Роль муниципального бюджета в современной российской экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Роль муниципального бюджета в современной российской экономике"

Сычев Сергей Петрович

РОЛЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

Специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

? 4 ЛЕЯ 2009

Москва 2009

Работа выполнена в Российской Академии предпринимательства

Научный руководитель

доктор экономических наук Баранеико Сергей Петрович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Санду Иван Степанович

кандидат экономических наук Бехаев Олег Георгиевич

Ведущая организация

Институт финансов и права (г. Махачкала)

Зашита состоится/Ь декабря 2009 года в 14-00 час., на заседании диссертационного совета Д 521.007.01 при Российской Академии предпринимательства по адресу: 107996, г. Москва, ул. Кузнецкий Мост, д. 21/5, ауд. 640/7

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской Академии предпринимательства.

Автореферат разослан

<РЪ

ноября 2009 г.

/

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук И* *"у| М.Л. Лезина

» А

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования

Сложность формирования и управления муниципальными бюджетами в такой большой стране, как Российская Федерация, усугубляется наличием ряда неблагоприятных факторов. К этим факторам относятся, прежде всего, неравномерность развития экономической базы регионов, территорий и муниципальных образований, значительные различия в транспортной и социальной инфраструктуре, излишняя централизация планирования и контроля, невозможность учета федеральным центром всех особенностей и проблем конкретного муниципального образования. Все это сказывается на эффективности местной экономики и уровне социально-экономического развития муниципальных образований и как следствие на состоянии муниципального бюджета.

Многие из перечисленных проблем стояли перед другими странами с федеральным административным устройством и были успешно решены в результате нахождения правильных пропорций между принципами централизации и децентрализации упраапения бюджетной системой. Для достижения аналогичных целей в нашей стране, начиная с 2002 года, проводится административная реформа, одной из задач которой является повышение роли муниципального бюджета в социально-экономическом развитии муниципального образования. В соответствии с заложенным в административную реформу принципом перераспределения полномочий между федеральным центром, регионами, муниципальными образованиями и территориями на муниципальные бюджеты возлагаются основные обязанности по обеспечению населения комплексом социальных услуг — образовательных, медицинских, жилищно-коммунальных и других. Такое повышение роли муниципальных бюджетов требует одновременно обеспечения соответствующего уровня бюджетных доходов.

Однако существующие методы формирования доходной части муниципальных бюджетов на современном этапе развития национальной экономики не позволяют в большинстве муниципальных образований обеспечить бюджетное равновесие за счет собственного развития. По-

этому в таких муниципальных образованиях руководители запрашивают финансовую помощь у регионов, а те, в свою очередь, у федерального правительства, вместо того чтобы предпринимать самим усилия для эффективного управления бюджетным процессом -самостоятельной корректировкой расходов и поиском направлений повышения доходов. Повышению самостоятельности местных администраций при управлении муниципальными бюджетами препятствуют принципы жесткого контроля со стороны вышестоящих органов управления на федеральном и региональном уровнях над правильностью и адресностью использования бюджетных средств. Решение этой задачи требует использования совершенно иных принципов, основы которых разработаны западными учеными-экономистами и успешно используются для повышения эффективности муниципальных бюджетов в этих странах.

В связи с этим возникает необходимость разработки механизмов перехода от традиционных методов управления муниципальными бюджетами к более современным и эффективным, в том числе процедуры оперативного пересмотра статей бюджетных расходов, что особенно важно в условиях экономического кризиса. В связи с этим выбранная тема диссертационного исследования является актуальной.

Степень научной разработанности проблемы

Теоретические проработки вопросов, связанных с совершенствованием межбюджетных отношений и повышением эффективности управления муниципальными бюджетами, осуществили следующие российские ученые: А.Д. Аюшиев, А.М. Бабич, О.Г. Бежаев, О.В. Богачева, О.И. Боткин, А.Г. Воронин, О.В. Врублевская, И.В. Данилевич, JI.A. Дьякова, АГ. Игудин, НА Емельянов, В.А. Лапин, В.Н. Лексин, Т.Г. Морозова, В.Г. Пансков, ГБ. Поляк, В.Н. Родионова, Б.М. Сабанти, A.B. Чаянова, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, H.H. Шохин, А.Ю. Юдин и другие.

Однако в настоящее время отсутствуют систематизированные подходы к оценке роли муниципальных бюджетов в системе межбюджетных отношений, эффективному управлению муниципальным бюджетом, особенно в условиях финансового кризиса для решения социально-экономических проблем на местном уровне.

Цель и задачи диссертационного исследования

Целью исследования является разработка основных направлений повышения роли муниципального бюджета в современной российской экономике.

Реализация указанной цели исследования требует решения следующих задач:

- определить направления изменения роли муниципального бюджета в системе федеральных межбюджетных отношений в рамках проводимой в стране административной реформы;

- проанализировать и систематизировать основные принципы управления муниципальными бюджетами: централизацию и децентрализацию, выявить их достоинства и недостатки;

- оценить эффективность существующих методов управления муниципальными бюджетами;

- разработать предложения по повышению эффективности методов управления муниципальными бюджетами.

Объектом диссертационного исследования является муниципальное образование и его административное управление в условиях проведения административной реформы.

Предметом диссертационного исследования является муниципальный бюджетный процесс и его роль в экономике страны в условиях финансового кризиса.

Теоретическая, методологическая и эмпирическая основа исследования

Теоретической базой исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых, посвященные проблеме организации муниципального бюджетного процесса и его роли в экономике страны, данные исследовательских центров; материалы научных конференций по данной проблеме.

Методологической базой исследования послужили общенаучные принципы системного подхода, методы ситуационного и сравнительного анализа, методы финансового, экономического, статистического анализа.

Эмпирической базой исследования является репрезентативная информационная база исследования, количественные методы исследования. Результаты исследования основываются на использовании статистических данных Федерального агентства государственной статистики,

отраслевой статистики, законодательных и нормативных актов, бюджетных законов, информации периодических изданий, ресурсов глобальной информационной сети Интернет, материалов обследований независимых аналитических организаций и собственных прикладных исследований.

Научная новизна и положения, выносимые на защиту диссертации,

заключаются в следующем:

1. Уточнена роль муниципального бюджета как главной составляющей части местных финансов. Дано определение местных финансов как экономических отношений по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации задач и функций местного самоуправления. Введение предлагаемого определения связано с тем, что фактически в действующем в настоящее время законодательстве РФ не существует точного определения структуры местных финансов.

