Потенциал целевого программирования развития региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Плотников, Александр Сергеевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА.

1.1. Условия, факторы и императивы регионализации социально-экономического развития.

1.2. Трансформация системы социально-экономического прогнозирования и планирования в рыночной системе хозяйствования.

1.3. Потенциал целевого программирования социально-экономического развития региона.

ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ, РЕАЛИЗАЦИЯ И МОДЕРНИЗАЦИЯ ФЦПР СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА.

2.1. Цели, задачи, этапы, условия и содержательная структура программных мероприятий ФЦПР «Программы социально -экономического развития Волгоградской области области на 2004, 2005 г и на период до 2010 г.».

2.2. Механизм реализации, ресурсное обеспечение и прогнозируемые результаты ФЦПР «Программы социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 г. и на период до 2010 г.».

2.3. Модернизация ФЦПР как условие масштабности антиинерционного эффекта от реализации программных мероприятий.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Потенциал целевого программирования развития региона"

Совпав с реформационными преобразованиями в отечественной экономике, регионализация явилась резонансом процессов децентрализации управления, передачи в регионы прав собственности на объекты производственной, инфраструктурной и природохозяйственной деятельности, ответственности за их использование, существенно расширившими их социально-экономический и государственный статус. Вместе с тем, повышение самостоятельности и усиление роли регионов объективно потребовало формирования политики гибкого экономического федерализма, предполагающей поиск и поддержание разумного компромисса регионализации и интеграции, многообразия и единства. В этих условиях возрастает внимание к изучению региональных аспектов рыночного хозяйства, формируются методологические основы и совершенствуется научно-методический инструментарий познания динамики и дедуктивного предвидения сценарного развития социально-экономических процессов, объективно происходящих на данном уровне национального хозяйства.

Сложность такого предвидения обусловлена недостаточно развитой теоретической базой, определенным несовершенством научного и прикладного инструментария, а также многоаспектным характером и различной направленностью изменений, происходящих в экономике и социальной сфере отдельных регионов. С этим, в свою очередь, связаны некоторые трудности осуществления экономико-статистического анализа и разработки вариантных прогнозов (хозяйственных, научно-технических, демографических, социальных, природоохранных и др.) на мезоуровне.

Проблемы регионального развития приобретают сегодня особую актуальность и имеют ярко выраженный проблемный характер, что требует объективного отражения закономерностей регионализации, особенностей становления, а также поиска путей совершенствования механизмов управленческой и прогнозно-плановой деятельности на уровне субъектов Федерации на современном теоретическом базисе и обновленной методологической основе.

Это предполагает комплексное и системное изучение, обобщение и критическое переосмысление сложившихся в мировой теории и практике методологических и методических подходов к формированию обновленной системы прогнозирования, планирования и целевого программирования социально-экономического развития регионов.

Эволюция процессов регионализации в России наиболее полно представлена в трудах таких отечественных исследователей, как Н. Баранский,

A. Гранберг, Г. Кржижановский, В. Лаженцев, Д. Львов, А. Магомедов, В. Маслаков, Р. Шнипер и др. Результаты исследования общих, внестрановых тенденций регионализации представлены в трудах таких зарубежных ученых, как М. Китинг, С. Сольник, Д. Трейсман, Ф. Хэнсон, Б. Хогвуд, А. Шлейфер и др.

Систематизации современных проблем регионального развития, поиску путей совершенствования региональной политики посвящены работы таких отечественных ученых-экономистов, как С. Артоболевский, Л. Бадмахалгаев, С. Доровский, В. Лексин, Р. Попов, О. Пчелинцев, А. Тамбиев, А. Татаркин, Н. Тимощук, Л. Харев, А. Швецов и др.

Вопросы методологии и методики, стратегии и тактики планирования и прогнозирования развития российских регионов в современных условиях нашли отражение в трудах А. Абдулгалимова, К. Багриновского, Н. Дорогова,

B. Дудкина, А. Идрисова, О. Иншакова, В. Ишаева, О. Ломовцевой, А. Майбороды, И. Максимовой, Н. Матрусова, Т. Морозовой, С. Мотышиной и др.

Исследованию особенностей применения программных методов развития регионов России было уделено внимание в работах А. Злобина, В. Кирпичникова, Д. Леги, А. Лобко, В. Пересады, Б. Райзберга, А. Самохвалова,

C. Суспицына, В. Сутягина, С. Тейлора и др., а соотношению плановых и рыночных инструментов в процессе регионального управления уделяли внимание в своих трудах А. Евграшин, И. Кац, Ф. Клоцвог, В. Маневич, С. Сансызбаев и др.

Однако, несмотря на наличие целого ряда значимых и интересных исследований, посвященных поиску эффективных форм региональной политики, потенциал программно-целевого подхода в стратегическом планировании и прогнозировании социально-экономического развития региона раскрыт еще недостаточно полно, что предопределило актуальность темы диссертационной работы.

Цель диссертационного исследования - определить потенциал федеральных целевых программ регионов (ФЦПР) и их антиинерционный эффект в условиях перехода от реформирования к модернизации российской экономики.

Представленная цель диссертационной работы достигается решением следующих задач:

- выявить условия, факторы и императивы регионализации социально-экономического развития;

- раскрыть сущность трансформации системы социально-экономического прогнозирования и планирования в рыночной системе хозяйствования;

- определить потенциал целевого программирования социально-экономического развития региона;

- выявить цели, субъектов, объекты, направления, этапы и мероприятия ФЦПР;

- обосновать и осуществить комплексный анализ антиинерционного эффекта в региональном развитии;

- определить методы, инструменты обеспечения и прогнозируемые результаты реализации ФЦПР на примере Программ социально-экономического развития Волгоградской области на 2001-2010 гг.

Объектом исследования являются процессы развития комплекса ключевых подсистем региональной экономики, направленного на актуальное повышение качества жизни и предотвращение депопуляции населения региона.

Предмет исследования - система, тенденции, возможности, методы и инструменты целевого программирования как условие обеспечения реалистичности и эффективности механизма регионального развития.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили концепции, гипотезы и теории, представленные в отечественной и зарубежной экономической и управленческой литературе.

При реализации целей и задач исследования автор с диалектических позиций в рамках системного и воспроизводственного подходов применил субъектно-объектный, ретроспективный, компаративный, историко-логический, статистический методы, а также приемы графического и логического моделирования.

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования сформировалась из законодательных и нормативных актов Президента и Правительства РФ, субъектов Федерации, Волгоградской областной Думы и Главы администрации Волгоградской области, официальных данных Госкомстата РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Института экономического анализа РФ, Волгоградского областного комитета государственной статистики, ежегодных отчетов и аналитических обзоров администрации Волгоградской области, а также фактов, опубликованных в периодической печати и научной литературе.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1)Усиление фрагментарности экономической системы и увеличение уровня энтропии слагающих ее элементов вследствие политики рыночных реформ определили эволюцию процессов регионализации в России и последовательную смену таких ее моделей, как «индустриальная», «интегративная» и «демократического федерализма». Следствием их реализации явилось углубление децентрализации государственного управления, повышение уровня самостоятельности и компетенции регионов, формирование развитого регионального самосознания. В результате перехода к политики модернизации ключевые императивы регионализации изменились в таких направлениях как: обновление хозяйственной специализации; реализация экономических преимуществ; органическая увязка социально-экономических, функциональных, отраслевых и территориальных воспроизводственных пропорций; рациональная замкнутость энергетических циклов и технологических цепочек основных предприятий и отраслей; устойчивое функционирование системы внутренних и внешних экономических связей; учет экологических императивов в производственной и рекреационной сферах; экономическая безопасность и ориентация на рост уровня самообеспечения.

2)Императивами модернизации стратегий регионального развития становятся: динамическое равновесное сочетание федерализации и регионализации; применение инновационных форм стратегического государственного управления; демократическая переориентация на встречное построение «дерева целей»; адаптация применяемых балансов, прогнозов и моделей к социально-рыночным принципам; широкое внедрение индикативного и сетевого планирования; институционализация и информатизация целевого программирования; применение многоаспектного сценарного прогнозирования, - что выступает условием реализации отношений пропорциональности и сбалансированности в воспроизводственном процессе региона.

3)Разработка и реализация ФЦПР предполагает воплощение в них принципов уровневой и аспектной системности, объектной преемственности и иерархичности, субъектной компетентности и инициативности, обоснованной демократичности и прозрачности, интегральной и дифференциальной целесообразности, структурной и функциональной адекватности, ресурсной и информационной достаточности, координационной и субординационной дополнительности, непрерывности мониторинга и коррекции, соблюдение которых позволяет увязать телеологическую (с позиции целевых показателей) и генетическую (с позиции возможных перспектив) концепции стратегического планирования.

