результата позволяют количественно оценить «выходы» исследуемой системы. Количественные критерии представляют собой дробь: в числителе отражается результат, а в знаменателе целевая группа.

В разработке критериев участвовали эксперты, непосредственно работающие в СППСС. Разработка критериев состояла из нескольких этапов. Первоначально нами был подготовлен список критериев, который в последствии уточнялся на круглых столах и рабочих встречах. Окончательный перечень включает в себя 49 критериев, для их расчета используется 74 статистических показателя. Примеры критериев по уровням СППСС и типам представлены в таблице ниже.

Таблица 1.

Примеры критериев результативности по уровням профилактики и патроната __социального сиротства_

Критерии условия Критерии процесса Критерии результата

Первый уровень профилактики (ранняя профилактика) число специалистов, осуществляющих функции первичной профилактики (первого уровня) в образовательных учреждениях (школы, ПУ и ССУЗ) / число учащихся 911 классов, ПУ и ССУЗ число учащихся, прошедших курс подготовки к семейной жизни (9-11 классы, ПУ, ССУЗ) / общее число учащихся 9-11 классов школ, ПУ и ССУЗ число родившихся / число абортов

Второй уровень профилактики (докризисный патронат) число специалистов (в различных учреждениях), занимающихся с семьями, находящимися в социально опасном положении (СОП) / число семей, находящихся в СОП число семей, находящихся в СОП, в отношении которых проведены программы реабилитации / число семей, находящихся в СОП число семей с детьми, находившихся в СОП, снятых с учета / число семей с детьми, находящихся в СОП

Третий уровень профилактики (кризисный патронат) число штатных единиц в учреждениях и организациях, осуществляющих функции профилактики в кризисной ситуации (третьего уровня) / число детей, находящихся в СОП (состоящих на региональном учете) число кровных семей, находящихся в кризисной ситуации в отношении которых проведены программы реабилитации / число кровных семей, находящихся в кризисной ситуации число возвращенных в реабилитированную кровную семью детей, временно помещенных в специализированные учреждения (приюты) / число детей, временно помещенных в специализированные учреждения (приюты)

Попечительский патронат число штатных единиц в учреждениях, осуществляющих попечительский патронат / число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей число замещающих семей, получивших психолого-педагогическую помощь / число замещающих семей (приемных, патронатных, опекунских) число возвратов детей из замещающих семей (патронатные и приемные семьи, СВГ) / число детей, устроенных в замещающие семьи

Постпопечительс кий патронат число специалистов, осуществляющих постпопечительский патронат / число выпускников детских домов и замещающих семей число выпускников из замещающих семей (из детских домов) получивших психологическую и др. помощь / число выпускников из замещающих семей (из детских домов) число трудоустроенных выпускников из замещающих семей (из детских домов) / число выпускников из замещающих семей (из детских домов)

Построение интегрального индикатора социального эффекта по уровню СППСС проводится в соответствии с подходом, описанным во второй главе, веса частных критериев определялись экспертным путем на основании определения значимости критериев в рамках уровня. Применение статистического подхода для определения весов в настоящий момент не представляется возможным, т.к. данные только начали собираться.

Оценка социального эффекта по муниципалитету проводится в соответствии с методикой, предложенной С.А. Айвазяном, по построению интегрального индикатора качества жизни населения, в рамках которой качество жизни складывается из пяти составляющих. В нашем случае происходит агрегирование пяти интегральных эффектов по уровням системы в один интегральный эффект функционирования всей системы.

Практическая реализация данной методики оценки эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства выявила проблему оценки затрат, связанных с функционированием уровня СППСС. В настоящий момент затраты на функционирование каждого уровня системы оценить достаточно сложно, так как, во-первых, в системе работает множество учреждений и ведомств, во-вторых, учет затрат в таком разрезе пока не ведется (методика бюджетирования, ориентированного на результат, пока не внедрена). При этом часть учреждений, помимо работы, связанной с профилактикой и патронатом социального сиротства, может заниматься и другой деятельностью.

Для решения данной проблемы был предложен следующий механизм оценки затрат:

■ выделение основных функций по уровням системы профилактики и патроната социального сиротства (СППСС);

■ сопоставление выделенных функций с соответствующими элементами системы (управлениями и учреждениями);

■ распределение общих затрат по ведомствам и учреждениям в соответствии с трудозатратами на выполнение каждой функции;

■ аккумулирование затрат, ассоциированных с каждой функцией и, соответственно, с каждым уровнем СППСС.

