Планирование и регулирование бюджета на уровне муниципального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Планирование и регулирование бюджета на уровне муниципального образования"

На правах рукописи

Зуева Людмила Ивановна

ПЛАНИРОВАНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА НА УРОВНЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Орёл -2004

Работа выполнена в «Старооскольском технологическом институте (филиале) Московского государственного института стали и сплавов» (технологического университета)

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Виноходова Анна Федоровна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Садков Виктор Георгиевич

кандидат экономических наук, доцент Пашенцев Владимир Федорович

Ведущая организация

Белгородский государственный технологический университет имени В.Г.Шухова

Защита состоится 11 декабря 2004 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 212.182.04 при Орловском государственном техническом университете в аудитории 212 по адресу: 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, 29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловского государственного технического университета.

Автореферат разослан 10 ноября 2004 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Трубина И.О.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Проведение экономических и политических реформ в России, направленных на реализацию конституционных принципов построения федеративных отношений в экономике, является одной из основных задач государственной социально-экономической политики развития муниципальных образований.

Дальнейшая экономическая стабилизация в России во многом зависит от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений. При этом проблемы вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы делают необходимой разработку и проведение целенаправленной политики бюджетного выравнивания. В то же время, главный недостаток бюджетных взаимоотношений в стране, являющихся следствием низкого уровня собственных доходов большинства муниципальных бюджетов -высокая сфера бюджетного регулирования. Поэтому необходимость разработки нового механизма формирования местных бюджетов обусловлена изменением на современном этапе целей и принципов местного бюджетного регулирования. Создание прочной доходной базы развития муниципальных образований является важной задачей при разработке механизма планирования и регулирования местных бюджетов.

В этой связи представляются особо важными вопросы межбюджетных отношений. Несбалансированность доходных источников и текущих обязательств большинства муниципальных бюджетов предполагает излишние системы бюджетного регулирования, совершенствование методов и способов воздействия на экономические и социальные процессы. Важным условием функционирования экономики становится эффективное разграничение полномочий по ведению и регулированию налогов, построение эффективной системы финансовой поддержки муниципальных образований, создание стимулов для рационального управления общественными финансами и осуществлению финансового оздоровления. Новым концептуальным подходом к решению социально-экономических

ГОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

проблем муниципальных образований является пересмотр механизма формирования их финансового потенциала, основой которого являются бюджеты.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена укреплением и усилением принципов федерализма в современной России и разработки методических основ планирования и регулирования муниципальных бюджетов.

Степень научной разработанности проблемы.

Основные принципы диссертационного исследования бюджетного процесса основаны на экономических законах и опираются на исследования бюджетного процесса как зарубежных авторов - Дж. Боекса, К. Валлих, X. Мартинеса, Р.Рефьюза - так и на исследования и работы отечественных экономистов, посвященных планированию бюджетов на разных уровнях -А.Г. Игудина, Н.Д. Кондратьева, А.М. Лаврова, В.Н. Лексина, Л.П. Павловой, И.В. Подпориной и других.

Из современных научных и общественных деятелей, занимающихся проблемами и вопросами регулирования бюджета следует выделить: Г.Б. Поляка, В.А. Родионову, М.И. Романовского, В.Б. Христенко, М.И. Ходоровича, А.Н. Швецову. Однако развитие межбюджетных отношений в России требует продолжения углубленного анализа проблем, связанных с планированием и регулированием бюджета муниципального образования.

Целью диссертационного исследования является совершенствование теоретико-методических подходов к формированию местных бюджетов в России, выработка рекомендаций по созданию инструментария системы бюджетного регулирования адекватного периоду трансформации рыночных отношений.

Для достижения сформулированной цели были поставлены и решены следующие задачи:

- исследовать теоретические основы планирования и регулирования муниципальных бюджетов;

- проанализировать действующий в муниципальном образовании механизм формирования бюджета;

- определить уровень устойчивости муниципального бюджета;

- оценить влияние различных форм бюджетного регулирования на планирование доходов муниципального бюджета;

- предложить использование нормативного метода для формирования расходной части бюджета муниципального образования;

- разработать рекомендации по совершенствованию системы бюджетного регулирования на уровне муниципального образования.

Область исследования соответствует п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» специальности 08.00.10. «Финансы, денежное обращение и кредит » Паспорта специальности ВАК Минобразования России.

Объектом диссертационного исследования является бюджетная система муниципального образования.

Предметом диссертационного исследования являются экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджета на уровне муниципального образования.

Теоретической и методической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам планирования бюджетов, регулирования межбюджетных отношений, материалы научно-практических конференций, семинаров, периодической экономической печати.

В ходе исследования были использованы общенаучные методы -анализ, синтез, абстрактно-логический метод и специальные приемы и процедуры: горизонтальное и вертикальное выравнивание бюджета.

Аргументы основаны на результатах исследований и наблюдений, полученных на основе статистико-экономического метода, эмпирических наблюдений.