4)Комплексное целевое программирование, являясь способом активного воздействия государства на развитие региона в условиях строительства социально-рыночного хозяйства, основано на реализации системы видения перспектив, структурными элементами которой являются: установление целей и задач взаимосвязанной динамики отдельных ресурсных подсистем (экономической, инфраструктурной, социальной и пр.); разработка эффективных мероприятий, направленных на их достижение целей; обеспечение исходного и поэтапного согласования целей, задач и мероприятий; определение адекватных источников, методов, инструментов и каналов привлечения средств обеспечения намечаемых мер; создание механизма трансформации исходных условий и ресурсов в факторы стратегического развития.

5)Пространственно-временная ограниченность всех материальных, институциональных, организационных, информационных и финансовых ресурсов выступает актуальным системным пределом качественных и количественных параметров, целей и задач, направлений и этапов ФЦПР. Вследствие этого для современного состояния условий и ресурсов Волгоградского региона в качестве главного приоритета ФЦПР среди возможных обоснованно определено повышение качества жизни населения и предотвращения его депопуляции.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- раскрыта сущность основных моделей регионализации, таких как «индустриальная», характеризующаяся локационным и организационно-технологическим схематизмом; «интегративная», состоящая в объединении, кооперировании регионов на основе узкой территориально-отраслевой специализации; «демократического федерализма», базирующаяся на отказе от национального принципа федерального устройства и экономическом либерализме, что позволило определить современные императивы государственных форм управления;

- определены преимущества целевого программирования на основе индикативного планирования и сценарного прогнозирования как инновационных форм государственного управления, состоящие в способности представить перспективное качественное состояние региона как системного объекта стратегического планирования посредством совокупности количественных параметров - индикаторов; детализации целевых установок регионального развития до уровня программ и системы мероприятий; учёта большого количества условий, ресурсов и факторов в процессе планирования развития региона, а также ограниченность их применения, заключающуюся в невозможности предвидения точных значений параметров развития региональной системы; обоснована системная последовательность процесса целевого программирования социально-экономического развития региона, который предполагает этапы анализа и оценки развития хозяйственного и социального комплекса региона; выбора и определения базовой и функциональных стратегий преобразования региона; научное концептуальное обоснование программы регионального развития; разработку подпрограмм и проектов; контроль, мониторинг и коррекцию промежуточных и конечных результатов реализации ФЦПР;

- раскрыта необходимость использования на стадии научной разработки ФЦПР в противовес инвариантному сценарного подхода, при котором следует определять ценность вариантов (сценариев) как по количественными различиям показателей (коридор генерального тренда), так и по принципиальным качественным отличиям решений (альтернативы генерального тренда), в результате чего обосновано в качестве стратегического приоритета для условий Волгоградского региона повышение качества жизни и предотвращение депопуляции населения;

- доказано, что посредством целевого программирования возможно формирование антиинерционного потенциала региональной экономики, проявляющегося в способности мобилизации ресурсов на решение хозяйственных и социальных проблем, не вошедших ранее в структуру интересов сложившихся звеньев и субъектов хозяйства, а потому не предназначенных для модернизации и инновации вследствие их использования на основе рутинного функционирования.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его теоретические положения, выводы и практические рекомендации были использованы при разработке и модернизации ФЦПР Волгоградской области на 2001 - 2005 гг.; могут быть использованы при разработке программ развития других регионов и планировании мероприятий локальных программ развития (отраслевых, предприятий и проч.). Отдельные положения диссертации целесообразно использовать в процессе преподавания курсов «Региональная экономика», «Планирование и прогнозирование», «Региональный менеджмент», при разработке спецкурсов для студентов, специализирующихся на решении рассматриваемых проблем в условиях рыночной экономики.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались на Международной научной конференции «Вековой поиск модели хозяйственного развития России» (г. Волжский, 2003 г.), ряде научно-практических конференций, проводившихся Администрацией Волгоградской области в 1999 - 2002 гг., а также прошли апробацию на заседаниях кафедр экономической теории, экономики и менеджмента Волгоградского государственного университета. Автор является руководителем и непосредственным разработчиком концепции Программы социально-экономического развития Волгоградской области на 2001 - 2005 гг., а также Программы социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 гг. и на период до 2010 г., которая получила положительную оценку и утверждена Минэкономразвития РФ.

По результатам исследования опубликовано 6 печатных работ общим объемом 3 п. л.

Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Плотников, Александр Сергеевич

Выход

Повышение уровней объективности и значимости стратегического планирования в условиях транзитивной экономики, роста инновационности, неопределенности. Рост и достижение ориентиров результативности экономического, социального, финансового, инновационного и инвестиционного характера

Рис 1.6. Система стратегического планирования социально-экономического развития региона (121)

Критерий социально-экономического развития региона в рамках стратегического обоснования (блок 2) может быть представлен как оптимальное соотношение максимизируемых результатов и минимизируемых затрат на ресурсопотребление в процессе достижения необходимых ориентиров социального и экономического развития в стратегическом периоде времени [18;121].

Третий блок схемы программирования включает стадию научного концептуального обоснования программы регионального развития.

Концепция социально-экономического развития региона должна быть оформлена в виде документа, отражающего в ясной, доступной форме задачи, современные подходы, приоритеты, принципы, предложения, мероприятия и механизм реализации определенной стратегии региональной политики (блок 2) по ведущим направлениям развития хозяйственного комплекса и социальной сферы региона и временным этапам прогнозирования.

Как видно из рис. 1.7, целеполагающей основой концепции регионального развития в стратегической перспективе является переход от постановки и реализации краткосрочных целей к средне — и долгосрочным.

Цель есть желаемое состояние любой системы, результат ее деятельности или реализации программы, потому система является и средством достижения цели. Трудность постановки целей вызвана, в первую очередь, тем, что цель является общественно-исторической и социально-экономической категорией и может существенно меняться в зависимости от развития общества, от роста или снижения его возможностей, от изменения его потребностей. Поэтому, по мнению А. Злобина, системная цель, учитывая дифференциацию целей стабилизации, экономического роста и экономического развития, должна обеспечивать их непротиворечивое единство, особенно в условиях рыночной трансформации [49, с .12].

Рис. 1.7. Функциональная структура концепции социально-экономического развития региона: программный подход (авт.)

По мнению В. Сутягина, кратко - и среднесрочные цели и задачи должны органично встраиваться в траекторию движения к долгосрочным стратегическим ориентирам и в минимальной степени подчиняться текущим, конъюнктурным проблемам. Как показывает опыт, существование определенных противоречий между долго- и краткосрочными целями неизбежно в угоду достижения сиюминутных выгод, что значительно может осложнить движение в стратегическом направлении.

Представляется вполне обоснованным, что выдвигаемые в рамках конкретных региональных концепций цели и ориентиры, помимо качественно-количественной определенности, должны иметь четко определенный, предметный характер и демонстрировать состояние ключевых для данного периода социально-экономических параметров в конце планируемого периода [132, с. 6].

Так, согласно корпоративному подходу, в краткосрочной перспективе главной целью регионального развития может являться формирование региона адаптивного типа через создание системы упорядоченного и устойчивого воспроизводства регионального экономического потенциала, в основном в рамках сложившегося регионального типа производства. Для этого, по мнению В. Маслакова, К. Зубкова, В. Пленкина и др., необходима новая постреформистская, интеграционная сборка экономического механизма региона, основой которой могут являться следующие подходы, предполагающие единство управленческих решений:

1) формирование вертикально - интегрированных компаний на основе территориально близких и технологически смежных производств, исходя из критериев минимизации транспортных, трудовых и трансакционных издержек, и с ориентацией на повышения степени передела продукции (максимизации добавленной стоимости);

2) регулирование производственных пропорций и снятие возможной конкуренции дублирующих вертикально — интегрированных компаний, базирующихся в регионе, на основе концентрации производства (с выбытием наименее рентабельных звеньев) и/или ориентации на разные рынки плюс дифференциация конечной продукции;

3) достройка и максимально полное освоение внутрирегионального рынка компаниями-резидентами на основе стратегии расширенного самообеспечения и импортозамещения по критическим видам ресурсов;

4) применение активных экспортных стратегий по группам производств, имеющих в регионе избыточные мощности, с резервированием для них долгосрочной по запасам и минимизированной по издержкам ресурсной базы (включая как внешние, так и внутренние инвестиции) [50; 84].

В среднесрочной перспективе оптимальным может являться применение теории траекторных зависимостей к региональной экономике с разработкой набора альтернативных схем активного саморазвития и экономической реструктуризации по критериям состава и технологического уровня производства. На этом этапе целеполагания основные ресурсы саморазвития предполагается концентрировать в секторах и отраслях экономики, объективно приближенных к переходу от рутинного типа производства по кругу старых трудо — и ресурсоемких отраслей, составляющих в универсальном измерении первую технологическую стадию развития экономики, к производству по мировым стандартам качества по отраслям этой же стадии и/или к разным уровням зрелости производств: второй (массовое высокотехнологичное производство, имеющее социально ориентированную структуру спроса) и третьей технологических стадий (высокотехнологичные наукоемкие производства, ускоряющие инновационные сдвиги в экономике)[110].

