Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России"

На правах рукописи

СИЛУАНОВ АНТОН ГЕРМАНОВИЧ

Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

1 0 ыАн 2012

Москва - 2012

005017282

005017282

Работа выполнена на кафедре проблем рынка и хозяйственного механизма в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Доктор экономических наук, профессор Аганбегян Абел Гезевич,

РАНХиГС, заведующий кафедрой «Экономическая теория и политика»

Доктор экономических наук, профессор

Синельников-Мурылев Сергей Германович,

ректор Всероссийской академии внешней торговли

Минэкономразвития России

Доктор экономических наук, профессор

Лыкова Людмила Никитична,

главный научный сотрудник, руководитель научной группы "Финансовые аспекты современной политической экономии" Центра современной политэкономии. «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Защита состоится «25» мая 2012 г. в 13.00 часов в зале заседаний Ученого совета на заседании диссертационного совета Д 504.001.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» по адресу: 119571, Москва, проспект Вернадского, 82.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ»

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Автореферат разослан 24 апреля 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 504.001.01 | ^ дд фомина

к.э.н., доцент а*-* •

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования определяется решением задач исследования института бюджетного федерализма, важных как для современной экономической науки, так и для разработки научно-методологических основ проводимой государством бюджетной политики, в том числе в кризисных условиях.

В последние годы в Российской Федерации были приложены серьезные усилия по модернизации методов управления общественными финансами. Можно выделить три импульса к развитию межбюджетных отношений в России, которые нашли свое отражение в концептуальных документах, регулирующих среднесрочное развитие в данной сфере.

Во-первых, речь идет о принятии Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (одобренной Постановлением Правительства №584 от 15.08.2001). Результатом реализации данных концептуальных документов стала законодательная база, давшая основу новой системе межбюджетных отношений. Были разграничены полномочия между органами власти всех уровней, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня. Многие положения данных концептуальных документов до сих пор не утратили свою актуальность.

Во-вторых, в 2006 году была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах. Данная Концепция определила комплекс задач и мер как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления общественными финансами на три года. В рамках работ по реализации Концепции была осуществлена система мер по укреплению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, по созданию стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты

субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, по повышению прозрачности региональных и муниципальных финансов.

В-третьих, в 2009 году Правительством России была одобрена Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года. Необходимо отметить, что данный концептуальный документ принимался в принципиально других макроэкономических условиях, чем первые два, обозначенные выше. Если среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за несколько лет до кризиса в 2 раза превышали показатели инфляции, то в 2009 году произошло значительное сокращение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в частности налога на прибыль организаций. В этой связи Минфином России были разработаны меры, необходимые к реализации федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по устойчивому исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Подготовлены изменения в систему межбюджетных отношений, позволяющие адаптировать региональные бюджеты к изменениям экономической ситуации, оказывается методологическая поддержка органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Таким образом, проделана большая и значимая работа по реформированию межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях.

Вместе с тем современный этап развития взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг требует дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Финансовый кризис неизбежно внес изменения в систему межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровне.

Несмотря на своевременность принятых мер по стимулированию российской экономики, в том числе и с помощью инструментов межбюджетных отношений, кризис выявил определенные проблемы рассматриваемой системы. Частичное дублирование и узкая направленность межбюджетных трансфертов не позволяет субнациональным властям в полной мере сосредоточить получаемые ресурсы на решении наиболее актуальных проблем социально-экономического развития территорий. Кроме того, антикризисный пакет в сфере межбюджетных отношений можно отнести к мерам дискреционной бюджетной контрциклической политики, которая обычно критикуется за то, что при ее осуществлении возникает отставание в диагностике нужного момента для реализации соответствующих мер, процесс разработки и принятия необходимых мер также требует дополнительного времени и, наконец, существует определенный временной лаг между принятием мер и возникновением эффекта от их реализации, связанного с изменением поведения экономических агентов. Все эти временные лаги приводят к тому, что бюджетные вливания, призванные помочь экономическим агентам в период рецессии, начинают действовать позже, когда необходимость в них ослабла и перестала иметь место, т.е. в период оживления или подъема. В результате, меры вместо контрциклических могут превратиться в проциклические. Одновременно, политические соображения могут противодействовать отмене мер, первоначально задумывавшихся как временные, когда необходимость в них отпадает.

В результате в современной России стала актуальной разработка предложений по развитию межбюджетных отношений на долгосрочную перспективу как на национальном уровне, так и на уровне субъектов РФ (в том числе, с помощью проведения аудита эффективности межбюджетных отношений в регионах).

Степень разработанности проблемы. Диссертационное исследование основывается на экономических работах, посвященных особенностям организации межбюджетных отношений в государствах с федеративным устройством. Среди зарубежных авторов, занимающихся вопросами

бюджетного федерализма можно выделить работы Р. Берда, Р. Боудвея, А. Бретона, П. Буфе, Дж. Бьюкенена, Б. Вайнгаста, Р. Инмана, X. Лазара, Р. Масгрейва, У. Оутса, Д. Рубенфельда, Ч.Тибу, Р. Уотгса, А. Шаха в которых содержится анализ развития межбюджетных отношений в федеративных государствах, достаточно полно раскрыта проблематика централизации и децентрализации доходных и расходных полномочий, анализируются вопросы сбалансированности бюджетов различных уровней, а также проблемы оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов.

Теоретическим и эмпирическим исследованиям межбюджетных отношений в условиях развития федерализма в России посвящены труды А. Аганбегяна, Е. Бухвальда, С. Валентен, Т. Голиковой, В. Горегляда, А. Игудина, п. Кадочникова, О. Кузнецовой, А. Лаврова, Б. Лавровского, О. Лугового, В. Лексина, Л. Лыковой, В. Назарова, С. Синельникова-Мурылева, И. Трунина, А.Хандруева, В. Христенко, А. Швецова, Л. Якобсона. В данных работах подробно описана и проанализирована реформа межбюджетных отношений в России, дана оценка нормативно-правовым актам, регулирующим межбюджетные отношения в Российской Федерации, достаточно подробно исследованы проблемы использования финансовых инструментов, задействованных в межбюджетных отношениях.

Однако в работах, посвященных бюджетному федерализму, недостаточно развит анализ системы межбюджетных отношений, как одного из инструментов контрциклической бюджетной политики, отсутствует комплексный подход к оценке эффективности межбюджетных отношений, в том числе на субнациональном уровне. Недостаточно внимания уделяется проблеме понимания межбюджетных отношений как целостной системы, отдельные элементы которой, однако, имеют самостоятельное прикладное значение. В этой связи требует дополнительного развития научное обоснование системы межбюджетных отношений как имманентно присущей институту бюджетного федерализма, изменяющейся как под воздействием развития данного института, так и под воздействием внешних экономических шоков.

Целью диссертационного исследования является научное обоснование направлений совершенствования межбюджетных отношений с учетом развития российской модели федерализма и циклических колебаний экономической конъюнктуры.

Для достижения сформулированной выше цели необходимо решение следующих задач:

- исследовать теоретические положения в области бюджетного федерализма, выявить основные проблемы децентрализации управления общественным сектором;

- провести анализ сложившейся в зарубежных странах системы межбюджетных отношений на основе сочетания принципов конкурентного и кооперативного федерализма;

- проанализировать основные проблемы межбюджетных отношений в контексте развития института бюджетного федерализма в России;

- исследовать международный и российский опыт проецирования национальной контрциклической политики на субнациональный уровень;

- предложить направления развития системы межбюджетных отношений;

разработать методику оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования является государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных финансовых потоков.

Объектом исследования являются государственные финансы в части существующих взаимосвязей и взаимозависимостей, возникающих в процессе функционирования и взаимодействия различных элементов системы межбюджетных отношений.

Методологической основой исследования является системный и комплексный подход к развитию межбюджетных отношений, фундаментальные положения экономической науки, связанные с обоснованием бюджетной и налоговой политики, законодательные и нормативно-

методические документы. Для достижения целей и задач исследования использовались общенаучные методы познания, методы социально-экономического анализа, методы классификации, группировки, системный анализ и синтез, исчисление индексов, аналогия, структурный и сравнительный методы, расчет коэффициентов вариации и т.д.

Работа выполнена в соответствии пунктами 2.7., 2.11., 2.15., 2.16., 2.18., 2.21. Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

Информационная база исследования включает нормативно-правовые акты России и иностранных государств в сфере межбюджетных отношений и субнациональных финансов; отчетность об исполнении федерального, региональных и местных бюджетов Российской Федерации, о формировании и распределении финансовых ресурсов, используемых в межбюджетных отношениях; статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Казначейства России, Федеральной налоговой службы, Министерства финансов Российской Федерации, ряда других российских министерств и ведомств; отчетность по государственным финансам США, Канады, Австралии, Германии, работы как отечественных, так и зарубежных экспертов в сфере бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Научная новизна диссертации заключается в разработке комплекса теоретико-методических положений в сфере регулирования межбюджетных отношений и состоит в следующем.

1. Развита концепция «лабораторного федерализма» - суть которой заключается в том, что децентрализация управления общественным сектором стимулирует инновации в данном секторе экономики. Определены факторы, смягчающие «проблему безбилетника» (издержки по разработке инновационной государственной программы несет один регион, а остальные имеют возможность копировать примеры «лучшей практики», в результате чего подрываются стимулы к инновациям). К указанным факторам относятся, в том числе: временные лаги, которые делают «регион-инноватор» временным

монополистом в использовании инновационной программы, привлечение дополнительных государственных и частных инвестиций в регионы-лидеры.

2. Систематизированы и дополнены критерии отнесения тех или иных исследований к теории фискального федерализма первого или второго поколения. В работе доказано, что не существует жесткой временной границы между двумя поколениями теории фискального федерализма. Выгоды и издержки, возможности и риски децентрализации государственных расходных и доходных полномочий рассмотрены с точки зрения теории фискального федерализма как первого, так и второго поколения.

3. Разработана авторская классификация блочных трансфертов, созданная по трем ключевым характеристикам: отраслевой или межотраслевой характер, наличие либо отсутствие требования о софинансировании со стороны региона, наличие либо отсутствие установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках одной отрасли. Исходя из различных сочетаний данных трех признаков выделено 8 типов блочных трансфертов.

4. Выявлены основные направления использования инструментов межбюджетных отношений для проецирования национальной антикризисной политики на субнациональный уровень, которые были применены в развитых и развивающихся странах.

5. Доказано, что в период экономического кризиса в России существенно обострилась проблема мягких бюджетных ограничений. Для решения данной проблемы предложено три механизма: развитие института региональных резервных фондов, совершенствование формализации распределения экстренной финансовой помощи субъектам РФ, поддержание ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами.

6. Сформулированы предложения по повышению эффективности софинансирования расходов субнациональных властей из федерального бюджета. Предложены меры, направленные на упорядочивание механизма субсидий, увеличение роли дотаций и блочных трансфертов.

7. Сформулированы методологические принципы оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах РФ. На их основе разработана

методика, базирующаяся на системе сбалансированных показателей. Вся деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ по организации межбюджетных отношений описывается с помощью набора показателей трех стратегических сфер - обеспечение финансовой автономии, финансовое выравнивание, наделение органов местного самоуправления достаточным объемом ресурсов для решения вопросов местного значения.

Практическая значимость работы состоит в том, что полученные результаты и практические предложения могут быть использованы в работе органов государственной власти Российской Федерации в рамках совершенствования механизма регулирования межбюджетных отношений. В частности, особое практическое значение имеют:

1) методика оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах РФ. Данная методика может решить несколько практических задач. Во-первых, ее можно использовать как элемент оценки эффективности финансового менеджмента в субъектах РФ, что станет значительным практическим вкладом в развитие в России аудита эффективности. Во-вторых, принципы и подходы, использованные в данной методике, могут быть спроецированы на другие элементы оценки эффективности финансового менеджмента в субъектах РФ. В-третьих, в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года перед Минфином России ставится задача в целях повышения эффективности межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях разработать методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений. Проведение оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах РФ позволит выявить основные причины неэффективности рассматриваемой системы и повысит качество методических рекомендаций Минфина России;

2) методические рекомендации по формированию и использованию средств фондов финансовых резервов субъектов Российской Федерации,

необходимость разработки которых также закреплена в упомянутой выше Концепции;

3) предложения по сокращению числа субсидий за счет их консолидации в блочный трансферт;

4) предложение по поддержанию ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами;

5) предложение по стимулированию субъектов РФ к развитию налогового потенциала с помощью создания специального фонда;

6) предложение по повышению прогрессивности выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ, в том числе с помощью введения на межрегиональном уровне «отрицательного межбюджетного трансферта».

