Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований"

ЯКОВЛЕВА Алена Алексеевна

На правах рукописи

ПОЛИТИКА ДОСТИЖЕНИЯ И ВЫРАВНИВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ СУБНАЦИОНАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность - 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

АВТОРЕФЕРАТ

Новосибирск 2004

Работа выполнена на кафедре общей экономической теории Новосибирского государственного архитектурно-строительного университета

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ Р. М. Гусейнов

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор Н. В. Фадейкина

кандидат экономических наук Епифанова Наталья Сергеевна

Новосибирский государственный технический университет

Защита состоится "17" ноября 2004 года в 14 часов на заседании диссертационного совета ДМ в Новосибирском государственном архитектурно-строительном университете по адресу: 630008, г. Новосибирск, ул. Ленинградская, 113, НГАСУ.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Новосибирского государственного архитектурно-строительного университета.

Автореферат разослан "15" октября 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, к.э.н., профессор

В.А.Семенихина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Объективно необходимое разрушение существовавшей в недавнем прошлом мобилизацион-но-раздаточной системы, резкое сокращение набора бесплатных для населения социальных услуг и общественных благ актуализирует проблему достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Перечень и качество предоставляемых на субнациональном уровне общественных благ во многом определяется степенью бюджетной обеспеченности субнационального образования1. Система бюджетного федерализма, реализуемая сегодня в Российской Федерации, может эффективно функционировать только при условии достаточности финансовых ресурсов у органов власти для эффективного осуществления своих функций, а также полного выполнения закрепленных за ними расходных обязательств.

Углубление социально-экономической дифференциации субъектов Федерации, с одной стороны, и централизация налоговых доходов при одновременной децентрализации расходных обязательств, с другой стороны, делают чрезвычайно важным осмысление процессов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом соблюдения принципов социальной и территориальной справедливости и экономической эффективности.

Эта проблема является объектом пристального внимания со стороны федеральных и местных властей, но поскольку за 12 лет рыночных преобразований не получила своего разрешения, требует дальнейшего глубокого научного исследования.

Степень разработанности проблемы. Российская система бюджетного федерализма относится к новым экономическим явлениям и еще находится в стадии становления и развития. Проблемы функционирования системы бюджетного федерализма достаточно широко освещены зарубежными исследователями. Во многих федеративных государствах накоплен значительный практический опыт проведения политики достижения и выравнивания бюджетной

1 Под субнациональным образованием понимается государственное административно-территориальное образование, функционирующее на уровне региона (субъекта Феде! ровинции и т.д.).

обеспеченности субнациональных образований. Однако теоретические разработки зарубежных исследователей, основанные на практическом опыте западных федераций, не всегда применимы к российским условиям. В последнее время проблемы бюджетного федерализма вызвали значительный интерес и у отечественных экономистов. Однако их исследования затрагивают, как правило, отдельные положения формирования бюджетного федерализма (методика распределения трансфертов, разграничение расходных полномочий и т.д.) и не рассматривают специально проблемы достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований. Поэтому очевидна необходимость в комплексном подходе к изучению этой проблемы как с теоретических, так и с практических позиций.

Актуальность и недостаточная разработанность проблемы достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в системе бюджетного федерализма Российской Федерации с применением.комплексного подхода предопределили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цель исследования состоит:

♦ в выявлении сущности бюджетной обеспеченности субнациональных образований и основных факторов, влияющих на нее;

♦ в выяснении причин возникновения и отличительных черт горизонтальных и вертикальных дисбалансов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнациональных образований;

♦ в определении основных инструментов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие исследовательские задачи.

1. Анализ процессов децентрализации и централизации общественного сектора экономики2 и факторов, влияющих на них; ана-

Под общественным сектором экономики понимается совокупность различных государственных, муниципальных и иных институтов, включая предприятия, не относящихся к частному сектору экономики и функционирующих с целью производства и предоставления общественных благ населению.

лиз осуществления основных функций общественных финансов3 различными уровнями власти, от которых зависит эффективность предоставления общественных благ.

2. Выявление сущности, основных составляющих и факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования; выявление и характеристика видов бюджетной обеспеченности.

3. Определение и характеристика основных этапов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований и способов их осуществления.

4. Определение сущности, основных функций системы финансовой поддержки субнациональных образований; определение ви-

4

дов и характеристика грантов как основного инструмента осуществления финансовой помощи субнациональным образованиям; определение основных направлений выравнивания бюджетной обеспеченности с помощью грантов.

5. Выработка предложений по повышению и выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Объектом исследования является процесс функционирования бюджетного федерализма, способствующего обеспечению всех уровней власти достаточными финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них расходных обязательств. Предметом исследования является процесс достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Методологической основной исследования являются общенаучные принципы системности и развития, сочетание абстрактно-теоретического и конкретно-исторического анализа, методы экономико-статистического анализа. Широко использован неоклассический подход в сочетании с институциональным подходом при исследовании факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования.

3 В диссертации рассмотрены четыре основные функции общественных финансов: распределительная (аллркационная), дистрибутивная (перераспределительная), стабилизационная функции и функция экономического роста.

4 Под «грантом» понимается финансовая помощь, предоставляемая вышестоящим уровнем власти нижестоящему органу власти.

В- процессе исследования были обобщены теоретико-концептуальные разработки зарубежных и отечественных авторов в части анализа осуществления различными уровнями власти основных функций общественного сектора экономики; способов децентрализации функций органов власти в общественном секторе экономики; факторов, которые определяют степень децентрализации (централизации) общественного сектора экономики; видов бюджетной обеспеченности населения и субнациональных органов власти; принципов разграничения расходных полномочий и налоговых источников между различными уровнями власти; анализа развития зарубежных систем бюджетного федерализма. Комплексность исследования достигается на основе сочетания теоретического обобщения и эмпирического анализа экономических явлений.