При этом список всех функций для разных учреждений и ведомств был сформирован и утвержден Распоряжением Губернатора Пермской области № 225-р от 20.05.2005 «О проведении мониторинга эффективности системы профилактики и сопровождения (патроната) социального сиротства в Пермской области». Руководителям учреждений и ведомств необходимо определить только общие бюджетные расходы по своему учреждению и оценить экспертным путем: сколько времени тратится на

выполнение отдельной функции. Пример анкет, необходимых для ежегодного заполнения руководителями учреждений и ведомств, представлен в таблице ниже. Всего было разработано 13 анкет.

Таблица 2.

Анкета для образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без

попечения родителей

Функции Доля затрат времени, %

Прием для содержания, воспитания, обучения, последующего устройства и подготовки к самостоятельной жизни несовершеннолетних в случаях смерти родителей, лишения родительских прав, ограничения в родительских правах, признания родителей недееспособными, длительной болезни родителей, уклонения родителей от воспитания детей, а также в других случаях отсутствия родительского попечения (IV уровень)

Прием на срок, как правило, не более одного года для содержания, воспитания и обучения несовершеннолетних, имеющих родителей или законных представителей, если указанные несовершеннолетние проживают в семьях, пострадавших от стихийных бедствий, либо являются детьми одиноких матерей (отцов), безработных, беженцев или вынужденных переселенцев (IV уровень)

Осуществление защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, обучающихся или содержащихся в указанных учреждениях, а также участие в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с ними (IV уровень)

Осуществление контроля, координации и организации работы по обеспечению государственных гарантий по социальной защите выпускников системы социального сиротства в возрасте от 18 до 23 лет в соответствии с законодательством (V уровень)

Индивидуальная работа с вновь создаваемыми семьями выпускников СППСС по вопросам воспитания детей (V уровень)

Организация служб адресной специализированной помощи семьям выпускников СППСС, бесплатное предоставление социальных услуг (V уровень)

Итого

Таким образом, оценив бюджетные расходы по всем учреждениям и ведомствам, можно рассчитать сумму затрат как по уровням системы, так и по всей системе в целом в каждом муниципалитете.

Соответственно, далее можно рассчитать критерий «затраты/интегральный эффект» (\vCEA), провести оценку эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства и сравнить эффективность между муниципалитетами. Возможно проведение сравнения эффективности бюджетных расходов в рамках каждого уровня между муниципалитетами.

Для реализации методики оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства при участии автора был разработан программный продукт, который использовался в дальнейшем для проведения

исследования. С его помощью была проведена сравнительная оценка эффективности бюджетных расходов между муниципалитетами и районами Пермской области за 2004 год.

Апробация методики позволила выявить следующие тенденции и проблемы:

■ наибольший интегральный социальный эффект от бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства наблюдается в небольших городах Пермской области. В целом это можно объяснить тем, что в них в настоящий момент проблема социального сиротства стоит менее остро, чем в крупном городе (Перми). В небольших городах наблюдается большая активность людей по созданию замещающих семей и принятию в них детей-сирот;

■ анализ значений социальной эффективности показал большой разброс их значений. Прежде всего это связано с тем, что оценки затрат, не зависящие от автора, получились очень разными между муниципалитетами. Такая большая разница в затратах, на наш взгляд, связана с тем, что данная методика только начинает внедряться в деятельность органов исполнительной власти, поэтому, возможно, есть проблемы с оценкой затрат на СППСС, так как они оцениваются пока с помощью экспертного метода распределения затрат по учреждениям и ведомствам. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в практику деятельности региональной власти позволит повысить точность оценки затрат и оценку эффективности бюджетных расходов на социальную политику.

Заключение по результатам исследования:

1. В работе проведен анализ существующих теоретических методов экономической оценки эффективности бюджетных расходов. Обоснована необходимость развития подхода анализа издержек и взвешенной результативности (\уСЕА) для решения задачи сопоставления эффективности между различными направлениями бюджетных расходов на социальную политику в случае, когда социальный эффект не поддается денежной оценке. Автор предложил использовать в качестве взвешенного результата индикатор качества жизни населения, провел изучение существующих объективных концепций оценки качества жизни населения и обосновал выбор методики С.А.Айвазяна по построению интегрального показателя качества жизни.