Теоретическая значимость работы состоит в следующем:

1) результаты диссертационного исследования позволили развить концепцию «лабораторного федерализма»;

2) систематизация различных направлений исследований в рамках теории бюджетного федерализма позволяет упорядочить подходы к анализу данного института;

3) авторская классификация блочных трансфертов может использоваться для межстрановых сопоставлений в сфере анализа организации межбюджетных отношений;

4) сделанный в исследовании вывод о необходимости разработки долгосрочных правил, по которым регионам предоставляется дополнительная финансовая помощь во время экономического кризиса, позволяет по-новому отнестись к изучению стабилизационных свойств инструментов межбюджетного регулирования.

Апробация и внедрение результатов работы

Следующие результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, были использованы Минфином России при подготовке Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года:

1) перечень мер, необходимых к принятию на региональном уровне для проведения эффективной бюджетной политики в условиях финансового кризиса;

2) предложение о наделении субъектов РФ правом формирования фондов финансовых резервов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и об обязательности формирования фондов финансовых резервов в субъектах Российской Федерации с моноотраслевой структурой экономики, поступления доходов в бюджеты которых могут значительно сократиться при ухудшении экономической конъюнктуры;

3) предложение об объединении отдельных субсидий в соответствующие консолидированные субсидии.

Публикации. Основные положения диссертации отражены в опубликованной монографии и 18 статьях (из них 11 статей в изданиях, рекомендованных ВАК). Общий объем - 22,3 пл.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и принципами построения научных исследований. Она состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложения. Диссертация соответствует логике проведенного теоретического и эмпирического анализа и научному обоснованию направлений совершенствования межбюджетных отношений с учетом развития российской модели федерализма и циклических колебаний экономической конъюнктуры.

Содержание диссертации

Введение

Глава 1. Теоретические основы бюджетного федерализма

1.1. Особенности децентрализации государственных расходных полномочий

1.2. Принципы распределения доходных полномочий между уровнями государственной власти

1.3. Теоретические подходы к анализу эффективности предоставления межбюджетных грантов

1.4. Децентрализация управления общественным сектором: проблемы и противоречия

Глава 2. Системы межбюджетных отношений в зарубежных странах

2.1. Принципы конкурентного и кооперативного федерализма

2.2. Федеративные отношения и модели бюджетного федерализма в развитых странах

2.3. Поддержание ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами

Глава 3. Эволюция системы межбюджетных отношений в России

3.1. Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня в 2000 - 2009 гг.

3.1.1. Вертикальная сбалансированность бюджетной системы

3.1.2. Влияние налоговой реформы на структуру налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ.

3.1.3. Основные тенденции в предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации

3.2. Проблема мягких бюджетных ограничений

3.3. Фонд финансовой поддержки регионов

Глава 4. Совершенствование системы межбюджетных отношений и ее адаптация к колебаниям экономической конъюнктуры

4.1. Международный опыт проецирования национальной контрциклической политики на субнациональный уровень

4.2. Состояние субнациональных финансов в России и бюджетная политика региональных властей во время экономического кризиса

4.2.1. Анализ исполнения доходной части субнациональных бюджетов и источников финансирования их дефицита в конце 2008 -2009 годах

4.2.2. Критерии ответственной региональной бюджетной политики

4.3. Российская практика адаптации системы межбюджетных отношений к изменениям макроэкономической ситуации

4.3.1. Меры, предпринятые на федеральном уровне с целью смягчения последствий кризиса для регионов

4.3.2. Меры, способствующие проведению эффективной бюджетной политики на региональном уровне в условиях экономического кризиса

4.4. Основные направления совершенствования системы межбюджетных отношений в России

4.4.1. Упорядочивание применения механизма софинансирования расходов субъектов Российской Федерации из федерального бюджета

4.4.2. Ужесточение бюджетных ограничений

4.4.3. Стимулирование субъектов РФ к развитию налогового потенциала

4.4.4. Повышение прогрессивности финансового выравнивания

Глава 5. Оценка эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации

5.1. Основные проблемы реформы местного самоуправления и системы межбюджетных отношений на субнациональном уровне

5.2. Анализ российского опыта разработки методик оценки эффективности межбюджетных отношений на субнациональном уровне

5.3. Методологические подходы к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Федерации

5.3.1. Общий подход к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Федерации

5.3.2. Оценка эффективности межбюджетных отношений с точки зрения обеспечения финансовой автономии муниципальных образований

5.3.3. Оценка эффективности межбюджетных отношений с точки зрения финансового выравнивания муниципальных образований

5.3.4. Оценка эффективности межбюджетных отношений с точки зрения достаточности финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения

Заключение

Библиография

Приложение

II. Основные положения диссертации Во введении обосновывается актуальность темы, формулируется цель, задачи, объект, предмет и методы исследования, характеризуются методологическая и информационная база исследования, научная новизна, апробация и внедрение результатов работы.

В главе 1 решается задача по исследованию теоретических положений в области бюджетного федерализма. Для решения данной задачи рассматриваются принципы распределения расходных и доходных полномочий между уровнями государственного управления, уделяется внимание такому важному инструменту межбюджетных отношений как гранты (трансферты), а также анализируются противоречия, возникающие при децентрализации управления общественным сектором. При этом особое внимание уделяется эволюции методологических подходов к анализу вышеописанных проблем, проводится сравнение особенностей рассмотрения данных вопросов в ранних работах (ставших зачастую уже «классическими») и в современных исследованиях.

Появление все большего числа публикаций, основанных на новых (по сравнению с ранними работами, посвященными бюджетному федерализму) методологических предпосылках и подходах, привело к появлению в ряде работ ведущих экспертов в области бюджетного федерализма1 разделения теории бюджетного федерализма на первое и второе поколения. Рассмотрим кратко основные критерии отнесения тех или иных исследований к теории бюджетного федерализма первого или второго поколения.

Оутс выделяет два основных источника, на основе которых формируется второе поколение теории бюджетного федерализма2:

1) Работы в области теории общественного выбора и новой политической экономии (new political economy), в которых моделирование политических процессов основывается на признании того, что как избиратели,

1 Oates W.A. (2005) Toward a Second Generation Theory of Fiscal Federalism. // International Tax and Public Finance, №12. Weingast B.R. (2009). Second generation fiscal federalism: The implications of fiscal incentives // Journal of Urban Economics. Vol. 65. Qian Y., Weingast B. (1997). Federalism as a Commitment to Preserving Market Constraint //Journal of Economic Perspective. Vol. 11,№4.

2 Oates W.A. (2005) Toward a Second Generation Theory of Fiscal Federalism. // International Tax and Public Finance, №12.

так и представители власти принимают решения исходя из собственных интересов (максимизируя свои целевые функции)3. В данных работах особое внимание уделяется вопросу, какие стимулы создают различные политические институты и соответственно как они влияют на поведение участников политического процесса. Таким образом, в рамках второго поколения теории бюджетного федерализма происходит отказ от предпосылки (явной или зачастую неявной) о том, что правительственные чиновники являются лишь представителями избирателей, максимизирующими благосостояние последних.

2) Литература, посвященная различным проблемам информации. Второе поколение теории бюджетного федерализма объединяет различные публикации, исследующие функционирование политических институтов и фискальных инструментов в федеративном государстве в условиях несовершенства контроля и неполноты информации, используя достижения современной микроэкономической теории и теории фирмы.

Вайнгаст подчеркивает, что первое поколение теории бюджетного федерализма носит преимущественно нормативный характер и рассматривает правила и принципы, которые должны привести к повышению эффективности общественного сектора4. В то же время второе поколение теории бюджетного федерализма делает акцент на выявлении факторов, объясняющих реальные процессы, происходящие в общественном секторе. Вайнгаст также приводит примеры работ, относящихся к теории бюджетного федерализма первого5 и второго6 поколений. Из сопоставления данных работ видно, что не существует жесткой временной границы между двумя поколениями теории бюджетного федерализма, а также жесткой привязки конкретного автора к тому или иному

3 В (Weingast, 2009) отмечается, что правительственные чиновники могут стремиться не только исключительно к максимизации размера бюджета, как в классической «модели Левиафана» Бреннана и Бьюкенена (Brennan G., Buchanan J. М. (1980). The Power to Tax. Cambridge University Press, New York).

4 Weingast B.R. (2009). Second generation fiscal federalism: The implications of fiscal incentives // Journal of Urban Economics. Vol. 65.

5 Musgrave, Richard, 1959. Public Finance. McGraw-Hill, New York. / Oates, Wallace, 1972. Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, New York. / Rubinfeld, Daniel, 1987. Economics of the local public sector. In: Auerbach, A.J., Feldstein, M. (Eds.), Handbook of Public Economics vol. II. Elsevier, New York.

6 Oates, Wallace E., 2005. Toward w second-generation theory of fiscal federalism. International Tax and Public Finance, 12. / Garzarelli, Giampaolo, 2004. The theory of fiscal federalism as a theory of economic organization: Assessment and prospectus. Working paper, Department of Economics, Universita degli Studi di Roma, La Sapienza, Rome, Italy. / Qian, Yingyi, Weingast, Barry R, 1997. Federalism as a commitment to preserving market incentives. Journal of Economic Perspectives 11./ Brennan, Geoffrey, Buchanan, James M., 1980. The Power to Tax. Cambridge University Press, New York. / Salmon, Pierre, 1986. Decentralization as an incentive scheme. Oxford Review of Economic Policy 3 (2).

поколению. Также важно подчеркнуть, что многие вопросы, которые подробно анализируются в работах, принадлежащих ко второму поколению теории бюджетного федерализма, так или иначе затрагивались и в исследованиях в рамках первого поколения данной теории.

В ранних работах посвященных вопросам фискального федерализма одним из самых широко распространенных аргументов в пользу децентрализации предоставления общественных благ является появление в этом случае больших возможностей для учета предпочтений жителей конкретного региона. Увеличение благосостояния общества через децентрализацию анализируется с точки зрения уменьшения потерь «мертвого груза». На основе анализа выгод и издержек децентрализации Оутс сформулировал теорему о децентрализации7: «в отсутствии экономии на издержках при централизованном производстве общественного блага и в отсутствии межрегиональных экстерналий, уровень благосостояния всегда будет по крайней мере таким же высоким (и как правило выше) если Парето-оптимальный уровень потребления обеспечивается в каждом регионе в отдельности, при сравнении с вариантом, когда во всех регионах обеспечивался бы какой-нибудь единый уровень потребления». В вышеприведенной формулировке необходимо обратить внимание на два условия, которые позволяют получить выгоды от децентрализации: отсутствие экономии на масштабе при централизованном производстве общественного блага и отсутствие межрегиональных экстерналий при его децентрализованном производстве.

Существуют также аргументы в пользу децентрализации, выдвигаемые в рамках концепции «лабораторного федерализма»8. Основная идея заключается в следующем. Разработка государственной программы в определенной области на региональном уровне, может дать возможность апробации различного набора мер в каждом регионе. Таким образом, территории выступают в роли своего рода «лабораторий». Выгоды могут в этом случае проявляться следующим образом. Во-первых, программа, оказавшаяся наиболее эффективной, может быть распространена на территории других регионов. Во-

7 Oates W.A. (1999). An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. Vol. 37, № 3. P. 1222. Впервые сформулирована в работе этого же автора: Oates W. (1972). Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, New York.

8 Oates W.A. (1999). An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. Vol. 37, № 3.

17

вторых, проведение «экспериментов» на субнациональном уровне, позволяет снизить риски и издержки неэффективных программ. В-третысс, осуществление экспериментальных программ на региональном уровне может оказаться эффективнее, чем разработка различных вариантов определенной программы федеральным правительством (например, в силу большей информированности субнациональных властей). Однако в условиях лабораторного федерализма возникают проблемы внешних эффектов: регион, реализовавший удачную программу, несет всю полноту издержек по ее разработке, при этом у других регионов возникают стимулы воспользоваться данной программой бесплатно (т.е. возникает ситуация, схожая с «проблемой безбилетника»). Учитывая данную проблему, становится неясно, будут ли у регионов достаточные стимулы для проведения «экспериментов».