Обеспечиваемая «критической массой» концентрация ресурсов развития в этом случае должна быть использована для реализации тех перспективных направлений регионального развития, которые в данном регионе имеют сложившуюся стартовую базу.

В долгосрочной перспективе главной целью развития региона может служить создание долговременных механизмов активного инновационного развития региона, основанных на форсированных темпах накопления и воспроизводства «нематериальных» ресурсов [84, с.34-35].

По мнению О. Иншакова, О. Ломовцевой, М. Гузева и других сторонников социоприродохозяйственного подхода, доминантной в современных условиях является концепция устойчивого развития региона, направленная на формирование правовой, экологической, экономической, социокультурной среды, обеспечивающих динамичное развитие общества.

В качестве главной цели видится создание эколого-экономических условий для повышения качества жизни основной массы населения, достижению которой способствует решение следующих задач: обеспечение эффективной пропаганды идеи устойчивого развития региона; создание правовой основы перехода региона к устойчивому развитию на федеральном региональном и муниципальном уровнях; формирование региональных экономических и политических механизмов регулирования процессов становления и развития цивилизованных форм взаимодействия рыночных субъектов; создание гибких производственных систем, сочетающих потенциал крупного, среднего и малого бизнеса; стимулирование инновационной деятельности предпринимательских структур, освоение экологически приемлемых видов технологий и продуктов; определение инвестиционных приоритетов на основе принципа сравнительных преимуществ; обеспечение стабильных социально-экологических условий воспроизводства в сельском хозяйстве; сокращение разрывов в уровне жизни групп населения региона, обеспечение возможности реализации конституционных прав граждан в области образования, здравоохранения, науки и культуры; рационализация структуры межрегиональных и внешнеэкономических связей при сохранении положительного платежного баланса [54; 55].

Приоритеты регионального развития можно разделить на группы: структурные - развитие отдельных отраслей и производств; социальные; приоритеты научно-технического прогресса; экологические; приоритеты в области совершенствования управления и хозяйственного механизма.

Правильное определение приоритетов для каждого периода времени и объектов управления разного уровня является важным условием разработки целевых программ.

Главными направлениями реализации концепции устойчивого развития региона являются: защита отечественного предпринимательства, земледелия, промышленности и торговли, независимо от формы и типов хозяйствования, групповых или ведомственных интересов, а также развитие науки, культуры и образования как факторов социального и экономического успеха [54, с.5; 76].

Рис. 1.7, на котором представлена функциональная структура концепции социально-экономического развития региона на основе программного подхода, является более детальной конкретизацией 3 и 4 блоков рис 1.4, включающих стадию определения основных мероприятий по реализации концепции.

Если прогноз мы определяли как профессиональный и содержательный научный анализ потенциальных ориентиров и альтернатив развития, общих направлений решения ключевых социально-экономических проблем, исходя из осмысления текущего состояния и реальностей возможного изменения воспроизводственных процессов, то программа - это комплекс локализованных во времени и пространстве конкретных непротиворечивых мер в области структурно-инвестиционной, социальной, научно-технической, аграрной, бюджетной, ценовой, налоговой, финансово-кредитной, институциональной политики государства и региональных властей, ориентированных на достижение качественно и количественно определенных целей социально-экономического развития.

Если в научных прогнозах регионального развития предлагаемые действия по отдельным направлениям социальной и экономической политики имеют преимущественно аналитический и рекомендательный характер, то в программах они должны иметь характер количественно определенных мер, четко ориентированных во времени и пространстве, что необходимо хозяйственным субъектам для выработки микроэкономической политики [132, с.6, 11].

Таким образом, программа регионального развития - это конкретный документ, которому присуща определенная степень директивности. Они включают мероприятия федерального, областного и местного значения, требующие поддержки федерального и областного бюджета, сформированы на основе муниципальных программ социально-экономического развития городов, районов.

Мероприятия, направленные на решение наиболее значимых региональных проблем, оказывающих влияние на национальную экономику в целом, включаются в федеральную целевую программу. Региональные программы могут быть как локальными, так и являться частью общегосударственных программ, они разрабатываются, прежде всего, для решения социально значимых проблем и действуют в пределах административно-территориальных единиц [113].

Программные мероприятия социально-экономического развития региона включаются в федеральные целевые программы, если, во-1-х, развитие данного конкретного региона имеет особую значимость для крупных структурных изменений и повышения эффективности национальной экономики в целом, и, во-вторых, эту задачу невозможно комплексно решить в приемлемые сроки с использованием только рыночного механизма, без государственной поддержки.

Важнейшим, на наш взгляд, элементом планирования регионального развития является программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (далее Программа субъекта Российской Федерации) -основной плановый документ, разрабатываемый на основе программно-целевого метода планирования, сущность которого, как уже отмечалось, заключается в выборе целей социально-экономического развития объекта, определения задач для каждого этапа и конкретных мероприятий по их достижению.

Каждая Программа субъекта Российской Федерации имеет паспорт, который содержит следующие сведения: наименование программы, наименование решения о разработке программы, государственный заказчик, основные разработчики программы, цель программы, задачи, сроки реализации, основные направления, ответственные за исполнение программных мероприятий (головные исполнители), объемы средств и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты реализации, система управления и контроля [106; 107].

Основными принципами разработки Программ субъекта Российской Федерации являются:

1) реализация положений государственной стратегии устойчивого развития, приоритетного решения экономических, социальных, научных и других задач;

2) обеспечение координации и согласованности деятельности участников для решения значимых федеральных, региональных и отраслевых проблем;

3) участие органов государственной власти, местного самоуправления, субъектов экономики, научных и общественных организаций;

4) достижение конкретного конечного результата и получение необходимого социально-экономического эффекта в период от 1 до 5-10 лет;

5) взаимная ответственность заказчиков и исполнителей программных мероприятий [113].

Разработка Программы субъекта Российской Федерации включает стадии: отбор проблем, принятие решения о разработке, обоснование намечаемых мероприятий, экспертиза и оценка эффективности, утверждение (одобрение), контроль за ходом выполнения.

Ответственным за разработку и реализацию Программы субъекта Российской Федерации является орган государственной власти субъекта Российской Федерации при координации Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Ими становятся экономические органы исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации с привлечением научных центров стратегического развития регионов, общественных организаций.

В процессе разработки Программы субъекта Российской Федерации государственный заказчик: а) согласовывает с основными исполнителями программных мероприятий возможные сроки их выполнения, объемы и источники финансирования; по мероприятиям, предусматривающим финансирование из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников, подписываются соглашения о намерениях между государственным заказчиком программы и исполнительными органами; б) определяет и согласовывает с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации объемы софинансирования из федерального бюджета.

Формы и методы управления Программой субъекта Российской Федерации также определяются государственным заказчиком, в этих целях могут создаваться: дирекция, координационный совет, специальный фонд и другие органы [107; 113].

Понятно, что вопрос финансирования утвержденной и прошедшей экспертизу Программы субъекта Российской Федерации относится к числу первостепенных. Решение его возможно при обеспечении увязки мероприятий и очередности их проведения с объемами финансовых ресурсов, а также согласованности и комплексности решения задач регионального развития. Программы субъектов Российской Федерации реализуются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников. К последним относятся: взносы участников реализации программных мероприятий, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, получаемой в результате реализации программы; кредиты банков (инвестиционные, конверсионные, целевые под государственные гарантии); средства общественных организаций и иностранных государств, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации мероприятий программы (в соответствии с Федеральным законом «Об иностранных инвестициях»); другие поступления, включая средства специальных внебюджетных фондов.

Как отмечалось на состоявшемся в августе 2000 г. заседании Правительства Российской Федерации, на котором обсуждались пути улучшения работы с федеральными целевыми программами, многие из принятых ранее программ не были выполнены по следующим причинам: 1) отсутствие отработанной системы их отбора, недостаточная аргументированность (в том числе научная) осуществления и порядка очередности, 2) недетализированная проработка отраслевых подпрограмм; 3) отсутствие четкой системы мониторинга; 4) большое число второстепенных проектов, не требующих срочной реализации, входящих в перечень программных мероприятий; 5) слабо проработанный механизм реализации; 6) недостаточный контроль за ходом выполнения программ [61].