2. На основе известных методологических подходов автор провел разработку модифицированной методики оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику с использованием метода анализа издержек и взвешенной

результативности. Суть предложенной методики в том, что на первом этапе разрабатываются показатели частных социальных результатов, которые затем объединяются в интегральный социальный эффект, а он соотносится с величиной бюджетных расходов. В работе представлены два подхода к выбору весов для построения интегрального показателя социального эффекта:. экспертный и статистический. Предложенная в работе методика оценки эффективности бюджетных расходов универсальна и может быть использована в любых направлениях социальной политики при условии корректировки показателей частных социальных результатов для каждого направления.

3. В работе проведен анализ состояния социальной политики в сфере профилактики и патроната социального сиротства в Пермской области. Анализ позволил выявить, что общее число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, неуклонно растет, растет доля социальных сирот, а средства, выделяемые государством на работу с ними, тратятся крайне неэффективно. В частности,' подавляющая доля расходов связана не с профилактикой социального сиротства, а с содержанием детей в детских домах.

4. Автор сформулировал основные цели социальной политики в сфере профилактики и патроната социального сиротства:

■ органы государственной власти должны обеспечивать достойное проживание и социальное воспитание детей-сирот в государственных учреждениях (дома ребенка, детские дома).

■ органы государственной власти должны проводить такую социальную политику, чтобы:

1) общее число детей-сирот сокращалось (в особенности - в детских домах, т.к. социологами доказано, что дети-сироты, жившие в детском доме, в дальнейшем плохо социализируются),

2) число вновь выявленных детей сирот падало при сохранении стандартов качества их выявления (т.е. необходимо проводить профилактическую работу, чтобы само явление «социальное сиротство» сокращалось в масштабах).

5. Автор провел адаптацию описанной им во второй главе методики оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику для случая оценки эффективности расходов на профилактику и патронат социального сиротства для органов исполнительной власти региона.

6. В диссертации разработаны критерии, с помощью которых можно проводить мониторинг результативности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства. Разработка критериев строилась по трем группам: критерии условия, процесса и результата. Критерии условия позволяют измерять возможности системы выполнять необходимые функции. Эти показатели направлены на выявление того, выполняются ли все необходимые условия для нормального функционирования системы. Критерии процесса характеризуют интенсивность функционирования системы и позволяют измерить деятельность (процессы, объем выполняемых работ), направленную на достижение поставленных целей. Критерии результата позволяют количественно оценить «выходы» исследуемой системы. С помощью данных критериев можно оценить, как выполнение условий и процессов на каждом уровне перетекает в конкретные результаты.

7. Апробация методики оценки эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства в Пермской области позволила сделать следующие выводы:

7.1. наибольший интегральный социальный эффект от бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства наблюдается в небольших городах Пермской области. Это объясняется тем, что в них в настоящий момент проблема социального сиротства стоит менее остро, чем в крупном городе (Перми);

7.2. значения социальной эффективности по городам и районам Пермской области имеют большой разброс. Прежде всего это связано с тем, что оценки затрат, не зависящие от автора, получились очень разными между муниципалитетами. На наш взгляд, это Связано с тем, что данная методика только начинает внедряться в деятельность органов исполнительной власти, поэтому, возможно, есть проблемы с оценкой затрат на СППСС, так как они оцениваются с помощью экспертного метода распределения затрат по учреждениям и ведомствам. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в практику деятельности региональной власти позволит повысить точность оценки затрат и оценку эффективности бюджетных расходов на социальную политику;

7.3. использование данной методики позволяет выявлять муниципалитеты, в которых эффективно и не эффективно тратятся бюджетные средства. На основе значений показателя эффективности можно в дальнейшем корректировать бюджетные расходы и социальную политику по профилактике и патронату социального сиротства в отдельном муниципалитете.

8. Представленная в диссертации методика оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства может быть использована в других субъектах РФ без изменений, что является существенным ее преимуществом.

Основные положения диссертации изложены автором в 5 работах (общим объемом 2,0

пл.):

1. А.М. Емельянов. Критерии эффективности системы профилактики социального сиротства. // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Новые социальные технологии», проводимой Администрацией Пермской области и ПГУ, 0,1 п.л. (в соавторстве с М.А. Исакиным, Е.А. Шакиной, личный вклад 0,03 п.л.).