С целью развития концепции «лабораторного федерализма», которая, на наш взгляд, особенно актуальна для Российской Федерации, приведем некоторые дополнительные аргументы в пользу данной концепции. Как было показано выше, основным слабым местом концепции «лабораторного федерализма» является проблема «безбилетника». Вместе с тем, «проблему безбилетника» в случае разработки инновационных региональных программ не стоит переоценивать. Во-первых, зачастую существует значительный лаг между разработкой, внедрением и получением первых результатов по программе. Таким образом, «регион-инноватор» получает возможность уникального (по сути, монополистического) использования новой программы до тех пор, пока ее результаты не станут очевидными для регионов-конкурентов и они не осуществят ее внедрение. Учитывая тот факт, что информация распространяется между регионами не мгновенно, а внедрение многих программ может осуществиться лишь в условиях наличия «политического окна возможностей» (которое присутствует далеко не всегда), отрыв региона-инноватора от конкурентов может быть еще более значительным. Во-вторых, в ряде случаев важно разработать программу именно первым. Это позволяет привлечь больше ресурсов бизнеса и федерального центра, сформировать инновационный имидж региона. В этой связи, наличие «проблемы безбилетника», в рамках концепции «лабораторного федерализма»

не может в большинстве случаев нивелировать стремление региональных властей к разработке инновационных программ.

Исследователи, работающие в рамках второго поколения теории бюджетного федерализма, выдвигают целый ряд аргументов в пользу как децентрализации предоставления общественных благ, так и в целом децентрализации управления общественным сектором, которые отличаются от аргументации, принятой в рамках первого поколения этой теории9. Можно говорить о целой группе факторов политического характера, позволяющих получить дополнительные выгоды от децентрализации. Во-первых, перераспределение полномочий в пользу регионов уменьшает власть федерального центра. Следует отметить, что распределение власти между

уровнями управления может играть роль «сдержек и противовесов»,

10

аналогично системе разделения властей на каждом из уровней управления . Во-вторых, в случае существования нескольких уровней управления, уменьшаются издержки проигрыша выборов. Неудача на федеральном уровне может быть компенсирована победой на региональных выборах. В случае победы в более чем половине регионов страны и наличии верхней палаты федерального парламента, состоящей из представителей регионов, партия, проигравшая федеральные выборы, не теряет возможности оказывать влияние на решения центральных властей. Данный фактор может уменьшить стремление правящей (выигрывшей) партии к использованию административного ресурса для вмешательства в процесс следующих выборов с целью обеспечения своей победы. В-третьих, Вайнгаст отмечает, что существует также ряд работ, в которых исследуется взаимосвязь уровня коррупции и степени децентрализации управления в государстве. Однако разные авторы приходят к противоположным выводам о характере данной взаимосвязи (положительная или отрицательная).

Представителями второго поколения теории бюджетного федерализма выделяются и другие преимущества децентрализации, связанные и с экономической эффективностью. Во-первых, распределение полномочий между

' Weingast B.R. (2009). Second generation fiscal federalism: The implications of fiscal incentives // Journal of Urban Economics. Vol. 65.

10 Подробнее см. в Breton A. (1998). Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance. Cambridge University Press.

уровнями власти позволяет снизить возможности каждого уровня по чрезмерному вмешательству государства в экономику. Во-вторых, в случае когда денежно-кредитная политика и соответственно полномочия по денежной эмиссии сосредоточены на федеральном уровне, а производство общественных благ преимущественно на региональном, могут быть созданы условия для жестких бюджетных ограничений субнациональных властей. Соответственно это опять же будет препятствовать чрезмерному росту государственных расходов. Можно привести еще ряд схожих аргументов в пользу децентрализации властных полномочий. В целом можно говорить о том, что сторонники второго поколения теории бюджетного федерализма рассматривают федерализм в первую очередь как один из инструментов ограничения власти государства наряду с горизонтальным разделением властей, демократическими механизмами и т.п.11.

Основные принципы распределения налоговых полномочий с точки зрения теории бюджетного федерализма первого поколения достаточно подробно изложены в работе Масгрейва12:

1) налоги, обладающие наименее мобильной базой, следует закреплять за местным (региональным) уровнем государственного управления (самоуправления);

2) полномочия по регулированию налогов с прогрессивными ставками, введенных для целей перераспределения доходов, должны закрепляться за федеральным (национальным) уровнем власти;

3) полномочия по регулированию налогов, способных выполнять стабилизационную функцию, должны быть закреплены за федеральными властями. В то же время необходимо, чтобы субнациональные налоги были устойчивы по отношению к фазам экономического цикла;

" Qian Y., Weingast В. (1997). Federalism as a Commitment to Preserving Market Constraint // Journal of Economic Perspective. Vol. 11, № 4.

12 Musgrave R. (1983). Who Should Tax Where and What. // In McLure Ch. (ed.). Tax Assignment in Federal Countries. Canberra: Australian National U., 1983. (Reprinted in Oates W. ed., The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance, 1998). Следует отметить, что данная работа является в какой-то мере «классической» в этой области. Например, в Оутс отмечает, что это одна из самых заметных работ, отражающих ранние взгляды на проблемы распределения налоговых полномочий между уровнями власти в федеративном государстве (Oates W.A. (2005) Toward a Second Generation Theory of Fiscal Federalism. // International Tax and Public Finance, №12.).

4) полномочия по налогообложению неравномерно распределенной налоговой базы должны принадлежать федеральным властям;

5) сборы с пользователей13 применимы на всех уровнях государственного управления. При этом Масгрейв отмечает, что возможность установить тесную связь между платой за общественные блага и их получением существует скорее на субнациональном, нежели на федеральном уровне.

Следует отметить, что исследователи, работающие в рамках теории бюджетного федерализма второго поколения ставят под сомнение универсальность приведенных выше принципов 14, утверждая что любая децентрализация управления общественным сектором должна осуществляться путем децентрализации как расходных, так и доходных полномочий 15 . Закрепление большей части налоговых полномочий за национальными (федеральными) органами власти и параллельная передача части доходов на нижестоящие уровни управления в виде трансфертов приводят к потере связи между региональными расходами и их финансированием. Данный фактор может привести к заметным потерям в экономической эффективности.

Важно подчеркнуть, что оснований к децентрализации расходных полномочий существует больше, чем к децентрализации налоговых полномочий. Применение сборов с пользователей, позволяющих однозначно увязать расходы и доходы государства, существенно ограничено. Все это приводит к появлению вертикального фискального разрыва (vertical fiscal gap) в многоуровневой бюджетной системе, т.е. к несоответствию расходных полномочий и доходных источников. Главную роль в устранении вертикального фискального разрыва играют межбюджетные гранты.

Оутс выделяет три основные цели, на достижение которых направлено использование межбюджетных грантов: уменьшение негативных внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от решений властей одного региона в другие регионы, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субнациональных образований (горизонтальное выравнивание), а также

" А также так называемые, benefit-taxes. Упрошенное определение benefit tax подразумевает, что получаемые выгоды от потребления общественных благ соответствуют сумме уплаченных налогов.

14 Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. M.: ИЭПП, 2001.

" Weingast B.R. (2009). Second génération fiscal federalism: The implications of fiscal incentives // Journal of Urban Economies. Vol. 65.

устранение несбалансированности в налоговой системе (вертикальное выравнивание) 16 . Помимо трех вышеописанных причин в современных исследованиях могут рассматриваться и иные цели использования межбюджетных трансфертов (например, сглаживание экономических шоков в отдельных регионах)17.

Традиционный анализ межбюджетных грантов приводит к следующей системе распределения финансовых потоков18. Открытые долевые гранты используются для устранения внешних эффектов («перелива выгод»), а безусловные недолевые гранты направляются на устранение вертикального фискального разрыва и сглаживание горизонтального неравенства (т.е. различий в бюджетной обеспеченности субнациональных образований). Одним из важнейших отличий подходов второго поколения теории бюджетного федерализма от первого поколения является признание того, что эффект от использования того или иного гранта зависит не только от формы, в которой он выделяется19. Важными факторами являются еще и особенности структуры многоуровневой бюджетной системы (природа налоговой конкуренции, распределение налоговых полномочий и т.д.), а также институциональные условия предоставления межбюджетных грантов (способность федерального правительства обеспечить выполнение регионами установленных требований, наличие требований о сбалансированности региональных бюджетов). В рамках теории бюджетного федерализма второго поколения особое внимание уделяется снижению мотиваций субнациональных властей к стимулированию экономического роста на подведомственных территориях в случаях, когда размеры межбюджетных грантов отрицательно связаны с ростом региональной экономики20.

Отдельно представляется необходимым рассмотреть классификацию так называемых блочных трансфертов. В ряде работ, посвященных повышению

16 Oates W.A. (1999). An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. Vol. 37, № 3.

17 Обзор см. в Shah A. (2007). A Practitioner's Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers. // In Boadway R. and Shah A. (ed.). Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. The World Bank, Washington D.C.

18 Oates W.A. (1999). An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. Vol. 37, № 3.

" Gamkhar Sh., Shah A. (2007). The Impact of Intergovernmental Fiscal Transfers: A Synthesis of the Conceptual and Empirical Literature. // In Boadway R. and Shah A. (ed.). Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. The World Bank, Washington D C.

20 Weingast B.R. (2009). Second generation fiscal federalism: The implications of fiscal incentives // Journal of Urban Economics. Vol. 65.

эффективности межбюджетных отношений в России указывается на необходимость замены значительной части субсидий так называемыми блочными трансфертами21. Идея блочных трансфертов нашла свое отражение и в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года. Вместе с тем, ни в концептуальных документах Правительства России, ни в теоретических работах не содержится исчерпывающее описание дизайна блочных трансфертов. В этой связи представляется актуальным рассмотреть все возможные варианты блочных трансфертов.

Для этого предлагается авторская классификация блочных трансфертов, созданная по трем ключевым характеристикам: отраслевой или межотраслевой характер, наличие либо отсутствие требования о софинансировании со стороны субъекта РФ, наличие либо отсутствие установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках одной отрасли. Исходя из различных сочетаний данных трех признаков можно выделить 8 типов блочных трансфертов: 1) отраслевой блочный грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета; 2) отраслевой блочный грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета; 3) отраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета; 4) отраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли и без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета (данный вариант применения блочных трансфертов используется в настоящее время в

21 В работе Назарова (Назаров B.C. (2007). Государственное регулирование межбюджетных отношений российской модели федерализма Дисс. на соискание к.э.н. М.: Финансовая Академия при Правительстве РФ. С. 105) предлагается заменить большую часть субсидий и расходов на финансирование национальных проектов единым «трансфертом, направленным на финансирование национальных приоритетов, с нежесткими условиями расходования получаемых средств», в работе Ерошкиной (Ерошкина Л.А. (2008). Эволюция и совершенствование форм федеральных межбюджетных трансфертов в Российской Федерации. Дисс. на соискание к.э.н. Волгоград: ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет». С. 94) предлагается «рассмотреть вариант объединения отдельных субсидий по отраслевой направленности с определением общих условий расходования предоставляемых средств.

Канаде для софинансирования расходов на медицину); 5) межотраслевой блочный фант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета (такой вариант блочного трансферта используется в настоящее время на субфедеральном уровне при реализации приоритетных краевых проектов в Пермском крае); 6) межотраслевой блочный , грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета; 7) межотраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета; 8) межотраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета.

Обобщая представленную классификацию видов блочных трансфертов, можно сделать следующие выводы.

1) Блочные трансферты могут выделяться как на основе софинансирования из региональных (местных) бюджетов, так и без условия софинансирования.

В первом случае (софинансирование расходов) могут достигаться следующие цели:

а) возрастают расходы на определенные отрасли или на определенные направления в рамках выбранных отраслей; при этом у региональных (местных) властей отсутствует возможность заместить свои расходы по данным направлениям, финансируемым из собственных доходов, блочными трансфертами из федерального (регионального) бюджета;

б) обеспечивается определенная гарантия того, что региональные власти с помощью блочного трансферта действительно реализуют свои приоритеты, а не только максимизируют объем бюджета, так как региональные власти выделают на софинансирование выбранных направлений средства из собственных доходов.

Во втором случае (трансферт предоставляется на подушевой основе с/без учета бюджетной обеспеченности и без условия софинансирования) федерация

более эффективно осуществляет вертикальное выравнивание и создает стимулы для регионов привлекать население на свою территорию.