Отмечалось, что в процессе проведения экспертиз ряда федеральных целевых программ складывалось впечатление, что заложенные в них мероприятия носят чисто затратный характер, а также нет привязки к региональным программам. Между тем, по мнению автора, Программа развития субъекта Российской Федерации должна быть основополагающей при формировании федеральной целевой программы, выступая, помимо всего прочего, мощным источником экономических эффектов, которые реализуются, по большей части, в виде так называемых внешних эффектов (то есть экономии или, наоборот, повышения затрат) коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры. По мнению О. Пчелинцева, А. Аренина, М. Верхунова, в перспективе экономический эффект Программ развития субъекта Российской Федерации целесообразно оценивать приростом суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости, но и рабочей силы) на территории их действия в результате реализации программных мероприятий; на следующем этапе этот эффект с помощью соответствующих специальных методов (например, cost-benefit analysis cost-effectiveness analysis) должен соизмеряться с социальными и экологическими эффектами и потерями [112, с.69].

Оценивая зарубежный опыт использования программно-целевого подхода, можно заметить, что в большинстве случаев разработчики Программ субъекта Российской Федерации, начиная, как правило, с анализа и прогноза населения (включая вопросы занятости, доходов и потребления), делают в дальнейшем гораздо больший упор на градостроительные проблемы - развитие инфраструктуры, землепользование, экологию. При этом методологической основой разработки таких программ становятся практически неизвестные у нас разделы теоретической экономики благосостояния и концепции регионального инфраструктурного цикла [113].

Из проанализированных автором механизмов программного подхода, широко применяемых в странах ЕС, ряде скандинавских стран, в Германии, Франции виден широкий круг преимуществ данного подхода:

1. Каждый программный механизм формально признает задачу регионального развития как совместную, согласованную ответственность всех звеньев управления, но каждое звено играет ту конкретную роль, для которой у нее имеются лучшие средства. Более высокие звенья играют в основном роль на стадии «принципиального выбора» при разработке политики, формируя систему, в которой она должна осуществляться. Участники нижестоящих звеньев, действующих в меньшем территориальном масштабе, играют большую роль в выработке программы, особенно на стадиях реализации, согласно принципам, принятым на начальном этапе. Особая же роль региональных участников в выработке и осуществлении программы приходится на следующие области: обеспечение необходимых трудовых ресурсов для осуществления интегрированных программ экономического развития на региональном и местном уровнях; использование конкретных знаний о региональных и местных особенностях для разработки программы, которые соответствуют местным условиям, с точки зрения региональных преимуществ, недостатков, возможностей и рисков; использование вышесказанного для более точного определения качества и уместности предложенных проектов и, таким образом, максимизации экономического эффекта программ; способность быстро и точно реагировать на изменение региональной и местной ситуаций.

2. Программные механизмы выступают в качестве катализаторов формирования деятельности по региональному развитию на уровне, наиболее приближенному к действительности.

3. Каждый механизм планируется на несколько лет и, таким образом, вносит определенную степень стабильности для хозяйствующих субъектов. Это связано с тем, что экономическое оживление происходит трудно и медленно: в программе может участвовать много проектов и на каждый требуется определенное время. Механизмы планирования и программного подхода дают возможность разрабатывать проекты и осуществлять их в уверенности, что схема финансирования и условия доступа к нему останутся стабильными и дополнительные меры будут выполнены в тот же период другими субъектами.

4. К числу достоинств программного подхода можно отнести эффективное использование средств («цена за деньги») благодаря более эффективной их направленности на стратегические, а не случайные воздействия.

5. Программный подход выступает как механизм, усиливающий воздействие на размещение средств других компетенции. Так, объединяя ресурсы многих участников на достижение общих программ экономического развития, механизм в то же время предусматривает, что каждая организация-участник вносит средства в общий фонд и встречно может влиять на формирование приоритетов программы и способов их реализации.

6. Программный механизм мобилизует ресурсы и знания региональных властей как основных субъектов регионального развития и способствует внедрению философии самостоятельности. Поскольку при любом подходе практическая ответственность за разработку программ и этапы ее реализации лежит преимущественно на организациях регионального уровня, это способствует повышению самостоятельности на этом уровне. Это также вносит особый нюанс в отношения различных уровней с различными ролями, как если бы речь шла о взаимозависимых компетенциях, а не об иерархии с подчинением нижних уровней высшим и пассивным выполнением приоритетов политики. Побочным продуктом делегирования ответственности по сложным программам на региональный и местный уровни было увеличение числа специалистов на них, повышение их компетенции и опыта, что, как ожидается, должно улучшить качество программ социально-экономического развития и осуществляемых воздействий.

7. Нельзя не учитывать возрастающую культуру оценки, позволяющую достичь более эффективной политики. Программно-целевой подход требует механизма контроля (мониторинга), будь то ход выполнения интегрированных программ, обеспечение прозрачности этого выполнения или гарантия целевого использования ресурсов множеством различных участников, одновременно принимающих решения по осуществлению широкого круга проектов [113].

8. И, наконец, рассмотренный подход является путем создания и распространения эффективных механизмов регионального развития. Когда во многих регионах одной системы применяется схожий широкий программный механизм, есть вероятность, что успешные инновации в социально-экономическом развитии, появляющиеся в одном регионе системы, могут сравнительно быстро перениматься другими ее регионами.

В то же время, у программно-целевого подхода имеются и недостатки:

1) сложность и бюрократизм, усиливаемые напряженными графиками, что особенно свойственно сферам финансового управления, построения систем мониторинга, в том числе определения целей воздействия, границ и возможного включения проектов в программу;

2) неясность ролей, что приводит к конфликтам и дублированию;

3) трудности в выполнении обязательств по финансированию, принятых на несколько лет вперед;

4) трудности согласования с другими инициативами и более широким контекстом политики;

5) сравнительно слабый потенциал регионального развития, что во многом связано с применением инструментов широкого круга действия, направленных не только на региональное развитие [113, с. 124-126; 136, с.29 -36].

Итак, целевые установки и задачи стратегий, концепций, программ регионального развития, механизмы их реализации и рекомендации должны приобрести практическую значимость для конкретных исполнителей, помочь им функционально согласовать свои действия и обеспечить положительную результативность. Поэтому основные программные документы федеральных и региональных властей и сама технология принятия управленческих решений должны базироваться на методологии системного программно- целевого подхода, использовать элементы стратегического индикативного и тактического договорного планирования в сочетании с рыночными методами хозяйствования [118].

По мнению А. Злобина, Н. Моисеева, А. Никепелова, Т. Заславской и других, системный подход, являясь базовым методом научной методологии, имеет общенаучное и практическое значение, позволяет уменьшить вероятность ошибок на этапах: формирования понятийного аппарата различного функционального назначения, но имеющего единую методологию; конкретизации проблемы, формирования стратегических целей, задач, определения приоритетов и их структуризации по степени значимости; системного анализа социально-экономического развития; прогнозирования результатов поставленных целей, предшествующего непосредственной разработке региональных концепций и программ, когда формируется их технологическая структура, предопределяющая эффективность дальнейшей работы и конечных результатов; формирования основополагающих региональных систем, способных реализовывать поставленные цели, задачи, когда конкретизируется их состав, структура, функции, системы диагностики, контроля и коррекции; разработки региональной политики, что позволит конкретизировать состав ее участников и обеспечить согласованность их взаимодействий в процессе движения к намеченным целям; разработки и реализации оперативных программ (подпрограмм и проектов), в которых указывается, что, когда, где, кем, какими средствами и к какому сроку должны реализовываться намеченные конкретные параметры социально-экономического развития региона [49, с.11].

Целевое программирование регионального развития должно базироваться на системном подходе, что требует учета при разработке программ социально-экономического развития региона следующих принципов: системности, преемственности, реалистичности, адекватности, компетентности, иерархичности, инициативности, комплексности, формализации, прозрачности, интегративности, функциональности, информативности, коммуникационности координации и диагностичности.

В свою очередь, уменьшить вероятность отрицательных эффектов социально-экономических преобразований, предусмотренных в программных документах, позволит применение следующих правил системного подхода: приоритет стратегий над тактикой, региональных интересов над узкогрупповыми; приоритет функций перед структурами; наличие четкой системы потоков информации и корректирующих воздействий на принципах обратной связи и контроля; системная и методологическая взаимосвязь всех основополагающих политик и согласование функционирования основных систем региона; функционально-структурная эффективность управляющих региональных систем.

Итак, первичной по отношению к плановым решениям на мезо- и микроуровнях выступает социально-экономическая политика государства.

В современных условиях назрела необходимость реформирования процесса территориального планирования и прогнозирования: планы (прогнозы) должны приобрести активный характер и самостоятельное значение, стать рабочим документом для сознательной выработки региональной экономической и социальной политики.

Примирить сторонников телеологического и генетического подходов поможет широкое использование программно-целевого подхода к планированию социально-экономическому развитию региона.