2. Выявлено основное противоречие в функционировании муниципальных бюджетов, которое требует разработки механизма их корректировки, заключающеесявтом, что, с одной стороны, муниципальные бюджеты являются неотделимой частью государственной трехуровневой системы межбюджетной системы страны, а с другой стороны—не являются государственными финансовыми средствами и представляют собой общественные денежные ресурсы.

3. Обосновано, что европейская модель децентрализации муниципальных бюджетов, основанная на принципе субсвдиарносш, более соответствует эффективной финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований, чем российская модель централизации муниципального бюджета, основанная на принципе выравнивания бюджетной обеспеченности, для реализации которой необходимо использовать сложные для осуществления и контроля механизмы вертикального и горизонтального выравнивания, не стимулирующих развитие финансовой деятельности в муниципалитетах со слаборазвитой экономикой.

4. Показано, что можно выделить две модели, обеспечивающие эффективное функционирование муниципального бюджета: результативная модель и затратная модель, сравнительный анализ которых показал, что результативная модель управления бюджетными сред-

ствами является предпочтительнее затратной модели, поскольку базируется на системе учета расходов средств муниципального бюджета на единицу объема затрат.

5. Доказана необходимость выделения финансового кризиса на уровне муниципального образования в отдельную проблему, поскольку он обостряет социально-экономическую ситуацию и угрожает устойчивости и жизнеспособности муниципального образования.

6. Определена система принципов управления муниципальным бюджетом в условиях финансового кризиса, которая включает:

- принцип первостепенности финансирования, основанный на том, что главный распорядитель местного бюджета должен руководствоваться при пересмотре сметы расходов приоритетом социально значимых статей бюджета, по сравнению с инвестиционными расходами и расходами на развитие местной экономики;

- принцип сокращения затрат предполагающий, что все средства муниципального образования должны выделяться для выполнения муниципального заказа исключительно на конкурсной основе;

- принцип эффективности расходования средств бюджетополучателем, основанный на пересмотре размеров финансирования в пользу тех программ и направлений, которые показали наилучший результат.

7. Разработан комплекс предложений по выходу муниципального образования из финансового кризиса, основанный на методах дополнительного повышения доходной части муниципального бюджета за счет увеличения налоговых и неналоговых доходов:

- в качестве способа увеличения налоговых доходов муниципального бюджета рассматривается замена налоговых льгот на инвестиционный кредит или адресное финансирование, если на это остаются финансовые средства;

- в качестве способа увеличения неналоговых доходов муниципального бюджета рассматривается увеличение поступления доходов от использования муниципального имущества.

Теоретическая значимость исследования. Проведенные в диссертации разработки способствует приращению научного знания в области теории управления муниципальными финансами и бюджетным процессом, исследованию роли муниципального бюджета в развитии

экономики муниципального образования, а также изучению связи муниципальных бюджетов с федеральным и региональным бюджетами.

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности

Диссертационное исследование и научные результаты соотвстству-_ ют п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» в области исследования: Государственные Финансы (специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит) Паспорта научной специальности ВАК РФ.

Практическая значимость исследования. Основные положения диссертационной работы апробированы и использовались при формировании бюджетов ряда муниципальных образований. Методические положения, разработанные в диссертации были использованы при подготовке ряда нормативных документов, принятых Московской областной Думой. Материалы диссертационного исследования излагались автором на ряде научных конференций. Теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе в Российской Академии предпринимательства при чтении лекций по экономическим специальностям.

Публикации по теме диссертационного исследования. По теме диссертационного исследования опубликовано четыре научные статьи общим объемом 1,9п.л., подготовленных как лично диссертантом, так и в соавторстве. Основные положения работы опубликованы в 1-ой статье в ведущем рецензируемом научном журнале, рекомендованном ВАК России.

Структура и объем работы. Диссертация по теме «Роль муниципального бюджета в современной российской экономике» состоит из введения, трех глав (глава I «Теоретические концепции управления муниципальными финансами и бюджетом», глава 2 «Методические принципы формирования и исполнения муниципального бюджета», глава 3 «Выработка подходов к повышению роли муниципальных бюджетов в Российской Федерации»), заключения, библиографии из 134 наименований. Структура и логика диссертационной работы определена исходя из предмета исследования и соответствует последовательности про-

веденного анализа роли муниципального бюджета в современной российской экономике.

2. Основное содержание работы

Во введении рассмотрены актуальность работы, степень научной разработанности темы, сформулированы цель и задачи, выявлена научная новизна и определены научные положения, выносимые на защиту, определены объект и предмет исследования, а также описаны теоретическая и практическая значимость полученных результатов.

В диссертационном исследовании решен ряд значимых научных задач.

Первая группа задач связана с анализом современного состояния муниципальных бюджетов и существующих теоретических концепций управления муниципальными финансами и бюджетом.

Анализ муниципальной финансовой системы как особой экономической категории автор основывает на действующем законодательстве РФ. Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу с 1 января 2009 года) местные финансы включают средства муниципального бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, которые определены положениями и разъяснениями в рамках административной реформы местного самоуправления.

Автор полагает, что к централизованным местным финансам следует относить муниципальный бюджет и муниципальный кредит, а к децентрализованным — финансы муниципальных унитарных предприятий. На основе этого подхода предлагается следующее определение местных финансов: экономические отношения по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации задач и функций ме-

стного самоуправления. Отсюда следует, что муниципальный бюджет— главная централизованная составляющая часть местных финансов.

Формирование и функционирование системы муниципальных бюджетов в Российской Федерации регулируется следующими законодатель______ными актами: Конституцией РФ, Бюджетным и Налоговым кодексами

РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»Несовершенство законодательного определения местных финансов подтверждает содержащийся в нем открытый перечень видов местных финансов, так каккместным финансам, помимо муниципального бюджета, государственных и муниципальных ценных, бумаг относятся и «другие финансовые средства», а какие именно, в Законе не говорится. Спорным вопросом является включение в состав местных финансов муниципальных внебюджетных фондов.

В соответствии с поставленными задачами муниципальный бюджет представляет собой форму аккумуляции и использования денежных ресурсов в целях обеспечения финансирования расходов муниципального образования и не относится к системе государственных финансов. Сдру-гой стороны, муниципальные бюджеты являются неотъемлемой частью государственной финансовой системы в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, который требует единства в трехуровневой организации бюджетной системы страны, где третий (нижний) уровень - муниципальные бюджеты, и фактической зависимости многих муниципальных образований от финансовой поддержки бюджетов высших уровней в вице субсидий и субвенций. Данное противоречие рассматривается автором как основная, фундаментальная проблема, заключающаяся в несоответствии роли муниципального бюджета в социально-экономическом развитии муниципального образования его фактическому состоянию. Одним из направлений решения этой проблемы является осмысление и анализ теоретических концепций управления муниципальными бюджетами, представленных различными моделями, принятыми в России и других странах. Базовая российская модель централизации муниципальных бюджетов основана на концепции выравнивания бюджетной обеспе-

1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЭ // Консультант Плюс. Версия Проф [Электронный ресурс]. — Электрон, дан. — (М., 2009] .