Информационную базу диссертационного исследования составили

статистические данные получены в комитете экономического развития г. Старый Оскол и Старооскольского района, Белгородской области. Теоретические исследования основываются на анализе Законов РФ, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, Законов Белгородской области.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в совершенствовании теоретико-методических подходов к формированию бюджетов муниципальных образований, как инструмента государственного воздействия на социально-экономическое развитие системы бюджетного регулирования на уровне региона. Научная новизна подтверждена следующими научными результатами, выносимыми на защиту:

- Уточнено определение бюджета муниципального образования, выраженное в четком определении экономической категории бюджетных отношений, являющихся составной частью финансовых отношений (2.5 паспорта специальности 08.00.10 ВАК);

- Дополнены и расширены системы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетного регулирования в России, показывающие оптимальную структуру межбюджетных отношений (2.5 паспорта специальности 08.00.10 ВАК);

- Разработана структурная модель функционирования бюджетной системы государства на разных этапах социально-экономического и политического развития, основой, которой является анализ предложенных в диссертации этапов развития межбюджетных отношений с целью совершенствования процесса планирования и регулирования бюджета (2.5 паспорта специальности 08.00.10 ВАК);

- Разработаны методические положения по оценке уровня устойчивости

муниципального бюджета от средств бюджетного регулирования, поступающих из областного бюджета (2.5 паспорта специальности 08.00.10 ВАК), на основе данных критериев проведена оценка уровня устойчивости муниципального бюджета и на её основе определена степень зависимости муниципального бюджета г. Старый Оскол и Старооскольского района от средств бюджетного регулирования, поступающих из областного бюджета (2.5 паспорта специальности 08.00.10 ВАК);

- Разработан механизм комплексной оценки вертикальной несбалансированности выравнивания бюджетной системы муниципального образования (2.5 паспорта специальности 08.00.10 ВАК);

- На основе обобщенного опыта применения муниципальными образованиями нормативного метода формирования расходной части бюджетов, предложен механизм расчета финансовых нормативов на примере г. Старый Оскол и Старооскольского района (2.5 паспорта специальности 08.00.10 ВАК);

- Обоснована необходимость установления дифференцированных нормативных отчислений от регулирующих налогов, что позволит более гибко регулировать межбюджетные отношения (2.5 паспорта специальности 08.00.10 ВАК).

Практическое значение диссертационного исследования.

Выводы, предложения и оценка по исследуемым проблемам могут стать базой при формировании Программ социально-экономического развития, планирования и регулирования бюджета муниципального образования. Практическое значение имеют научные и прикладные разработки, в которых содержатся:

- методические положения по анализу уровня устойчивости муниципального бюджета;

- оценка влияния различных форм бюджетного регулирования на планирование доходов муниципального образования;

- методические рекомендации по использованию нормативного метода для формирования расходной части бюджета муниципального образования;

- рекомендации по совершенствованию системы бюджетного регулирования.

Теоретические разработки данной темы используются в виде практических пособий и методических разработок в учебном процессе на кафедре «Экономика и менеджмент» Старооскольского технологического института (филиала) МИСиС при подготовке и повышению квалификации работников бюджетно-финансовой сферы управления.

Отдельные положения диссертационной работы нашли практическое применение в работе комитета экономического развития г. Старый Оскол и Старооскольского района, что подтверждено официальными документами.

Апробация и реализация результатов диссертационного исследования. Основные результаты исследования, сформулированные в диссертации, опубликованы, апробированы в установленном порядке и доложены на Международной конференции: «Современные процессы управления горно-добывающей промышленности региона» (Старый Оскол, 2003 год); На II Международной научно-практической конференции «Теория и практика антикризисного менеджмента» (Пенза, 2004), на III Всероссийской научно-практической конференции «Аудит, налоги и бухгалтерский учет в Российской Федерации: основы, теория и практика» (Пенза, 2004), на Международной научной конференции «Образование, наука, производство и управление в XXI веке», посвященной 25-летию института (Старый Оскол, 2004).

Публикации. По результатам выполненного диссертационного исследования опубликовано 5 научных статей объемом 1,68 п.л. в т.ч. авторских 0,84 пл.. Издана монография по налогово-бюджетной системе общим объемом 2,6 п.л., в т.ч. авторских 1,3 п.л..

Объем и структура диссертационного исследования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы, содержащей 173 наименований. Объем работы - 155 страниц основного текста, 16 таблиц, 3 рисунка, 16 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении показана актуальность темы и важность диссертационного исследования, обоснованы проблемы исследования, сформулирована цель исследования, определены предмет, объект исследования, выделена научная новизна диссертации.

В первой главе «Теоретические основы планирования и регулирования муниципального бюджета в современных условиях» рассмотрены принципы и функции построения местных бюджетов; рассмотрены принципы построения местных бюджетов; этапы развития бюджетов муниципальных образований; методические подходы к планированию и регулированию муниципальных бюджетов.

Под муниципальным бюджетом автор понимает организацию фонда денежных средств, формируемого на уровне муниципального образования за счет собственных и регулирующих доходов с целью удовлетворения потребностей муниципального образования, реализации функций и задач, отнесенных к предметам ведения органов местной власти.

Просуществовав более семидесяти лет, бюджетная система прошла несколько этапов развития (рисунок 1).

Результатом анализа российского законодательства различных этапов организационно-правовых форм бюджетных отношений различных уровней является выбор оптимального механизма планирования и регулирования бюджета. Законодательные органы местного самоуправления проводят детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства; регулируют предоставление бюджетных средств в различных формах на различных уровнях бюджета -

налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по обязательным платежам в муниципальный бюджет в пределах лимитов.

Рисунок 1 - этапы развития бюджетной системы России

Мы считаем, что при планировании и регулировании муниципального бюджета следует учитывать:

- во-первых, отказ от погашения задолженности предприятий бюджету по налогам и пеням в форме безвозмездного списания или принятия в муниципальную собственность производственных и социальных объектов по балансовой стоимости, многократно завышенной по сравнению с рыночной стоимостью, следствии чего, возрастают дополнительные расходы на их содержание вместо ожидаемого получения доходов;

- во-вторых, при взыскании задолженности предприятий в бюджет необходимо обратить внимание на требования к должникам этих предприятий, на их доли в уставном капитале предприятий, имеющих задолженность в бюджет, на готовую продукцию или на непроизводственные фонды с последующей продажей их по рыночной цене;

- в-третьих, следует отказаться от практики внесения бюджетных средств во всякого рода инвестиционные фонды, что нередко приводит к утрате определенной части дохода бюджетных средств.