При написании диссертации использовались работы зарубежных и российских авторов: Дж. Мартинес-Васкеса, Р.У. Рефьюза, Дж.Ф. Хиви, Ш. Мадда, Дж.М. Литвака, Д. Сазерлэнда, В.И.Бархатова, К.К. Барановой, О.И. Бетина, О.И. Богачевой, Е.Бухвальда, В. Горегляда, А.Г. Игудина, О. Кузнецовой,

A.МЛаврова, В.Н. Лексина, О. Лугового, А.Н. Швецова, С. Синельникова, И. Трунина, Ю.Г. Швецова, Л.И. Якобсона,

B.Б.Христенко и других.

Информационной базой диссертационной работы послужили статистические данные Государственного комитета по статистике России; данные Института экономических проблем переходного периода, опубликованные в ежегодных сборниках «Российская экономика, тенденции и перспективы»; данные об основных статистических и бюджетных показателях отчетности по Российской Федерации в региональном разрезе, опубликованные в книге В.Б. Христенко «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами»; информация периодической печати и электронных средств массовой информации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

1. Определен приоритетный характер исторического и политического факторов, влияющих на степень децентрализации и централизации общественного сектора экономики, по отношению к другим факторам (географическому, демографическому, экономическому факторам, а также факторам социально-экономической дифференциации населения).

2. Выявлены и сформированы в матричной форме основные признаки децентрализации и централизации системы бюджетного федерализма страны.

3. Определены сходства и различия достижения (снижение вертикальных дисбалансов) и выравнивания (снижение горизонтальных дисбалансов) бюджетной обеспеченности субнациональных образований, а также пути и приоритетность их практического осуществления.

4. Определены основные функции и направления предоставления финансовой помощи субнациональным образованиям, на основании сформулированных функций выявлены основные причины увеличения затрат общественного сектора экономики на финансовую помощь бюджетам нижестоящего уровня.

5. Сделаны основные выводы, касающиеся реализации политики бюджетного выравнивания субнациональных образований в Российской Федерации, а именно:

♦ применение чисто «рыночного» или «социально-ориентированного» подходов к формированию федеративных, отношений в Российской Федерации в обозримой перспективе невозможно, необходимо их сочетание;

♦ наличие значительного вертикального дисбаланса связано с переходом от унитарной к федеративной форме государственного устройства Российской Федерации и с неустоявшимися принципами распределения налоговых и расходных полномочий между различными уровнями власти;

♦ снижение вертикального дисбаланса должно происходить не за счет роста финансовой помощи из федерального бюджета, а за счет увеличения налоговой составляющей в доходах субнациональных органов власти.

Практическая значимость работы состоит в следующем:

1. Результаты исследования могут быть использованы органами власти для анализа процессов централизации и децентрализации системы бюджетного федерализма, вертикальных и горизонтальных дисбалансов, а также определения эндогенных и экзогенных факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования.

2. Практические рекомендации в области государственной политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности

субнациональных образований могут быть использованы в законодательной и правоприменительной деятельности.

3. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов экономической теории, региональной экономики и экономики общественного сектора.

Апробация работы. Материалы диссертационного исследования обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции «Рынок: проблемы переходной экономики» (Новосибирский государственный архитектурно-строительный университет, 2003г.), на Научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава НГАСУ в 2002 и 2004гг.; на семинарах молодых ученых в Новосибирском государственном архитектурно-строительном университете в 2001 и 2004гг.; отражены в девяти опубликованных работах.

Диссертация соответствует специальности 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика) и пункту 2.5 Научные основы, методы и организация государственного регулирования национальной экономики; обоснование структурно-инвестиционной, инновационной, внешнеэкономической, кредитно-денежной, бюджетно-налоговой, антиинфляционной, антимонопольной политики, политики ценообразования, занятости, размещения производительных сил, охраны окружающей среды, обеспечение экономической безопасности и др.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены его цель и основные задачи, отражена научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические предпосылки достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований» рассматриваются основные аспекты функционирования общественного сектора экономики, подходы к анализу бюджетной обеспеченности субнациональных образований, механизмы ее достижения и выравнивания.

Для эффективного осуществления аллокационной функции, с одной стороны, необходима децентрализация расходных обяза-

тельств, а, следовательно, и передача ресурсов общественного сектора на субнациональный уровень, с другой стороны, для осуществления перераспределительной и стабилизационной функций общественных финансов - их централизация. Разрешение этого противоречия связано с оптимальным распределением расходных обязательств и полномочий, налоговых поступлений и фискальных полномочий между различными уровнями власти. На основе распределения указанных полномочий, обязательств и поступлений будет определяться, при прочих равных условиях, уровень бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Эффективность предоставления общественных благ тесно связана со степенью децентрализации и централизации функций органов власти в общественном секторе экономики.

В работе выявлены основные преимущества и недостатки децентрализации общественного сектора экономики. К преимуществам децентрализации отнесены: более полное удовлетворение потребностей населения в общественных благах; возможность их предоставления на субнациональном уровне по более низкой себестоимости; развитие конкуренции между субнациональными органами власти; укрепление ответственности субнациональных органов власти перед своими избирателями. К недостаткам — потеря центральным правительством макроэкономического контроля; усиление социально-экономической дифференциации субнациональных образований; межрегиональная дифференциация «чистых фискальных выгод»; наличие горизонтальных «фискальных внешних эффектов».

Процессы децентрализации и централизации общественного сектора экономики разделены на три основных этапа: достижение государством определенного уровня централизации общественного сектора экономики для эффективного осуществления функций, закрепленных за центральными органами власти; децентрализация общественного сектора экономики, отвечающая особенностям государства; централизация общественного сектора экономики, обусловленная проведением значительных перераспределительных программ центральными органами власти.

