СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

у еьОв

На правах рукописи

БАТАЛОВА Алсу Рашидовна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

Диссертация выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Ларина Светлана Евгеньевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

Пронина Людмила Ивановна

кандидат экономических наук, доцент Карпова Дарья Павловна

Ведущая организация: Федеральное государственное образователь-

ное учреждение высшего профессионального образования «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации»

Защита состоится 17 мая 2007 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606 г. Москва, пр. Вернадского, 84, 1 уч. корп., ауд. № 3304.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1 уч. корп., ауд. 914).

Автореферат разослан « » ¿Зуь^ъи-СД^ 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Р. А. Ч ванов

I. Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. Отношения бюджетного федерализма являются одной из наиболее динамично развивающихся сфер. За последние несколько лет формы н методы межбюджетного взаимодействия в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Уточнены пропорции распределения ресурсов между уровнями бюджетной системы, проведена корректировка бюджетных взаимосвязей, движения и направлений финансовых потоков путем реализации на практике новых подходов к разграничению доходов и расходов, к развитию механизма межбюджетных трансфертов. В тоже время анализ развития бюджетной системы Российской Федерации демонстрирует незавершенность реформы межбюджетных отношений. Указанных преобразований недостаточно для приведения бюджетных взаимосвязей в соответствии с принципами бюджетного федерализма. Об этом свидетельствуют сохраняющаяся несбалансированность бюджетной системы, увеличивающаяся дифференциация социально-экономического положения субъектов Федерации, рост числа дотационных территорий. На региональном уровне организация межбюджетных отношений вообще не обладает достаточной теоретической и методической проработкой с учетом муниципальной реформы.

В связи с этим, важными остаются вопросы дальнейшего совершенствования организации и регулирования межбюджетных отношений, адекватного целям и задачам социально-экономического развития страны и ее территорий, разработки эффективного механизма реализации потенциала межбюджетного перераспределения.

Степень разработанности проблемы. Вопросы развития межбюджетных отношений в условиях децентрализованных бюджетных систем рассматриваются в трудах многих ученых, таких как Богачева О.В., Гри-цюк Т.В., Игонина Л Л., Игудин А.Г\, Юшманов В.В., Лавров A.M., Лексин ВЛ.( Любимцев Ю.И., Подпорина И.В., Поиомаренко Е.В., Пронина Л.И., Христенко В.Б., Швецов А.Н., Шуба В.Б. и др. В работах этих авторов раскрываются многие теоретические и практические аспекты развития межбюджетных отношений в современных условиях России. Однако реформа межбюджетных отношений в настоящее время обозначила ряд качественно новых задач, которые могут быть решены в рамках комплексного исследо-

РГЛУ-МСХЛ имени К.А, Тимирязев* ЦНи имени М.И, Железном Фонд научный литературы

I № J ЗУ1

вания их влияния на достижение целей социально-экономического развития страны на основе развивающегося бюджетного федерализма. Этим и объясняется необходимость разработки избранной темы исследования.

Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании направлений развития межбюджетных отношений и системы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации, разработке методических положений и рекомендаций по их совершенствованию.

Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:

- определить тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, выявить особенности современного этапа их реформирования;

- исследовать специфику взаимосвязи системы межбюджетных отношений и самостоятельности субнацнональных бюджетов в условиях развития федеративных отношений и муниципальной реформы в России;

- обосновать направления совершенствования межбюджетных трансфертов с учетом целей социально-экономического развития регионов и страны в целом;

- раскрыть факторы роста доходов территориальных бюджетов;

- разработать рекомендации по созданию системы мониторинга управления региональными и муниципальными финансами.

Объектом исследования является система организации и регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Предметом исследования выступает совокупность финансово-экономических отношений, возникающая в процессе функционирования и совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют труды российских ученых в области совершенствования межбюджетных отношений и их влияния на региональное социально-экономическое развитие. В работе использованы принципы диалектического, системного и логического подходов, структурно-функциональный анализ, сравнение, ситуационный анализ, метод экспертных оценок.