Для усовершенствования системы местных налогов и сборов следует оптимизировать ее по следующим направлениям:

- передача муниципального заказа на выполнение работ и услуг за счет бюджета города должна предоставляться организациям, которые осуществляют их по оптимальной цене с высоким качеством и в установленные сроки;

- формирование доходов бюджета муниципального образования должно осуществляться при условии обязательного выполнении всех бюджетных обязательств органами местного самоуправления.

Таким образом, планирование и регулирование муниципальных бюджетов в пределах лимитов основывается на составлении налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по обязательным платежам в муниципальный бюджет в соответствие с налоговым законодательством.

Во второй главе «Методические рекомендации по планированию и регулированию муниципального бюджета», рассмотрены принципы формирования бюджетной политики муниципального образования на базе социально-экономических показателей города и района; анализ функционирования механизма бюджетного регулирования; планирование и использование областного фонда финансовой поддержки бюджета муниципального образования.

Специфика формирования бюджетной политики муниципального образования обуславливает необходимость применения дополнительных методических рекомендаций, основанных на социально-экономических показателях муниципальных районов (городских округов и поселений).

Финансово-бюджетная самостоятельность муниципального

образования тесно связана с наличием на его территории необходимого финансового потенциала, позволяющего сформировать муниципальный бюджет.

По нашему мнению, формирование и реализация бюджетной политики должно осуществляться с учетом следующих принципов:

- усиление заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления в росте собственных доходов;

- обеспечение сбалансированности интересов бюджетов муниципальных образований области;

- сочетания тенденций централизма и децентрализации при разграничении расходов и доходов между уровнями бюджетной системы области;

- оказания финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на основе единой методологии и критериев;

- взаимной ответственности за соблюдение требований бюджетного законодательства.

Адаптирована система критериев оценки состояния бюджета, позволяющая специалистам комитета экономического развития города и

района более оперативно определять степень устойчивости муниципального бюджета.

В работе проведен статистический анализ критериев оценки состояния муниципального бюджета г. Старый Оскол и Старооскольского района за 2000-2003 гг.

Таблица 1 - Критерии оценки состояния муниципального бюджета г.

Старый Оскол и Старооскольского района за 2000-2003 гг.

Показатели 2000 г. 2001г. 2002 г. 2003 г.

Коэффициент автономии 0,08 0,08 0,11 0,09

Коэффициент состояния регулирующих и собственных доходов 7,49 7,01 6,16 8,35

Коэффициент обеспеченности собственными доходами 0,08 0,08 0,11 0,09

Коэффициент бюджетного покрытия (сбалансированности бюджета) 1,00 0,99 0,93 0,99

Сведенная в таблице 1 система статистико-аналитических показателей дает комплексное определение состояния муниципального бюджета, позволяет принять управленческие решения, которые приведут к улучшению финансовой устойчивости муниципального образования. В работе произведен сравнительный анализ функционирования механизма бюджетного регулирования области.

Налоговый потенциал муниципальных образований области значительно различается, а стабильная налоговая система с эффективно функционирующей моделью налогового федерализма пока еще не создана. В этой связи, возникает необходимость в решении проблемы вертикальной несбалансированности муниципальных бюджетов за счет использования комбинированных форм бюджетного регулирования, с использованием средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Средства данного фонда распределяются между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от уровня их бюджетной

обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. В отличии от трансфертов ФФПР, средства Фонда компенсаций следует рассматривать в качестве целевой финансовой помощи всем муниципальным образованием.

Таблица 2 - Сравнительная характеристика Фонда финансовой

поддержки регионов и Фонда компенсаций.

Характеристика ФФПР Фонд компенсаций

Цель создания Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам Финансирование федеральных законов, связанных с оказанием социальной помощи

Принцип распределения На основе оценки налогового потенциала и нормативных расходов На основе численности лиц, имеющих право на получение социальной помощи (льгот)

Тип финансовой помощи Дотация (с выделением средств с особыми условиями и (или) использования) Субвенция (субсидия) на финансирование федеральных законов

Условия предоставления Для высокодотационных регионов кассовое обслуживание бюджетов органами федерального казначейства «Слепое» использо-вание средств, отсутствие жесткого контроля

Порядок перечисления (использования) Финансовыми органами Гражданами и предприятиями (организациям) через территориальные органы федерального казначейства

Аналогичные формы оказания финансовой помощи, сведенные в таблице 2, используются для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Федерации, представляют один из важных результирующих этапов диссертационного исследования.

Внедрение предложенных источников финансирования выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, поселений), позволит эффективно осуществлять процесс межбюджетного перераспределения средств.

В третьей главе «Совершенствование методов планирования и формирования муниципального бюджета» показаны методы преодоления несбалансированности бюджета муниципального образования; механизм

планирования бюджета муниципального образования на основе нормативного метода; методическое обеспечение совершенствования системы регулирования муниципального образования.

Общие принципы преодоления несбалансированности бюджета доходов и расходов муниципального образования дополняются требованиями разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, в период подготовки реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, и создания системы оценок потребностей в финансовых ресурсах на муниципальном уровне.