Децентрализация ресурсов общественного сектора экономики, должна сопровождаться соответствующей децентрализацией расходных обязательств. Дисбаланс между децентрализацией доходов и расходов общественного сектора экономики может принимать

следующие виды: децентрализация налогов, при остающейся централизации расходов; децентрализация расходных обязательств, при остающейся централизации налоговых доходов. Децентрализация расходных обязательств, и связанная с ней децентрализация бюджетных расходов, как правило, сопровождается наделением субнациональных органов власти широкими расходными полномочиями. Децентрализация налоговых полномочий сопровождается увеличением доли доходов субнациональных бюджетов в общем объеме доходов страны.

Бюджетная обеспеченность субнационального образования рассматривается, с одной стороны, как бюджетная обеспеченность населения (уровень расходов субнационального бюджета на душу населения), с другой стороны, как бюджетная обеспеченность субнациональных органов власти, обладающих необходимыми ресурсами для осуществления возложенных на них расходных обязательств.

На состояние доходных и расходных составляющих бюджетной обеспеченности субнационального образования оказывают влияние экзогенные и эндогенные факторы.

Экзогенные факторы - внешние факторы, независящие от социально-экономического развития субнационального образования и действий субнациональных органов власти. К ним отнесены: степень децентрализации и централизации общественного сектора экономики страны, осуществление основных функций общественных финансов различными уровнями власти; политические (наличие эффективно действующей системы выборов); правовые (становление и развитие законодательства в вопросах налогообложения и бюджетного регулирования); экономические (макроэкономическая стабильность, уровень развития экономики страны в целом), перераспределительные (уровень развития механизма предоставления финансовой помощи субнациональным образованиям, а также системы распределения налоговых доходов между различными уровнями власти); компенсационные (наличие эффективного механизма покрытия расходов субнациональных органов власти, обусловленных решениями национальных органов власти, доходными источниками).

Эндогенные факторы - внутренние факторы, зависящие от социально-экономического развития субнационального образования и действий субнациональных органов власти. К ним отнесены: дейст-

вия субнациональных органов власти, направленные на развитие налогового потенциала субнационального образования, и влияющие на величину налоговых поступлений; качественные (эффективность распределения бюджетных средств внутри субнационального образования) и количественные (количество потребителей общественных благ и стоимость предоставления этих благ).

Механизм достижения бюджетной обеспеченности субнациональных образований направлен на корректирование «вертикальных диспропорций» (дисбаланса между объемом расходных обязательств каждого уровня власти и имеющимися ресурсами для их исполнения). Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований - на корректирование «горизонтальных диспропорций» (различиями между субнациональными образованиями с одной стороны, в налоговом потенциале, а с другой, - в стоимости производства общественных благ и потребности населения в них). Различия между этими типами выравнивания заключается в причине возникающего дисбаланса и непосредственного механизма их устранения. Сходство: и в том, и в другом случае осуществляется перераспределение ресурсов с целью обеспечения достаточными средствами субнациональных органов власти для реализации возложенных на них расходных обязательств. Вертикальное выравнивание носит первичный характер по отношению к горизонтальному выравниванию. От того, насколько эффективно распределены расходные полномочия и налоговые доходы между уровнями власти, при прочих равных условиях, зависят масштабы горизонтального выравнивания.

Достижение бюджетной обеспеченности субнациональных образований путем проведения вертикального выравнивания осуществляется в несколько этапов: закрепление расходных полномочий и обязательств за определенным уровнем власти, коррекция пропорций в распределении налоговых поступлений между различными уровнями власти и наделение фискальной автономией различных органов власти, прямая межбюджетная поддержка в виде финансовой помощи.

На величину налоговых поступлений влияют как вертикальные факторы (распределение налоговых доходов между различными уровнями власти), так и горизонтальные, обусловливающие дифференциацию налоговых поступлений различных субнациональных образований. Дифференциация налоговых доходов субнационал fell

ных властей зависит не только от налогового потенциала (социально-экономического развития субнационального образования), но и от налоговых полномочий субнациональных органов власти.

Рациональная структура распределения налоговых доходов между уровнями власти должна быть построена с учетом следующих требований: во-первых, должны удовлетворяться потребности национального бюджета в доходах, во-вторых, должна соблюдаться стабильность налоговых поступлений, в-третьих, необходимо минимизировать число субнациональных образований — получателей финансовой помощи, в-четвертых, указанная структура должна отвечать теоретическим принципам оптимального налогообложения с точки зрения закрепления за соответствующим уровнем бюджета налогов таким образом, чтобы обеспечить создание стимулов увеличения налоговой базы субнациональных образований и создание системы рационального администрирования налогов.

Выравнивание бюджетной обеспеченности субнациональных образований путем проведения горизонтального выравнивания может осуществляться несколькими способами: финансирование и предоставление общественных благ на субнациональном уровне осуществляется напрямую национальными органами власти и учреждениями; перераспределение финансовых ресурсов в виде налоговых поступлений между субнациональными образованиями; предоставление финансовой помощи.

В работе выделены три основные функции финансовой помощи, предоставляемой для достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований: снижение вертикального дисбаланса, обеспечение единых стандартов предоставления общественных благ, снижение горизонтального дисбаланса. Относительное увеличение доли затрат общественного сектора экономики на финансовую помощь бюджетам нижестоящего уровня может иметь несколько причин: распределение налоговых поступлений между различными уровнями власти осуществляется нерационально, проведение значительной перераспределительной политики национальными органами власти; увеличение социально-экономической дифференциации субнациональных образований.

Во второй главе «Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в децентрализованных и централизованных системах бюджетного федерализма» дается характеристика децентрализованных и центра-

лизованных систем бюджетного федерализма, рассматривается реализация факторов, влияющих на степень децентрализации и централизации общественного сектора экономики, выводятся основные различия политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в децентрализованных и централизованных системах бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм характеризует отношения между различными уровнями власти в части разграничения расходных и налоговых полномочий, налоговых поступлений, других бюджетных доходов, исходя из задачи сочетания централизации и децентрализации государственной власти в общественном секторе экономики.