Информационной базой исследования являются законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы межбюджетных отношений, материа-

лы Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики, аналитические материалы научно- исследовательских институтов и центров, научно-практических конференций и семинаров по изучаемой проблеме, а также материалы, опубликованные в специальной и периодической печагт, интернет-ресурсы.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

- выявлены тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, а именно: «рамочное» закрепление формальных признаков бюджетно-налоговой автономии; наличие различных подходов к построению межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации; частичная формализация распределения финансовой помощи с сохранением распределения значительной ее части без четких критериев и процедур; повышение качества управления региональными и муниципальными финансами;

— обоснован ряд положений, характеризующих современный этап развития межбюджетных отношений в Российской Федерации: масштабы дотаций и финансовой помощи бюджетам определяют потенциал осуществления расходных полномочий, вмененных органам власти соответствующего уровня бюджетной системы федеральным законодательством; методики н размер субвенций задают возможности исполнения делегированных полномочий; дополнительные расходы бюджетов императивно определяются наличием собственных дополнительных доходных источников соответствующего бюджета;

- раскрыты направления развития межбюджетных отношений в Российской Федерации: упорядочение финансовой помоши, направляемой на сбалансированность бюджетов, разработка формализованных процедур инвестиционной финансовой поддержки, ориентация на стимулирующий эффект в межбюджетном регулировании, формирование моделей н схем предоставления финансовой помощи на субфедеральном уровне;

— определены пути дальнейшего совершенствования трансфертного механизма межбюджетного регулирования, в частности: учет федеральных льгот по региональным и местным налогам для повышения объективности расчета налогового потенциала субъектов Федерации и муниципальных

образований, учет расходов на ими игнорирование в исполнении делегированных полномочий субнациональными органами власти при расчете субвенций из фондов компенсаций, формирование эффективного механизма распределения инвестиционной финансовой помоши путем совершенствования методик предоставления средств из фонда регионального (муниципального) развития, а также изменения подходов к финансированию программной и непрограммной частей федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) и др.;

- аргументирована необходимость совершенствования стандартного мониторинга управления региональными и муниципальными финансами на основе изменившихся бюджетно-налоговых реалий и требований, определены параметры расширенного мониторинга управления субнациональн ым» финансами в целях информирования широкого круга заинтересованных лиц при принятии управленческих решений, в том числе и в сфере межбюджетного регулирования.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

- тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, характеристики современного этапа их реформирования,

- особенности взаимосвязи межбюджетных отношений и самостоятельности региональных и местных органов власти в социально- экономическом развитии территорий;

- направления совершенствования трансфертного механизма межбюджетного регулирования;

- факторы роста доходов субнациональных бюджетов на основе развития их налоговой автономии, усиления аналитического инструментария в оценке налогового потенциала, территорий, развития программно-целевых методов в межбюджетном регулировании;

- параметры мониторинга управления региональными и муниципальными финансами.

Практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти и управления при определении основных направлений бюджетно-налоговой политики, составлении программ социально-экономического развития территорий, при разработке методических

подходов к оптимизации распределения финансовых потоков через межбюджетные трансферты. Основные теоретические положения работы можно применять в учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы», в программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, а также в научно-исследовательских работах по проблемам развития межбюджетных отношений.

Апробацня работы. Материалы диссертации, выводы и предложения, полученные в ходе исследования, обсуждались на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на научно-практической конференции «Современная экономическая теория и реформирование России» в Российском университете дружбы народов (ноябрь 2006 г.). Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 5 публикациях автора, общим объемом 2,1 пл. (включая статью в журнале, рецензируемом ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации).

Структура работы определяется ее общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, сформулированы цель и задачи исследования, определены объект и предмет исследования, раскрыта научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, степень апробации основных положений и выводов диссертации,

В первой главе исследования «Экономические и институциональные аспекты развития межбюджетных отношений» раскрывается содержание межбюджетных отношений, принципы их построения, дан анализ влияния межбюджетных отношений на самостоятельность органов власти субнационального уровня, изучен и обобщен опыт развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, определены проблемы и противоречия современного этапа реформирования межбюджетных отношений в России, выявлены тенденции их развития.

Во второй главе «Направления совершенствования межбюджетных

отношений в Российской Федерации» раскрыты направления совершенствования межбюджетных трансфертов, анализируются источники роста доходов региональных и муниципальных бюджетов, исследуются вопросы опенки качества управления региональными и муниципальными финансами.

В заключении диссертации обобщены результаты проведенного исследования, сформулированы основные выводы и предложения, полученные автором в ходе исследования.