ченности муниципальных образований, находящихся в различном экономическом положении.

Особенность реализации этой модели основано на взаимодействие различных субъектов межбюджетных отношений, которые характеризуются бюджетным федерализмом, системой налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти всех уровней на различных этапах реализации бюджетного процесса. Являясь сложным механизмом регулирования межбюджетных отношений, посредством использования специально организованных налогово-бюджетных связей межбюджетный федерализм включает в себя сочетание централизма и децентрализации в разделении бюджетно-налоговыхполномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы и их распределение по всем уровням.

Эффективная реализация российской модели требует высокого уровня самостоятельности региональных и местных бюджетов и одновременно — сохранения за федеральным центром ведущей роли в решении основных вопросов финансового обеспечения деятельности государства. Модель межбюдаетного выравнивания может реализовываться двумя методами. Доходный метод выравнивания муниципальных бюджетов является наиболее открытым к распределению финансовой помощи от бюджетов более высокого уровня (федерального и регионального), основан на дифференциации регионов по среднедушевым налоговым доходам.

Анализ показывает, что альтернативой данному методу служит перераспределение ресурсов, в основе которого лежит оценка имеющейся налоговой базы или налогового потенциала и таких показателей, как доход надушу населения, валовой региональный продукт, опирающаяся на данные сводного финансового баланса.

Второй метод основан на предоставлении финансовой помощи для финансового обеспечения разности между прогнозной величиной доходов и нормативным объемом расходов, или расходно-доходное выравнивание. В этом случае должна учитываться потребность территории в осуществлении бюджетных расходов. Основная проблема при этом состоит в определении обоснованных затрат региональных и местных органов власти.

Российская модель для сбалансированности муниципальных бюджетов имеет два механизма — вертикальное и горизонтальное выравнивание в связи с введением системы трансфертов. Механизм вер-

тикальной сбалансированности основан на передаче в муниципальный бюджет недостающих финансовых средств от бюджетов верхних уровней, если на местном уровне нет возможностей самостоятельно обеспечить финансирование предоставления услуг или выполнения —функций.--------------

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования и сочетается с механизмом горизонтальной сбалансированности муниципальных бюджетов, которое означает пропорциональное распределение налогов между муниципалитетами для устранения или снижения неравенства в налоговых возможностях и потенциалах различных муниципалитетов.

В странах Европейского Союза также разработана модель функционирования бюджетов муниципальных образований. Европейская модель децентрализованного муниципального бюджета построена на основе концепции субсидиарности и действует на основе международного права по местному самоуправлению, определенной Европейской хартией местного самоуправления.

Принцип субсидиарности при управлении муниципальными бюджетами означает, что задачи финансирования, которые могут быть решены на местном уровне, не следует передавать на более высокие уровни управления. Поэтому в соответствии с этим принципом на уровень местного самоуправления передаются основные управленческие задачи и финансовые полномочия, связанные с обеспечением жизнедеятельности муниципального образования, а вмешательство государства требуется лишь там, где это необходимо.

С точки зрения автора, европейская модель децентрализации муниципальных бюджетов, основанная на принципе субсидиарности, более соответствует эффективной финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований, чем российская модель централизации муниципального бюджета, основанная на принципе выравнивания бюджетной обеспеченности.

Наряду с децентрализованной моделью бюджетного федерализма в практике управления муниципальными бюджетами европейских стран существует кооперативная модель. Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные раз-

литая в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. В то время как для децентрализованной модели характерен относительно одинаковый уровень развития территорий.

Вторая группа задач связана с анализом задач организации и исследованием основных свойств муниципальных бюджетов.

Бюджетный процесс на муниципальном уровне имеет те же основные этапы, что и на федеральном или региональных уровнях, различия выражаются в источниках доходов, направлении расходования средств, а также их размерах.

В 2008 году в структуре собственных доходов местных бюджетов доля налоговых доходов в среднем по Российской Федерации составляет 39,4% или 519,1 млрд. руб. Вместе с тем, в соответствии с утвержденными бюджетами налоговые доходы должны составить 38,4%.

В 37 субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превысил среднее значение по Российской Федерации'.

Наибольшая доля налоговых доходов отмечается в местных бюджетах Тюменской области (56,0%), Липецкой области (55,8%), Московской области (54,3%), Вологодской области (52,5%), Самарской области (52,3%), Волгоградской области (51,7%), Ярославской области (51,4%).

В 47 субъектах РФ удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов ниже среднего уровня по Российской Федерации. Наименьшая доля налоговых доходов отмечается в местных бюджетах Агинского Бурятского автономного округа (13,4%), Ненецкого автономного округа (14,5%), Чукотского автономного округа (17,7%), Республики Тыва (19,7%), Республики Саха (Якутия) (22,4%).

По федеральным округам удельный вес налоговой составляющей в местных бюджетах составляет в Дальневосточном федеральном округе — 30,3%, Сибирском федеральном округе - 35,9%, Уральском федеральном округе — 39,0%, Северо-Западном федеральном округе — 39,7%,

' Информация Ми шстсрства Финансов Российской Федерации «О результатах мониторинга местных бюджетов Российсой Федерации по состоянию па 1 октября 2008 года». wvvwl.пшlfm.ш/ru/refoг№Лocal^ovemment/moшtOIing/

Приволжском федеральном округе - 39,9%, Южном федеральном округе — 40,0%, Центральном федеральном округе - 46,3 процента

Доходы и расходы местных бюджетов формируются по статьям единой бюджетной классификации, с использованием единой методоло-_________ши и нормативной базы. Законодательство устанавливает формирование доходов муниципальных бюджетов за счет собственных средств и субвенций для осуществления отдельных полномочий, переданных с федерального уровня. Это определяет данные для формирования муниципального бюджета, как это представлено на схеме2 (рис.1).

Рис. 1. Данные для формирования муниципального бюджета

1 Уровень жизни населения регионов России. 2008. № б. http://www.vcug.ru/doc/ug6.doc

2 Разработано автором.

Третья группа задач связана с исследованием направлений использования административной реформы для повышения роли муниципального бюджета и оценки эффективности применения новых методов управления муниципальными бюджетами.

Главную проблему в процессе оценки качества муниципальных услуг представляет формирование системы показателей эффективности расходования бюджетных средств на реализацию отдельно взятой муниципальной функции.