Целью такого разграничения является создание необходимых условий для сбалансированности бюджетов разных уровней, с учетом возлагаемых на них расходных полномочий при соблюдении минимальньгх государственных социальных стандартов и исходя из имеющегося налогового потенциала субнациональных образований и необходимости их стимулирования для расширения собственной доходной базы. При недостаточности для достижения этих целей собственных (закрепленных) доходов субнациональных образований вышестоящие органы власти осуществляют бюджетное регулирование через систему взаимосвязанных форм вертикального и горизонтального выравнивания.

В экономической литературе существуют различные классификации систем бюджетного федерализма. В основу данных классификаций исследователями положены различные факторы: сглаживание социально-экономического неравенства в различных регионах страны, предоставление полномочий по формированию доходной базы, соотношение грантов с бюджетными доходами,, образуемыми на основе собственной политики территорий.

Поскольку важнейшим фактором проведения политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональ-ньгх образований является степень децентрализации и централизации общественного сектора экономики, мы предложили классификацию, в основе которой лежит степень самостоятельности (автономности) субнациональных органов власти в части налоговых и расходных полномочий: централизованных и децентрализованных систем бюджетного федерализма.

Анализ был проведен только в отношении государств, которые имеют федеративное устройство. Инструментами анализа являются

такие показатели как доля доходов (расходов) субнациональных бюджетов в общей величине бюджетных доходов (расходов) общественного сектора экономики, налоговые и расходные полномочия субнациональных органов власти, применяемые механизмы достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований

Во всех рассмотренных странах имеет место децентрализация расходных обязательств - передача на субнациональный уровень. При этом способы снижения возникающего вертикального дисбаланса в децентрализованных и централизованных системах бюджетного федерализма различны. В децентрализованных системах бюджетного федерализма вертикальный дисбаланс устраняется с помощью децентрализации налоговых доходов. В централизованных системах достижение бюджетной обеспеченности субнациональных образований достигается путем выделения финансовой помощи субнациональным органам власти или путем распределения налоговых поступлений.

Проводимая в стране политика выравнивания предоставления общественных благ на местах влияет на вид грантов, выделяемых субнациональным образованиям. Так, если в стране критерием бюджетного выравнивания является обеспечение минимального стандартного уровня общественных благ, то в объеме финансовой помощи преобладают целевые гранты. В странах, придающих особое значение сглаживанию региональных социально-экономических различий и укреплению национально-государственного единства, нецелевые гранты, направленные на выравнивание бюджетной обеспеченности субнациональных образований, используются чаще, чем в тех, которые ориентируются на ускорение общеэкономического роста и более децентрализованную систему предоставления общественных благ.

В децентрализованных системах бюджетного федерализма уровень налоговых и расходных полномочий, доля доходов и расходов субнациональных бюджетов в общей величине доходов и расходов бюджетной системы достаточно высоки по сравнению с централизованными системами. В децентрализованных системах субнациональные бюджеты, как правило, формируются за счет собственных налогов. Функционирование децентрализованных систем основано на идеях конкурентного федерализма. Централизованным системам соответствует относительно большее единство бюджет-

ной политики в масштабе всей страны и, как правило, более активное перераспределение. Субнациональные бюджеты формируются в основном за счет общенациональных налогов и финансовой помощи в виде нецелевых грантов.

В третьей главе «Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» проводится анализ степени децентрализации российской системы бюджетного федерализма, рассматриваются существующие системы достижения и выравнивания'бюджетной обеспеченности субнациональных образований. На основе анализа теоретических положений первой главы, опыта зарубежных стран, рассмотренного во второй главе исследования, существующего разграничения расходных полномочий и обязательств между уровнями власти в Российской Федерации, формирования доходной части субнациональных бюджетов и механизма финансовой помощи субнациональным образованиям выработаны рекомендации в части достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Влияние способа формирования современного государственного устройства в Российской Федерации путем передачи расходных и налоговых полномочий субнациональным образованиям «сверху» является одной из причин более централизованного общественного сектора экономики, в отличие от федераций, образованных из нескольких самостоятельных административно-территориальных образований путем делегирования полномочий центру «снизу».

Если рассматривать факторы децентрализации и централизации общественного сектора экономики в динамике, то Российская Федерация, исходя из способа формирования государственного устройства (исторический фактор), имеет предпосылки для формирования более централизованного общественного сектора экономики. Однако размер территории и численность населения (географический и демографический факторы) свидетельствуют о том, что в дальнейшей перспективе децентрализация общественного сектора экономики будет способствовать более эффективному предоставлению субнациональных общественных благ.

Как показывает сравнительный анализ, показатели степени децентрализации общественного сектора экономики в России в целом сопоставимы с аналогичными показателями ряда стран. В то же время, с точки зрения реальной расходной и налоговой автономии

субнациональных органов власти общественный сектор экономики Российской Федерации остается централизованным. Подавляющая часть субнациональных доходов и расходных обязательств регламентируется Федерацией. Субнациональные органы власти обладают незначительными полномочиями по установлению налогов и управлению ими. Их расходные обязательства закреплены законом без предоставления им существенной автономии в определении их структуры, размеров и источников финансирования.

В общественном секторе экономики России имеет место второй вид дисбаланса между децентрализацией доходов и расходов общественного сектора экономики.

В период кризиса и нестабильности российской экономики федеральным органам власти были необходимы значительные ресурсы для выполнения стабилизационной, перераспределительной, ал-локационной (в части национальных общественных благ) функций. Однако в 2004-2005гг. Правительством Российской Федерации планируется провести ряд реформ в бюджетной и налоговой сферах, которые повлияют на децентрализацию общественного сектора экономики, а именно, планируется увеличить расходную и налоговую автономию субнациональных органов власти. Таким образом, в ближайшей перспективе общественный сектор экономики России окажется на втором этапе, для которого характерна последующая децентрализация общественного сектора экономики, отвечающая определенным особенностям государства. Возможность перехода общественного сектора российской экономики на третий этап пока проблематична.