2) Степень децентрализации управленческих решений в рамках блочных трансфертов выражается в двух аспектах: а) моноотраслевом или межотраслевом характере предоставляемых средств; б) наличию или отсутствию дополнительных условий к расходованию средств в рамках выбранной отрасли или группы отраслей. Межотраслевой подход предпочтительней при доминировании территориального подхода к управлению, моноотраслевой - при доминировании отраслевого подхода к управлению. Наличие или отсутствие дополнительных условий к расходованию средств в рамках выбранной отрасли или группы отраслей напрямую зависит от степени развития федерации и демократических процедур в регионах и муниципалитетах. При развитом децентрализованном федеративном устройстве, отлаженной системе демократических процедур и развитии гражданского общества дополнительные условия к расходованию средств блочного трансферта в рамках выбранной отрасли или группы отраслей становятся излишними. При неразвитости данных институтов необходим контроль со стороны федерального центра за направлениями использования данных средств. В этом случае может понадобиться отдельное оформление процедур контроля за выделяемыми средствами (например, аудит эффективности).

В главе 2 решается задача по анализу сложившейся в зарубежных странах системы межбюджетных отношений на основе сочетания принципов конкурентного и кооперативного федерализма. Рассмотрены особенности систем межбюджетных отношений в ряде развитых стран (США, Канада, Германия, Австралия), при этом особое внимание уделено эволюции федеративных отношений в этих странах, анализу возможных подходов к типологизации моделей бюджетного федерализма. Во второй главе также отдельно рассматриваются проблемы поддержания ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами в развитых и развивающихся странах, так как данные вопросы в настоящее время слабо проработаны в отечественных исследованиях, несмотря на их актуальность на современном этапе развития бюджетного федерализма в России.

25

Важно понимать, что в реальности не существует кооперативного и конкурентного федерализма в «чистом виде». Проведенный анализ показал, что в той или иной национальной системе межбюджетных отношений могут доминировать принципы конкуренции, либо принципы кооперации. Таким образом, США и Канада не являются в «чистом виде» странами конкурентного федерализма, а Германия — соответственно, кооперативного федерализма. Это государства, где соответствующие принципы нашли наиболее глубокое отражение Необходимо также отметить, что не только страны различаются соотношением принципов конкуренции и кооперации, но это соотношение может меняться и достаточно существенно на протяжении истории какой-то одной конкретной страны. С этой точки зрения интересен следующий факт. США традиционно считаются «страной конкурентного федерализма». Однако часто исследователи применяют термин «кооперативный федерализм» для характеристики изменений в американской системе межбюджетных отношений в 30-60-е гг. прошлого столетия (в этот период совместно федерацией и штатами реализовывались крупномасштабные проекты в сфере строительства дорог, жилья и т.д.)22. Однако при сравнении, федеративных отношений в США и Германии в 50-60-х гг. прошлого века, становится очевидным, что даже в этот период в США в целом продолжали доминировать черты конкурентного федерализма. Даже в этот период, штаты в США по-прежнему обладали значительной автономией, как в области налогообложения, так и в сфере предоставления общественных благ. Таким образом, необходимо учитывать некоторую относительность рассматриваемой классификации типов федерализма.

Особое внимание уделяется анализу зарубежного опыта поддержания ликвидности субнациональных бюджетов с помощью льготных кредитов. Проведенный анализ свидетельствуют о том, что бюджетные кредиты могут использоваться как на покрытие бюджетного дефицита, так и на покрытие кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов. Тем не менее, необходимо отменить, что механизмы льготного казначейского кредитования,

22 Inman. R, Rubinfeld D. (1997). Rethinking federalism. // Journal of Economic Perspectives. Vol. 11, № 4.

26

как правило, применяются в странах с высокоцентрализованными бюджетными системами, в которых полномочия субнациональных органов власти в части долговой политики крайне ограничены и/или, как минимум, подлежат координации с центральным правительством. В контексте этих стран долговая дисциплина субнациональных властей обеспечивается либо административными методами (ограничение займов, введение внешнего финансового управления), либо использованием квазирыночным инструментов (процентная ставка). Опыт преобладающего большинства других государства связан, как правило, с использованием рыночных инструментов поддержки ликвидности территориальных бюджетов (банковские кредитные линии, ценные бумаги), смягчение действия которых административными мерами осуществляется лишь в форс-мажорных ситуациях (затяжная рецессия, схлопывание кредитных рынков, чрезвычайные ситуации).

В главе 3 решается задача по анализу основных проблем межбюджетных отношений в контексте развития института бюджетного федерализма в России. Рассмотрены основные тенденции в развитии отношений между бюджетами различного уровня в докризисный период 2000-2008 гг., а также более детально изучены проблема мягких бюджетных ограничений субнациональных властей и вопросы формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В целом достаточно сложно оценить развитие системы межбюджетных трансфертов за период 2000-2008 гг. Важно отметить, что за это время повысилась прозрачность системы межбюджетных трансфертов, существенное число межбюджетных трансфертов распределяется по заранее определенным правилам. Прошла реформа разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями власти, в значительной степени были сокращены нефинансируемые федеральные мандаты.

В то же время необходимо отметить, что к концу 2000-х гг. система межбюджетных трансфертов становится все более сложной и запутанной. В федеративных государствах с развитой экономикой существует два основных канала предоставления финансовой помощи нижестоящим уровням власти:

выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и поддержание региональных расходов по приоритетным для всей федерации направлениям на социально приемлемом уровне. В Российской Федерации в соответствии с Законом «О федеральном бюджете на 2011 г. и на период до 2013 г.» (принятым в конце 2010 года) насчитывалось более 150 различных трансфертов (5 видов дотаций, 105 субсидий, 23 субвенции и 18 иных межбюджетных трансфертов). Возникает вопрос, эффективна ли такая система. В 2011 г. объем 49 федеральных трансфертов не превышал 1 млрд. руб., из чего следует, что конкретный регион мог получать по отдельным направлениям финансирование в объеме, не превышающем сотни, а то и десятки тысяч рублей. Учитывая, что большинство небольших по объему трансфертов носит целевой характер (субвенции и субсидии), логично предположить, что издержки на администрирование подобных трансфертов (проверка целевого использования и т.п.) могут оказаться существенно больше получаемых выгод. В результате крайне важно провести тщательный анализ существующей системы разграничения полномочий между Федерацией и субъектами с точки зрения ее эффективности. По итогам подобного анализа возможно принятие решений о передаче каких-то полномочий полностью региональному или муниципальному уровню власти, а ряд расходных обязательств, возможно, потребуется передать обратно на федеральный бюджет. При реформировании системы целевых трансфертов и распределения полномочий по уровням власти, можно использовать зарубежный опыт функционирования блочных трансфертов, выделяемых на целые отрасли (или даже группы отраслей).

В рамках главы 4 решаются две задачи: исследовать международный и российский опыт проецирования национальной контрциклической политики на субнациональный уровень и предложить направления совершенствования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Анализ международного опыта проецирования национальной контрциклической политики на субнациональный уровень позволяет сформулировать следующие выводы.

Во-первых, большинство рассматриваемых стран не стали изменять основные инструменты системы межбюджетных отношений для адаптации

28

региональных и местных бюджетов к резким колебаниям экономической конъюнктуры, а ориентировались на специальный комплекс инструментов, носящих временный характер и приспособленных для оперативной реакции на изменение экономической конъюнктуры. Так, в Канаде, Германии, Австралии в связи с кризисом не были пересмотрены формулы распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности. Значимым исключением стали США, в которых изменились подходы к предоставлению региональным властям средств в рамках финансирования программы «Мэдикэйд» и ряда других программ. В частности, изменение принципов финансирования «Мэдикэйд» аргументировалось тем, что объемы финансирования определяются исходя из «запаздывающих» данных, что в условиях резких экономических колебаний неприемлемо. В большей степени это обусловлено спецификой организации межбюджетных отношений в США, где в отсутствии межбюджетных трансфертов, специально ориентированных на выравнивание горизонтального и вертикального бюджетных дисбалансов, применятся многочисленные трансферты, которым федеральные власти придают в большей или меньшей степени выравнивающие свойства. Следует отметить, что, например, в Канаде объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности также «реагирует» на изменение экономической ситуации в регионе с запозданием в два года, однако вопрос о пересмотре порядка расчета индекса налогового потенциала с целью учета изменений налоговой базы в условиях экономического кризиса, там в настоящее время не рассматривается.

Во-вторых, классические подходы, предусматривающие прогрессивность финансовой помощи субнациональным властям по отношению к бюджетному потенциалу территории (чем богаче территория, тем меньше средств из федерального центра она получает), в рамках антикризисной программы заменяются предоставлением финансовой помощи, наиболее нуждающимся слоям населения вне зависимости от того, в бедном или богатом регионе они проживают. В некоторых случаях экономически развитые регионы получают даже большую поддержку в рамках антикризисного пакета. Например, при одинаковом росте безработицы большее увеличение софинансирования программы «Мэдикэйд» из федерального бюджета США получат штаты с

29

более высоким уровнем доходов населения. Снижение выравнивающих свойств финансовой помощи во время рецессии может быть отчасти оправдано тем, что наиболее острые проблемы наблюдаются у тех регионов, которые до кризиса испытали экономический бум, тогда как депрессивные территории практически не чувствуют изменений, особенно в случае преобладания финансовой помощи из федерального бюджета в структуре их бюджетных доходов.

В-третыа, особый упор делался на оперативности предоставления финансовой помощи с целью максимального стимулирования спроса на начальной стадии кризиса и недопущения дефляции. Так, регионам зачастую рекомендовалось тратить выделяемые средства как можно быстрее (например, введение нехарактерного ранее для развитых стран принципа «потрать или потеряешь» в Канаде).

В-четвертых, большая часть принимаемых решений в сфере межбюджетных отношений относится к дискреционной контрциклической политике, которая обычно критикуется за то, что при ее осуществлении возникает отставание в диагностике нужного момента для реализации соответствующих мер, процесс разработки и принятия необходимых мер также требует дополнительного времени и, наконец, существует определенный временной лаг между принятием мер и возникновением эффекта от их реализации, связанного с изменением поведения экономических агентов. Все эти временные лаги приводят к тому, что налоговые послабления и бюджетные вливания, призванные помочь экономическим агентам в период рецессии, начинают действовать позже, когда необходимость в них ослабла и перестала иметь место, т.е. в период оживления или подъема. В результате, меры вместо противоциклических могут превратиться в проциклические. Одновременно, политические соображения могут противодействовать отмене мер, первоначально задумывавшихся как временные, когда необходимость в них отпадает.

Рассмотренные меры, как правило, учитывают критику дискреционной контрциклической политики. Большинство стран приняло антикризисные планы в сфере межбюджетных отношений необычайно оперативно (в Канаде даже пошли на существенный пересмотр графика бюджетного процесса).

30

Кроме того, по целому ряду программ предусмотрены автоматические механизмы сокращения или окончания их финансирования. Например, разовая индексация субвенций региональным властям на финансирование продовольственных карточек на 13,6% в США предусматривает замораживание финансирования на достигнутом уровне до тех пор, пока последующий рост потребительских цен не составит накопленным итогом указанные выше 13,6%. По многим направлениям предоставления антикризисной помощи региональным бюджетам предусматриваются сроки окончания предоставления данной помощи.

Несмотря на то, что развитые страны добились определенных успехов в совершенствовании инструментов дискреционной контрциклической политики в сфере межбюджетных отношений, представляется, что более прозрачной и эффективной была бы разработка определенных долгосрочных правил, по которым регионам предоставляется дополнительная финансовая помощь во время экономического кризиса. Например, опыт нынешней и прошлой рецессии в США показал, что увеличение федерального софинансирования программы медицинской помощи малоимущим активно используется федеральным центром для оказания бюджетам штатов антикризисной финансовой помощи. Вполне логично было бы создать правило, по которому наступление общенациональной рецессии приводит к расширению федерального финансирования данной программы, а выход из рецессии всегда сопровождается снижением федеральных трансфертов. Отсутствие таких правил приводит к тому, что в целом политика развитых стран по предоставлению регионам антикризисной финансовой помощи не носит упорядоченного характера и зачастую сопровождается принятием популистских решений.