При формировании доходов муниципальных бюджетов целесообразно учитывать факторы, определяющие местные особенности. Главная составляющая финансовой устойчивости муниципального образования -определение размера доходной части муниципального бюджета с его расходной частью, сформированной с учетом нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, в основе этого процесса лежат предлагаемые нами принципы:

- фискальной эквивалентности;

- эффективности и целесообразности;

- соответствия региональной налоговой политики параметрам государственной макроэкономической политики;

- достаточной обеспеченности, муниципальных бюджетов собственными доходами.

В работе произведена оценка степени несбалансированности бюджета г. Старый Оскол и Старооскольского района.

Таблица 3 - Оценка степени несбалансированности бюджета г. Старый Оскол и Старооскольского района за 2001-2003 гг.

Варианты расчета 2001г. 2002 г. 2003 г.

1 0,22 0,22 027

2 0,77 0,75 0,71

3 0,89 0,96 0,93

Как показывают данные, приведенные в таблице 3, бюджет г.Старый Оскол и Старооскольского района имеет высокую степень несбалансированности. При наличии только закрепленных за муниципальным бюджетом доходов может быть профинансирована лишь пятая часть расходов консолидированного бюджета области.

Расчет коэффициента вертикального дисбаланса предназначен для эффективного управления финансовыми ресурсами. Эффективное управление трансфертами при формировании доходной части муниципального бюджета проявляется в максимальном социальном и материальном удовлетворении потребностей местных территорий, с учетом ограниченного финансового ресурса общества.

Для эффективности формирования муниципальных бюджетов, оказания им финансовой помощи в диссертации рассмотрена система государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС) и нормативов финансирования социально-значимых расходов из этих бюджетов. Эффективное управление межбюджетными взаимоотношениями, основанное на механизме нормативного метода, построении прогнозов и планировании, позволит наиболее оптимально достичь основных социально - значимых целей деятельности. Именно максимально возможная социально-экономическая эффективность системы финансовых нормативов является основополагающим результатом функционирования социальных расходов при непосредственном использовании коэффициентов корректировки, предложенных в диссертации.

Разработаны методические рекомендации по правовому упорядочению процесса планирования, утверждения и использования ГМСС.

В связи с этим, по нашему мнению, совершенствование системы бюджетного регулирования на уровне муниципального образования должно осуществляться по следующим направлениям:

- децентрализация доходной базы и укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов;

- сокращение межуровневых финансовых потоков;

- стимулирование укрепления налогового потенциала территорий;

- стимулирование проведения экономических и социальных реформ на муниципальном уровне;

- установление единого подхода к распределению финансовой помощи муниципальным образованиям и повышение прозрачности методики расчета трансфертов.

При организации системы бюджетного регулирования муниципального района (городского округа, поселений) необходимо учитывать опыт других субъектов Федерации, где наблюдается различные подходы к формированию бюджетных расходов социальной сферы. В основу социального нормирования в Ленинградской области положена подушевая оценка минимального необходимой обеспеченности социальными услугами по разделам функциональной классификации расходов бюджетов.

Основу местных финансов г. Старый Оскол и Старооскольского района положены четыре ключевых источника формирования доходной части бюджета:

1) местные налоги;

2) отчисления от федеральных и региональных налогов в рамках межбюджетных взаимоотношений;

3) перечисления из федеральных и региональных налогов в рамках межбюджетных отношений;

4) местные неналоговые доходы.

Нормативы отчислений регулирующих доходов в бюджет г. Старый Оскол и Старооскольского района в 2001-2003гг. приведены в таблице 4. Таблица 4 - Нормативы отчислений регулирующих доходов в бюджет г. Старый Оскол и Старооскольского района в 2001-2003 гг.

Виды налогов и сборов Нормативы отчислений. %

2001 2002 2003

1 2 3 4

Налог на прибыль предприятий (от 35%) 2,4 2,6 5.0

Налог на прибыль банков и страховых организаций (от 35%) 2,0 30,0 30,0

Подоходный налог с физических лиц 90,0 90.0 70.0

Транспортный налог 100.0 100,0

Целевые сборы:

- на содержание милиции 100,0 100.0

- сбор на благоустройство территории 100,0 100,0

* сбор на нужды учреждений 100,0 100,0

Налог на добавленную стоимость 1.1 1.1 10.0

Акцизы на водку, ликероводочные изделия, пиво 100,0 100,0 100,0

Лицензионный сбор за право торговли алкогольной продукцией 100,0 100,0 100,0

Лицензионные и регистрационные сборы:

- за лицензирование отдельных видов деятельности 100,0

- сбор за право торговли 100,0

- регистрационный сбор 100.0

Налог на имущество физических лиц 50,0 11.1 26,9

Налог на имущество предприятий 50,0 11,1 26,9

Налог на имущество в порядке наследования 26,9

Платежи за право пользования недрами 100.0 100.0

Плата за воду 100,0 100,0 100.0

Земельный налог на земли несельскохозяйственного назначения 71,5 50.0 50.0

Госпошлина 100,0 100.0 100.0

Налог на содержание жилфонда и объектов 100,0 100,0 100.0

Налог на рекламу- 100,0 100.0 100.0

Налог на перепродажу автомобилей 100.0 100.0 100.0

Доходы от приватизации 100.0

С 2003 года налог на доходы физических лиц (НДФЛ) - один из основных источников местных бюджетов (ранее подоходный налог).

Удельный вес подоходного налога в доходах бюджета 2001 года составлял 35%, в 2002 году - 44,3%, в 2003 году - 36,2%, а на 2004 год он планировался в размере 21,58% от доходной части бюджета.