В работе рассмотрены два подхода в области предоставления общественных благ на субнациональном уровне: «рыночный подход», основанный на свободном перетоке населения и капиталов из одного субнационального образования в другое, и «социально-ориентированный», основанный на значительном государственном регулировании предоставления общественных благ в различных субнациональных образованиях. Использование «рыночного подхода» в области предоставления общественных благ на субнациональном уровне в России сегодня представляется затруднительным по следующим причинам: незначительная фискальная и расходная, автономии субнациональных органов власти, отсутствие высокой мобильности населения и капиталов, неразвитость институтов общественного выбора. Широкое применение «социально-

ориентированного подхода» также представляется невозможным, поскольку проведение активной перераспределительной политики в условиях относительно небольшого объема ВВП и доходов населения может привести к тому, что ее проведение будет в значительной степени препятствовать экономическому росту в стране, и, в конечном счете, не приведет к тем результатам, на которые она была направлена.

Для российской системы бюджетного федерализма характерно наличие значительных вертикальных (централизация налоговых доходов, децентрализация расходных обязательств) и горизонтальных (значительная социально-экономическая дифференциация субъектов) дисбалансов. Централизация налоговых доходов в федеральном бюджете привела к снижению налоговых доходов субнациональных образований и замене налоговых доходов финансовой помощью даже в экономически развитых субъектах.

Снижение вертикального дисбаланса должно происходить не за счет финансовой помощи из федерального бюджета, а за счет увеличения налоговой составляющей в доходах субнациональных органов власти. Только достигнув максимально возможного уровня бюджетной обеспеченности за счет налоговых доходов субнациональных образований целесообразно осуществлять меры по выравниванию горизонтальных различий, основным инструментом которого является предоставление финансовой помощи субнациональным образованиям.

При проведении горизонтального выравнивания помощь субъектам с низкой бюджетной обеспеченностью должна исходить в первую очередь из критерия экономической эффективности с учетом поддержания социальной справедливости. В Российской Федерации в основу проведения политики выравнивания бюджетной обеспеченности должен быть положен критерий выравнивания -обеспечение минимального стандартного уровня общественных благ в субъектах, а не повсеместное обеспечение одинакового уровня данных общественных благ по стране.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, сформулированы наиболее важные выводы и предложения.

По результатам исследования опубликованы следующие работы:

1. Политика выравнивания бюджетной обеспеченности населения субъектов Российской Федерации // Труды НГАСУ. - Новосибирск: НГАСУ. - 2002. Т.5, вып.5 (20) - С.46-50.

2. Государственные услуги и выравнивание бюджетной обеспеченности населения // Российский аналитический журнал «Люди дела XXI». - 2002. - №6 (27) - С.18-19.

3. Социальные стандарты: миф или реальность? // Российский аналитический журнал «Люди дела XXI». - 2002. - №7 (28) — С. 1415.

4. Социальные аспекты проекта бюджета 2003 года // Российский аналитический журнал «Люди дела XXI». — 2002. - №10(31) -С.13-15.

5. Разграничение расходных полномочий между уровнями государственной власти в концепции бюджетного федерализма // Труды НГАСУ. - Новосибирск: НГАСУ. - 2003. Т.6, №3 (24) -С.90-95.

6. Теоретические и практические аспекты построения модели бюджетного федерализма в Российской Федерации // Материалы Третьей Всероссийской конференции научно-преподавательского состава технических вузов «Рынок: проблемы переходной экономики». - Новосибирск. - 2003 .-С. 115-118.

7. Бюджетное выравнивание: зарубежный опыт и российская практика // Российский аналитический журнал «Люди дела XXI». -2003.-№2(35)-С.14-16.

8. Разграничение налоговых источников между уровнями государственной власти Российской Федерации // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Современное состояние и перспективы развития экономики». - Пенза. - 2003. - С. 197199.

9. Реформирование межбюджетных отношений в процессе становления рыночной системы хозяйствования в Российской Федерации // Сборник «Наше время: молодежь и реформы»: Новосибирск, НГТУ. - 2003. - С.113-116.

Новосибирский государственный архитектурно-строительный университет (Сибстрин) 630008. Новосибирск, ул. Ленинградская, 113

Отпечатано мастерской оперативной полиграфии НГАСУ(Сибстрин) 1,2 5 п.л. Тираж 100. Заказ 3 77

9129

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Яковлева, Алена Алексеевна

Введение.

Глава 1. Теоретические предпосылки достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

1.1. Функционирование общественного сектора экономики.

1.1.1. Понятие общественного сектора экономики.

1.1.2. Децентрализация (централизация) общественного сектора экономики.

1.2. Понятие бюджетной обеспеченности субнационального образования, механизмы ее достижения и выравнивания.

1.2.1. Достижение бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

1.2.2. Выравнивание бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Глава 2. Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в децентрализованных и централизованных системах бюджетного федерализма.

2.1. Характеристика децентрализованных систем бюджетного федерализма.

2.2. Характеристика централизованных систем бюджетного федерализма.

2.3. Реализация факторов, влияющих на степень децентрализации (централизации) общественного сектора экономики.

2.4. Основные различия политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в децентрализованных и централизованных системах бюджетного федерализма.

Глава 3. Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

3.1. Децентрализация российской системы бюджетного федерализма.

3.2. Политика достижения бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

3.2.1. Разграничение расходных полномочий и обязательств между уровнями власти в Российской Федерации.

3.2.2. Формирование доходной части субнациональных бюджетов.

3.3. Политика выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований"

Реформирование межбюджетных отношений в процессе становления рыночной системы хозяйствования и переход от унитарной к федеративной форме государственного устройства Российской Федерации сделали актуальной проблему осмысления социально-экономических процессов, происходящих в общественном секторе экономики страны.

Объективно необходимое разрушение существовавшей в недавнем прошлом мобилизационно-раздаточной системы, резкое сокращение набора бесплатных для населения социальных услуг и общественных благ актуализирует проблему достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Эта проблема является объектом пристального внимания со стороны федеральных и местных властей, но поскольку за 12 лет рыночных преобразований не получила своего разрешения, требует дальнейшего глубокого научного исследования.