Сравнивая зарубежный и отечественный опыт антикризисной политики можно отметить следующее. В целом политика федерального центра в сфере межбюджетных отношений в условиях кризиса стала менее формализованной. Также важно отметить, что не все федеральные антикризисные меры соответствуют мировому опыту. Прежде всего, речь идет об изменении формулы распределения дотаций из ФФПР и о существенном сокращении

31

расходов на дорожное строительство. В то же время целый ряд мер, в том числе снижение налоговой нагрузки, проводились в русле «антикризисной» практики зарубежных стран. Важно также подчеркнуть, что на фоне значительного падения налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, а также существенного ухудшения условий заимствований (прежде всего, роста ставок) роль федеральной помощи заметно возросла. Трансферты и бюджетные кредиты из федерального бюджета стали своего рода «подушкой безопасности», благодаря которой регионы смогли более мягко пройти пик экономического кризиса.

На основе проведенного анализа зарубежного опыта и российской практики межбюджетных отношений в работе сформулированы предложения по совершенствованию системы межбюджетных отношений в России по следующим направлениям:

1) упорядочивание применения механизма софинансирования расходов субъектов РФ из федерального бюджета,

2) ужесточение бюджетных ограничений субнациональных властей,

3) стимулирование субъектов РФ к развитию налогового потенциала,

4) повышение прогрессивности финансового выравнивания.

Упорядочивание применения механизма софинансирования расходов

субъектов РФ из федерального бюджета. Кризис выявил целый ряд недостатков действующего механизма софинансирования расходов субъектов Российской Федерации из федерального бюджета: недостаточная прозрачность и формализация выделения средств, невозможность адекватной оценки региональных приоритетов федеральными органами исполнительной власти, несвоевременность предоставления финансовых ресурсов, неэффективность использования средств и невозможность среднесрочного и даже краткосрочного бюджетного планирования, несправедливость распределения средств, нерациональность выбора направлений софинансирования со стороны федеральных органов власти, невозможность проконтролировать эффективность использования полученных средств и/или оценить необходимость их дальнейшего предоставления.

Для нейтрализации перечисленных выше недостатков предлагается реализовать меры по упорядочиванию механизма субсидий, увеличению роли дотаций и блочных трансфертов. Следует отметить следующие преимущества дотаций и блочных трансфертов перед классическими субсидиями: дотации и блочные трансферты обеспечивают межотраслевую гибкость и возможность ориентации на региональные приоритеты, субсидии требуют софинансирования со стороны регионов (в результате в более выигрышное положение ставятся богатые территории), предоставление узкоотраслевых субсидий приводит к наращиванию расходов, а не к поиску путей оптимизации расходов, дотации обеспечивают большую межвременную гибкость региональных расходов. Все вышеназванные преимущества дотаций и блочных трансфертов перед классическими субсидиями усиливаются во время спада экономической активности.

В итоге первичное упорядочивание системы субсидий должно привести к тому, что должны остаться только те субсидии, которые направлены на осуществление капитальных расходов и/или проведение институциональных реформ. Остальные субсидии целесообразно отменить с соответствующим увеличением объема фонда финансовой поддержки регионов. При этом в дальнейшем основным направлением совершенствования системы межбюджетных отношений в России должна стать консолидация субсидий.

1) Существующие субсидии по финансированию полномочий субъектов федерации и вопросов местного значения предлагается объединить в межотраслевую консолидированную субсидию.

2) Перечень направлений софинансирования утверждается Правительством Российской Федерации на 3-5 лет. Данный перечень не может включать более 10 направлений для софинансирования. По каждому направлению отраслевыми ведомствами формулируются условия предоставления данных средств субъектам РФ. В качестве направлений софинансирования можно выделить, например, следующие: дорожное хозяйство, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство (в частности внедрение энергосберегающих технологий).

3) Пропорции использования консолидированной субсидии по каждому конкретному направлению из утвержденного на федеральном уровне перечня определяются региональными властями самостоятельно. Такой подход, с одной стороны, обеспечит целевое использование средств для финансирования приоритетных проектов, а с другой стороны, даст получателям существенно большую свободу и позволит учесть региональную специфику.

4) Консолидированную субсидию предлагается распределять между всеми субъектами федерации на основании единой формулы. Можно предложить 3 основных варианта методики выделения субсидий: пропорционально численности населения региона (подушевое), пропорционально численности населения с учетом индекса бюджетных расходов, пропорционально численности населения с учетом бюджетной обеспеченности субъекта. Рассмотренный в рамках данной работы опыт зарубежных стран приводит к выводу о наибольшей целесообразности распределения блочных трансфертов по подушевому принципу, так как подобные трансферты по сути выравнивают вертикальный бюджетный дисбаланс, стимулируя регионы конкурировать за привлечение на свою территорию населения.

В условиях Российской Федерации, характеризующихся значительными различиями как в стоимости оказания услуг населению, так и в налоговом потенциале субъектов, на начальном этапе внедрения подобного трансферта важно учитывать именно бюджетную обеспеченность регионов: уровень софинансирования должен быть в обратной зависимости от бюджетной обеспеченности. Однако необходимо подчеркнуть, что блочные трансферты, какой является консолидированная субсидия, выравнивают вертикальный бюджетный дисбаланс: регионам компенсируются расходы, связанные с реализацией национальных приоритетов, которые характерны для всех регионов России. В этой связи компромиссным вариантом является распределение консолидированной субсидии с учетом бюджетной обеспеченности регионов. Однако прогрессивность выравнивания в подобном механизме следует сделать заметно более низкой, чем при выделении дотаций на выравнивание из ФФПР.

5) С целью обеспечения равномерного и своевременного выделения финансовых ресурсов необходимо обеспечить подписание рамочного соглашения между отраслевыми федеральными ведомствами и субъектами РФ сроком на 3-5 лет. В рамках данных соглашений устанавливается, что если субъект РФ выбирает для расходования средств, выделяемых в рамках консолидированной субсидии, направление, курируемое данными отраслевым федеральным органом, то органы власти субъекта РФ обязаны предоставлять в данный орган соответствующую документацию о результатах использования средств субсидии. При этом в случае, если выделение субсидии было сопряжено с обязательством субъекта РФ достичь каких-либо показателей или построить какие-либо объекты, нарушение данных обязательств должно приводить к приостановке выделения субсидии до выполнения всех обязательств субъекта РФ или до возвращения в федеральный бюджет неэффективно потраченных средств.

6) Не использованные в отчетном году субсидии бюджетам субъектов РФ сохраняют свое целевое назначение и переносятся на очередной финансовый год.

7) Описанный выше порядок выделения субсидий в принципе не требует значительного софинансирования со стороны субъектов РФ, так как консолидированная субсидия будет охватывать значительную часть сфер деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Если по каким-либо причинам софинансирование со стороны субъекта РФ признается желательным, то предлагается создать следующие зависимости уровня софинансирования: от текущей макроэкономической ситуации в стране и от уровня бюджетной обеспеченности конкретного региона. Если в целом в экономике России наблюдается рецессия, то целесообразно установить нулевой уровень софинансирования федеральных субсидий из бюджетов всех субъектов РФ. Если в экономике России в целом наблюдается рост, то возможно установление ненулевого уровня софинансирования федеральных субсидий из бюджета субъекта РФ, обратно пропорционального уровню бюджетной обеспеченности субъекта РФ, с тем, чтобы от субъекта РФ с наименьшей

бюджетной обеспеченностью не требовалось софинансирование федеральных субсидий, а от субъекта РФ с наибольшей бюджетной обеспеченностью, получающего федеральные субсидии, требовалось софинансирование в размере не более 50%.

Ужесточение бюджетных ограничений субнациональных властей. Проблема мягких бюджетных ограничений существенно обострилась в России во время финансового кризиса. Основными факторами усиления данной проблемы стали низкая степень формализации экстренной финансовой помощи из федерального бюджета, а также невозможность и нежелание региональных властей проводить самостоятельную стаблизационную политику, направленную на сглаживание последствий негативных и позитивных внешнеэкономических шоков для расходной части бюджета. В этой связи предлагаются три меры.

Во-первых, развитие института региональных резервных фондов. Основной целью создания Резервных фондов субъектов РФ должно стать обеспечение стабильности исполнения обязательств в условиях колебаний бюджетных доходов. Можно выделить следующие основные преимущества концепции региональных резервных фондов: сглаживание расходов и повышение их эффективности, создание инструмента стабилизации региональных финансов, который в большей степени, чем дотации на сбалансированность, учитывает региональную специфику, расширение возможностей заимствования (как показывает российский и зарубежный опыт, наличие резервов является важным фактором удешевления и продления сроков заимствований). Создание регионального резервного фонда особенно актуально для субъектов Российской Федерации, в которых:

• доля налога на прибыль организаций (самого нестабильного источника доходов) в структуре налоговых доходов превышает среднероссийский уровень;

• объем государственного долга в двух из последних трех лет превышает 50% к объему доходов без учета объема безвозмездных поступлений. Во-вторых, совершенствование формализации распределения экстренной

финансовой помощи субъектам РФ. К механизмам экстренной финансовой

36

помощи субъектам РФ относятся бюджетные кредиты и дотации на сбалансированность. Целесообразно выбрать один из этих механизмов для компенсации регионам резкого снижения бюджетных доходов. В условиях низкой процентной ставки по бюджетным кредитам и относительно высокого уровня инфляции предоставление «дешевого» и долгосрочного бюджетного кредита и предоставления дотаций оказывают на платежеспособность субнациональных бюджетов во многом схожее влияние.

В-третьих, поддержание ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами. Следует отметить, что существующие объективные ограничения для субнациональных заимствований на открытом рынке в России делают актуальным как применения бюджетных кредитов, так и овердрафтного казначейского кредитования. При этом необходимо тщательно разграничить применение данных инструментов. В российских условиях бюджетные кредиты могут использоваться для обеспечения сбалансированности субнациональных бюджетов (особенно в условиях рецессии), тогда как казначейские кредиты - для покрытия кратковременных кассовых разрывов.

Стимулирование субъектов РФ к развитию налогового потенциала. С целью стимулирования субъектов Российской Федерации, принимающих меры по привлечению инвестиций и увеличению регионального налогового потенциала, предлагается создать за счет средств федерального бюджета Российской Федерации - Федеральный фонд развития налогового потенциала (далее — фонд). Средства фонда могут предоставляться в форме дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению налогового потенциала региона. Премированию будут подлежать только двадцать лучших субъектов Российской Федерации, среди всех оцениваемых регионов. Для определения данных регионов, предлагается использовать комплексную оценку экономических показателей в следующих сферах: инвестиционной деятельности (кроме добывающей промышленности), налогообложения, промышленного производства (кроме добывающей промышленности). Следует отметить, что премированию будут

подлежать только те субъекты Российской Федерации, которые на протяжении трех лет достигли наивысших результатов во всех трех описываемых сферах. Создание дополнительных стимулов регионам, реализующих эффективные региональные политики позволит создать новые источники роста тем регионам, которые привлекают инвестиции в сферы отличные от добывающей промышленности. Соответственно, дополнительные доходы регионам, демонстрирующим эффективную работу, могут позволить в будущем перейти на самообеспеченность. Кроме того, регионы за счет стимулирующего распределения федеральных средств увеличат не только свою налоговую базу, но и «смежные» налоговые базы, используемые в качестве доходных источников федерального бюджета. Следовательно, создание рассматриваемого Фонда будет выгодно как отдельным регионам, так и Федерации в целом.

Повышение прогрессивности финансового выравнивания. Одним из инструментов повышения прогрессивности финансового выравнивания в России может стать внедрение механизма «отрицательного трансферта» на федеральном уровне. В настоящее время существует объективная необходимость увеличения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в силу сильной дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Дополнительным источником финансирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации мог бы стать «отрицательный трансферт», аналогичный тому, что применяется в настоящее время в России на региональном уровне. Применение «отрицательного трансферта» позволяет более полно использовать природную ренту для социального развития регионов России. Изучение опыта межземельного выравнивания в Германии позволило рассмотреть возможные подходы к расчету «отрицательного трансферта» на федеральном уровне в России, выделить достоинства и недостатки тех или иных вариантов расчета.

В главе 5 решается задача по разработке методики оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. Подходы к формированию методики оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации во многом зависят от того, исходя из каких критериев оценивается эффективность межбюджетных

38

отношений, каким образом формулируются задачи, которые должны быть достигнуты с использованием инструментов межбюджетных отношений. Задачи по повышению эффективности межбюджетных отношений определены в концептуальных документах, разработанных Минфином России23.