Прогноз поступлений НДФЛ следует, по нашему мнению, осуществлять в следующей последовательности:

1. Прогноз фонда оплаты труда по муниципальному образованию на основании данных статистических органов, экспертной оценке предприятий с учетом сценарных условий роста доходов населения, предложенных Правительством Российской Федерации;

2.Прогноз по данным налоговых органов, за отчетный период сложившихся на территории муниципального образования уровеня льгот и средней ставки изъятия по подоходному налогу;

3.На основании полученных данных формируются прогнозы поступления подоходного налога.

Большое значение в доходной части местного бюджета играет налог на прибыль предприятий и организаций.

В основу расчета налога на прибыль предприятий и организаций заложена прогнозируемая валовая прибыль. Прогноз валовой прибыли определяется на основе экономических показателей. Сумма льгот по налогу на прибыль предприятий и организаций определяется в соответствии с действующим законодательством, количеством и структурой зарегистрированных в налоговых органах юридических лиц. За отчетный период информация о суммах льгот систематизируется в расчетах налогооблагаемой базы по налогу на прибыль. Определяется ее удельный вес в валовой прибыли в отчетном периоде, и этим процентом исчисляется сумма льгот уже от валовой прибыли прогнозируемого периода.

Наибольшую сложность представляют прогнозные расчеты НДС. Это обусловлено изменениями самого налога, относительно большим числом входящих в понятие «добавленная стоимость» факторов, разными ставками налога в зависимости от вида продукции (товаров), в том числе

продовольственных, непродовольственных, от рода деятельности предприятий, а также ряда других обстоятельств. Добавленная стоимость включает ФОТ, начисления, чистую прибыль, амортизацию и прочие налогообразующие показатели. Сумма налога на добавленную стоимость рассчитывается исходя из прогнозируемой величины вновь созданной стоимости, доли облагаемого оборота и сложившейся средней ставки изъятия. Налог на добавленную стоимость в последнее время рассчитывается исходя из оценки поступлений предшествующего года, индекса-дефлятора и прироста недоимки.

Одним из значительных по удельному весу налогов в местном бюджете является налог на имущество предприятий. В 2001 году на его долю приходилось 28,5% от всех доходов бюджета, в 2002 году - 7,8%, в 2003 году - 13,31%, а на 2004 год планируется удельный вес этого налога 9,0%.

Формирование налога на имущество предприятий осуществляется в соответствии с действующей методикой на базе прогнозных показателей среднегодовой стоимости облагаемого имущества и ставки обложения в размере 2,1%.

Значительный удельный вес в доходной части бюджета приходится на налог на содержание жилищного фонда. Налогооблагаемой базой является объем реализации.

Для расчета общей суммы доходов используется удельный вес поступлений каждого вида налога по данным местного бюджета за 2003 г. таблица 5.

Таблица 5 - Удельный вес налога в доходах бюджета г. Старый Оскол _и Старооскольсюго района_

Наименование налога Удельный вес в доходной части бюджета. %

Налог на прибыль предприятий и организаций 4,97

НДФЛ 21,58

Налог на имущество предприятий 7,88

Налог на содержание жилищного фонда 18,0

Сбор на содержание милиции и благоустройство территории 0,60

Суммарный удельный вес налогов 69,05

Произведенные расчеты основных налоговых поступлений в местный бюджет позволяют определить доходную часть бюджета города Старый Оскол и Старооскольского района на 2004 год (табл. 5).

Процесс системного анализа планирования муниципального бюджета по нашему мнению, можно разбить на следующие этапы:

1) постановка задачи, определение целей и критериев оценки;

2) анализ исследуемой системы;

3) разработка концепции развития системы и подготовка возможных вариантов этого развития;

4) анализ полученных вариантов решений и их последствий.

Для достижения этой цели нами разработана и внедрена методика прогноза социально-экономического развития муниципального образования, даны рекомендации по рейтинговой оценке финансово-экономического положения муниципалитетов; доказано необходимость формирования доходов муниципального образования исходя из минимальных государственных стандартов; предложен подход к распределению фондов финансовой поддержке муниципальных образований стимулирующий, деятельность органов местного самоуправления по развитию экономической основы муниципальных образований.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

В ходе проведенных исследований разработаны методические рекомендации по планированию и регулированию бюджета на уровне муниципального образования.

В качестве важных результатов работы выделяются следующие

1. Целью деятельности муниципальных бюджетов является улучшение социального положения и материального благосостояния граждан путем защиты их финансовых интересов, создание эффективной государственной системы социальной поддержки населения. Для системы защиты финансовых интересов малого и среднего бизнеса, создание дополняющей государственную систему финансовой поддержки их интересов через систему самоконтроля за использованием бюджетных средств.

2. История становления и развития бюджетной системы в России, изученная в процессе диссертационного исследования, позволила более четко обосновать и показать основные идеи, принципы и механизмы бюджетных процессов, более точно и четко показана социальная и экономическая значимость муниципальных бюджетов в современной жизни России.

3. Одним из решающих факторов эффективного исполнения муниципальных бюджетов является грамотная и четкая постановка системы планирования доходов бюджета. Нами предложена единая бюджетная классификация, сочетающаяся с определенными правами законодательных органов местного самоуправления, не нарушающая при этом общих принципов ее построения и единства.

4. При разработке рекомендаций по планированию и регулированию муниципальных бюджетов одним из важных вопросов является выбор механизма бюджетного регулирования. В диссертационном исследовании нами проанализированы основные принципы формирования бюджетной политики муниципальных образований. Подводя итог анализа выбора механизмов бюджетного регулирования, следует отметить, что идеальной

формы нет. На наш взгляд оптимальным решением является создание Фонда финансовой поддержки муниципальных бюджетов из бюджетов субъекта Федерации. При этом формирование трансфертной политики на уровне субъекта осуществляется исходя из собственных приоритетов региона.