Автор полагает, что наиболее востребованными в практике стандартизации муниципальных услуг являются показатели, характеризующие эффективность. Введение стандартов оказания муниципальных услуг должно в значительной мере повысить эффективность бюджетного управления на местном уровне, сделать финансовые потоки более прозрачными, положительно сказаться на результативности местного самоуправления. Основой для этого является административный регламент муниципальной функции — это нормативный набор правил, который устанавливает стандарты исполнения функции и определяет действия муниципальной администрации. Административный регламент описывает последовательность выполняемых действий, процедуры и их стадии, сроки исполнения. Таким образом, д ля повышения эффективности бюджетных расходов необходимо предоставлять услуги или качественнее, или дешевле, или совмещая оба этих подхода. Эти оценки показателей эффективности функционирования муниципального бюджета являются статическими. При оценке исполнения муниципального бюджета с минимальными затратами необходимо исходить го того, что это не предполагает резкого снижения установленных в бюджете уровней финансирования, тем более социально важных задач. То есть автором рассматривается повышение эффективности ирезультативно-сти расходов муниципального бюджета.

Муниципальная бюджетная система должна обладать абсолютной прозрачностью движения финансовых потоков, соответственно, подвергаться не только контролю со стороны специальных уполномоченных органов, но и общественному контролю, что особенно важно на уровне муниципалитета.

На основе проведенного автором анализа можно выделить две модели, которые определяют функционирование муниципального

бюджета с точки зрения эффективности. Сравнительный анализ результативной и затратной модели приведен в таблице 1!.

Таблица 1

Сравнительный анализ моделей управления бюджетными средствами

Название vo ic ш

Критерии оценки модели

Затратная модель

{сметное финансирование)

Рспльтотныиш модель

i

¡О&ест уврявдаиш

рврсзспешю объема рюдаетвых средст», ^еобшшмюго да*

|>юджетшояучэтслей

рценка эффективности усяошовшв среает ^ыдсленнш йозжетополучэт«}» т ршжетэ

Юбтмгм выдеяевных йшжегаш ассигнований "согласно дог&'лгнным лямнгам пвд-А'етяьи

_»бязятел£<с1в__ .........

Основные критерии оденет) необходимо! о

Ьбьсма бюджетных Яссшпозапий: I щюепттет декада» н раехолов по бюджетной ^еятелыюсга; }■ с£<ьеч расхода» проштого игр пом; Ь уровень ив^ахнть^ Ошпка соответетшш яромдаеденных затрет выдслашим бюлжгшыи 'зеенпгованиям.

|Достижгцда пастшдейныч г ¡ерел Йюджсгопшцчатслямя целен я |адач в рамках рдагоуешй нмн айютсетайй лрограмгш

рбьсн бюджетных средств j |ищеяяется в еоодатсотт с | резудншми, которые зштм j ®шгь достигнуты (расчетной j tosoíí елвдадцн желаемого } результата, который должен быть { ¡достигнут бюджетояолу<ителгм) |

ряйгка достигнутого результата i feoometeran с гоишзруемыш Ьогазатедямя

}Обигг финансового ¡контроля

^Соответствие рьшйяшше утвержденной сметы йкдаегош^'чатетем ) ¡даодоа и растя« ¡кшнчтимщ« и вжшят 1 бюджетного >ч)рвса«шя раданкй, т реализацию которых i lee зшюямешяо (шдалв1яе|5шя выделены бкмякииые i |фактоа нецелевого Ьссипшашш | ¡иепмм08ш!наби)джетеш| __^средств) „ J.............• ......•

Таким образом, применение результативной модели управления бюджетными средствами подразумевает утверждение расхода денежных средств на единицу объема затрат.

Получателям бюджетных средств назначаются так называемые количественные и качественные задания, для реализации которых им выделяется определенный лимит бюджетных средств. В рамках вьщелен-

1 Разработано автором. 16

ных финансовых средств органы власти могут оптимизировать свою деятельность, используя сэкономленные средства на собственные административные нужды. Тем самым устраняется противоречие интересов распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей

Эффективность каждого мероприятия определяется формулой1:

Э~П:3,

где Э—эффективность мероприятия;

Л — полезный эффект (предполагается, что полезный, так как для его получения целенаправленно затрачиваются средства), полученный в результате выполнения действия (осуществления мероприятия);

3—ресурсы, затраченные для получения полезного эффекта.

Более рациональному и эффективному использованию муниципальных бюджетных средств способствует наличие обратных связей: финансового контроля государства и муниципального бюджетного контроля, то есть контроля органов местного самоуправления.

Динамический контроль исполнения муниципального бюджета предполагает постоянный мониторинг исполнения доходной и расходной частей бюджета при развитии бюджетного процесса.

Четвертая группа задач посвящена методу управления муниципальными бюджетами, применяемому при возникновении кризисных явлений в экономике муниципального образования.

Б рамках исследования проблем управления муниципальными бюджетами автор в качестве отдельной проблемы рассматривает задачу преодоления финансового кризиса на муниципальном уровне, выделяя ее в качестве неотъемлемой части системного кризиса, который существует на уровне страны и региона. Рассматривается объективный кризис как явление сложное и противоречивое, и на муниципальном уровне представляющее собой крайнее обострение противоречий в социально-экономической системе, угрожающих устойчивости и жизнеспособности муниципального образования.

Функционирование муниципального бюджета в период финансового кризиса определено в соответствии с задачами социальной направ-

1 Балабанов И.Т. Основы финансового менеджмента: учебное пособие. 3-изд., перераб. и доп. М.: Изд-во «Финансы и статистика», 2002. 526 с.

ленности: создание условий для предоставления образовательных услуг; создание условий для улучшения качества оказания медицинских услуг, улучшения здоровья населения; оказание дополнительной адресной помощи социально незащищенным категориям населения; создание усло-_______- - вий для улучшения качества жизни населения; создание условий для предоставления равных возможностей жителям муниципального образования в получении муниципальных услуг; обеспечение общественной безопасности населения.

По мнению автора, в этой ситуации возможно временное сокращение статей расходной части муниципального бюджета, за исключением особенно защищенных, к которым относятся, прежде всего:

- организация работы учреждений социальной защиты на уровне органов местного самоуправления;

- оказание содействия населению в трудоустройстве, в социальной поддержке безработных, в их профессиональном обучении.

Таким образом, можно констатировать, что в условиях современного кризиса муниципальная власть должна не только не сокращать расходы бюджета на социально значимые сферы и проекты, но и разрабатывать и предлагать новые пути оптимизации расходования ограниченных муниципальных финансов. Понижение качества социальных программ, а также их недофинансирование на муниципальном уровне может привести к еше большему погружению экономики всей страны в кризисную ситуацию.