В приложении приведены информационно-справочные данные, позволяющие наиболее полно раскрыть предмет исследования и решить поставленные задачи.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

Анализ развития межбюджетных отношений в Российской Федерации представлен в работе на основе соотношения выравнивающей и стимулирующей их функций, с учетом перераспределительной и структурной государственной финансовой поддержки регионального развития, а также с точки зрения обобщения проблем и противоречий, которые обозначились в процессе реализации современного этапа реформирования межбюджетных отношений.

В работе сделан вывод, что современному этапу развития межбюджетных отношений в Российской Федерации свойственен ряд тенденций, которые свидетельствуют о незавершенности реформы межбюджетных отношений. Суть данных тенденций состоите следующем.

Во-первых, «рамочное» закрепление формальных признаков бюджетно-налоговой автономии: провозглашение самостоятельности территориальных бюджетов, разграничение расходных обязательств и доходных источников по уровням бюджетной системы сопровождается существенным дисбалансом в возможностях субнациональных властей проводить самостоятельную политику территориального развития, ростом зависимости территориальных бюджетов от межбюджетных трансфертов (табл. 1), фор-

миро вал кем системы ограничений деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетном процессе.

Таблица 1, Соотношение расходных обязательств, налогов н доходов федерального, региональных и местных бюджетов в Российской Федерации в 2006 г. ________

Бюджет Расходные обязательства, % Доля налогов в общей их сумме, % Доля налоговых доходов, % Доля доходов с учетом м еж-бюджетного регулирования*

Федеральный 49 92Д 67,4 50,4

Региональный 35 5,6 26 34,7

Местный 16 2,2 6,6 14,9

Итого 100 100 100 100

■Без субвенций из фондов компенсаций.

//сеточник; Департамент межбюджегных отношений Министерства финансов Российской Федерации, www.mmfin.ru

Во-вторых, формирование единых принципов построения межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации при наличии регионализации методических подходов к оказанию финансовой помощи муниципалитетам из бюджетов субъектов Федерации.

Соискателем сделан вывод о том, что в бюджетной системе региона происходит концентрация нормативных функций и финансового обеспечения на уровне субъектов Федерации, а муниципалитеты выполняют преимущественно квазигосударственные функции. При формальном исключении из бюджетной практики регулирующих доходов, на уровне «субъект Федерации — муниципальное образование» они активно используются. В тоже время выявлено сокращение количества субъектов Федерации, применяющих регулирующие налоги, а также снижение нормативов отчислений от регулирующих налогов для целей дополнительного пополнения местных бюджетов (табл. 2).

Таблица 2. Использование регулирующих доходов в практике межбюджетных отношений на региональном уровне в 2005-2006 годах_

Налог Средний норматив отчислений в местные бюджеты, % Количество субъектов, использующих данный налог Пример максимальных и минимальных значений в 2006 году, %

2005 2006 2005 2006 шах min

Налог на прибыль 13,0% 2,7% 46 19 Магаданская обл., Еврейская авт. обл. (50%) Республика Дагестан (0,3%)

Акцизы 5,5% 0,4% 45 9 Республика Сев, Осетия-Алания (23,1%) Вологодская обл. (0,1%)

Налог на имущество организаций 12,7% 2,4% 46 18 Коми-Пермяцкий АО (100%) Ненецкий АО (0,1%)

Транспортный налог 0,0% 9,7% 1 9 4 региона (100%) Амурская обл. (20%)

Налог на игорный бизнес 15,7% 8,8% 19 14 9 регионов (100%) Вологодская обл. (7,7%)

НДПИ 4,4% 0,7% 30 16 5 регионов (100%) Удмуртия (0,3%)

Составлена на основе данных Центра фискальной политики, www.fpcenter.ru

В-третьих, несмотря на процесс формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур. В соответствии с действующей редакцией БК РФ понятие «межбюджетные трансферты» определяется как перечисление средств одного бюджета другому. В работе особое внимание уделено изменившемуся подходу к перечню форм межбюджетных трансфертов: перечень является открытым, поскольку допускается наличие «иных безвозмездных и безвозвратных перечислений»; к межбюджетным трансфертам отнесены бюджетные кредиты; появление форм межбюджетных трансфер-

тов из нижестоящих уровней бюджетной системы в вышестоящие (так называемые «отрицательные» трансферты).