Программный подход является формой реализации отношений пропорциональности и сбалансированности в воспроизводственном процессе, которые представляют собой внутреннюю и внешнюю количественную определенность категории планомерности.

Системный алгоритм программно - целевого подхода к планированию и прогнозированию социально-экономического развития региона включает ряд этапов: анализ и оценка развития хозяйственного и социального комплексов региона; разработка прогнозов и сценариев; выбор базовой и функциональных стратегий регионального развития; разработка научной концепции социально-экономического развития региона; планирование; разработка целевой программы социального и экономического развития; конкретизация мероприятий программы (подпрограмм, проектов); создание системы контроля и мониторинга выполнения программы.

Программа субъекта Российской Федерации - это конкретный документ, которому присуща определенная степень директивности.

В Программах субъекта Российской Федерации определяется развитие данного конкретного региона, имеет особую значимость для крупных структурных изменений и повышения эффективности национальной экономики в целом, и если эту задачу невозможно комплексно решить в приемлемые сроки с использованием только рыночного механизма, без государственной поддержки.

Каждая Программа субъекта Российской Федерации должна иметь паспорт, содержащий сведения: наименование программы, наименование решения о разработке программы, государственный заказчик, основные разработчики программы, цель программы, задачи, сроки реализации, основные направления, ответственные за исполнение программных мероприятий (головные исполнители), объемы средств и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты реализации, система управления и контроля.

В Программе субъекта Российской Федерации должна быть с самого начала обеспечена увязка мероприятий и очередность их проведения с объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения задач регионального развития.

Наряду с достоинствами, целевое программирование социально-экономического развития региона обладает и рядом недостатков, устранить которые становится возможным только в рамках системного подхода, что требует соблюдения при разработке программ следующих принципов: системности, преемственности, реалистичности, адекватности, компетентности, иерархичности, инициативности, комплексности, формализации, прозрачности, интегративности, функциональности, информативности, коммуникационное, координации и диагностичности.

Представленные результаты авторского исследования особенностей программно-целевого подхода в планировании и прогнозировании социально-экономического развития региона нашли конкретное применение при разработке, реализации и совершенствовании механизмов реализации «Программы социально-экономического развития Волгоградской области в 2004, 2005 гг. и на период до 2010 г.», основное содержание которой отражено в главе 2 диссертационной работы.

ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ, РЕАЛИЗАЦИЯ И МОДЕРНИЗАЦИЯ ФЦПР СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

2.1. Цели, задачи, этапы, условия и содержательная структура программных мероприятий ФЦПР «Программы социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 гг. и на период до 2010 г.»

Применение программно-целевого метода требует не только глубокого знания, понимания его природы и сущности, но и умения творчески использовать данный метод в конкретных ситуациях, вырабатывая детальные технологические процедуры составления программ и их реализации в соответствии с принципами программно-целевой методологии.

Программно-целевой метод используется, как правило, при наличии остропроблемных ситуаций, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования и развития программируемой системы. Иначе говоря, программно-целевой метод может и должен быть использован, если проблема не устранятся в процессе естественного функционирования системы, а, наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока. Как отмечалось автором ранее, программно-целевой метод относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением насущных, масштабных, долговременных проблем.

Использование программно-целевого метода применительно в региональным системам исходит из необходимости придания как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности постановке программных целей. В то же время, программно-целевой метод допускает постановку целей в качественной формулировке, не обладающих четким числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий [72; 113, с.8-10].

Территориальные программы обладают следующими характерными признаками: 1) цели и задачи программы, область действия программных мероприятий распространяются на ограниченную территориальную зону; 2) целевая ориентация программы первоочередным образом связана с решением общей, комплексной проблемы жизнеспособности, устойчивого существования и благосостояния, социально-экономического развития территории (региона), населяющих ее людей, удовлетворения их насущных потребностей.

Цепная система программ, образующая программный «ствол», пронизывающий всю экономику страны, позволяет способствовать проведению единой государственной социально-экономической политики на всех уровнях управления хозяйством. Распространение государственной поддержки территориальных программ на все таксономические уровни следует рассматривать не как «откачку» финансовых ресурсов государства в нижние программные слои, а как его стремление способствовать решению программных проблем на всех уровнях и территориях [113, с.270-271].

К числу особенностей территориальных программ (далее ФЦПР - прим. автора) относятся: 1) они обладают более четко выраженной социальной ориентацией, направленностью на решение социальных проблем, и в этом проявляется естественное свойство усиления социальных аспектов программ по мере снижения уровня управления, на котором разрабатывается программа; 2) территориальные программы социально-экономической направленности носят ярко выраженный комплексный характер в том отношении, что они ориентированы на решение демографических проблем, обеспечение занятости в регионе, охрану окружающей среды, развитие социальной инфраструктуры, улучшение жилищных условий.

Пространственно-временная ограниченность всех материальных, институциональных, организационных, информационных и финансовых ресурсов выступает актуальным системным пределом качественных и количественных параметров, целей и задач, направлений и этапов ФЦПР.

Согласно разработанной автором блок-схеме (см. рис. 1.4, 1.5, пар. 1.3), системная последовательность процесса целевого программирования социально-экономического развития региона предполагает следующие этапы: анализ и оценку развития хозяйственного и социального комплекса региона; выбор стратегии преобразования региона; научное концептуальное обоснование программы регионального развития; разработку подпрограмм и проектов; контроль, мониторинг и коррекцию промежуточных и конечных результатов реализации ФЦПР.

Логическая модель структуры (содержательной и документальной) ФЦПР включает: актуальное введение, паспорт программы, описание социально-экономического положения региона, цели, задачи и этапы реализации, систему программных направлений и мероприятия по ним, ресурсное обеспечение программы, механизм ее реализации, оценку эффективности последствий ее реализации, организацию управления и контроль исполнения программы, расчетные приложения.

ФЦПР «Программа социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 гг. и на период до 2010 г.» (далее «Программа. 2010 г.» разработана на основе следующих документов: «Ежегодного послания Президента Федеральному Собранию РФ» (май 2003 г.), «Стратегии развития РФ до 2010 г.», «Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 тт.), «Сценарных условий социально-экономического развития РФ на 2004 г. и на период до 2006 г. (письмо Минэкономразвития РФ от 29.09.2003 г.), «Концепции перехода Волгоградской области к устойчивому развитию», Закона Волгоградской области «Об областных целевых программах» от 31.10. 2002 г., Распоряжения Главы Администрации Волгоградской области от 20.03. 2003 г. «О подготовке долгосрочной программы социально-экономического развития Волгоградской области на период до 2010 г.», а также Решения коллегии Администрации

Волгоградской области «О Программе социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 гг. и на период до 2010 гг.»

Программа.20 Юг.» содержит мероприятия, инвестиционные и инновационные проекты, определенные для финансирования из федерального бюджета по объектам геополитического и общефедерального значения, бюджета субъекта, средств предприятий и организаций, заемного капитала для обеспечения национальной, продовольственной, экологической безопасности.

Государственным заказчиком «Программы. 2010 г.» выступила Администрация Волгоградской области, а ее основными разработчиками и исполнителями являются: Комитеты и управления Администрации Волгоградской области, территориальные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы местного самоуправления, предприятия и организации всех форм собственности. Контроль за выполнением программных мероприятий возложен на органы исполнительной власти Волгоградской области, а в качестве Координатора выступает областной Комитет экономики.

Программное целеполагание на уровне региона заслуживает особого внимания. Следует заметить, что типовые названия ФЦПР как «Программ социально-экономического развития региона.» не позволяют сколь - нибудь явным образом судить о программных целях регионального уровня, так как целевые задачи социально-экономического развития стоят перед программами всех уровней и тем самым не характеризуют выраженную специфику регионов. Сама формулировка «социально-экономическое развитие» носит, на наш взгляд, чрезмерно общий, размытый характер и может быть отнесена к любым социально-экономическим процессам, связанным с изменением состояния системы, желанием перевести ее в иное состояние, придать ей новое качество. Установка на развитие не содержит конкретного выделения программной проблемы, которая должна быть решена в процессе развития и на которую, собственно, и сориентирована целевая региональная программа [95; 91; ИЗ].

Из теории и методологии программно-целевого планирования, прогнозирования и управления (см. Глава 1) следует необходимость более четкой и определенной постановки цели программы. При этом программные цели должны быть выделены, отделены от общей системы повседневно реализуемых целей и задач регионального развития, управления удовлетворением потребностей, не требующих программных усилий [77; 113, с. 279 -280].

Отмеченные замечания относятся, в первую очередь, к формулированию генеральной цели региональной программы, находящейся в вершине «дерева целей» и развертываемой в систему целевых задач.