Предлагаемый методологический подход к решению данных проблем основывается на том, что система организации финансирования муниципальных образований должна решать три взаимосвязанные и, в то же время, в определенной мере противоречащие друг другу задачи.

1. Обеспечить финансовую автономию муниципальных образований, что формирует условия их самостоятельной деятельности как уровня публичной власти, дает возможность выбора наиболее эффективных путей решения вопросов местного значения, формирует предпосылки для комплексного социально-экономического развития, позволяет создавать стимулы к наращиванию доходов и оптимизации расходов местных бюджетов.

2. Использовать механизмы выравнивания финансовых условий деятельности муниципальных образований, что позволяет создать предпосылки для реализации социальной справедливости в обеспечении доступа граждан к муниципальным услугам.

3. Обеспечить передачу на муниципальный уровень ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий, без чего невозможно наиболее полное удовлетворение спроса граждан на муниципальные бюджетные услуги.

Предлагается следующий подход к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Федерации:

1) оценка охватывает все три вышеназванных компонента, определяющие финансовые условия эффективной реализации муниципальной реформы;

2) по каждому из компонентов рассматриваются как процедуры, закрепленные в нормативно-правовом регулировании межбюджетных

25Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы, а также Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года.

отношений на региональном уровне, так и результаты использования инструментов межбюджетных отношений, отраженные в предлагаемых количественных показателях;

3) по каждому из компонентов оценивается два основных параметра: соответствие регулирования межбюджетных отношений в субъекте Федерации требованиям федерального законодательства и степень использования предоставленных федеральным бюджетным законодательством инструментов для наиболее эффективной реализации муниципальной реформы;

4) оценка основывается на применении количественных и качественных критериев (с преобладанием количественно измеримых критериев), что позволяет обеспечить объективность оценки. При этом предусматривается алгоритмизация применения качественных критериев;

5) оценка основана на системе сбалансированных показателей: вся деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ по организации межбюджетных отношений описывается с помощью набора показателей для каждой стратегической сфере (обеспечение финансовой автономии, финансовое выравнивание, наделение органов местного самоуправления достаточным объемом ресурсов для решения вопросов местного значения). При этом предусматривается возможность для «перекрестной проверки» эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, когда правильность оценки по одному направлению или показателю проверяется оценкой по другим направлениям оценки и показателям эффективности.

Заключение диссертационной работы содержит теоретические и практические выводы, полученные в результате проведенного исследования и предложения по совершенствованию регулирования межбюджетных отношений.

Основные публикации автора по теме диссертации

Монография

1. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России. -М.: Издательство «Дело» РАНХиГС, 2011. - 296 с.

Статьи в научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ

2. Макроэкономические условия формирования федерального бюджета на 2002 год // Финансы. - № 6,2001. - С.7-10.

3. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2004 году // Финансы. - № 10, 2003. - С. 3-5.

4. Межбюджетные отношения: направления совершенствования // Финансы. -№6,2004. -С. 3-6.

5. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 годах // Финансы. -№ 1,2006.-С. 3-6.

6. Взаимодействие федерального центра и регионов при проведении антикризисной политики: международный опыт // Вопросы экономики. -№9,2009.-С. 110-118

7. Адаптация системы межбюджетных отношений и субнациональных финансов к колебаниям экономической конъюнктуры // Экономическая политика.-№4,2009.-С. 171-189

8. Методологические подходы к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации // Экономическая политика. - № 1,2011. - С. 5 - 22.

9. Анализ возможностей совершенствования механизма «отрицательного трансферта» в России // Экономическая политика. - № 3,2011. - С. 70-80.

10. Оценка расходных потребностей субнациональных бюджетов в целях бюджетного выравнивания // Финансы. - № 6, 2011. - С. 3- 7.

11. О создании федерального фонда развития налогового потенциала в 2011 году // Финансы. - № 8, 2011. С. 3-8.

12. Поддержание ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами // Банковское дело. - № 8, 2011. - С. 24-28.

13. Пути совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации. - 2012, № 2(200)/январь. - С. 43-50.

Публикации в других изданиях

14. Финансовый федерализм // Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. Экономический рост 2000-2007. - М.: Издательство «Дело» АНХ, 2008. - С. 275-311.

15. Создание стимулов к повышению эффективности общественными финансами // Региональное управление в федеративном государстве: Очерки теории и практики / под ред. В.А. May, М.Ю. Сеньковской, B.C. Назарова. - М.: Издательство «Дело», АНХ, 2008. - С. 133-158.

16. Внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований// Региональное управление в федеративном государстве: Очерки теории и практики / под ред. В.А. May, М.Ю. Сеньковской, B.C. Назарова. - М.: Издательство «Дело», АНХ, 2008. - С. 159-174.

17. Информационное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления// Региональное управление в федеративном государстве: Очерки теории и практики / под ред. В.А. May, М.Ю. Сеньковской, B.C. Назарова. - М.: Издательство «Дело», АНХ, 2008.-С. 175-180.

18. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы // Российская экономика в 2008 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 30). - М.: ИЭПП, 2009. - С. 77-95.

19. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы // Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 31). - М.: Проспект, 2010.-С. 101-118.

20. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы // Российская экономика в 2010 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 32). - М.: Институт Гайдара, 2011. - С. 72-84.

Формат 60x90/16. Заказ 1553. Тираж 100 экз. Печать офсетная. Бумага для множительных аппаратов. Отпечатано в ООО "ФЭД+", Москва, ул. Кедрова, д. 15

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Силуанов, Антон Германович

Введение.

Глава 1. Теоретические основы бюджетного федерализма.

1.1. Особенности децентрализации государственных расходных полномочий.

1.2. Принципы распределения доходных полномочий между уровнями государственной власти.

1.3. Теоретические подходы к анализу эффективности предоставления межбюджетных грантов.

1.4. Децентрализация управления общественным сектором: проблемы и противоречия.

Глава 2. Системы межбюджетных отношений в зарубежных странах.

2.1. Принципы конкурентного и кооперативного федерализма.

2.2. Федеративные отношения и модели бюджетного федерализма в развитых странах.

2.3. Поддержание ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами.

Глава 3. Эволюция системы межбюджетных отношений в России.

3.1. Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня в 2000—2009 гг.

3.2. Проблема мягких бюджетных ограничений.

3.3. Фонд финансовой поддержки регионов.

Глава 4. Совершенствование системы межбюджетных отношений и ее адаптация к колебаниям экономической конъюнктуры.

4.1. Международный опыт проецирования национальной контрциклической политики на субнациональный уровень.

4.2. Состояние субнациональных финансов в России и бюджетная политика региональных властей во время экономического кризиса.

4.3. Российская практика адаптации системы межбюджетных отношений к изменениям макроэкономической ситуации.

4.4. Основные направления совершенствования системы межбюджетных отношений в России.

Глава 5. Оценка эффективности межбюджетных отношений в субъектах

Российской Федерации.

5.1. Основные проблемы реформы местного самоуправления и системы межбюджетных отношений на субнациональном уровне.

5.2. Анализ российского опыта разработки методик оценки эффективности межбюджетных отношений на субнациональном уровне

5.3. Методологические подходы к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России"

Актуальность темы исследования определяется решением задач исследования института бюджетного федерализма, важных как для современной экономической науки, так и для разработки научно-методологических основ проводимой государством бюджетной политики, в том числе в кризисных условиях.

В последние годы в Российской Федерации были приложены серьезные усилия по модернизации методов управления общественными финансами. Можно выделить три импульса к развитию межбюджетных отношений в России, которые нашли свое отражение в концептуальных документах, регулирующих среднесрочное развитие в данной сфере.

Во-первых, речь идет о принятии Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (одобренной Постановлением Правительства № 584 от 15 августа 2001 г.). Результатом реализации данных концептуальных документов стала законодательная база, ставшая основой новой системы межбюджетных отношений. Были разграничены полномочия между органами власти всех уровней, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня. Многие положения данных концептуальных документов до сих пор не утратили свою актуальность.

Во-вторых, в 2006 г. была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Данная Концепция определила комплекс задач и мер в области как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения эффективности управления общественными финансами на три года. В рамках работ по реализации Концепции была осуществлена система мер по укреплению финансовой самостоятельности субъектов

Российской Федерации, по созданию стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, по повышению прозрачности региональных и муниципальных финансов.

В-третьих, в 2009 г. правительством России была одобрена Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. Необходимо отметить, что данный концептуальный документ принимался в принципиально других макроэкономических условиях, чем первые два, обозначенные выше. Если среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за несколько лет до кризиса в 2 раза превышали показатели инфляции, то в 2009 г. произошло значительное сокращение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в частности налога на прибыль организаций. В этой связи Минфином России были разработаны меры, необходимые для реализации федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, по устойчивому исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Подготовлены изменения в систему межбюджетных отношений, позволяющие адаптировать региональные бюджеты к изменениям экономической ситуации, оказывается методологическая поддержка органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Таким образом, проделана большая и значимая работа по реформированию межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях.

Вместе с тем современный этап развития взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг требует дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Финансовый кризис неизбежно внес изменения в систему межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях.

Несмотря на своевременность принятых мер по стимулированию российской экономики, в том числе с помощью инструментов межбюджетных отношений, кризис выявил определенные проблемы рассматриваемой системы. Частичное дублирование и узкая направленность межбюджетных трансфертов не позволяют субнациональным властям в полной мере сосредоточить получаемые ресурсы на решении наиболее актуальных проблем социально-экономического развития территорий. Кроме того, антикризисный пакет в сфере межбюджетных отношений можно отнести к мерам дискреционной бюджетной контрциклической политики, которая обычно критикуется за то, что при ее осуществлении возникает отставание в диагностике нужного момента для реализации соответствующих мер, процесс разработки и принятия необходимых мер также требует дополнительного времени и, наконец, существует определенный временной лаг между принятием мер и возникновением эффекта от их реализации, связанного с изменением поведения экономических агентов. Все эти временные лаги приводят к тому, что бюджетные вливания, призванные помочь экономическим агентам в период рецессии, начинают действовать позже, когда необходимость в них ослабла и перестала иметь место, т.е. в период оживления или подъема. В результате меры вместо контрциклических могут превратиться в проциклические. Одновременно политические соображения могут противодействовать отмене мер, первоначально задуманных как временные, когда необходимость в них отпадает.

В результате в современной России стала актуальной разработка предложений по развитию межбюджетных отношений на долгосрочную перспективу как на национальном уровне, так и на уровне субъектов РФ (в том числе с помощью проведения аудита эффективности межбюджетных отношений в регионах).

Степень разработанности проблемы. Диссертационное исследование основывается на экономических работах, посвященных особенностям организации межбюджетных отношений в государствах с федеративным устройством. Среди зарубежных авторов, занимающихся вопросами бюджетного федерализма, можно выделить работы Р. Берда, Р. Боудвея, А. Бретона, П. Буфе, Дж. Бьюкенена, Б. Вайнгаста, Р. Инмана, X. Лазара, Р. Масгрейва, У. Оутса, Д. Рубенфельда, Ч. Тибу, Р. Уоттса, А. Шаха, в которых содержится анализ развития межбюджетных отношений в федеративных государствах, достаточно полно раскрыта проблематика централизации и децентрализации доходных и расходных полномочий, анализируются вопросы сбалансированности бюджетов различных уровней, а также проблемы оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов.

Теоретическим и эмпирическим исследованиям межбюджетных отношений в условиях развития федерализма в России посвящены труды А. Аганбегяна, Е. Бухвальда, С. Валентея, Т. Голиковой, В. Горегляда, А. Игудина, П. Кадочникова, О. Кузнецовой, А. Лаврова, Б. Лавровского, О. Лугового, В. Лексина, Л. Лыковой, В. Назарова, С. Синельникова-Мурылева, И. Трунина, А. Хандруева, В. Христенко, А. Швецова, Л. Якобсона. В данных работах подробно описана и проанализирована реформа межбюджетных отношений в России, дана оценка нормативно-правовых актов, регулирующих межбюджетные отношения в Российской Федерации, достаточно подробно исследованы проблемы использования финансовых инструментов, задействованных в межбюджетных отношениях.