Принципы пересмотра сметы бюджетных расходов не означают полное прекращение финансирования отдельных статей бюджета, а лишь уменьшение или увеличение, приостановление до момента стабилизации социально-экономической ситуации.

Реестр расходных обязательств фиксирует соответствие бюджетных ассигнований функциям (услугам, видам деятельности) и программам, реализуемым органами местной власти в рамках вопросов местного значения или в рамках переданных государственных полномочий.

Именно в формировании реестра расходных обязательств должны находить отражение приоритеты деятельности органов местного самоуправления. Реестр должен быть разработан в соответствии с финансово-экономическим обоснованием каждой статьи расходов.

Автор устанавливает систему принципов:

Принцип первостепенности финансирования, который определяет защищенные, социально значимые расходы, которые финансируются в обязательном порядке — этим принципом главный распорядитель местного бюджета должен руководствоваться при пересмотре сметы расходов.

Принцип сокращения затрат предполагает; что все расходы должны осуществляться на конкурсной основе оказания государственных и муни-ципальныхуслуг, приоритет в выполнении муниципального заказа должен отдаваться тем организациям, которые предложили наилучшие условия.

Принцип эффективности расходования средств бюджетополучателем в прошедший период. Таким образом, размеры финансирования будут пересмотрены в пользу тех программ и направлений, которые показали наилучший результат.

Метод увеличения дополнительных доходов бюджета основан на увеличении нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами: единого налога, взимаемого в связи с применением упрошенной системы налогообложения. Это важно потому, что система ограничений Бюджетного Кодекса РФ, связанная с размером финансовой помощи муниципальным образованиям, распространяется на налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.

Важной составляющей мероприятий по повышению доходной базы местных налогов является установление экономически обоснованных ставок по муниципальным налогам.

Блок мероприятий по повышению доходов муниципалитета основан на механизме управления перечнем действующих муниципальных налоговых льгот. Предоставляемые налоговые послабления должны подвергаться постоянному анализу эффективности с учетом показателей социальной и бюджетной эффективности. Пролонгация любых льгот без проведения подобной оценки должна быть запрещена. На усмотрение муниципальных властей должно быть предоставлено право замены налоговых льгот на инвестиционный кредит или адресное финансирование.

Для увеличения доходов местных бюджетов необходима оптимизация неналоговых доходов муниципалитета. В данном направлении целесообразны следующие механизмы:

- увеличение поступления доходов от использования муници-------------

____________пального имуществагДля более эффективного управления муниципальным имуществом рекомендуется провести его инвентаризацию, составить перечень имущества, сдаваемого в аренду, выявить неиспользуемые активы или неэффективно используемые и принять соответствующие меры (продажа, аренда, приватизация);

- принятие нормативно-правовых актов, регламентирующих размеры и порядок отчислений в муниципальный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий.

Как видно из перечня предложенных мер и механизмов, муниципальные образования обладают большим налоговым и неналоговым потенциалом, чем принято было полагать в докризисный период. Увеличение доходной базы бюджета зависит, в первую очередь, от эффективного и профессионального муниципального менеджмента.

В заключении сформулированы основные выводы, которые отражают решение определенных в работе проблем.

Публикации по теме диссертации

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК РФ

1. Сычев С.П. Жилищно-коммунальное хозяйство и местное самоуправление. В сб. науч. тр. Ученые записки: Роль место цивилизованного предпринимательства в экономике России. Вып. XII / Под общ. ред. B.C. Балабанова. М.: Российская академия предпринимательства; Агентство печати «Наука и образование», 2008. — 0,4 п.л.

Статьи, опубликованные в сборниках научных трудов и специализированных журналах

2. Сычев С.П. Реформа местного самоуправления и межбюджетные отношения. В сб. науч. тр. Ученые записки: Роль место цивилизованного предпринимательства в экономике России. Вып. XI / Под общ. ред. B.C. Балабанова. М.: Российская академия предпринимательства; Агентство печати «Наука и образование», 2008. - 0,5 п.л.

3. Сычев С.П. Анализ традиционных методов управления муниципальными бюджетами в Российской Федерации // Научные исследования. 2009. № 3. - 0,6 п.л.

4. Баранников А.А., Сычев С.П. Прогнозирование и формирование доходов бюджетного процесса в муниципальном образовании // Научные исследования. 2009; № 3. - 0,8 п.л. (вклад автора — 0,4 пл.).

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Сычева Сергея Петровича

РОЛЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

Изготовитель оригинал-макета Сычев С.П.

Формат бумаги 60x90 У,6- Усл.печ.л. 1,5 Тираж 100 экз. Редакиионно-издательский отдел Российской Академии предпринимательства, Москва, ул. Б. Юшуньская, 14

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сычев, Сергей Петрович

Введение.

Глава 1. Теоретические концепции управления муниципальными финансами и бюджетом.

1.1. Муниципальная финансовая система.

1.2. Теоретические концепции управления муниципальным бюджетом.

1.3. Направления бюджетного обеспечения муниципального и территориального образования.

Выводы по первой главе.

Глава 2. Методические принципы формирования и исполнения муниципального бюджета.

2.1. Задачи управления бюджетами в муниципальном образовании.

2.2. Основные свойства муниципального бюджета.

2.3. Анализ традиционных методов управления муниципальными бюджетами в Российской Федерации.

Выводы по второй главе.

Глава 3. Выработка подходов к повышению роли муниципальных бюджетов в Российской Федерации.

3.1. Направления использования административной реформы для повышения роли муниципального бюджета.

3.2. Оценка эффективности применения новых методов управления муниципальным бюджетом.

3.3. Определение задач муниципального бюджета в периоды финансового кризиса.

Выводы по третьей главе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Роль муниципального бюджета в современной российской экономике"

Актуальность темы исследования. Сложность формирования и управления муниципальными бюджетами в такой большой стране, как Российская Федерация, усугубляется наличием ряда неблагоприятных факторов. К этим факторам относятся, прежде всего, неравномерность развития экономической базы регионов, территорий и муниципальных образований, значительные различия в транспортной и социальной инфраструктуре, излишняя централизация планирования и контроля, невозможность учета федеральным центром всех особенностей и проблем конкретного муниципального образования. Все это сказывается на эффективности местной экономики и уровне социально-экономического развития муниципальных образований и как следствие — на состоянии муниципального бюджета.