2. А.М. Емельянов. Механизмы управления системой профилактики и патроната социального сиротства. — НО «Университетский фонд «Экономическая школа», Пермь, 2004, 3,5 п.л. (в соавторстве с М.А. Исакиным, К.И. Климовой, Т.И. Марголиной, Е.В. Роженцовой, А.А. Тотьмяниной, Е.А. Шакиной, личный вклад 1,1 п.л.).

3. A.M. Емельянов. Финансово-экономическое сопровождение проекта «Реформирование системы профилактики социального сиротства в Пермской области. // Сборник материалов по итогам реализации социального проекта «Реформирование системы профилактики социального сиротства в Пермской области». Администрация Пермской области — Пермь, 2004, 1,3 п.л. (в соавторстве с М.А. Исакиным, А.А. Тотьмяниной, Е.А. Шакиной, личный вклад 0,3 п.л.).

4. А.М. Емельянов. Выбор социальной ставки дисконтирования И Финансы и кредит, №17, 2006, 0,6 п.л. (в соавторстве с В.М. Архиповым, личный вклад 0,3 пл.).

5. А.М. Емельянов. Выбор социальной ставки дисконтирования // Дайджест-Финансы, №5 (137), 2006, 0,6 п.л. (в соавторстве с В.М. Архиповым, личный вклад 0,3 пл.).

Лицензия ЛР № 020832 от 15 октября 1993 г. Подписано в печать «20» ноября 2006 г. Формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. I / 5 Тираж 100 экз. Заказ №

Типография издательства ГУ - ВШЭ, 125319, г. Москва, Кочновский пр-д., д. 3

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Емельянов, Андрей Михайлович

Введение.

Глава 1. Теоретические методы экономической оценки эффективности бюджетных расходов.

1.1. Анализ издержек и выгод (СБА).

1.1.1. Типы издержек и выгод.

1.1.2. Проблема измерения издержек и выгод.

1.1.3. Агрегирование издержек и выгод.

1.1.4. Оценка социальной ставки дисконтирования.

1.2. Анализ издержек и результативности (СБА).

1.3. Анализ издержек и полезности (CUA).

1.4. Анализ издержек и взвешенной результативности (wCEA).

1.5. Анализ издержек и качества жизни населения.

1.5.1. Валовый внутренний продукт (ВВП) и ВВП на душу населения.

1.5.2. Индекс человеческого развития (Human Development Index).

1.5.3. Интегральный индикатор качества жизни населения С.А. Айвазяна.

Выводы.

Глава 2. Методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов на социальную политику.

2.1. Социальная политика государства.

2.2. Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов на социальную политику.

2.3. Мониторинг результативности бюджетных расходов на социальную политику.

2.4. Методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику 68 2.4.1. Построение интегрального социального эффекта бюджетных расходов .69 2.4.3. Экспертные методы определения весов при формировании интегрального социального эффекта.

2.4.3. Статистические методы определения весов при формировании интегрального социального эффекта.

Выводы.

Глава 3. Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику по профилактике и патронату социального сиротства.

3.1. Анализ социальной политики в отношении детей - сирот в Пермской области.

3.2. Критерии для проведения мониторинга результативности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства.

3.3. Методика оценки эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства.

3.3.1. Построение интегральных критериев социального эффекта по уровням системы профилактики и патроната социального сиротства.

3.3.2. Оценка затрат по уровням системы профилактики и патроната социального сиротства.

3.4. Оценка эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства в Пермской области за 2004 год.

Выводы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику"

Актуальность темы исследования. С конца 80-х годов двадцатого столетия в России произошли радикальные изменения, затронувшие все стороны жизни общества. В результате смены экономической модели развития российская экономика стала эволюционировать в направлении формирования рыночных отношений. Переход к новой модели развития вызвал ряд негативных процессов в социальной сфере. Одним из них стало широкое распространение так называемого «социального сиротства» -детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей не в силу естественных причин, таких как смерть родителей или признание их недееспособными, а в силу социальных причин, таких как лишение родительских прав, уклонение от воспитания, нахождение в местах лишения свободы и др. Рост числа социальных сирот с каждым годом требует все больше дополнительных бюджетных расходов, которые составляют в среднем 100 тыс. рублей в год на одного ребенка в детских домах (в ценах 2005 года).