Однако в работах, посвященных бюджетному федерализму, недостаточно развит анализ системы межбюджетных отношений как одного из инструментов контрциклической бюджетной политики, отсутствует комплексный подход к оценке эффективности межбюджетных отношений, в том числе на субнациональном уровне. Недостаточно внимания уделяется проблеме понимания межбюджетных отношений как целостной системы, отдельные элементы которой, однако, имеют самостоятельное прикладное значение. В этой связи требует дополнительного развития научное обоснование системы межбюджетных отношений как имманентно присущей институту бюджетного федерализма, изменяющейся под воздействием как развития данного института, так и внешних экономических шоков.

Целью диссертационного исследования является научное обоснование направлений совершенствования межбюджетных отношений с учетом развития российской модели федерализма и циклических колебаний экономической конъюнктуры.

Для достижения сформулированной выше цели необходимо решить следующие задачи:

- исследовать теоретические положения в области бюджетного федерализма, выявить основные проблемы децентрализации управления общественным сектором;

- провести анализ сложившейся в зарубежных странах системы межбюджетных отношений на основе сочетания принципов конкурентного и кооперативного федерализма;

- проанализировать основные проблемы межбюджетных отношений в контексте развития института бюджетного федерализма в России;

- исследовать международный и российский опыт проецирования национальной контрциклической политики на субнациональный уровень;

- предложить направления развития системы межбюджетных отношений;

- разработать методику оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования является государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных финансовых потоков.

Объектом исследования являются государственные финансы в части существующих взаимосвязей и взаимозависимостей, возникающих в процессе функционирования и взаимодействия различных элементов системы межбюджетных отношений.

Методологической основой исследования являются системный и комплексный подход к развитию межбюджетных отношений, фундаментальные положения экономической науки, связанные с обоснованием бюджетной и налоговой политики, законодательные и нормативно-методические документы. Для достижения целей и задач исследования использовались общенаучные методы познания, методы социально-экономического анализа, методы классификации, группировки, системный анализ и синтез, исчисление индексов, аналогия, структурный и сравнительный методы, расчет коэффициентов вариации и т.д.

Работа выполнена в соответствии с пунктами 2.7, 2.11, 2.15, 2.16., 2.18, 2.21 Паспорта специальности ВАК 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит».

Информационная база исследования включает нормативно-правовые акты России и иностранных государств в сфере межбюджетных отношений и субнациональных финансов; отчетность об исполнении федерального, региональных и местных бюджетов Российской Федерации, о формировании и распределении финансовых ресурсов, используемых в межбюджетных отношениях; статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Казначейства России, Федеральной налоговой службы, Министерства финансов Российской Федерации, ряда других российских министерств и ведомств; отчетность по государственным финансам США, Канады, Австралии, Германии, работы как отечественных, так и зарубежных экспертов в сфере бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Научная новизна диссертации заключается в разработке комплекса теоретико-методических положений в сфере регулирования межбюджетных отношений и состоит в следующем.

1. Развита концепция «лабораторного федерализма», суть которой заключается в том, что децентрализация управления общественным сектором стимулирует инновации в данном секторе экономики. Определены факторы, смягчающие «проблему безбилетника» (издержки по разработке инновационной государственной программы несет один 9 регион, а остальные имеют возможность копировать примеры «лучшей практики», в результате чего подрываются стимулы к инновациям). К указанным факторам относятся в том числе: временные лаги, которые делают «регион-инноватор» временным монополистом в использовании инновационной программы; возможность привлечения дополнительных государственных и частных инвестиций в регионы-лидеры.

2. Систематизированы и дополнены критерии отнесения тех или иных исследований к теории фискального федерализма первого или второго поколения. В работе доказано, что не существует жесткой временной границы между двумя поколениями теории фискального федерализма. Выгоды и издержки, возможности и риски децентрализации государственных расходных и доходных полномочий рассмотрены с точки зрения теории фискального федерализма как первого, так и второго поколения.

3. Разработана авторская классификация блочных трансфертов, созданная по трем ключевым характеристикам: отраслевой или межотраслевой характер, наличие либо отсутствие требования о софинансировании со стороны региона, наличие либо отсутствие установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках одной отрасли. Исходя из различных сочетаний данных трех признаков выделено 8 типов блочных трансфертов.

4. Выявлены основные направления использования инструментов межбюджетных отношений для проецирования национальной антикризисной политики на субнациональный уровень, которые были применены в развитых и развивающихся странах.

5. Доказано, что в период экономического кризиса в России существенно обострилась проблема мягких бюджетных ограничений. Для решения данной проблемы предложено три механизма: развитие института региональных резервных фондов, совершенствование формализации распределения экстренной финансовой помощи субъектам РФ, поддержание ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами.

6. Сформулированы предложения по повышению эффективности софинансирования расходов субнациональных властей из федерального бюджета. Предложены меры, направленные на упорядочивание механизма субсидий, увеличение роли дотаций и блочных трансфертов.

7. Сформулированы методологические принципы оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах РФ. На их основе разработана методика, базирующаяся на системе сбалансированных показателей. Вся деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ по организации межбюджетных отношений описывается с помощью набора показателей трех стратегических сфер: обеспечение финансовой автономии, финансовое выравнивание, наделение органов местного самоуправления достаточным объемом ресурсов для решения вопросов местного значения.

Практическая значимость работы состоит в том, что полученные результаты и практические предложения могут быть использованы в работе органов государственной власти Российской Федерации в рамках совершенствования механизма регулирования межбюджетных отношений. В частности, особое практическое значение имеют:

1) методика оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах РФ. Данная методика может решить несколько практических задач. Во-первых, ее можно использовать как элемент оценки эффективности финансового менеджмента в субъектах РФ, что станет значительным практическим вкладом в развитие в России аудита эффективности. Во-вторых, принципы и подходы, использованные в данной методике, могут быть спроецированы на другие элементы оценки эффективности финансового менеджмента в субъектах РФ. В-третьих, в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. перед Минфином России ставится задача в целях повышения эффективности межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях разработать методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений. Проведение оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах РФ позволит выявить основные причины неэффективности рассматриваемой системы и повысит качество методических рекомендаций Минфина России;

2) методические рекомендации по формированию и использованию средств фондов финансовых резервов субъектов Российской Федерации, необходимость разработки которых также закреплена в упомянутой выше Концепции;

3) предложения по сокращению числа субсидий за счет их консолидации в блочный трансферт;

4) предложение по поддержанию ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами;

5) предложение по стимулированию субъектов РФ к развитию налогового потенциала с помощью создания специального фонда;

6) предложение по повышению прогрессивности выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ, в том числе с помощью введения на межрегиональном уровне «отрицательного межбюджетного трансферта».

Теоретическая значимость работы состоит в следующем:

1) результаты диссертационного исследования позволили развить концепцию «лабораторного федерализма»;

2) систематизация различных направлений исследований в рамках теории бюджетного федерализма позволяет упорядочить подходы к анализу данного института;

3) авторская классификация блочных трансфертов может использоваться для межстрановых сопоставлений в сфере анализа организации межбюджетных отношений;

4) сделанный в исследовании вывод о необходимости разработки долгосрочных правил, по которым регионам предоставляется дополнительная финансовая помощь во время экономического кризиса, позволяет по-новому отнестись к изучению стабилизационных свойств инструментов межбюджетного регулирования.

Апробация и внедрение результатов работы

При подготовке Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. Минфином России были использованы следующие результаты, полученные в ходе диссертационного исследования:

1) перечень мер, необходимых к принятию на региональном уровне для проведения эффективной бюджетной политики в условиях финансового кризиса;

2) предложение о наделении субъектов РФ правом формирования фондов финансовых резервов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и об обязательности формирования фондов финансовых резервов в субъектах Российской Федерации с моноотраслевой структурой экономики, поступления доходов в бюджеты которых могут значительно сократиться при ухудшении экономической конъюнктуры;

3) предложение об объединении отдельных субсидий в соответствующие консолидированные субсидии.

Публикации. Основные положения диссертации отражены в опубликованной монографии и 18 статьях (из них 11 статей в изданиях, рекомендованных ВАК). Общий объем - 22,3 п.л.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и принципами построения научных исследований. Она состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложения. Диссертация соответствует логике проведенного теоретического и эмпирического анализа и научному обоснованию направлений

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Силуанов, Антон Германович

Заключение

Остановимся кратко на основных результатах и выводах, которые были получены в ходе проведенного исследования.

В рамках разработки комплекса теоретических положений в сфере межбюджетных отношений следует прежде всего выделить следующие результаты, полученные в рамках настоящей работы.

Во-первых, в развитие концепции «лабораторного федерализма» предложены механизмы и факторы, во многом преодолевающие выявленные другими авторами проблемы:

• временной лаг между разработкой, внедрением и получением первых результатов по программе в одном регионе и получением информации о результатах внедрения программы и ее копированием в других регионах делает «регион-инноватор» временным монополистом по использованию новой программы;

• несовершенство распространения информации, необходимость адаптации разработанных в других регионах успешных программ к уникальным условиям отдельных территорий, необходимость наличия «политического окна возможностей» для копирования инноваций удлиняют упомянутый выше временной лаг между получением результатов в «регионе-лидере» и в регионах, выбравших стратегию «следования за лидером»;

• сам факт лидерства в реформировании общественного сектора экономики может привлечь на территорию дополнительные инвестиции как со стороны бизнеса, так и из федерального бюджета, особенно если на федеральном уровне проводится стимулирование соответствующих преобразований.

В рамках концепции «лабораторного федерализма» предлагается существенно расширить вариативность для региональных властей в России реализации собственных полномочий, при этом разработав на федеральном уровне механизмы стимулирования инноваций в общественном секторе экономики.

Во-вторых, на основе обобщения и систематизации материалов, содержащихся в работах зарубежных авторов, разработаны и дополнены критерии отнесения тех или иных исследований к теории бюджетного федерализма первого или второго поколения.

• Для исследований теории фискального федерализма второго поколения характерно признание того, что как избиратели, так и представители властей принимают решения исходя из собственных интересов (максимизируя свои целевые функции), в отличие от исследований теории федерализма первого поколения, в которых делается предпосылка о том, что правительственные чиновники максимизируют благосостояние избирателей.

• Для исследований теории фискального федерализма второго поколения характерен акцент на изучении несовершенства контроля и неполноты информации с помощью использования достижений современной микроэкономической теории и теории фирмы.

• Для исследований теории фискального федерализма первого поколения характерен нормативный подход к организации управления общественным сектором, тогда как более поздние исследования делают акцент на изучении реальных процессов, происходящих в общественном секторе.

В работе показано, что не существует жесткой временной границы между двумя поколениями теории фискального федерализма, а также жесткой привязки конкретных авторов к тому или иному поколению. Выгоды и издержки, возможности и риски децентрализации государственных расходных и доходных полномочий рассмотрены с точки зрения теории фискального федерализма как первого, так и второго поколения.

В-третьих, разработана авторская классификация блочных трансфертов, созданная по трем ключевым характеристикам: отраслевой или межотраслевой характер, наличие либо отсутствие требования о софинансировании со стороны региона, наличие либо отсутствие установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках одной отрасли. Исходя из различных сочетаний данных трех признаков, выделено 8 типов блочных трансфертов.

Обобщая представленную классификацию видов блочных трансфертов, можно сделать следующие выводы.

1. Блочные трансферты могут выделяться как на основе софинансирования из региональных (местных) бюджетов, так и без условия софинансирования.

В первом случае (софинансирование расходов) могут достигаться следующие цели: а) возрастают расходы на определенные отрасли или на определенные направления в рамках выбранных отраслей; при этом у региональных (местных) властей отсутствует возможность заместить свои расходы по данным направлениям, финансируемым из собственных доходов, блочными трансфертами из федерального (регионального) бюджета; б) обеспечивается определенная гарантия того, что региональные власти с помощью блочного трансферта действительно реализуют свои приоритеты, а не только максимизируют объем бюджета, так как региональные власти выделяют на софинансирование выбранных направлений средства из собственных доходов.

Во втором случае (трансферт предоставляется на подушевой основе с/без учета бюджетной обеспеченности и без условия софинансирования) федерация более эффективно осуществляет вертикальное выравнивание и создает стимулы для регионов привлекать население на свою территорию.