Многие из перечисленных проблем стояли перед другими странами с федеральным административным устройством и были успешно решены в результате нахождения правильных пропорций между принципами централизации и децентрализации управления бюджетной системой. Для достижения аналогичных целей в нашей стране, начиная с 2002 года, проводится административная реформа, одной из задач которой является повышение роли муниципального бюджета в социально-экономическом развитии муниципального образования. В соответствии с заложенным в административную реформу принципом перераспределения полномочий между федеральным центром, регионами, муниципальными образованиями и территориями на муниципальные бюджеты возлагаются основные обязанности по обеспечению населения комплексом социальных услуг — образовательных, медицинских, жилищно-коммунальных и других. Такое повышение роли муниципальных бюджетов требует одновременно обеспечения соответствующего уровня бюджетных доходов.

Однако существующие методы формирования доходной части муниципальных бюджетов на современном этапе развития национальной экономики не позволяют в большинстве муниципальных образований обеспечить бюджетное равновесие за счет собственного развития. Поэтому в таких муниципальных образованиях руководители запрашивают финансовую помощь у регионов, а те, в свою очередь, у федерального правительства, вместо того чтобы самим предпринимать усилия для эффективного управления бюджетным процессом — самостоятельно корректировать расходы и искать направления повышения доходов. Повышению самостоятельности местных администраций при управлении муниципальными бюджетами препятствуют принципы жесткого контроля со стороны вышестоящих органов управления на федеральном и региональном уровнях над правильностью и адресностью использования бюджетных средств. Решение этой задачи требует использования совершенно иных принципов, основы которых разработаны западными учеными-экономистами и успешно используются для повышения эффективности муниципальных бюджетов в этих странах.

В связи с этим возникает необходимость разработки механизмов перехода от традиционных методов управления муниципальными бюджетами к более современным и эффективным, в том числе процедуры оперативного пересмотра статей бюджетных расходов, что особенно важно в условиях экономического кризиса. В связи с этим выбранная тема диссертационного исследования является актуальной.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретические проработки вопросов, связанных с совершенствованием межбюджетных отношений и повышением эффективности управления муниципальными бюджетами, осуществили следующие российские ученые: А.Д. Аюшиев, A.M. Бабич, О.Г. Бежаев, О.В. Богачева, О.И. Боткин, А.Г. Воронин, О.В. Врублевская, И.В. Данилевич, JI.A. Дьякова, А.Г. Игудин, Н.А. Емельянов, В.А. Лапин, В Н. Лексин, Т.Г. Морозова, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.Н. Родионова, Б.М. Сабанти, А.В. Чаянова, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, Н.Н. Шохин, А.Ю. Юдин и другие.

Однако в настоящее время отсутствуют систематизированные подходы к оценке роли муниципальных бюджетов в системе межбюджетных отношений, эффективному управлению муниципальным бюджетом, особенно в условиях финансового кризиса для решения социально-экономических проблем на местном уровне.

Целью исследования является разработка основных направлений повышения роли муниципального бюджета в современной российской экономике.

Реализация указанной цели исследования требует решения следующих задач:

- определить направления изменения роли муниципального бюджета в системе федеральных межбюджетных отношений в рамках проводимой в стране административной реформы;

- проанализировать и систематизировать основные принципы управления муниципальными бюджетами: централизацию и децентрализацию, выявить их достоинства и недостатки;

- оценить эффективность существующих методов управления муниципальными бюджетами;

- разработать предложения по повышению эффективности методов управления муниципальными бюджетами.

Объектом диссертационного исследования является муниципальное образование и его административное управление в условиях проведения административной реформы.

Предметом диссертационного исследования является муниципальный бюджетный процесс и его роль в экономике страны в условиях финансового кризиса.

Теоретическая, методологическая и эмпирическая основа исследования. Теоретической базой исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых, посвященные проблеме организации муниципального бюджетного процесса и его роли в экономике страны, данные исследовательских центров, материалы научных конференций по данной проблеме.

Методологической базой исследования послужили общенаучные принципы системного подхода, методы ситуационного и сравнительного анализа, методы финансового, экономического, статистического анализа.

Эмпирической базой исследования является репрезентативная информационная база исследования, количественные методы исследования.

Результаты исследования основываются на использовании статистических данных Федерального агентства государственной статистики, отраслевой статистики, законодательных и нормативных актов, бюджетныхзаконов, информации периодических изданий, ресурсов глобальной информационной сети Интернет, материалов обследований независимых аналитических организаций и собственных прикладных исследований.

Научная новизна и положения, выносимые на защиту диссертации, заключаются в следующем:

1. Уточнена роль муниципального бюджета как главной составляющей части местных финансов. Дано определение местных финансов как экономических отношений по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации задач и функций местного самоуправления. Введение предлагаемого определения связано с тем, что фактически в действующем в настоящее время законодательстве РФ не существует точного определения структуры местных финансов.

2. Выявлено основное противоречие в функционировании муниципальных бюджетов, которое требует разработки механизма их корректировки, заключающееся в том, что, с одной стороны, муниципальные бюджеты являются неотделимой частью государственной трехуровневой системы межбюджетной системы страны, а с другой стороны — не являются государственными финансовыми средствами и представляют собой общественные денежные ресурсы.

3: Обосновано, что европейская модель децентрализации муниципальных бюджетов, основанная на принципе субсидиарности, более соответствует эффективной финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований, чем российская модель централизации муниципального бюджета, основанная на принципе выравнивания бюджетной обеспеченности, для реализации которой необходимо использовать сложные для осуществления и контроля механизмы вертикального и горизонтального выравнивания, не стимулирующие развитие финансовой деятельности в муниципалитетах со слаборазвитой экономикой.

4. Показано, что можно выделить две модели, обеспечивающие эффективное функционирование муниципального бюджета: результативную модель и затратную модель, сравнительный анализ которых показал, что результативная модель управления бюджетными средствами является предпочтительнее затратной модели, поскольку базируется на системе учета расходов средств муниципального бюджета на единицу объема затрат.

5. Доказана необходимость выделения финансового кризиса на уровне муниципального образования в отдельную проблему, поскольку он обостряет социально-экономическую ситуацию и угрожает устойчивости и жизнеспособности муниципального образования.

6. Определена система принципов управления муниципальным бюджетом в условиях финансового кризиса, которая включает:

- принцип первостепенности финансирования, основанный на том, что главный распорядитель местного бюджета должен руководствоваться при пересмотре сметы расходов приоритетом социально значимых статей бюджета, по сравнению с инвестиционными расходами и расходами на развитие местной экономики;

- принцип сокращения затрат, предполагающий, что все средства муниципального образования должны выделяться для выполнения муниципального заказа исключительно на конкурсной основе;

- принцип эффективности расходования средств бюджетополучателем, основанный на пересмотре размеров финансирования в пользу тех программ и направлений, которые показали наилучший результат.