Представляется очевидным, что генеральные программные цели регионального развития следует устанавливать исходя из проблем, наиболее важных, настоятельных, характерных для конкретного региона. В процессе регионального программирования необходимо реализовывать дифференцированный подход к формулированию конкретной генеральной программной цели, непосредственно привязанной именно к данному региону и к тому кругу проблем, которые могут быть решены только на программной основе.

Обоснование генеральной цели «Программы .2010 г.» состоит в следующем (см. табл. 2.1, а также Прилож. 1).

Как свидетельствуют данные, Волгоградская область относится к регионам, где демографическая ситуация оценивается как неблагополучная, занимая среди субъектов ЮФО 1 -е место по смертности населения в расчете на 1 тыс. жителей, при этом естественная убыль населения составляет в среднем 18 тыс. человек ежегодно.

Принимаемые в последние годы меры по обеспечению социально-экономического развития оказали определенное воздействие на рост рождаемости, однако в расчете на 1 тыс. жителей количество умерших превышает количество родившихся. Положительное годовое сальдо численности населения было достигнуто в 1995 году только благодаря процессу миграционного роста, с уменьшением масштабов которого демографическая ситуация резко ухудшается.

Заключение.

Экономическая система может считаться эффективной лишь в той мере, в какой она способна в конкретных макроэкономических обстоятельствах обеспечить достижение базовых целей общества, приоритетными среди которых сегодня являются: высокий уровень и качество жизни населения, гармоничность социальных отношений, устойчивая динамика экономического развития. Именно поэтому экономику региона необходимо сознательно формировать, она должна стать итогом реализации стратегии, в рамках которой необходимо согласовать и гармонизировать целевые установки в области рыночных преобразований, антикризисного регулирования, структурно-технологической перестройки, повышения уровня и качества жизни населения, паритетного включения в мировую экономику.

Задача формирования региональной политики является неотъемлемой составляющей долгосрочной концепции развития России. В свою очередь, ее эффективность во многом определяется выбором стратегии социально-экономического развития региона и степенью ее научного обоснования. При этом под стратегией развития региона подразумевают выбор средне- и долгосрочных направлений социально-экономической политики на территории субъекта Федерации.

Главная задача управления регионом заключается в определении приоритетов дальнейшего развития, тщательной проработке комплексных программ и системы мероприятий по их реализации. Это, в свою очередь, требует выдвижения принципов и применения методов обоснования и создания соответствующего механизма реализации принятой стратегии, включая и структуру управления. В частности, принципами выбора стратегического курса являются: общий тренд экономического развития, особенности современного этапа реформирования, переход на новую социально-ориентированную модель организации труда и производства, повышение эффективности регионального управления.

В рамках научного обоснования концепции, стратегии и программы регионального развития важное значение имеет рассмотрение условий, ресурсов и факторов, определение императивов достижения целей. В условиях начальных этапов рыночной трансформации и стихийного переформирования или разрыва хозяйственных связей в народнохозяйственном комплексе страны отчетливо обнаружилась скрытая ранее и компенсировавшаяся мерами директивного регулирования трехсекторная структура с характерными, специфичными для каждого уровня ограничениями спроса и пространственными зависимостями, включавшая: крупно интегрированный высокотехнологичный сектор ВПК; сектор обрабатывающей промышленности; ТЭК с группой сопоставимых с ним по положительным конъюнктурным показателям сырьевых отраслей.

Подобное расслоение экономической структуры на макроуровне негативно повлияло на формирование подсистемы межотраслевых комплексов на мезоуровне, что повлекло за собой усиление, во-первых, фрагментарности управления региональной экономической системой, во-вторых, уровня энтропии слагающих ее элементов, чем во многом объясняются сегодняшние кризисные явления в государственном управлении.

В свете формирования новой модели российского федерализма регионализация должна происходить целенаправленно и системно, что, с одной стороны, означает возможность ситуационного выбора альтернатив действий на всех уровнях государственно-управленческой иерархии; с другой стороны -переход к новому уровню сложности общественных отношений, обусловленный изменениями правил социальной и политической жизни. В политэкономическом контексте регионализация - это результат появления новых свойств общественной системы в целом, которая меняет свою социально-политическую, экономическую и геополитическую организацию, пытаясь выйти из кризисного состояния, хотя в то же время - это также реакция на кризис системы управления, основанной на жестком централизме и унификации управленческих целей и средств применительно к регионам. Проявление регионализации в общественных процессах России выражается в суверенизации национальных и территориальных образований, возникновении самостоятельных субъектов Федерации.

Объективные предпосылки регионализации социально-экономического развития обусловлены становлением субъективных факторов: формированием развитого регионального самосознания, растущей самостоятельностью регионов, накоплением опыта обустройства территории и расширением возможностей опоры на развивающуюся науку о ресурсных циклах и территориально-производственных комплексах.

Системный характер воспроизводственной целостности и структурной пропорциональности развития региональной экономики должен обеспечиваться на основе реализации следующих императивов: обновление на рыночных основах хозяйственной специализации региона, системы разделения труда и кооперации производств с опорой на собственную ресурсно-сырьевую базу, научно-технический и кадровый потенциал; реализация экономических преимуществ, связанных с эффективным переводом территориальных условий развития для использования в качестве стратегических ресурсов и факторов укрепления конкурентных позиций на межрегиональных рынках; органическая увязка социально-экономических, функциональных, отраслевых и территориальных воспроизводственных пропорций региона, особенно соотношений между базовыми отраслями, отраслями общероссийской специализации и отраслями, обеспечивающими внутренний потребительский рынок и рынок средств производства; рациональная замкнутость в границах региона энергопроизводственных циклов основных предприятий и отраслей, завершенность их технологических цепочек производством готовых продуктов; обеспечение консенсуса интересов региона и центра как требования принципа демократического централизма для устойчивого функционирование системы внутренних и внешних региональных производственно-экономических связей; учет экологических стандартов в производственном и рекреационном природопользовании, а также эколого-экономическая безопасность региона; достижение сочетания и соответствия интересов долгосрочных стратегических целей, среднесрочных тактических задач и краткосрочных оперативных вопросов, адекватность методов, инструментов и мер их решения при сбалансированности целей экономического развития и социальных интересов населения.

Переход к рыночной системе хозяйствования требует выбора соотношения форм и методов регулирования, основанных на сочетании централизации и децентрализации, директивности и индикативности, плана и прогноза, общего и специфичного, инициативности и формализации. Разработка и реализация ФЦПР периода модернизации экономики предполагает переход к принципам, построенным на диалектической противоречивости уровней и аспектов, традиции и модернизации, рутины и новации, общности и различий, необходимости и достаточности, стратегии и тактики, дискретности и непрерывности и т.д., применение которых позволяет достичь системности программ, их рациональной композиции, эффективного функционирования и постоянного развития в соответствии с конкретным содержанием для каждого региона в актуально времени-пространстве.

В современных условиях становится все более очевидной настоятельная необходимость (и возможность) формирования и использования системы комплексного индикативного планирования и сценарного прогнозирования на основе гибкого сочетания плановых и рыночных механизмов, поскольку планово-директивная форма, применимая в условиях сравнительно упрощенной структуры экономики, четко описываемой системы хозяйственных связей, острой нехватки высококвалифицированных кадров, стала тормозом развития в других условиях - высокой зрелости производительных сил, углубления разделения труда, усложнения отраслевой структуры и межотраслевых связей, воспитания высококвалифицированных специалистов, способных самостоятельно принимать ответственные решения. Обострилась потребность в ее замене более современными формами планового управления, обеспечивающими сочетание целенаправленности развития воспроизводственного процесса с широкой самостоятельностью отраслей, предприятий и регионов.

Фактически система директивного планирования утратила способность обеспечивать динамичное развитие экономики, учитывать многообразие индивидуальных и коллективных потребностей общества, поддерживать необходимую пропорциональность воспроизводственного процесса. Современная рыночная экономика требует применения таких форм и методов плановой работы, которые обеспечивают долгосрочное видение смысла существования объекта управления, его предназначения в среде, следовательно, выработки стратегий, определения целей оперативного регулирования, координации. Можно говорить даже об усилении внимания к планированию, но при отказе от директивной и переходе к другим его формам (индикативному, сценарному, договорному), что позволяет устранить противоречия между разработчиками и исполнителями планов. Планы перестают доводиться в виде заданий и разрабатываются самими исполнителями, что делает их реалистичными.

Не теряют своей актуальности методы системного анализа и синтеза; экстраполяции; экспертных оценок; нормативный и балансовый методы. Известные приемы экстраполяции и экономико-математического моделирования имеют существенные ограничения по применению, прежде всего, вследствие высокой динамичности и неопределенности рыночной среды. Поэтому в качестве основных методов разработки целевых программ социально-экономического развития, особенно в разрезе регионов, приоритетными являются логическое моделирование и сценарное прогнозирование.