В настоящий момент в РФ наблюдается процесс перехода к социально ориентированному государству - происходит одновременное реформирование всех областей социальной сферы, выстраивание современных механизмов решения основных социальных проблем. Обращение к социальной политике рельефно отразило сложившиеся на сегодняшний день проблемы в области профилактики и патроната социального сиротства, на которые в Послании Федеральному Собранию РФ в 2006 году указывает Президент РФ.

Проблема роста числа социальных сирот приобретает особое значение в свете реформирования бюджетной системы и внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Как было отмечено выше, затраты на содержание детей-сирот составляют значительную величину, поэтому необходимо внедрение механизмов оценки эффективности бюджетных расходов как на содержание детей-сирот (патронат), так и на профилактику данного явления.

Несмотря на то, что опыт оценки различных программ бюджетных расходов довольно богат, работ, посвященных оценке эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства, не было выявлено. В связи с этим данная работа является актуальной.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является анализ теоретических подходов к оценке эффективности бюджетных расходов на социальную политику и разработка методики оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства. Реализация цели исследования определила следующий круг задач:

• Анализ существующих теоретических методов экономической оценки эффективности бюджетных расходов в случаях, когда социальный эффект поддается и не поддается денежной оценке.

• Обоснование подхода к оценке эффективности бюджетных расходов в случае, когда их социальный эффект не поддается денежной оценке и измеряется с помощью показателя качества жизни населения.

• Анализ методических подходов по оценке эффективности и мониторингу результативности бюджетных расходов на социальную политику.

• Разработка методики оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику в случае, когда социальный эффект не поддается денежной оценке.

• Анализ состояния социальной политики в сфере профилактики и патроната социального сиротства в Пермской области.

• Разработка критериев, с помощью которых возможно проведение мониторинга результативности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства.

• Разработка методики оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства для органов исполнительной власти регионов.

• Апробация предложенной методики оценки эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства в Пермской области.

Объект исследования. Деятельность систем профилактики и патроната социального сиротства (СППСС) на региональном и муниципальном уровнях.

Предмет исследования. Эффективность бюджетных расходов на социальную политику и методы ее оценки.

Методологическими и теоретическими основами исследования в значительной степени стали зарубежные и отечественные труды по методам оценки эффективности в общественном секторе таких известных ученых, как А. Аткинсон, С. Марглин, Е. Мишан, Р. Мюсгрейв, Дж. Стиглиц, Д. Дугуит, С. Вилкокс, Е. Грамлич, А. Вильяме, Е. Джиардина, Л.И. Якобсон и др., работы по бюджетированию, ориентированному на результат, - М.П. Афанасьева, Е.В. Берездивиной, М.Ю. Гараджи, Н.М. Сивашевой, С.М. Никифорова, Г.П. Хатри, Дж. Диамонда, работы по социальной политике - С.Н. Смирнова, Т.Ю. Сидориной, П. Спикера.

В теоретической части работы проводится анализ основных методов оценки эффективности бюджетных расходов, среди них: метод анализа издержек и выгод (cost-benefit analysis - СВА), метод анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis - СЕА), метод анализа издержек и полезности (cost-utility analysis - CUA) и метод анализа издержек и взвешенной результативности (weighted cost-effectiveness analysis - wCEA). Особенность представленного в диссертации теоретического подхода состоит в том, что предлагается усовершенствовать метод анализа издержек и взвешенной результативности (wCEA) и оценить социальный эффект бюджетных расходов с помощью показателя качество жизни населения, для чего предлагается использовать методику С.А. Айвазяна. Во второй главе автором разрабатывается методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику в случае, когда социальный эффект не поддается денежной оценке. В третьей главе автор адаптирует предложенный методологический подход к оценке эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства.

Научная новизна диссертации определяется следующими научными результатами, обоснованными соответствующими методологическими и инструментальными разработками:

• Предложен подход к оценке эффективности бюджетных расходов в случае, когда их социальный эффект не поддается денежной оценке и измеряется с помощью показателя качества жизни населения.

• Предложена методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику.

• Разработаны критерии оценки социальных результатов для системы профилактики и патроната социального сиротства, с помощью которых возможно проведение мониторинга результативности бюджетных расходов.

• Представлена и апробирована методика оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что предложенные в нем методологические принципы достаточно универсальны и могут быть использованы для проведения оценки эффективности бюджетных расходов в других направлениях социальной политики.