5. Научная новизна диссертационного исследования представлена в обосновании научных принципов совершенствования методов планирования и регулирования муниципального бюджета, состоящей из детализации доходов и расходов бюджета, оценки степени несбалансированности бюджета, системы бюджетного регулирования.

Нами предложена (по аналогии оценки вертикального дисбаланса субъектов Федерации) схема оценки степени несбалансированности бюджета г. Старый Оскол и Старооскольского района. В качестве научного новшества предложен инструментарий совершенствования оценке уровня устойчивости муниципального бюджета.

6. Механизм финансирования социальных гарантий с помощью средств Фонда компенсации для высокодотационных муниципальных образований.

Разработаны и предложены методические рекомендации по использованию нормативного метода регулирования доходов и расходов местного бюджета, по укреплению собственной доходной базой муниципалитетов.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Зуева Л.И., Виноходова А.Ф. Функции местного бюджета в рыночной экономике // Сб. статей II Международной научно-практической конференции Теория и практика антикризисного менеджмента» - Пенза, 2004, с 23 (0,2 пл., авт. 0,1 пл.);

2. Зуева Л.И., Виноходова А.Ф. Порядок формирования нормативно-правовой базы местных налогов // Сб.статей III Всероссийского научно-практической конференции «Аудит, налоги и бухгалтерский учет в

24 $2 652 !

Российской Федерации: основы, теория и практика» - Пенза, 2004, с 37(0,2пл., авт. 0,1 пл.);

3. Виноходова А.Ф., Зуева Л.И. Механизм прогнозирования бюджета муниципального образования (городского округа, поселения) // Сб.статей Международной научной конференции «Образование, наука производство и управление в XXI веке» - Старый Оскол, МИСиС, 2004,-63-65 (0,32 пл., авт. 0,16 п.л.);

4. Виноходова А.Ф., Зуева Л.И. Инструментарий совершенствования системы бюджетного регулирования муниципального образования (городского округа, поселения) // Сб. статей Международной научной конференции «Образование, наука, производство и управление в XXI веке» -Старый Оскол, 2004, с 65-68 (0,48 пл., авт.0,24 пл.);

5. Виноходова А.Ф., Зуева Л.И. Пути преодоления несбалансированности бюджетов муниципального образования (городского округа, поселения) // Сб.статей Международной научной конференции «Образование, наука производство и управление в XXI веке» - Старый Оскол, 2004, с 68-71 (0,48 пл., авт. 0,24 пл..);

Зуева Л.И. Виноходова А.Ф. Налогово-бюджетная система. Монография // Старый Оскол - Изд-во ТНТ, 2004 - 42с. (2,06 пл.,авт.1,3 пл.).

Орловский государственный технический университет Лицензия №00670 от 05 01.2000 Подписано к печати 5.11.2004 Формат 60x841/16 Печать офсетная. Объем 1,0 усл. печ. Л. Тираж 100 экз. Заказ №

Отпечатано с готового оригинала-макета На полиграфической базе ОрелГТУ 302030, г.Орел, ул. Московская, 65

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Зуева, Людмила Ивановна

Введение

1 Теоретические основы планирования и регулирования муниципального бюджета в современных условиях

1.1 Принципы построения местных бюджетов

1.2 Этапы развития бюджетов муниципальных образований

1.3 Методические подходы к планированию и регулированию муниципальных бюджетов

2 Методические рекомендации по планированию 55 и регулированию муниципального бюджета

2.1 Принципы формирования бюджетной политики муниципального образования на базе социально-экономических показателей развития города и района

2.2 Анализ функционирования механизма бюджетного регулирования

2.3 Планирование и использование областного фонда финансовой поддержки бюджета муниципального образования

3 Совершенствование методов планирования и формирования муниципального бюджета

3.1 Преодоления несбалансированности бюджета муниципального образовании

3.2 Механизм планирования бюджета муниципального образования на основе нормативного метода

3.3 Методическое обеспечение совершенствования системы бюджетного регулирования муниципального образования 118 Заключение 136 Список литературы 139 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Планирование и регулирование бюджета на уровне муниципального образования"

Актуальность темы исследования. Проведение экономических и политических реформ в России, направленных на реализацию конституционных принципов построения федеративных отношений в экономике, является одной из основных задач государственной социально-экономической политики развития муниципальных образований.

Условия; экономической стабилизации и роста в России s во многом зависят от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений. При этом • проблемы вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы делают необходимой разработку и проведение целенаправленной политики бюджетного выравнивания. В то же время, главным недостатком бюджетных взаимоотношений в стране, являющийся следствием низкого уровня собственных доходов большинства муниципальных бюджетов -высокая сфера бюджетного регулирования. Поэтому необходимость разработки нового механизма формирования местных бюджетов обусловлена изменением в настоящее время целей и принципов местного бюджетного регулирования. Создания прочной доходной базы развития муниципальных образований является важной задачей при разработке механизма планирования и регулирования местных бюджетов.

В этой связи представляются особо важными вопросы межбюджетных отношений, несбалансированность доходных источников и текущих обязательств большинства муниципальных бюджетов предполагает излишние системы бюджетного регулирования, совершенствование методов и способов воздействия на экономические и социальные процессы. Важным условием функционирования экономики становится эффективное разграничение полномочий по ведению и регулированию налогов, построение эффективной системы финансовой поддержки муниципальных образований, создание стимулов для рационального управления общественными финансами и осуществлению финансового оздоровления. В связи с этим новым концептуальным подходом к решению социально — экономических поблем муниципальных образований является пересмотр механизма формирования их финансового потенциала, основой которого являются бюджеты.