Индикативный план - это инструмент ориентации предпринимательского сектора в выборе наиболее эффективных путей достижения установленных индикаторов. Объектом планирования при этом является комплекс отраслей, находящихся на территории региона, а целью планирования - обеспечение их эффективного и пропорционального развития, исходя из потребностей производства и решения социальных вопросов. Условиями, характеризующими индикативный план региона, являются: гибкость производственных и трансакционных издержек, жесткость региональной структуры затрат, предположение о мобильности некоторых отраслей.

Для формирования методологии целевого программирования важно использовать основные принципы планирования в современных условиях: оптимальность плановых решений в соответствии с избранными критериями; сбалансированность и пропорциональность показателей в ресурсном, отраслевом, территориальном, общеотраслевом, межотраслевом, внутриотраслевом, внешнеэкономическом разрезах; выделение приоритетов, ведущих звеньев; непрерывность как сочетание перспективных и текущих планов, преемственность, корректировка показателей при изменении условий; обоснование резервного (аварийного) варианта плана, предназначенного для выполнения при самых неблагоприятных обстоятельствах. Методология целевого программирования в условиях социально-рыночной трансформации и модернизации экономики интегрирует систему традиционных и современных методов и приемов. Однако необходимо инновационно выразить их как внутренне противоречивые, развивающиеся.

Программно-целевой метод государственного управления регулирования хозяйственных процессов предусматривает согласование интересов государства, региональных властей и хозяйствующих субъектов, рациональное сочетание принципов стратегического планирования и рыночных методов хозяйствования. В ФЦПР при формировании базовых политик региона учитывается отраслевой, территориальный аспекты, но, главное, реализуется программно-проблемный аспект, являющийся эффективным средством централизованного управления решением крупных проблем. Этот метод состоит в выделении целей, приоритетных направлений, формировании целевых заданий, выражаемых в плановых показателях, определении потребности в ресурсах, разработке мер для реализации поставленных целей. В

ФЦГТР должна быть с самого начала обеспечена взаимосвязь мероприятий и очередность их проведения с объемами всех видов ресурсов, а также согласованность и комплексность решения задач регионального развития.

Алгоритм целевого программирования социально-экономического развития региона включает ряд этапов: анализ и оценку развития хозяйственного и социального комплексов региона; определение концептуальных и методологических основ социально-экономического развития региона; разработку прогнозов и сценариев; выбор базовой и функциональных стратегий регионального развития; разработку структуры и содержания ФЦГТР социального и экономического развития; согласование ее мероприятий по подпрограмм и проектам; создание системы контроля и мониторинга выполнения; институционализацию.

Логическая модель структуры ФЦПР включает: актуальное введение, паспорт программы, описание социально-экономического положения региона, цели, задачи и этапы реализации, систему программных направлений (16) и мероприятия по ним, ресурсное обеспечение программы, механизм ее реализации, оценку эффективности последствий ее реализации, организацию управления и контроль исполнения программы, расчетные приложения. Такая модель реализована в модернизированной ФЦПР Волгоградской области, но может быть усовершенствована, за счет минимизации дублирования элементов и рационализации структурной композиции.

Новая ФЦПР Волгоградской области направлена на формирование экономической, правовой, экологической, социокультурной среды, обеспечивающей улучшение качества жизни, предотвращение депопуляции и динамичное развитие регионального сообщества. В качестве основных дифференциальных целей ФЦПР определены: повышение уровня жизни населения и достижение социально-политической стабильности в области; стабилизация и рост экономического потенциала области как основы обеспечения гарантируемых государством социальных стандартов жизни населения.

Адекватными этой системе целей задачами признаны: развитие сети инженерной инфраструктуры и комплексов жизнеобеспечения Волгоградской области, включая транспортный и природоохранный комплексы; государственная поддержка приоритетных отраслей и объектов, составляющих экономический потенциал региона; создание благоприятных условий инвестиционной деятельности; развитие конкурентоспособных отраслей и производств, включая замещение импорта; развитие малого и среднего предпринимательства; меры по демонополизации отраслей экономики, включая отрасли естественных монополий, создание правовую основу перехода области к устойчивому человеческому развитию; формирование механизма интенсификации инвестиционных процессов, развития эффективных форм взаимодействия рыночных субъектов; создание гибких производственных систем, сочетающих потенциал крупного, среднего и малого бизнеса; освоение экологически приемлемых видов технологий и продуктов; определение инвестиционных приоритетов на основе принципа сравнительных преимуществ; обеспечение стабильных социально-экологических условий воспроизводства в сельском хозяйстве; сокращение разрывов в уровне жизни групп населения области и обеспечение возможности реализации конституционных прав граждан в области образования, здравоохранения, культуры, науки; развитие структуры и масштабов межрегиональных и внешнеэкономических связей при сохранении положительного платежного сальдо баланса.

Результатами реализации ФЦПР должны стать: рост ВРП в 2 раза при росте производительности труда в 2,1 раза, приросте 100 тыс. рабочих мест; увеличение налоговых поступлений в 2,1 раза при росте производства промышленности в 2,9 раза, сельского хозяйства в 2 раза, малого предпринимательства в 2, 1 раза; рост объемов НИР - 1,8 раза; увеличение доли услуг в ВРП до 45% или в 3,4 раза; рост реальных денежных доходов населения в 2,9 раза при росте заработной платы в 3 раза и сокращении доли населения с доходами ниже прожиточного минимума с 22,5% до 15%; рост ввода жилья в

1,5 раза и решение жилищной проблемы для 70 тыс. семей; рост уровня газификации до 80% (65% - на селе), обеспеченности дорогами общего пользования - до 61%; рост санаторно-оздоровительных услуг в 3,5 раза, а расходов на охрану окружающей среды - в 3 раза; предотвращение депопуляции населения на 100 тыс. чел., создание условий для увеличения: продолжительности жизни (2,5%), рождаемости (24,4%), трудоспособного миграционного населения (20%).

Программно-целевой подход к развитию региона предполагает создание специального механизма реализации предполагаемой стратегической трансформации с адекватными функциями целевой ориентации, организации, проведения и регулирования данного процесса. Исходной позицией в создании такого механизма становится формирование системы индикаторов, целостно и достоверно описывающих параметры цели, а также предполагаемое изменение их значений на промежуточных этапах продвижения по стратегическому тренду. Далее необходимо определить допустимые отклонения в рамках коридора и меры их минимизации в ФЦПР, что и становится основой определения стратегических и тактических приоритетов и ориентиров экономической политики региона на планируемый период.

Механизм реализации Программы представлен системой логически взаимосвязанных блоков, в которую входят: целевой блок; блок методов и средств, включая инструменты и формы достижения целей; блок контроля; блок коррекции. Этот механизм целесообразно рассматривать как процесс целенаправленной стратегической трансформации хозяйства региона, предполагающий последовательное желаемое изменение параметров всех индикаторов, описывающих его исходное, целесообразное, достигнутое и нормативное состояния. Сравнение значений индикаторов информирует о достижении стратегических и тактических целей или отклонении от намеченного курса.

В рамках механизма реализации ФЦПР в Волгоградской области определяются: стратегические направления, темпы, пропорции развития хозяйственного комплекса, его важнейших отраслевых и межотраслевых составляющих; финансово-кредитные рычаги и стимулы выполнения мероприятий; совокупность нормативных правовых документов федерального и областного уровней, способствующих деловой и инвестиционной активности, регулирующих отношения органов управления, заказчиков и исполнителей мероприятий и проектов; состав, функции и согласованность звеньев управления.

Объемы и источники финансирования ФЦПР Волгоградской области на 2004-2010 гг. предусмотрены: всего - 137, 84 млрд. руб., в том числе: федеральный бюджет - 19, 55; областной бюджет - 31,21; местный бюджет -5,24; собственные средства предприятий - 57,42; заемный капитал - 29,66 млрд. руб. В общем объеме финансирования капитальные вложения составят 56,4%, НИОКР - 0,2%, прочие расходы - 43,4%. Рост инвестиций в сопоставимых ценах намечен по 7% в год, а за весь период ФЦПР - в 1,5 раза. Налоговые поступления увеличат региональный консолидированный бюджет на 27,9 млрд. руб.

Под социальным эффектом проекта понималась величина, складывающаяся из выплачиваемой заработной платы и поступлений в социальные фонды, образующиеся в результате реализации проекта. Реализация ФЦПР позволяет достичь показателя социального эффекта в 2822,0 млн. руб. в год.