В диссертации поднимается проблематика «мягких» бюджетных ограничений, а также исследуются вопросы, связанные с действием дотаций на сбалансированность нижестоящих бюджетов, их влиянием на поведение субнациональных властей. При этом подчеркивается что, с одной стороны, этот вид финансовой помощи обладает рядом свойств, дестимулирующих качество и самостоятельность управления субнациональными финансами, а, с другой стороны, - становится все более значимым в структуре межбюджетных трансфертов.

Проблемы формализации распределения финансовой помощи проявляются и в построении унифицированных межбюджетных отношений на региональном уровне, что связано с особенностями организации межбюджетного регулирования в ходе реализации муниципальной реформы в каждом отдельном субъекте Российской Федерации. При этом очевидно возрастание значимости межбюджетных трансфертов для муниципалитетов, что требует дальнейшего совершенствования их законодательного обеспечения, администрирования и мониторинга.

В-четвертых, вопросы повышения качества управления региональными и мунш/ипаяьными финансами в настоящее время становятся базовыми в процессе повышения эффективности межбюджетных отношений. Формирующийся инструментарий повышения качества управления субнациональными финансами основывается на «дополнительных» и «жестких» бюджетных ограничениях, которые призваны повысить ответственность региональных и местных властей за результаты собственной деятельности.

Особенности взаимосвязи межбюджетных отношений н самостоятельности региональных и местных органов власти В диссертации проведена оценка выполнения одного из основополагающих принципов бюджетной системы - самостоятельности бюджета. Самостоятельность бюджетов рассматривается диссертантом с учетом нормативного толкования данного принципа, с точки зрения финансовых и экономических основ и механизмов развития отношений, возникающих в бюджетном процессе, а также в системе ограничений, которые прямо н

косвенно определяют характер межбюджетного регулирования, В качестве основных аспектов самостоятельности бюджетов в исследовании определены и раскрыты; расходная, доходная, организационная составляющие, система ограничений на каждую составляющую.

При анализе расходной составляющей самостоятельности бюджетов определены существенные изменения в составе полномочий и расходных обязательств различных уровней власти. Особое внимание уделяется противоречию между невозможностью единой стандартизации государственных и муниципальных услуг социального характера по всей стране и необходимостью обеспечения равного доступа к конституционно гарантированным социальным правам граждан независимо от места их проживания. В работе определено, что приоритетными направлениями в решении обозначенной проблемы являются разработка и принятие федерального закона о конституционно гарантированном минимальном уровне потребления социальных услуг гражданами; повышение качества управления государственными и муниципальными финансами; активное использование межбюджетных трансфертов в формах дотаций и субсидий на софинансирова-ние социальных расходов.

Особенностью доходной составляющей принципа самостоятельности бюджетов является формирование основной части бюджетных доходов субнационального уровня путем закрепления за бюджетами долей доходных источников, перечислений из вышестоящих бюджетов в форме межбюджетных трансфертов. Рост условных собственных доходов субнациональных бюджетов призван реализовывать выравнивающую функцию межбюджетных отношений, и при этом усиливает зависимость региональных и местных администраций, от вышестоящего уровня бюджетной системы страны.

В работе сделан вывод о том, что при проведении бюджетной реформы следует исходить не только из констатации наличия собственных доходов бюджетов, а учитывать необходимый их уровень, обеспечивающий каждому уровню власти выполнение закрепленных за ним функций. Самостоятельность любого бюджета во многом определяется не столько наличием «автономно» сформированных доходов, сколько их размером и уровнем в обшей сумме доходов соответствующего бюджета.

Организационная составляющая принципа самостоятельности бюджетов заключается в наличии прав по составлению, утверждению, исполнению и контролю за исполнением бюджетов и в одновременном запрете вторжения органов иных уровней публичной власти в этот процесс. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности способно привести к серьезному снижению самостоятельности бюджетов, т.к. предлагается установление различных условий осуществления бюджетного процесса в субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от уровня их дотационное™. Более того, муниципальная реформа в России ставит вопрос о новом «качестве» организационной составляющей самостоятельно* ста местных бюджетов, особенно при наличии возможности передачи полномочий по формированию, исполнению и контролю за бюджетами городских и сельских поселений на уровень муниципальных районов. В работе аргументировано, что в вопросах укрепления финансовой самостоятельности региональных и местных властей представляется нецелесообразным отдавать предпочтение мерам, которые, по сути, сводятся к установлению различного рода санкций для субнациональных властей, получающих высокие объемы финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

На основе проведенного анализа сделан вывод о том, что принцип самостоятельности бюджетов предполагает развитие эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений, предусматривающей:

- законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти;

- сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов;

- возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы, исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджета о-налоговую автономию);

- объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания;

- наличие стимулов для повышения эффективности управления субна-11и овальны ми финансами и при необходимости, санкций, обеспечиваю-

ших соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.