2. Степень децентрализации управленческих решений в рамках блочных трансфертов выражается в двух аспектах: а) моноотраслевой или межотраслевой характер предоставляемых средств; б) наличие или отсутствие дополнительных условий к расходованию средств в рамках выбранной отрасли или группы отраслей. Межотраслевой подход предпочтительнее при доминировании территориального подхода к управлению, моноотраслевой - при доминировании отраслевого подхода к управлению. Наличие или отсутствие дополнительных условий к расходованию средств в рамках выбранной отрасли или группы отраслей напрямую зависит от степени развития федерации и демократических процедур в регионах и муниципалитетах. При развитом децентрализованном федеративном устройстве, отлаженной системе демократических процедур и развитии гражданского общества дополнительные условия к расходованию средств блочного трансферта в рамках выбранной отрасли или группы отраслей становятся излишними. При неразвитости данных институтов может быть необходим определенный контроль со стороны федерального центра за направлениями использования данных средств или даже за эффективностью их использования. В этом случае может понадобиться отдельное оформление процедур контроля за выделяемыми средствами (например, аудит эффективности).

В-четвертых, на основе анализа теории бюджетного федерализма и международного опыта развития систем межбюджетных отношений доработаны подходы к выделению отличительных признаков конкурентного и кооперативного федерализма:

• подчеркивается возможность возникновения существенных проблем при принятии решений в сферах совместного ведения в условиях кооперативного федерализма;

• делается акцент на опасности возникновения проблемы мягких бюджетных ограничений у субнациональных властей в рамках кооперативного федерализма (при этом подчеркивается взаимосвязь проблемы мягких бюджетных ограничений и регулирования федеральным центром субнациональных заимствований);

• предлагается исключить формирование правительства на основе коалиций из числа характерных признаков кооперативного федерализма;

• в систему конкурентного федерализма включена возможность использования выравнивающих грантов, однако лишь в той мере, в какой этот инструмент может способствовать созданию равных условий конкуренции.

Целый ряд выводов и практических рекомендаций был получен также на основе анализа международного опыта по организации системы межбюджетных отношений в федеративных государствах.

Во-первых, сопоставление отечественного и зарубежного опыта по распределению доходных источников между различными уровнями бюджетной системы позволило оценить российскую практику в данной сфере как достаточно удачный компромисс между выгодами и издержками от налоговой конкуренции на субнациональном уровне.

Во-вторых, был рассмотрен международный опыт проведения контрциклической бюджетно-налоговой политики с точки зрения использования различных инструментов межбюджетных отношений, направленных на проецирование национальной антикризисной политики на субнациональный уровень.

В ходе исследования удалось выявить следующие инструменты межбюджетных отношений, задействованные правительствами развитых и развивающихся стран для смягчения текущей рецессии:

- смягчение условий заимствований для субнациональных бюджетов;

- снижение федеральной составляющей налогового бремени, влияющей на налоговые базы регионов;

- увеличение софинансирования региональных программ помощи наиболее нуждающимся слоям населения;

- оказание экстренной финансовой помощи в виде широкоцелевых межбюджетных трансфертов;

- реализация на федеральном и региональном уровнях совместных программ по стимулированию занятости и развитию инфраструктуры.

Анализ зарубежного опыта проецирования национальной контрциклической политики на субнациональный уровень позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Большинство рассмотренных в исследовании стран не пытались изменить основные инструменты системы межбюджетных отношений для адаптации региональных и местных бюджетов к резким колебаниям экономической конъюнктуры, а ориентировались на специальный комплекс инструментов, носящих временный характер и приспособленных для оперативной реакции на изменение экономической конъюнктуры.

2. Классические подходы, предусматривающие прогрессивность финансовой помощи субнациональным властям по отношению к бюджетному потенциалу территории (чем богаче территория, тем меньше средств из федерального центра она получает), в рамках антикризисной программы заменяются предоставлением финансовой помощи наиболее нуждающимся слоям населения независимо от того, в бедном или богатом регионе они проживают.

3. Особый акцент делается на оперативности предоставления финансовой помощи с целью максимальной стимуляции спроса на начальной стадии кризиса.

4. Большая часть принимаемых решений в сфере межбюджетных отношений относится к дискреционной контрциклической политике. Развитые страны учитывают риски, присущие дискреционной контрциклической политике (из-за временных лагов меры из контрциклических могут превратиться в проциклические): антикризисные планы в сфере межбюджетных отношений разработаны и приняты необычайно оперативно, по целому ряду программ предусмотрены автоматические механизмы сокращения или окончания их финансирования. Вместе с тем, несмотря на то что развитые страны добились определенных успехов в совершенствовании инструментов дискреционной контрциклической политики в сфере межбюджетных отношений, представляется, что более прозрачной и эффективной была бы разработка определенных долгосрочных правил, по которым регионам предоставляется дополнительная финансовая помощь во время экономического кризиса, а затем по окончании рецессии эти меры автоматически прекращали бы действовать. Отсутствие таких правил приводит к тому, что в целом политика развитых стран по предоставлению регионам антикризисной финансовой помощи не носит упорядоченного характера и зачастую сопровождается принятием популистских решений.

В-третьих, проведен подробный анализ международной практики поддержания ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами.

Приведенные данные о поддержании льготными кредитами ликвидности субнациональных бюджетов свидетельствуют о том, что бюджетные кредиты могут использоваться на покрытие как бюджетного дефицита, так и кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов. Тем не менее необходимо отметить, что механизмы льготного казначейского кредитования, как правило, применяются в странах с высокоцентрализованными бюджетными системами, в которых полномочия субнациональных органов власти в части долговой политики крайне ограничены и/или, как минимум, подлежат координации с центральным правительством. В контексте этих стран долговая дисциплина субнациональных властей обеспечивается либо административными методами (ограничение займов, введение внешнего финансового управления), либо использованием квазирыночных инструментов (процентная ставка). Опыт преобладающего большинства других государств связан, как правило, с использованием рыночных инструментов поддержки ликвидности территориальных бюджетов (банковские кредитные линии, ценные бумаги), смягчение действия которых административными мерами осуществляется лишь в форс-мажорных ситуациях (затяжная рецессия, схлопывание кредитных рынков, чрезвычайные ситуации).

В рамках данной работы был также проведен анализ российской системы межбюджетных отношений и изучены ее особенности, которые необходимо учитывать при выработке практических рекомендаций. Среди наиболее актуальных и важных результатов и разработанных на их основе рекомендаций можно выделить следующие.

Во-первых, проведенный анализ показал, что использование зарубежных подходов проецирования национальной контрциклической политики на субнациональный уровень в России сопряжено с рядом ограничений (например, более высокий, чем в развитых странах, уровень инфляции накладывает ограничения на меры по стимулированию спроса, в том числе с помощью механизмов межбюджетного регулирования). В этой связи России следует предпочесть избирательный подход к использованию зарубежного опыта адаптации системы межбюджетных отношений к условиям экономического кризиса.

Во-вторых, показано, что в период экономического кризиса в России существенно обострилась проблема мягких бюджетных ограничений. Для решения данной проблемы предложено три механизма: развитие института региональных резервных фондов, совершенствование формализации распределения экстренной финансовой помощи субъектам РФ, поддержание ликвидности субнациональных бюджетов льготными казначейскими кредитами.

В-третьих, с целью стимулирования субъектов Российской Федерации, принимающих меры по привлечению инвестиций и увеличению регионального налогового потенциала, предлагается создать за счет средств федерального бюджета Фонд развития налогового потенциала.

Средства фонда могут предоставляться в форме дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению налогового потенциала региона. Премированию будут подлежать только 20 лучших субъектов Российской Федерации среди всех оцениваемых регионов. Для определения данных регионов предлагается использовать комплексную оценку экономических показателей в следующих сферах: в инвестиционной деятельности (кроме добывающей промышленности), в налогообложении, промышленном производстве (кроме добывающей промышленности).

В-четвертых, проанализированы перспективы внедрения механизма «отрицательного трансферта» на федеральном уровне как одного из инструментов повышения прогрессивности финансового выравнивания в России.

В настоящее время существует объективная необходимость увеличения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в силу сильной дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Дополнительным источником финансирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации мог бы стать «отрицательный трансферт», аналогичный тому, что применяется в настоящее время в России на региональном уровне. Применение «отрицательного трансферта» позволяет более полно использовать природную ренту для социального развития регионов России. Изучение опыта межземельного выравнивания в Германии позволило рассмотреть возможные подходы к расчету «отрицательного трансферта» на федеральном уровне, выделить достоинства и недостатки тех или иных вариантов расчета.

В-пятых, в работе представлены недостатки действующего механизма софинансирования расходов субъектов РФ из федерального бюджета, выявленные в результате анализа воздействия кризиса на систему межбюджетных отношений в России: недостаточная прозрачность и формализация выделения средств, невозможность адекватной оценки региональных приоритетов федеральными органами исполнительной власти, несвоевременность предоставления финансовых ресурсов, неэффективность использования средств и невозможность среднесрочного и даже краткосрочного бюджетного планирования, несправедливость распределения средств, нерациональность выбора направлений софинансирования со стороны федеральных органов власти, невозможность проконтролировать эффективность использования полученных средств и/или оценить необходимость их дальнейшего предоставления.

Для нейтрализации этих недостатков предлагается реализовать следующие меры. Первичное упорядочивание системы субсидий должно привести к тому, что должны остаться только те субсидии, которые направлены на осуществление капитальных расходов и/или проведение институциональных реформ. Остальные субсидии целесообразно отменить с соответствующим увеличением объема Фонда финансовой поддержки регионов. При этом в дальнейшем основным направлением совершенствования системы межбюджетных отношений в России должна стать консолидация субсидий.

В-шестых, разработана методика оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на основе применения количественных и качественных критериев.

Предлагаемый методологический подход основывается на том, что система организации финансирования муниципальных образований должна решать три взаимосвязанные и в то же время в определенной мере противоречащие друг другу задачи.

1. Обеспечить финансовую автономию муниципальных образований, что формирует условия их самостоятельной деятельности как уровня публичной власти, дает возможность выбора наиболее эффективных путей решения вопросов местного значения, формирует предпосылки для комплексного социально-экономического развития, позволяет создавать стимулы к наращиванию доходов и оптимизации расходов местных бюджетов.

2. Использовать механизмы выравнивания финансовых условий деятельности муниципальных образований, что позволяет создать предпосылки для реализации социальной справедливости в обеспечении доступа граждан к муниципальным услугам, сформировать стимулы к оптимизации муниципальных расходов.

3. Обеспечить передачу на муниципальный уровень ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий, без чего невозможно наиболее полное удовлетворение спроса граждан на муниципальные бюджетные услуги.

Предлагается следующий общий подход к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Федерации:

1) оценка охватывает все три вышеназванных компонента, определяющих финансовые условия эффективной реализации муниципальной реформы;

2) по каждому из компонентов рассматриваются как процедуры, закрепленные в нормативно-правовом регулировании межбюджетных отношений на региональном уровне, так и результаты использования инструментов межбюджетных отношений, отраженные в предлагаемых количественных показателях;

3) по каждому компоненту оцениваются два основных параметра: соответствие регулирования межбюджетных отношений в субъекте Федерации требованиям федерального законодательства и степень использования предоставленных федеральным бюджетным законодательством инструментов для наиболее эффективной реализации муниципальной реформы.

Таким образом, в работе представлен комплекс теоретико-методических положений по оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, который заключается в следующем.

1. Разработанная методика оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации основывается на применении количественных и качественных критериев (с преобладанием количественно измеримых критериев), что позволяет обеспечить объективность оценки. При этом предусматривается алгоритмизация применения качественных критериев.

2. Разработанная методика оценки эффективности межбюджетных отношений направлена на анализ того, как с помощью существующих инструментов межбюджетных отношений могут быть обеспечены финансовая автономия органов местного самоуправления, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и наделение органов местного самоуправления достаточным объемом финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения.

3. Разработанная методика оценки эффективности межбюджетных отношений основана на системе сбалансированных показателей: вся деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ по организации межбюджетных отношений описывается с помощью набора показателей для каждой стратегической сферы (обеспечение финансовой автономии, финансовое выравнивание, наделение органов местного самоуправления достаточным объемом ресурсов для решения вопросов местного значения). При этом предусматривается возможность для «перекрестной проверки» эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, когда правильность оценки по одному направлению или показателю проверяется оценкой по другим направлениям оценки и показателям эффективности.