Обобщающими результатами реализация ФЦПР в Волгоградской области должно стать: 1) освоение производства новых конкурентоспособных видов продукции химической и нефтехимической промышленности; 2) создание и модернизация ряд производств машиностроительной отрасли; 3) обеспечение продовольственной безопасности Волгоградской области; 4) реконструирование и строительство объектов железнодорожного и речного транспорта; 5) повышение надежности водообеспечения области; 6) обеспечение нормальных условий эксплуатации объектов ЖКХ; 7) улучшение экологической ситуации в области; 8) решение ряда социальных проблем.

Модернизация первого варианта ФЦПР в Волгоградской области была обусловлена необходимостью ее антропоцентрической переориентации, а также кардинальными изменениями стратегических установок на общегосударственном уровне управления, выявленными просчетами и неверными постановками цели и задач, которые в новой редакции стало возможным сформулировать, исходя из приоритетов инновационного развития, гуманитарных ценностей и опыта стратегического планирования в регионе.

Основой стратегического программно-целевого развития региона становится интеграция системы интересов как внутренних хозяйственных субъектов, так и с Россией в целом. Долгосрочные социально-экономические и геополитические интересы определяют особую роль Волгоградской области в соответствии со спецификой его географического положения, наличия значительного потенциала природного, человеческого, технологического, институционального, организационного и информационного факторов производства. Это обусловливает необходимость определения и совершенствования научно обоснованных подходов к разработке ФЦПР и моделирования адекватного механизма ее реализации в конкретных условиях.

В качестве основы программно-целевого развития необходимо принимать системное взаимодействие как внутренних, так и внешних природных и общественных условий, освоенных региональным сообществом ресурсов и присвоенных хозяйственными субъектами факторов производства, используемых в процессе реализации совокупного воспроизводственного потенциала. Именно в этом направлении будет развиваться методологическая основа и методический аппарат совершенствования ФЦПР с учетом ее стратегической ориентации.

Главным интегральным критерием формирования ФЦПР целесообразно принять единство повышения его конкурентоспособности, устойчивости и безопасности, что достаточно целостно на всех уровнях и во всех аспектах отражает повышение качества жизни территориального сообщества, его отдельных хозяйственных субъектов и граждан. В этом показателе необходимо учитывать внешние угрозы, внутреннюю напряженность и предельно допустимое снижение самостоятельной жизнедеятельности сообщества региона. Для выяснения конкурентных преимуществ и недостатков региона целесообразно дополнить методологию компаративного и 8\¥ОТ-анализа, выявляя как внутренние «сильные» и «слабые» стороны, так и внешние «возможности» и «угрозы», определить грани состояния и потенциала его хозяйственной системы.

Посредством демократизации и научного обеспечения целевого программирования будущего Волгоградской области необходимо добиться максимально эффективного использования всех имеющихся ресурсов для повышения качества жизни населения до уровня, не ниже заданного программными документами Президента и Правительства РФ. Для этого пока накоплен незначительный опыт создания первого варианта ФЦПР на 2001-2005 гг., отсутствует достаточная теоретическая и практическая связь между общей и частными стратегиями и ФЦП развития страны, ФЦП «Юг России» и области, между их среднесрочными и долгосрочными целями и этапами, содержанием и длительностью последних.

До первого опыта не было стратегии, определяющей роль и место ФЦПР как формы индикативного планирования развития региона на долгосрочный период. Не сформировалось достаточной согласованности между этапами развития в различных отраслевых и территориальных комплексах регионе. Не было достигнуто обязательное, обоснованное и своевременное формирование всеми хозяйственными субъектами региона собственных стратегий развития, координации и субординации их композиции в рамках единой ФЦПР, недостаточным было ее правовое, идеологическое и политическое обеспечение. Не просматривалась необходимая согласованность стратегии развития региона по целям, методам, средствам, формам и инструментам механизма реализации, наблюдался диспаритет и неполнота отражения интересов отдельных районов и хозяйственных субъектов, не в полной мере учитывалась разность конкурентных преимуществ, многих аспектов устойчивости и степени безопасности районов, а также возможности дополнения, замещения и совмещения в факторов производства валового регионального продукта. В результате не вполне согласованного взаимодействия участников программы не обеспечивалось увеличение общего эффекта до величины ощутимо превышающей сумму отраслевых и территориальных хозяйственных эффектов.

В процессе модернизации актуальными задачами организации целевого программирования социально-экономического развития региона становятся: разработка прогрессивной методологии его стратегической трансформации в целостную территориальную социально-экономическую систему, обладающей специфическим комплексом различных неравномерно развитых человеческих, природных, технических, институциональных, организационных и информационных условий, ресурсов и факторов; обоснование алгоритма демократического двухуровневого формирования модели перспективного образа региона при определении стратегических приоритетов и генерального тренда его развития; определение исходных, среднесрочных и долгосрочных императивов, приоритетов и ориентиров по этапам осуществления программы в соответствии с общими интересами хозяйственных субъектов региона; формирование модели и отработка механизма практической реализации программы через систему многоканального финансирования ФЦПР, бюджеты развития региона и муниципальных образований, собственных частных и заемных средств, начиная с 2004 г.; создание Совета ФЦПР как постоянного органа для проведения конструктивной оценки осуществляемых действий и достигнутых результатов с целью поэтапной корректировки стратегического развития на основе согласования интересов представителей всех уровней власти, бизнеса и общественности; содержательное дополнение и конкретизация институциональных, организационных и информационных функций аппарата органов исполнительной власти в соответствии с задачами реализации программно-целевого подхода в управлении развитием региона; уточнение разделения полномочий по реализации ФЦГТР социально-экономического развития между Федеральным центром, регионом и органами местного самоуправления; составление и утверждение полного варианта ФЦПР на основе ее научного обоснования, профессиональной независимой экспертизы, публичной презентации и апробации, введение в действие федеральной системы ее организационной поддержки.

Предпосылками успешной реализации ФЦПР служат изучение опыта подобных разработок в других регионах и согласование его принципов и основных компонентов в региональных органах власти и Правительстве РФ; формирование Советом ФЦПР пакета приоритетных проектов. Публичная презентация и обсуждение версий ФЦПР будут способствовать ее совершенствованию с учетом предложений всех участников реализации. Для расширения социальной базы участия целесообразна публикация в сети Internet принятой после обсуждения версии ФЦПР Волгоградской области на период до 2010 г., а также методики отбора бюджетных заявок в программу в общедоступном формате для их постоянного поэтапного дополнения и уточнения по горизонтам избранного стратегического курса.

Вокруг генерального тренда ФЦПР формируется коридор движения к намеченной цели, учитывающий возможные случайные возмущения в регионе и его внешней среде, а также неучтенные факторы. Предпочтительной можно считать траекторию движения с максимальной концентрацией ресурсов и факторов на выбранных приоритетах и минимальными отклонениями от поставленных целей, если они сформулированы достаточно корректно и уточняются на основе информации постоянного многоуровневого мониторинга. Определение имеющихся и требуемых ресурсов, организация их потоков должны основываться на оценке как совокупного воспроизводственного потенциала региона, так и сложившихся угроз.

Оптимальная траектория развития по ФЦПР предполагает эффективное целевое использование мобилизуемых ресурсов при достаточной степени их аккумуляции и дистрибуции по срокам и объектам. Это дает возможность определить стратегические императивы (необходимые ограничения), приоритеты (желаемые предпочтения) и ориентиры (достаточные результаты) для этапов преобразований в регионе. Эффективное осуществление ФЦПР предполагает создание в перспективе математической модели и автоматизированной системы оценки возникающих отклонений для настройки на оптимальную траекторию развития.

Актуальными горизонтами ФЦПР, исходя из анализа собственного опыта, других принятых и действующих федеральных и региональных программ, можно считать 2004, 2006, 2010 гг., а перспективными - 2015, 2020 гг. Для отдаленных горизонтов невозможно точно прогнозировать реальные условия, поступления ресурсов, формирование факторов производства, а, следовательно, и темпы движения, поскольку на региональном уровне наблюдаются быстрый рост и смена влияния социальных и политических условий; мозаичность и конфликтность национальной, конфессиональной, криминальной структуры сообществ; интенсификация инвестиционных процессов и сокращение их циклов с 5 до 3 лет; неравномерность формирования заделов по инновационным и инвестиционным проектам. Большая часть изменений факторов развития региона также носит краткосрочный и среднесрочный характер, что обусловлено нестабильностью его внутренней и внешней среды. Такой уровень неопределенности обусловливает временные ограничения ориентиров и императивов программно-целевого развития региона.

Антиинерционный потенциал программного подхода состоит в мобилизации ресурсов, направляемых на решение хозяйственных и социальных проблем, которые не включены пока в систему интересов сложившихся хозяйствующих субъектов экономики региона. Их вовлечение в настоящее время требует более полной реализации познавательных, прагматических, прогностических функций ФЦПР, перехода к их инновационному и модернизированному формированию и функционированию, а потому модернизацию ФЦПР следует рассматривать как непрерывный процесс.