Общеизвестно, что общественные блага подразделяются на две группы: национальные и субнациональные. На субнациональном уровне предоставляются, во-первых, услуги формирующие инфраструктуру субнационального образования (дороги, парки, освещение улиц и т.д.), во-вторых, большинство услуг социального характера. Высокая потребность населения Российской Федерации в услугах, предоставляемых общественным сектором экономики (в части социальных услуг, услуг в области здравоохранения и образования) обусловлена относительно низким уровнем доходов (по сравнению с развитыми государствами), а значит недоступностью для многих частных благ, предоставляемых в данных областях (платное образование, здравоохранение и т.д.).

Перечень и качество предоставляемых на субнациональном уровне общественных благ во многом определяется степенью бюджетной обеспеченности субнационального образования. Система бюджетного федерализма, реализуемая сегодня в Российской Федерации, может эффективно функционировать только при условии достаточности финансовых ресурсов у органов власти для эффективного осуществления своих функций, а также полного выполнения закрепленных за ними расходных обязательств.

Углубление социально-экономической дифференциации субъектов Федерации, с одной стороны, и централизация налоговых доходов при одновременной децентрализации расходных обязательств, с другой стороны, делают чрезвычайно важным осмысление процессов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом соблюдения принципов социальной и территориальной справедливости и экономической эффективности.

Раскрывая степень научной разработанности поставленной проблемы, следует отметить, что российская система бюджетного федерализма относится к новым экономическим явлениям и еще находится в стадии становления и развития. Проблемы функционирования системы бюджетного федерализма достаточно широко освещены зарубежными исследователями (Дж. Марти-нес-Васкесом, Р.У. Рефьюзом, Дж.Ф. Хиви, Ш. Мадцом, Дж.М. Литваком, Д. Сазерлэндом, Дж. Воллисом и др.). Во многих федеративных государствах (США, Швейцарии, Канаде) накоплен значительный практический опыт проведения политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований. Однако теоретические разработки зарубежных исследователей, основанные на практическом опыте западных федераций, не всегда применимы к российским условиям. В последнее время проблемы бюджетного федерализма вызвали значительный интерес и у отечественных экономистов (О.И. Бетина, К.К. Барановой, A.M. Лаврова, В.Н. Лек-сина, А.Н. Швецова, И.Трунина, Ю.Г.Швецова, Л.И.Якобсона, В.Б.Христенко и др.). Однако их исследования затрагивают, как правило, отдельные положения формирования бюджетного федерализма (методика распределения трансфертов, разграничение расходных полномочий и т.д.) и не рассматривают специально проблемы достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований. Поэтому очевидна необходимость в комплексном подходе к изучению этой проблемы как с теоретических, так и с практических позиций.

Актуальность и недостаточная разработанность проблемы достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в системе бюджетного федерализма Российской Федерации с применением комплексного подхода предопределили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цель исследования состоит:

• в выявлении сущности бюджетной обеспеченности субнациональных образований1 и основных факторов, влияющих на нее;

• в выяснении причин возникновения и отличительных черт горизонтальных и вертикальных дисбалансов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнациональных образований;

• в определении основных инструментов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие исследовательские задачи.

1. Анализ содержания и степени децентрализации (централизации) государственной власти в общественном секторе экономики и факторов, л влияющих нее ; анализ осуществления основных функций общественных финансов различными уровнями государственной власти3, от которых зависит эффективность децентрализованного (централизованного) предоставления общественных благ.

1 В диссертации под субнациональным образованием понимается государственное административно-территориальное образование, функционирующее на уровне региона (субъекта Федерации, штата, кантона, провинции и т. д.).

2 В диссертации под общественным сектором экономики понимается совокупность различных государственных, муниципальных и иных институтов, включая предприятия, не относящихся к частному сектору экономики и функционирующих с целью производства и предоставления общественных благ населению.

3 В диссертации рассмотрены четыре основные функции общественных финансов: распределительная (ал-локационная), дистрибутивная (перераспределительная), стабилизационная функции и функция экономического роста.

2. Выявление сущности, основных составляющих и факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования; выявление и характеристика видов бюджетной обеспеченности.

3. Определение и характеристика основных этапов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований и способов их осуществления.

4. Определение сущности, основных функций системы финансовой поддержки субнациональных образований; определение видов и характеристика грантов4 как основного инструмента осуществления финансовой помощи субнациональным образованиям; определение основных направлений выравнивания бюджетной обеспеченности с помощью грантов.

5. Выработка предложений (на основании теоретического анализа и изучения опыта некоторых федеративных государств: США, Канады, Швейцарии, Германии, Австралии) по повышению и выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Объектом исследования является функционирование бюджетного федерализма, способствующего обеспечению всех уровней власти достаточными финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них расходных обязательств. Предметом исследования является процесс достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Методологической основной исследования являются общенаучные принципы системности и развития, сочетание абстрактно-теоретического и конкретно-исторического анализа, методы экономико-статистического анализа. Широко использован неоклассический подход в сочетании с институциональным подходом при исследовании факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования.

В процессе исследования были обобщены теоретико-концептуальные разработки зарубежных и отечественных авторов в части анализа осуществ

4 В диссертационном исследовании под «грантом» понимается финансовая помощь, предоставляемая вышестоящим уровнем власти нижестоящему органу власти. ления различными уровнями власти основных функций общественного сектора экономики; способов децентрализации функций органов власти в общественном секторе экономики; факторов, которые определяют степень децентрализации (централизации) общественного сектора экономики; видов бюджетной обеспеченности (населения и субнациональных органов власти); принципов разграничения расходных полномочий и налоговых источников между различными уровнями власти; анализа развития зарубежных систем бюджетного федерализма. Комплексность исследования достигается на основе сочетания теоретического обобщения и эмпирического анализа экономических явлений.