Направления совершенствования трансфертного механизма межбюджетного регулирования * В работе показано, что система межбюджетных трансфертов в Российской Федерации в настоящее время имеет достаточно широкий перечень форм финансовой поддержки бюджетов других уровней.

Анализ действующей методики распределения финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) выявил необходимость поиска направлений совершенствования предоставления средств из данного фонда. На наш взгляд, недостатки «отраслевого» подхода в механизме распределения дотаций из ФФПР можно изменить путем перехода к оценке налогового потенциала субъектов Федерации, используя данные налоговой службы. Это позволит, во-первых, получить объективную картину налоговой нагрузки в отраслях экономики в региональном разрезе, во-вторых, учесть региональные льготы для прекращения практики компенсации регионам их собственных фактов применения более низких ставок налогов. Объем ФФПР целесообразно увязать с объемом поступлений в федеральный бюджет, индексировать на фактический уровень инфляции, учитывать при определении его плановой величины рост уровня оплаты труда работников отраслей бюджетной сферы, а также установление федеральным законодательством новых расходных обязательств субъектов Федерации.

В отдельный блок в исследовании выделена проблематика предоставления инвестиционной финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета, предоставляемая через разрозненные, не связанные друг с другом механизмы распределения и условия предоставления. Особое внимание диссертантом уделяется финансовой помощи из федерального бюджета на реализацию программной и непрограммной частей Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАЙЛ) в отношении объектов региональной и муниципальной собственности. Автором подчеркивается основное преимущество перевода финансирования малых объектов из ФАИП в Фонд регионального развития: в результате снижаются риски не-

завершенного строительства объектов регионального значения. В тоже время в работе отмечается, что переход на режим софинанснрования инвестиционной финансовой помощи требует разработки обоснованных методик ее предоставления, создания системы мониторинга выполнения программ и строительства объектов, тесную привязку к целевым ориентирам, заложенным в среднесрочные программы социально-экономического развития страны и субъектов Федерации.

В работе также сделаны выводы о целесообразности утверждения и публикации графика перечисления всех видов межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов для предотвращения возникновения кассовых разрывов субнациоанальных бюджетов; необходимости утверждения формализованного порядка предоставлении дополнительной финансовой помощи в целях повышения прозрачности бюджетного процесса; важности создания федеральной системы финансовой помощи для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций межрегионального и межмуниципального масштаба; необходимости совершенствования методик расчета субвенций на финансирование делегированных полномочий.

В диссертационном исследовании проведен анализ механизма «отрицательных трансфертов», действующий на региональном уровне. При общей оценке данного механизма как административного рычага, имеющего дестимулирующий характер, но, принимая во внимание серьезную неравномерность муниципального развития, в работе предлагается совершенствование данного механизма посредством применения дифференцированного подхода и к базе, и уровню изъятия.

Факторы роста доходов территориальных бюджетов С точки зрения диссертанта, факторы роста доходов субнациональных бюджетов целесообразно рассматривать с позиций развития их налоговой автономии, увеличения налоговых доходов региональных и местных бюджетов, усиления аналитического инструментария в оценке налогового потенциала территорий, развития программно-целевых методов в межбюджетном регулировании.

расширение налоговых полномочий региональных органов власти позволит региональным администрациям применять серьезные рычаги

стимулирования развития производства в целях увеличения доходных источников региона. Например, расширение прав субъектов Федерации по установлению налоговых льгот по налогу на прибыль для предприятий, зарегистрированных и работающих на данной территории « функционирующих в сфере материального производства (вплоть до полного их освобождения от региональной части налога на прибыль); перевод налогов, уплачиваемых с применением специальных налоговых режимов, в разряд субфедеральных (включая единый налог на вмененный доход и единый налог при упрошенной системе налогообложения).

В процессе исследования затрагивается проблематика определения наиболее корректных параметров налогового потенциала территории на основе налогового паспорта региона. Автором предлагаются меры по совершенствованию данного инструмента, что позволит повысить качество системы планирования и мобилизации налогов, будет содействовать проведению рациональной налоговой политики и обеспечению требуемых налоговых поступлений в бюджетную систему региона.