Таким образом, тема диссертационного исследования, является актуальной как с теоретической, так и с практической точки зрения для экономического развития муниципальных образований.

Степень.разработанности проблемы. Основные принципы диссертационного исследования основаны на экономических законах, опираются на исследования как зарубежных авторов и исследователей в области регулирования бюджетного процесса - Дж. Боекса, К. Балл их, X. Мартинеса, Р. Рефьюза - так и на исследования и работы отечественных экономистов в области планирования бюджетов на разных уровнях - А.Г. Игудина, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Л.Н. Павловой, И.В. Подпориной и других. Большая роль бюджетному процессу отводилась в идеях видных политических и общественных деятелей как Н.Г. Чернышевский, В.И. Ленин, К. Маркс, Н.Д. Кондратьева.

Из современных научных и общественных деятелей, занимающихся проблемами планирования и регулирования бюджета, на наш взгляд, следует выделить Г.Б. Поляка, В.А. Родионову, М.И. Романовского, В.И; Самаруха, К.И. Таксира, А.Р. Улюкаеву, Н.В. Фадейкина, В.Б. Христенко, М.И. Ходо-ровича, А.Н. Швецову. Но развитие межбюджетных отношений в России требует продолжения углубленного анализа проблем, связанных с планированием и регулированием бюджета муниципального образования.

Наличие дискуссионных аспектов в системе отношений, складывающихся между бюджетами различных уровней, в частности при разграничении бюджетных полномочий, распределении налогов по уровням бюджетной системы РФ. По этому, выбор способов бюджетного регулирования при вступлении в силу Федерального Закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вызвал большой интерес к данным проблемам, необходимость дополнительных научных изысканий и выработки практических рекомендаций, что обусловило выбор темы исследования.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является выявление теоретических основ и практических закономерностей, формирования местных бюджетов в РФ, выработка рекомендаций по созданию адекватного периоду трансформации рыночных отношений инструментария системы бюджетного регулирования муниципальных бюджетов.

Поставленная цель определила следующий круг задач: исследовать теоретические основы планирования и регулирования муниципальных бюджетов; исследовать действующий в муниципальном образовании механизм формирования бюджета; определить уровень устойчивости муниципального бюджета; оценить влияние различных форм бюджетного регулирования на планирование доходов муниципального бюджета; предложить использование нормативного метода для формирования расходной части бюджета муниципального образования; разработать рекомендации по совершенствованию системы бюджетного регулирования на уровне муниципального образования.

Объектом исследования является бюджетная система муниципального образования

Предметом исследования являются экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджета на уровне муниципального образования.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили положения работ отечественных и зарубежных экономистов, материалы периодических изданий по исследуемым вопросам.

В качестве информационной базы использовались законодательные акты РФ, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы

Белгородской области, аналитические и статистические материалы Комитета по бюджету Белгородской области, Комитета финансов и налоговой политики по городу Старый Оскол и Старооскольскому району.

Методической основой изучения проблемы является диалектический метод исследования организационно-экономических и правовых особенностей предмета диссертационного исследования, а также методы абстрактно-логический, монографический, статистико-экономический, расчетно-конструктивный, экономико-математический.

Научная новизна исследований заключаетсягв теоретическом и прикладном обобщении современных тенденций формирования бюджета муниципального образования, как инструмента государственного воздействия на социально-экономическое развитие системы бюджетного регулирования на уровне муниципального образования. Научные результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, и выносимые на защиту состоят в следующем: усовершенствованно определение бюджета муниципального образования; выраженное в четком определении экономической категории бюджетных отношений являющихся составной частью финансовых отношений; дополнены и расширены системы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетного регулирования в России показывающие оптимальную структуру межбюджетных отношений; разработана структурная модель функционирования бюджетной системы государства на разных этапах социально-экономического и политического развития, основа; которой является анализ предложенных в диссертации этапов развития межбюджетных отношений с целью совершенствования процесса планирования и регулирования бюджета; разработаны методические положения по оценке уровня устойчивости муниципального * бюджета от средств бюджетного регулирования, поступающих из областного бюджета, на основе данных критериев проведена оценка уровня устойчивости муниципального бюджета и на её основе определена степень зависимости муниципального бюджета г. Старый Оскол и Старооскольского района от средств бюджетного регулирования, поступающих из областного бюджета; разработан механизм комплексной оценки вертикальной несбалансированности выравнивания бюджетной системы муниципального образования; на основе обобщенного опыта применения отдельными муниципальными образованиями области, нормативного метода формирования расходной части бюджетов, предложен механизм расчета финансовых нормативов в г.Старый Оскол и Старооскольском районе; обоснована необходимость установления дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов, что позволит более гибко регулировать межбюджетные отношения.

Практическая значимость работы состоит в том что, выводы, предложения и оценка по исследуемым проблемам могут стать базой при формировании программ социально-экономического развития, планирования и регулирования бюджета муниципального образования. Практическое значение имеют научные и прикладные разработки, в которых содержатся: методические положения по анализу уровня устойчивости муниципального бюджета; оценка влияния различных форм бюджетного регулирования на планирование доходов муниципального образования; методические рекомендации по использованию нормативного метода для формирования расходной части бюджета муниципального образовании; рекомендации по совершенствованию системы бюджетного регулирования.