Практическая значимость исследования определяется тем, что предложенный подход оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства внедрен в работу органов исполнительной власти Пермской области на региональном и муниципальном уровнях, а система частных критериев социальных результатов позволяет осуществлять текущее управление социальными процессами, проводя мониторинг результативности бюджетных расходов.

Реализация результатов исследования. Практическая часть диссертационной работы была инициирована в рамках научно-исследовательской работы «Реформирование системы профилактики социального сиротства в Пермской области», выполненной Пермским филиалом Государственного университета - Высшей школы экономики по заказу Администрации Пермской области в рамках проекта «Реформирование общественных финансов в Пермской области» в 2003 году. По итогам работы было подготовлено Распоряжение Губернатора Пермской области № 225-р от 20.05.2005 «О проведении мониторинга эффективности системы профилактики и сопровождения (патроната) социального сиротства в Пермской области», которое сделало возможным внедрение системы мониторинга результативности бюджетных расходов на СППСС на территории всей области. В настоящий момент по результатам проведенных работ с участием автора разработана компьютерная программа для регионального и муниципального уровня, позволяющая органам исполнительной власти региона проводить оценку эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства в разрезе муниципалитетов. Данная программа также позволяет проводить мониторинг результативности бюджетных расходов с помощью частных критериев социальных результатов.

Основное содержание диссертации изложено в 5 печатных работах общим объемом 2,0 п.л.

Автор выносит на защиту следующие результаты:

1. подход к оценке эффективности бюджетных расходов на основе сопоставления бюджетных расходов и индикатора качества жизни населения;

2. методику оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику;

3. систему частных критериев социальных результатов, с помощью которых возможно проведение мониторинга результативности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства;

4. методику оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику в сфере профилактики и патроната социального сиротства, которая позволяет органам исполнительной власти региона проводить сравнение эффективности расходов между различными муниципалитетами.

Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из трех глав. Первая глава посвящена теоретическим методам экономической оценки эффективности бюджетных расходов. Во второй главе автором разрабатывается методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику в случае, когда социальный эффект не поддается денежной оценке. В третьей главе автор адаптирует предложенную методику к оценке эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства и проводит её апробацию.

Общий объем работы составляет 175 страниц. Работа включает 14 таблиц, 5 р исунков, 1 1 приложений, библиографический список из 137 источников.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Емельянов, Андрей Михайлович

Выводы

В главе рассмотрены содержание, цели и формы социальной политики и вопросы оценки эффективности ее проведения. Представлен обзор литературы по вопросу планирования бюджетных расходов на социальную политику в рамках модели бюджетирования, ориентированного на результат. Описана необходимость мониторинга результативности бюджетных расходов на социальную политику с помощью количественных показателей.

На основе концепции бюджетирования, ориентированного на результат, и концепции мониторинга результативности бюджетных расходов автор провел разработку методики оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику. В качестве теоретической основы предложенной методики выступает метод анализа издержек и взвешенной результативности (wCEA).

Суть предложенной методики состоит в том, что на первом этапе разрабатываются показатели частных социальных результатов, которые затем объединяются в интегральный социальный эффект, а он соотносится с величиной бюджетных расходов. В работе представлены два подхода к выбору весов для построения интегрального показателя социального эффекта: экспертный и статистический. Предложенная в работе методика оценки эффективности бюджетных расходов универсальна и может быть использована в любых направлениях социальной политики при условии корректировки показателей частных социальных результатов для каждого направления.

Глава 3. Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику по профилактике и патронату социального сиротства

В предыдущей главе была разработана методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику с использованием метода анализа издержек и взвешенной результативности (wCEA). Целью данной главы является адаптация предложенного метода для оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику в сфере профилактики и патроната социального сиротства.

3.1. Анализ социальной политики в отношении детей - сирот в Пермской области

В настоящее время одной из самых серьезных социальных проблем, стоящих перед обществом, является проблема, связанная с сиротством. Программы поддержки детей-сирот разрабатываются и применяются на практике во многих странах мира. Возрастающее число подобных программ в мире говорит о том, что данная проблема не утрачивает своей актуальности. Изучение опыта разных стран в решении проблемы защиты детей-сирот представляется исключительно важным. Специалисты Мирового Банка признают, что социальные проблемы, связанные с сиротством, требуют тщательного, детального анализа, как на мировом, так и на национальном уровне, поскольку данная проблема, а также последствия ее существования оказывают влияние на общество в целом. В качестве примера можно привести снижение уровня образованности населения как следствие возрастающего количества детей-сирот или ухудшение качества человеческого капитала в связи с низким уровнем предоставления медицинской помощи детям-сиротам. Поэтому инвестиции, направленные на создание подобных программ можно рассматривать как инвестиции, обеспечивающие экономическое благополучие и политическую стабильность в будущем.