Информационной базой диссертационной работы послужили статистические данные Государственного комитета по статистике России, опубликованные в статистических сборниках; данные Института экономических проблем переходного периода, опубликованные в ежегодных сборниках «Российская экономика, тенденции и перспективы»; данные об основных статистических и бюджетных показателях отчетности по Российской Федерации в региональном разрезе, опубликованные в книге В. Б. Христенко «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами»; информация периодической печати и электронных средств массовой информации.

Научная новизна диссертационного исследования:

1. Определен приоритетный характер исторического и политического факторов, влияющих на степень децентрализации (централизации) государственной власти в общественном секторе экономики, по отношению к другим факторам (географическому, демографическому, экономическому факторам, а также факторам социально-экономической дифференциации населения).

2. Выявлены и сформированы в матричной форме основные признаки децентрализации и централизации модели бюджетного федерализма страны.

3. Определены сходства и различия достижения (снижение вертикальных дисбалансов) и выравнивания (снижение горизонтальных дисбалансов) бюджетной обеспеченности субнациональных образований, а также пути и приоритетность их практического осуществления.

4. Определены основные функции и направления предоставления финансовой помощи субнациональным образованиям, на основании сформулированных функций выявлены основные причины увеличения затрат общественного сектора экономики на финансовую помощь бюджетам нижестоящего уровня.

5. Сделаны основные выводы, касающиеся реализации политики бюджетного выравнивания субнациональных образований в Российской Федерации, а именно:

• применение чисто «рыночного» или «социально-ориентированного» подходов к формированию федеративных отношений в Российской Федерации в обозримой перспективе невозможно, необходимо из сочетание;

• наличие значительного вертикального дисбаланса связано с переходом от унитарной к федеративной форме государственного устройства Российской Федерации и не устоявшимися принципами распределения налоговых и расходных полномочий между различными уровнями власти;

• снижение вертикального дисбаланса должно происходить не за счет роста финансовой помощи из федерального бюджета, а за счет увеличения налоговой составляющей в доходах субнациональных органов власти.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что выработаны подходы к анализу процессов централизации (децентрализации) системы бюджетного федерализма, вертикальных и горизонтальных дисбалансов, а также эндогенных и экзогенных факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования.

Предложены практические рекомендации в области государственной политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов экономической теории, региональной экономики и экономики общественного сектора.

Апробация работы. Материалы диссертационного исследования обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции «Рынок: проблемы переходной экономики» (Новосибирский государственный архитектурно-строительный университет, 2003г.), на Научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава НГАСУ в 2002 и 2004гг.; на семинарах молодых ученых в Новосибирском государственном архитектурно-строительном университете в 2001 и 2004гг.; отражены в девяти опубликованных работах.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Яковлева, Алена Алексеевна

Заключение

Результаты диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие выводы:

1. Анализ систем бюджетного федерализма некоторых зарубежных стран выявил, что исторический и политический факторы, влияющие на степень децентрализации (централизации) государственной власти в общественном секторе экономики, имеют приоритетный характер по отношению к другим факторам (географическому, демографическому, экономическому факторам, а также факторам социально-экономической дифференциации населения).

2. В работе выявлены основные преимущества и недостатки децентрализации общественного сектора экономики. К преимуществам децентрализации общественного сектора экономики отнесены: более полное удовлетворение потребностей населения в общественных благах; возможность их предоставления на субнациональном уровне по более низкой себестоимости; развитие конкуренции между субнациональными органами власти; укрепление ответственности субнациональных органов власти перед своими избирателями. К недостаткам: потеря центральным правительством макроэкономического контроля; усиление социально-экономической дифференциации субнациональных образований; межрегиональная дифференциация «чистых фискальных выгод»; наличие горизонтальных «фискальных внешних эффектов».

3. Процессы децентрализации и централизации общественного сектора экономики разделены на три основных этапа: достижение государством определенного уровня централизации общественного сектора экономики для эффективного осуществления функций, закрепленных за центральными органами власти, децентрализация общественного сектора экономики, отвечающая особенностям государства, централизация общественного сектора экономики, обусловленная проведением значительных перераспределительных программ центральными органами власти. В ближайшей перспективе общественный сектор экономики России окажется на втором этапе. Возможность перехода общественного сектора российской экономики на третий этап - пока недостижима.

4. Децентрализация ресурсов общественного сектора экономики, должна сопровождаться соответствующей децентрализацией расходных обязательств. Дисбаланс между децентрализацией доходов и расходов общественного сектора экономики может принимать следующие виды: децентрализация налогов, при остающейся централизации расходов; децентрализация расходных обязательств, при остающейся централизации налоговых доходов. Децентрализация расходных обязательств, и связанная с ней децентрализация бюджетных расходов, как правило, сопровождается наделением субнациональных органов власти широкими расходными полномочиями. Децентрализация налоговых полномочий сопровождается увеличением доли доходов субнациональных бюджетов в общем объеме доходов страны. В общественном секторе экономики России имеет место второй вид дисбаланса между децентрализацией доходов и расходов общественного сектора экономики.

5. Бюджетная обеспеченность субнационального образования рассматривается как бюджетная обеспеченность населения и бюджетная обеспеченность субнациональных органов власти. Бюджетная обеспеченность субнационального образования включает доходную и расходную составляющие, на которые оказывают влияние различные экозгенные и эндогенные факторы.

6. Механизм достижения бюджетной обеспеченности субнациональных образований направлен на корректирование «вертикальных диспропорций». Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований - на корректирование «горизонтальных диспропорций». Различия между этими типами выравнивания заключается в причине возникающего дисбаланса и непосредственного механизма их устранения. Сходство: и в том, и в другом случае осуществляется перераспределение бюджетных ресурсов с целью обеспечения достаточными ресурсами субнациональных органов власти для реализации возложенных на них расходных обязательств. Вертикальное выравнивание носит первичный характер по отношению к горизонтальному выравниванию. От того, насколько эффективно распределены расходные полномочия и налоговые доходы между уровнями власти, при прочих равных условиях, зависят масштабы горизонтального выравнивания.