Налоговый паспорт региона должен базироваться как на оценке социально-экономической значимости предприятий, находящихся на этой территории (например, градообразующие; производящие для региона важную продукцию; принадлежащие к приоритетным отраслям территориального развития), так и ранжировании предприятий по уровню их эффективности. Данный подход позволит определить их реальную загруженность, оценить имеющийся производственный потенциал отдельно по отраслям; выявить проблемы, стоящие перед предприятиями каждой отрасли, и причины неэффективного производства; определить способы подъема производства.

На основе структуры налогового паспорта, предложенной в работе, а также факторов, оказывающих влияние на его формирование, требований и возможностей действующего налогового законодательства можно сформулировать основные пути увеличения налоговой базы региона: оздоровление экономики предприятий - налогоплательщиков, стабилизация их финансового состояния; повышение результативности используемых в регионе механизмов стимулирующего воздействия на повышение эффективности хозяйствования; создание условий для развития и укрепления малого бизнеса;

эффективное использование возможностей действующего налогового законодательства в целях максимального увеличения налогового потенциала региона.

Еще одно направление, выделяемое как перспективное с точки зрения роста доходов субнациональных бюджетов, связывается в работе с развитием программно-целевых методов в межбюджетном регулировании.

С этой целью автором исследованы подходы к составлению и контролю социально-экономических программ развития регионов. Анализ влияния на экономическое развитие региона наличия (или отсутствия) стратегий (программ) развития не позволяет сделать вывод о том, что такая взаимосвязь существует (табл. 3).

Таблица 3. Стратегии регионов с самыми высокими среднегодовым»

темпами роста ВРП

Регион Среднегодовой рост ВРП (2001-2004 гг.) Наличие стратегии

Чукотский АО 121,0 Нет

Ненецкий АО 120,1 Нет

Республика Дагестан 1(4,9 Долгосрочная 2004-2010

Омская область 114,6 Долгосрочная до 2020

Сахалинская область 114,1 Долгосрочная 2003-2010

Эвенкийский АО 112,7 Нет

Ленинградская область 112,0 Нет

Ростовская область 109,9 Среднесрочная 2003-2006

Еврейская АО 109,5 Среднесрочная 2004-2008

Московская область 109,4 Долгосрочная 1997-2005

Источник: Стратегии и программы развития регионов (сравнительный анализ): Аналитический доклад. - М.: ФБК, Департамент стратегического анализа, 2006. С. 23. шіуч^ fbk.ru

В работе предлагается изменить само отношение к документам стратегического характера, которые должны стать реальным руководством в бюджетном планировании. Для этого в диссертации обосновывается необходимость повышения уровня проработанности стратегий (программ) развития, и сделан вывод о том, что каждая программа должна конкретная ро-

ваться в плане действий, увязаниом по срокам, исполнителям и объемам финансирования при обеспечении контроля выполнения мероприятий программ.

В целях организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти целесообразно создать информационную систему, в которую целесообразно включать региональный разрез федеральных отраслевых стратегий; сводную информацию по регионам в отнрщении Федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, национальных проектов, инвестиционных проектов Правительства Российской Федерации, ведомственных целевых программ (в части средств регионального развития).

Параметры мониторинга управления региональными и муниципальными финансами

Модернизация межбюджетных отношений, являясь составной частью бюджетной реформы, получает качественно новое направление: ставятся задачи повышения качества управления региональными и муниципальными финансами, эффективности и результативности исполнения бюджетных обязательств.

В работе подчеркивается, что в настоящее время актуальной является проблема формирования системы показателей для оценки качества управления субнациональными финансами в целях информирования широкого круга заинтересованных лиц при принятии управленческих решений, а также создания системы превентивных мер, направленных на недопущение возникновения критических обстоятельств в бюджетной системе региона и страны в целом.

В ходе исследования автор приходит к выводу, что система сбора, хранения и анализа финансовой и иной отчетности субнациональных органов власти далеко не в полной мере соответствует задачам оценки качества управления субнациональными финансами. Искажение финансовой отчетности субнациональных бюджетов влияет на оценку достоверности исполнения консолидированного бюджета, прогнозов макроэкономических и бюджетных показателей на последующие периоды, что влечет за собой снижение эффективности механизма финансовой помощи для выравнива-

иия бюджетной обеспеченности регионов.