7. Разработан комплекс предложений по выходу муниципального образования из финансового кризиса, основанный на методах дополнительного повышения доходной части муниципального бюджета за счет увеличения налоговых и неналоговых доходов:

- в качестве способа увеличения налоговых доходов муниципального бюджета рассматривается замена налоговых льгот на инвестиционный кредит или адресное финансирование, если на это остаются финансовые средства;

- в качестве способа увеличения неналоговых доходов муниципального бюджета рассматривается увеличение поступления доходов от использования муниципального имущества.

Теоретическая значимость исследования. Проведенные в диссертации разработки способствует приращению научного знания в области теории управления муниципальными финансами и бюджетным процессом, исследованию роли муниципального бюджета в развитии экономики муниципального образования, а также изучению связи муниципальных бюджетов с федеральным и региональным бюджетами.

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Диссертационное исследование и научные результаты соответствуют п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» в области исследования: Государственные Финансы (специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит) Паспорта научной специальности ВАК РФ.

Практическая значимость исследования. Основные положения диссертационной работы апробированы и использовались при формировании бюджетов ряда муниципальных образований. Методические положения, разработанные в диссертации, были использованы при подготовке ряда нормативных документов, принятых Московской областной Думой. Материалы диссертационного исследования излагались автором на ряде научных конференций. Теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе в Российской Академии предпринимательства при чтении лекций по экономическим специальностям.

Публикации по теме диссертационного исследования. По теме диссертационного исследования опубликовано четыре научные статьи общим объемом 1,9 п.л., подготовленных как лично диссертантом, так и в соавторстве. Основные положения работы опубликованы в 1-ой статье в ведущем рецензируемом научном журнале, рекомендованном ВАК России.

Структура и объем работы. Диссертация по теме «Роль муниципального бюджета в современной российской экономике» состоит из введения, трехглав (глава 1 «Теоретические концепции управления муниципальными финансами и бюджетом», глава 2 «Методические принципы формирования и исполнения муниципального бюджета», глава 3 «Выработка подходов к повышению роли муниципальных бюджетов в Российской Федерации»), заключения, библиографии из 134 наименований. Структура и логика диссертационной работы определена, исходя из предмета исследования, и соответствует последовательности проведенного анализа роли муниципального бюджета в современной российской экономике.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Сычев, Сергей Петрович

Выводы по третьей главе

Финансово-экономический кризис, связанный с мировым финансовым кризисом, начавшийся в России осенью 2008 года, не только обострил уже существующие проблемы, но и внес позитивный вклад в экономику страны, активизировав деятельность органов власти всех уровней по внедрению новых технологий эффективности и результативности управления финансовыми ресурсами (и не только финансовыми). Как и любой кризис, он несет в себе также стабилизирующую силу, так как способен «очистить» экономику от неэффективной собственносги и методов финансового управления — всех субъектов деятельности, игнорирующих принципы эффективности и результативности.

В этой ситуации муниципальным образованиям уже не остается выбора, идти ли им по пути реформирования системы управления финансами. Принципы и требования административной реформы должны проецироваться и приспосабливаться к специфике муниципального управления, придерживаясь при этом своих главных целей.

Повышению эффективности, качества и доступности муниципальных услуг должно способствовать внедрение стандартов (регламентов) предоставления муниципальных услуг и стандартов исполнения муниципальных функций. А регламентация показателей и факторов бюджетных различий и асимметрии финансового состояния муниципалитета должны значительно снизить влияние негативных факторов на формирование бюджета муниципального образования.

Инновационные технологии управления, такие как: бюджетирование, ориентированное на результат; программно-целевой метод бюджетирования; динамический контроль всех стадий бюджетного процесса, должны как значительно повысить социально-экономическое состояние муниципальных образований, применяющих их на практике, так и положительным образом повлиять на привлекательность муниципалитетов как субъектов экономической деятельности.

В период нестабильной финансово-экономической ситуации особенно важно определить приоритеты муниципальной бюджетной политики, оптимизировать все рычаги финансового управления. Социальная ориентированность политики должна сохраняться и на муниципальном уровне, так как в условиях кризиса муниципальный уровень власти становится важнейшим элементом региональной бюджетной политики.

Необходимо стимулировать местное самоуправление к разработке и применению современных механизмов оптимизации затрат и увеличения доходов. Только при самостоятельной и активной позиции муниципалитетов, экономика страны сможет в кратчайшие сроки преодолеть кризисный период.

Таким образом, можно констатировать, что в условиях современного кризиса муниципальная власть должна не только не сокращать расходы бюджета на социально значимые сферы и проекты, но и разрабатывать и предлагать новые пути оптимизации расходования ограниченных муниципальных финансов. Понижение качества социальных программ, а также их недофинансирование на муниципальном уровне может привести к еще большему погружению экономики всей страны в кризисную ситуацию.

Принципы пересмотра сметы бюджетных расходов не означают полного прекращения финансирования отдельных статей бюджета, а означают лишь его уменьшение или увеличение, приостановление до момента стабилизации социально-экономической ситуации.

Реестр расходных обязательств фиксирует соответствие бюджетных ассигнований функциям (услугам, видам деятельности) и программам, реализуемым органами местной власти в рамках вопросов местного значения и/или в рамках переданных государственных полномочий.

Именно в формировании реестра расходных обязательств должны находить отражение приоритеты деятельности органов местного самоуправления. Реестр должен быть разработан в соответствии с финансово-экономическим обоснованием каждой статьи расходов.

Заключение

На современном этапе развития российского государства значение местного самоуправления как его неотъемлемого института возрастает многократно. Это связано с важной системообразующей ролью, которую играет местное самоуправление в социально-экономической жизни местного сообщества.

Переживаемый в настоящее время в России финансово-экономический кризис активизировал процессы реорганизации системы управления государственными и муниципальными финансами. В бюджетные системы стали внедряться инновационные механизмы оптимизации расходов, увеличения доходной части, контроля бюджетного процесса на всех его стадиях, программно-целевое планирование, бюджетирование, ориентированное на результат и другие. Таким образом, по качеству и механизмам управления системы государственных и муниципальных финансов стали максимально приближаться к коммерческим финансам, оставаясь при этом социально ориентированными.

Финансовая самостоятельность института местного самоуправления—принцип демократического государства. Без его соблюдения трудно говорить о самостоятельности местного самоуправления от государственной власти. Данный принцип финансовой самостоятельности закреплен в международных документах, в частности в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Однако не всегда финансовые ресурсы муниципалитетов соразмерны законодательно закрепленным полномочиям местного уровня власти — это одна их главных проблем современного местного самоуправления. Местные финансы — это совокупность денежных отношений, формируемых и реализуемых для решения вопросов местного значения.