Данная социальная проблема влечет за собой как экономические, так и социальные издержки. Поэтому защита сирот, а также сокращение их числа должно быть ключевой составляющей развития общества. Как правило, программы поддержки детей-сирот затрагивают вопросы образования и охраны здоровья. Это программы развития детей-сирот в раннем детстве, детские стипендии, предоставление квалифицированной медицинской помощи, обучение сирот старшего возраста, получение ими профессии для адаптации во взрослой жизни и т.д. Многими странами - в основном это страны Африки (Кения, Уганда, Мозамбик, Эритрея) -накоплен значительный опыт осуществления на практике соответствующих программ и проектов [96].

Вместе с тем, при проведении программ, направленных на защиту детей-сирот, необходимо помнить о том, что подобные программы предполагают как инвестиции, направленные на улучшение сферы образования и здравоохранения в целом (выгодополучателями в данном случае будут все дети), так и инвестиции, имеющие более узкую цель поддержки исключительно детей-сирот.

При разработке социальной программы необходимо четко определить ее цели, направленность и предполагаемые результаты. Кроме того, должна учитываться специфика существующих социальных структур, а также культурные особенности и традиции. В связи с этим возникают проблемы, связанные со сравнением программ - даже внутри одной страны существуют сильные региональные различия. Таким образом, при оценке необходимо учитывать специфические условия проведения программы. Исключительно важным при этом представляется накопленный практический опыт, т.е. нужно не только понимание сущности проблемы, но и разработка конкретных действий, направленных на ее решение.

Также необходимо отметить, что социальная программа, направленная на защиту детей-сирот, будет результативной, если при ее реализации четко определены выгодополучатели. Однако на практике чрезвычайно трудно проследить то, действительно ли программа достигает предполагаемых выгодополучателей.

Таким образом, правильная постановка цели проведения социальной программы, контроль ее осуществления, качественный сбор данных (фиксирование временного периода проведения программы, издержки на ее проведение и т.п.), четкое определение условий проведения программы и ее направленности обеспечивает уверенность в эффективном использовании ограниченных бюджетных средств.

Современная Россия переживает важный в истории своего развития процесс перехода к социально ориентированному государству - идет одновременное реформирование всех областей социальной жизни, выстраивание современных механизмов решения основных социальных проблем [13]. Обращение к социальной политике рельефно выделило сложившиеся на сегодняшний день проблемы в области профилактики и патроната социального сиротства, на которые в Послании Федеральному Собранию РФ в 2006 году указывает Президент В.В. Путин. Эти проблемы приобретают особое значение в свете реформирования бюджетной системы и повышения эффективности государственных расходов.

Прежде чем приступить к реализации целей, указанных во введении, необходимо определиться с терминами «социальное сиротство» и «социальный сирота», поскольку в настоящее время в официальных документах и нормативно-правовой базе таких терминов не существует. Широко употребляются два понятия, связанные с таким явлением, как сиротство, - дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.

Дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба родителя или единственный родитель [1, ст. 1].

Дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием или лишением их родительских прав, ограничением их родительских прав, признания родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлении их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке [1, ст. 1].

В работе под понятием «социальный сирота» подразумеваются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, попавшие в эту категорию не в силу естественных причин (смерть обоих родителей или единственного родителя, признание родителей недееспособными, нахождение их в лечебных учреждениях), а в силу социальных проблем общества. Таким образом, под «социальным сиротой» мы понимаем ребенка, оставшегося без попечения родителей по любым, кроме естественных, причинам. В таблице 3.1 приведена структура выявления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Пермской области с 2002 по 2005 год, эти данные помогут раскрыть термин «социальный сирота».