7. Достижение бюджетной обеспеченности субнациональных образований путем проведения вертикального выравнивания осуществляется в несколько этапов: закрепление расходных полномочий и обязательств за определенным уровнем власти, коррекция пропорций в распределении налоговых поступлений между различными уровнями власти и наделение фискальной автономией различных органов власти, прямая межбюджетная поддержка в форме финансовой помощи.

8. Во всех рассмотренных странах имеет место децентрализация расходных обязательств - передача на субнациональный уровень. При этом способы снижения возникающего вертикального дисбаланса в децентрализованных и централизованных системах бюджетного федерализма различны. В децентрализованных системах бюджетного федерализма вертикальный дисбаланс устраняется с помощью децентрализации налоговых доходов. В централизованных системах достижение бюджетной обеспеченности субнациональных образований достигается путем выделения финансовой помощи субнациональным органам власти или путем перераспределения налоговых поступлений.

9. На величину налоговых поступлений влияют как вертикальные факторы (распределение налоговых доходов между различными уровнями власти), так и горизонтальные, обусловливающие дифференциацию налоговых поступлений различных субнациональных образований. Дифференциация налоговых доходов субнациональных властей зависит не только от налогового потенциала (социально-экономического развития субнационального образования), но и от налоговых полномочий субнациональных органов власти.

10. Рациональная структура распределения налоговых доходов между уровнями власти должна быть построена с учетом следующих требований: во-первых, должны удовлетворяться потребности национального бюджета в доходах, во-вторых, соблюдение стабильности налоговых поступлений, в-третьих, необходимо минимизировать число субнациональных образований -получателей финансовой помощи, в-четвертых, указанная структура должна отвечать теоретическим принципам оптимального налогообложения с точки зрения закрепления за соответствующим уровнем бюджета налогов таким образом, чтобы обеспечить создание стимулов увеличения налоговой базы субнациональных образований и создание системы рационального администрирования налогов.

11. Выравнивание бюджетной обеспеченности субнациональных образований путем проведения горизонтального выравнивания может осуществляться несколькими способами: финансирование и предоставление общественных благ на субнациональном уровне осуществляется напрямую национальными органами власти и учреждениями; перераспределение финансовых ресурсов в виде налоговых поступлений между субнациональными образованиями; предоставление финансовой помощи.

12. В работе выделены три основные функции финансовой помощи, предоставляемой для достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований: снижение вертикального дисбаланса; обеспечение единых стандартов предоставления общественных благ, снижение горизонтального дисбаланса. Относительное увеличение доли затрат общественного сектора экономики на финансовую помощь бюджетам нижестоящего уровня может иметь несколько причин: распределение налоговых поступлений между различными уровнями общественного сектора экономики осуществляется нерационально; проведение значительной перераспределительной политики национальными органами власти; увеличение социально-экономической дифференциации субнациональных образований.

13. В децентрализованных системах бюджетного федерализма уровень налоговых и расходных полномочий, доля доходов и расходов субнациональных бюджетов в общей величине доходов и расходов бюджетной системы достаточно высоки по сравнению с централизованными системами. В децентрализованных системах субнациональные бюджеты, как правило, формируются за счет собственных налогов. Функционирование децентрализованных систем основано на идеях конкурентного федерализма. Централизованным системам соответствует относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и, как правило, более активное перераспределение. Субнациональные бюджеты формируются в основном за счет общенациональных налогов и финансовой помощи в виде нецелевых грантов.

14. Существуют два подхода в области предоставления общественных благ на субнациональном уровне: «рыночный подход», основанный на свободном перетоке населения и капиталов из одного субнационального образования в другое, и «социально-ориентированный», основанный на значительном государственном регулировании предоставления общественных благ в различных субнациональных образованиях. Использование «рыночного подхода» в России сегодня представляется затруднительным по следующим причинам: незначительная фискальная и расходная автономии субнациональных органов власти; отсутствие высокой мобильности населения и капиталов; неразвитость институтов общественного выбора. Широкое применение «социально-ориентированного подхода» также представляется невозможным, поскольку проведение широкой перераспределительной политики в условиях относительно небольшого объема ВВП и доходов населения может привести к тому, что ее проведение будет в значительной степени препятствовать экономическому росту в стране, и, в конечном счете, не приведет к тем результатам, на которые она была направлена.

15. Для российской системы бюджетного федерализма характерно наличие значительных вертикальных (централизация налоговых доходов, децентрализация расходных обязательств) и горизонтальных (значительная социально-экономическая дифференциация регионов) дисбалансов. В Российской Федерации перераспределительные процессы занимают значительное место и направлены на перераспределение доходов от высоко обеспеченных с субъектов к низко обеспеченным. Централизация налоговых доходов в федеральном бюджете привела к снижению налоговых доходов субнациональных образований и замене налоговых доходов финансовой помощью даже в экономически развитых субъектах.

16. Снижение вертикального дисбаланса должно происходить не за счет финансовой помощи из федерального бюджета, а за счет увеличения налоговой составляющей в доходах субнациональных органов власти. Только достигнув максимально возможного уровня бюджетной обеспеченности за счет налоговых доходов субнациональных образований целесообразно осуществлять меры по выравниванию горизонтальных различий, основным инструментом которого является предоставление финансовой помощи субнациональным образованиям.

17. При проведении горизонтального выравнивания помощь субъектам с низкой бюджетной обеспеченностью должна исходить в первую очередь из критерия экономической эффективности с учетом поддержания социальной справедливости. В Российской Федерации в основу проведения политики выравнивания бюджетной обеспеченности должен быть положен критерий выравнивания - обеспечение минимального стандартного уровня общественных благ в субъектах, а не повсеместное обеспечение одинакового уровня данных общественных благ по стране.