Основываясь на рассмотренной системе муниципальных финансов, к централизованным местным финансам следует относить местный бюджет и муниципальный кредит. К децентрализованным местным финансам — финансы муниципальных унитарных предприятий.

Местный бюджет является основой финансовой системы муниципального образования. Он представляет форму аккумуляции и использования денежных ресурсов для финансирования расходов муниципального образования. При этом процедуры составления, рассмотрения проекта местного бюджета, его утверждения и исполнения, а также контроля исполнения являются строго регламентированными на законодательном уровне.

Основу финансовой самостоятельности муниципалитетов составляет муниципальная собственность, которую формируют местные финансы и другие денежно-финансовые отношения (кредит, инвестиции и пр.), атакже материальные объекты. Финансово-кредитная и инвестиционная политика являются важными направлениями муниципальной политики, посредством проведения которых возможно дополнительное привлечение кредитных и инвестиционных финансовых ресурсов в экономику муниципального образования, которые, в свою очередь, могут быть направлены на обеспечение устойчивого социально-экономического развития и повышения качества жизни населения.

К муниципальным хозяйствующим субъектам относятся муниципальные учреждения — организации, созданные для осуществления функций некоммерческого характера и муниципальные унитарные предприятия (МУПы), являющиеся аналогом коммерческой организации, создаваемые с целью получения прибыли. В настоящее время проблемой является неэффективное функционирование большинства МУП и отсутствие у них заинтересованности в эффективном функционировании ввиду риска снижения бюджетного финансирования.

Наряду с этим, на муниципальные бюджеты возлагаются основные обязанности по обеспечению населения комплексом социальных услуг—по здравоохранению, образованию, жилищно-коммунальному обеспечению и обслуживанию.

Бюджет является основой финансовой системы муниципалитета. Он должен строиться на тех же институциональных основах и принципах, что и бюджетная система России. К сожалению, данные принципы пока мало учитываются в реализации бюджетного процесса на уровне местного самоуправления. Ответственность за это лежит в основном на государственных органах, которые переложили на муниципальный уровень широкий спектр полномочий. При этом не обеспечили его соответствующими финансовыми ресурсами.

Бюджетный процесс муниципального образования — это сложная система, включающая целый комплекс организационно-методических, правовых и иных аспектов. Он строится на принципах единства бюджетной системы России, разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней, самостоятельности и самообеспеченности бюджетов. Также учитываются принципы полноты и достоверности отражения, сбалансированности бюджета, экономичности и эффективного управления финансами, гласности и открытости для населения.

Доходы и расходы местных бюджетов формируются по статьям единой бюджетной классификации, установленной Федеральным законом «О бюджетной классификации в РФ», с использованием единой методологии и нормативной базы.

Законодательство устанавливает формирование доходов муниципальных бюджетов за счет собственных средств и средств, полученных как субвенции для осуществления отдельных полномочий, переданных с федерального уровня.

Планирование и прогнозирование доходной и расходной части муниципального бюджета происходит на основе социально-экономических прогнозов. Базой для прогнозирования являются: прогнозы анализа социально-экономического развития страны, субъектов федерации, муниципалитетов; статистические данные по макроэкономическим показателям; прогнозы развития государственных и муниципальных секторов экономики.

Для управления бюджетом муниципального образования, его планирования, прогнозирования и эффективного исполнения применяют разнообразные методы финансового менеджмента. Для российской действительности наиболее приемлемыми на сегодняшний день являются: метод анализа и коррекции; метод нормативных показателей; метод экстраполяции выявленных тенденций.

Бюджетный процесс на муниципальном уровне строится на тех же принципах и организационных основах, что и на федеральном уровне. Данный уровень муниципальных финансов является важным звеном в бюджетной системе России.

Административная реформа государственной власти, проводимая в России уже несколько лет, ставила своей целью повышение качества управления и доступности государственных услуг. Начиная с 2007 года, на муниципальном уровне реализуется очередной этап административных преобразований.

Обязательное внедрение новых технологий управления финансовыми ресурсами на уровне местного самоуправления, это не «давление» федерального центра на муниципалитеты, а объективная необходимость современности. Как и любой критический период, спад, кризис несет в себе также, стабилизирующую силу, так как способен «очистить» экономику от балласта — тех хозяйствующих субъектов, которые строят свою деятельность на принципах субъективности и игнорируют принципы эффективности и результативности.

Повышению эффективности, качества и доступности муниципальных услуг должно способствовать внедрение на муниципальном уровне власти стандартов (регламентов) предоставления муниципальных услуг и стандартов исполнения муниципальных функций, подобных тем, что внедряются уже не первый год в органах государственной власти. Причем, в этом процессе должен быть использован позитивный и негативный опыт федеральных органов власти и региональных структур, чтобы избежать этих ошибок при реформировании муниципальных функций и услуг. Внедрение регламентов показателей и факторов бюджетных различий и асимметрии финансового состояния муниципалитета должно значительно снизить влияние негативных факторов на формирование муниципального бюджета.

Применение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, программно-целевого метода бюджетирования, динамического контроля всех стадий бюджетного процесса должно значительно повысить как социально-экономическое состояние муниципальных образований, применяющих их на практике, так и положительным образом повлиять на привлекательность муниципалитетов как субъектов экономической деятельности. Использование этих новых для публичных муниципальных финансов механизмов управления по эффективности приближает использование муниципальных финансов к частным финансовым средствам. При этом основные цели и средства управления муниципальными бюджетами для функций местного самоуправления — социально-экономическое обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.

Качество и прозрачность должны стать принципами управления муниципальными бюджетами. Это не только требование кризисного времени, но и основа эффективной муниципальной власти, а значит залог стабильности местного самоуправления.

Таким образом, можно констатировать, что в условиях современного кризиса, муниципальная власть должна не только не сокращать расходы бюджета на социально значимые сферы и проекты, но и разрабатывать и предлагать новые пути оптимизации расходования ограниченных муниципальных финансов. Понижение качества социальных программ, а также их недофинансирование на муниципальном уровне может привести к еще большему погружению экономики всей страны в кризисную ситуацию.

Принципы пересмотра сметы бюджетных расходов не означают полного прекращения финансирования отдельных статей бюджета, а означают лишь его уменьшение или увеличение, приостановление до момента стабилизации социально-экономической ситуации.

Реестр расходных обязательств фиксирует соответствие бюджетных ассигнований функциям (услугам, видам деятельности) и программам, реализуемым органами местной власти в рамках вопросов местного значения или в рамках переданных государственных полномочий.

Именно в формировании реестра расходных обязательств должны находить отражение приоритеты деятельности органов местного самоуправления. Реестр должен быть разработан в соответствии с финансово-экономическим обоснованием каждой статьи расходов.