В работе аргументирована необходимость создания и проведения стандартного и расширенного мониторинга. Разработка и применение мониторинга управления государственными и муниципальными финансами предполагает-формирование методологии проведения мониторинга, проведение расчетов по установленному перечню показателей, размещение результатов расчетов в открытых источниках.

В работе систематизированы критерии оценки качества управления региональными финансами. Определен системный недостаток практически любой методики, создаваемой федеральным центром для оценки деятельности субфедеральных властей: методики, созданные федеральным центром, вольно или невольно будут учитывать интересы федерального центра в регионах.

Рассмотренные в работе аспекты действующей системы мониторинга свидетельствуют о необходимости реализации ряда мероприятий, направленных на совершенствование механизмов мониторинга. В частности, предлагается автоматизация всех этапов мониторинга: сбора информации, расчета показателей и создания отчетных форм. Повышение открытости системы мониторинга позволит расширить круг потенциальных пользователей публикуемой информации, а новые источники информации (например, реестр расходных обязательств) — перечень анализируемых показателей. В систему мониторинга должны быть включены механизмы анализа планируемых н фактических целей, задач и результатов деятельности субнациональных властей во взаимосвязи с планируемыми и фактическими бюджетными параметрами.

В результате исследования автор приходит к выводу, что одной из главных мер повышения эффективности бюджетных расходов является создание системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности и эффективности бюджетных расходов на основе качественных и количественных индикаторов.

Выводы и предложения

Анализ реализации мероприятий по реформированию бюджетной системы демонстрирует незавершенность реформы межбюджетных отно-

шенин, которая проявляется и в крайне ограниченной налоговой автономии субнациональных бюджетов, и в особенностях межбюджетного регулирования. В связи с этим, необходимо решение вопросов дальнейшего совершенствования организации и регулирования межбюджетных отношений, адекватного целям и задачам социально-экономического развития страны и ее территорий.

Для реализации целей выравнивания уровней бюджетной обеспеченности регионов и стимулирования регионального развития необходим системный подход к предоставлению межбюджетной помощи на основе применения базовых принципов бюджетного регулирования. При этом приоритеты совершенствования межбюджетных отношений должны базироваться на расширении самостоятельности субнациональных бюджетов.

Развитие межбюджетного регулирования предполагает как совершенствование трансфертного механизма, так и поиск дополнительных источников доходов территориальных бюджетов. При этом факторами роста доходов субнациональных бюджетов являются развитие их налоговой автономии, усиление аналитического инструментария в оценке налогового потенциала территорий, развитие программно-целевых методов в межбюджетном регулировании.

Реализация вопросов повышения качества управления региональными и муниципальными финансами предполагает формирование системы оценки качества управления ими путем совершенствования методики стандартного мониторинга, внедрения расширенного мониторинга управления субнациональными финансами, разработки обоснованных процедур сбора и анализа информации о параметрах управления региональными и муниципальными финансами.

Основные положения диссертации изложены в публикациях:

1. Ларина С.Е., Баталова А.Р. Самостоятельность бюджетов различных уровней и развитие межбюджетных отношений // Регионологня. 2006. № 4. - 0,5 пл. (перечень ВАК).

2. Вагапова А.Р. Принципы организации межбюджетных отношений и особенности их развития в Российской Федерации / Проблемы современного состояния социально-экономической системы России. Межвузовский

сборник научных трудов (Вып. 5, часть I). Саранск: Ковылк. тип. 2006. -0,5 пл.

3. Баталова А.Р. Совершенствование системы межбюджетных трансфертов в РФ / Современная экономическая теория и реформирование России: Материалы научно-практической конференции (ноябрь 2006). - М.: Экономика, 2007 г. - 0,4 пл.

4. Вагапова А.Р. Мониторинг качества управления региональными и муниципальными финансами // Проблемы экономики. 2007. Хэ 1. — 0,4 п.л.

5. Вагапова А.Р. Налоговые механизмы роста доходных источников территориальных бюджетов//Экономика и финансы. 2007. № 1.-0,3 пл.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук „

Вага пока Алсу Рашндовна

Тема диссертационного исследования

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научный руководитель — кандидат экономических наук, доцент Ларина Светлана Евгеньевна

Изготовление оригинал-макета Баталова Алсу Рашидовна

Подписано в печать 2007. Тираж 80 экз.

Усл. пл. - 1,0

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМП РАГС. Заказ № \ 19606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.