Теоретические разработки данной темы используются в виде практических пособий и методических разработок в учебном процессе на кафедре ЭиМ СТИ МИСиС при подготовке и повышению квалификации работников бюджетно-финансовой сферы управления.

Отдельные положения диссертационной работы нашли практическое применение в работе Комитета по финансовой и налоговой политике г.Старый Оскол и Старооскольского района.

Апробация результатов исследования и публикации по теме диссертации. Основные результаты исследования, сформулированные в диссертации, опубликованы, апробированы в установленном порядке и доложены на IV международных конференциях «Современные процессы управления горно-добывающей промышленности региона» (Старый Оскол 2003), II Международная научно-практическая конференция «Теория и практика антикризисного менеджмента» (Пенза 2004), III Всероссийская научно-практическая конференция «Аудит, налоги и бухгалтерский учет в Российской Федерации: основы, теория и практика» (Пенза 2004), Международная конференция посвящённая 25 литию СТИ МИСиС (Старый Оскол 2004).

Публикации. По результатам выполненного диссертационного исследования опубликовано 7 научных статей общим объёмом 1,8 пл.

Объём и структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы, содержащей 173 наименований. Объём работы - 156 страниц основного текста, 16 таблиц, 3 рисунков, 16 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Зуева, Людмила Ивановна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В период подготовки реализации Федерального Закона «Об общих принципа организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. значительно возрастает роль органов местного самоуправления. В связи с этим система оценок потребности финансовых ресурсов в муниципальных образованиях на современном этапе нуждаются в усовершенствовании.

В диссертационной работе рассматривается проблема формирования доходной и расходной части бюджета муниципального образования, которая возникает в результате снижения нормативов отчислений в местный бюджет с одной стороны и увеличением расходов с другой стороны. Целью деятельности муниципальных бюджетов является улучшение социального положения и материального благосостояния граждан путем защиты их финансовых интересов.

История становления и развития бюджетной системы в России, изученная в процессе диссертационного исследования, позволила более четко обосновать и показать основные идеи, принципы и механизмы бюджетных процессов,, более точно и четко показана социальная и экономическая значимость муниципальных бюджетов в современной жизни России. Одним из решающих факторов эффективного исполнения муниципальных бюджетов является грамотная и четкая постановка системы планирования доходов бюджета. Нами предложена единая бюджетная классификация сочетающаяся с определенными правами законодательных органов местного самоуправления, не нарушающая при этом общих принципов ее построения и единства.

Для формирования доходной части местного бюджета, возможно, использовать мероприятия, которые обеспечат существенный прирост поступлений в бюджет. ц> Во-первых, отказ от погашения задолженности предприятий бюджету по налогам и пеням в форме безвозмездного списания или принятия в муниципальную собственность производственных и социальных объектов по балансовой стоимости, многократно завышенной по сравнению с рыночной стоимостью, влекущих дополнительных расходов на их содержание вместо получения доходов.

Во-вторых, при взыскании задолженности предприятий в бюджет на требования к должникам этих предприятий, на их доли в уставном капитале предприятий, имеющих задолженность в бюджет, на готовую продукцию или на непроизводственные фонды с последующей продажей их по рыночной цене.

По нашему мнению, необходимо оптимизировать систему местных налогов и сборов, с этой целью следует:

- передача муниципального заказа на выполнение работ и услуг за счет бюджета города должна предоставляться организациям, которые осуществляют их по оптимальной цене, с высоким качеством и в установленные сроки.

- формирование доходов бюджета муниципального образования должно осуществляться при условии обязательного выполнении всех бюджетных обязательств органами местного самоуправления.

В процессе написания работы исследованы различные подходы к планированию и регулирования доходов муниципального бюджета. Оптимальной, возможно, будет являться такая процедура налогового планирования, которая осуществлялась бы в соответствии с принципом

Л' единства бюджетной системы Российской Федерации.

Методика такого рода планирования предполагает свое осуществление в три этапа.

На первом - производится расчет на уровне местных органов исполнительной власти: они прогнозируют каждый из налогов, которые поступят в бюджеты всех уровней от местных налогоплательщиков. Каждый т из налогов прогнозируется в полном объеме, а не только в той его части, что зачисляется в муниципальный бюджет.

На втором - эти сведения суммируются в финансовых органах субъекта федерации, в результате чего определяются налоговая база уже региона в целом и ее структура по отдельным налогам. Субъект федерации обобщает результаты расчетов местных властей.

На третьем этапе - региональные данные суммируются в Минфине Российской Федерации и, с учетом данных по ЗАТО, определяется общая налоговая база страны и ее структура по отдельным налогам. Таким образом, Минфин лишь суммирует все предоставленные прогнозные показатели.

Зная общую сумму налога, которая должна поступить в бюджеты всех уровней с конкретной территории, каждый из органов власти применяет законодательно установленную ставку отчислений и получает размер поступлений в свой бюджет по каждому из налогов.

Таким образом, сам расчет и ответственность за него возлагаются на финансовые органы местного самоуправления, максимально «приближенные» к налогоплательщикам и в силу этого хорошо представляющие его финансовое состояние и перспективы развития. Кроме того, им представится возможность осуществлять планирование по возможному количеству налогоплательщиков, что также облегчает задачу и повышает достоверность расчетов.

Подводя итог анализа выбора механизма бюджетного регулирования, следует отметить, что идеальной формы нет. На наш взгляд, оптимальным решением является создание Фонда финансовой поддержки муниципальных бюджетов из бюджетов субъекта Федерации. При этом формирование трансфертной политики на уровне субъекта осуществляется исходя из собственных приоритетов региона.