Заключение

По результатам работы можно сделать следующие основные выводы:

1. В работе проведен анализ существующих теоретических методов экономической оценки эффективности бюджетных расходов. Обоснована необходимость развития подхода анализа издержек и взвешенной результативности (wCEA) для решения задачи сопоставления эффективности между различными направлениями бюджетных расходов на социальную политику в случае, когда социальный эффект не поддается денежной оценке. Автор предложил использовать в качестве взвешенного результата индикатор качества жизни населения, провел изучение существующих объективных концепций оценки качества жизни населения и обосновал выбор методики С.А.Айвазяна по построению интегрального индикатора качества жизни.

2. На основе известных методологических подходов автор провел разработку модифицированной методики оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику с использованием метода анализа издержек и взвешенной результативности. Суть предложенной методики в том, что на первом этапе разрабатываются показатели частных социальных результатов, которые затем объединяются в интегральный социальный эффект, а он соотносится с величиной бюджетных расходов. В работе представлены два подхода к выбору весов для построения интегрального индикатора социального эффекта: экспертный и статистический. Предложенная в работе методика оценки эффективности бюджетных расходов универсальна и может быть использована в любых направлениях социальной политики при условии корректировки показателей частных социальных результатов для каждого направления.

3. В работе проведен анализ состояния социальной политики в сфере профилактики и патроната социального сиротства в Пермской области. Анализ позволил выявить, что общее число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, неуклонно растет, растет доля социальных сирот, а средства, выделяемые государством на работу с ними, тратятся крайне неэффективно. В частности, подавляющая доля расходов связана не с профилактикой социального сиротства, а с содержанием детей в детских домах.

4. Автор сформулировал основные цели социальной политики в сфере профилактики и патроната социального сиротства: органы государственной власти должны обеспечивать достойное проживание и социальное воспитание детей-сирот в государственных учреждениях (дома ребенка, детские дома). органы государственной власти должны проводить такую социальную политику, чтобы:

1) общее число детей-сирот сокращалось (в особенности - в детских домах, т.к. социологами доказано, что дети-сироты, жившие в детском доме, в дальнейшем плохо социализируются),

2) число вновь выявленных детей сирот падало при сохранении стандартов качества их выявления (т.е. необходимо проводить профилактическую работу, чтобы само явление «социальное сиротство» сокращалось в масштабах).

5. Автор провел адаптацию описанной им во второй главе методики оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику для случая оценки эффективности расходов на профилактику и патронат социального сиротства для органов исполнительной власти региона.

6. В диссертации разработаны критерии, с помощью которых можно проводить мониторинг результативности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства. Разработка критериев строилась по трем группам: критерии условия, процесса и результата. Критерии условия позволяют измерять возможности системы выполнять необходимые функции. Эти показатели направлены на выявление того, выполняются ли все необходимые условия для нормального функционирования системы. Критерии процесса характеризуют интенсивность функционирования системы и позволяют измерить деятельность (процессы, объем выполняемых работ), направленную на достижение поставленных целей. Критерии результата позволяют количественно оценить «выходы» исследуемой системы. С помощью данных критериев можно оценить, как выполнение условий и процессов на каждом уровне перетекает в конкретные результаты.

7. Апробация методики оценки эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства в Пермской области позволила сделать следующие выводы:

7.1. наибольший интегральный социальный эффект от бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства наблюдается в небольших городах Пермской области. Это объясняется тем, что в них в настоящий момент проблема социального сиротства стоит менее остро, чем в крупном городе (Перми);

7.2. значения социальной эффективности по городам и районам Пермской области имеют большой разброс. Прежде всего это связано с тем, что оценки затрат, не зависящие от автора, получились очень разными между муниципалитетами. На наш взгляд, это связано с тем, что данная методика только начинает внедряться в деятельность органов исполнительной власти, поэтому, возможно, есть проблемы с оценкой затрат на СППСС, так как они оцениваются с помощью экспертного метода распределения затрат по учреждениям и ведомствам. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в практику деятельности региональной власти позволит повысить точность оценки затрат и оценку эффективности бюджетных расходов на социальную политику; 7.3. использование данной методики позволяет выявлять муниципалитеты, в которых эффективно и не эффективно тратятся бюджетные средства. На основе значений показателя эффективности можно в дальнейшем корректировать бюджетные расходы и социальную политику по профилактике и патронату социального сиротства в отдельном муниципалитете.

8. Представленная в диссертации методика оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства может быть использована в других субъектах РФ без изменений, что является существенным ее преимуществом.