Целевые программы в системе регионального стратегического планирования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Целевые программы в системе регионального стратегического планирования"

084605911

На правах рукописи

СР-//

АЛЕКСАНДРОВА ОЛЬГА ГЕННАДЬЕВНА

Целевые программы в системе регионального стратегического планирования

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 /; ИЮН 2010

Чебоксары 2010

004605911

Работа выполнена в ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова»

Научный руководитель: кандидат экономических наук,

профессор

Кураков Александр Львович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Цапулина Фарада Ханнановна (Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова)

кандидат экономических наук Кочергина Светлана Геннадьевна (AHO ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации» Чебоксарский кооперативный институт (филиал)

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Волго-Вятская академия

государственной службы»

Защита состоится «26» июня 2010 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д212.301.01 при ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова» по адресу: 428015, г. Чебоксары, ул. Университетская, д. 38, корп. 3, ауд. 301.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова».

Сведения о защите и автореферат диссертации размещены на официальном сайте ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова» http://www.chuvsu.ru.

Автореферат разослан «26» мая 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В процесс решения приоритетных задач социально-экономического развития региона недостаточно интегрированы механизмы стратегического планирования и обеспечения результативности распределения ресурсов. Это, в частности, проявляется в том, что методы программно-целевого планирования зачастую применяются формально и по-прежнему ориентированы на освоение бюджетных средств, а не на достижение конечного результата.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что к настоящему времени в Российской Федерации накоплен значительный опыт разработки региональных целевых программ, который требует своего обобщения и переосмысления в условиях жестких бюджетных ограничений. Вследствие кризисных явлений в мировой экономике одним из необходимых условий обеспечения стабильного развития региональной экономики является повышение эффективности государственного управления. В числе важнейших инструментов достижения данной цели следует назвать реформу бюджетной системы, ориентированную на переход от планирования ресурсов к планированию результатов, усиление инвестиционно-инновационной направленности бюджетных расходов. Это обуславливает необходимость расширения практики использования целевых программ в системе стратегического планирования регионального развития. Целевые программы являются традиционным и наиболее отработанным инструментом реализации государственной политики, однако их потенциал используется в недостаточной степени.

Степень разработанности научной проблемы. Изучение роли целевых программ в системе стратегического планирования регионального развития с позиций теории социального контракта и теории New Public Management является весьма актуальной областью исследования. Значительный вклад в развитие теоретических основ государственного стратегического планирования внесли такие ученые, как Л.Абалкин, А. Крыжановский, Б.Кузык, В.Кушлин, Д. Лапыгин, АЛевин-таль, С.Логвинов, Г.Парсадов, Б.Райзберг, С.Степашин, Д.Темиров, И.Филиппова, А.Шишкин и др.

В то же время исследования, рассматривающие стратегические цели социально-экономического развития региона с позиций возможностей их достижения при помощи программно-целевого метода, немногочисленны. До настоящего времени в отечественной литературе также уделялось недостаточное внимание использованию корпоративных методов планирования и управления в деятельности государственных органов власти. Разработка данного подхода к организации регионального планирования является относительно новым экономическим направлением.

Целью исследования является разработка рекомендаций к реализации программно-целевого управления в системе стратегического планирования социально-экономического развития региона. Для достижения цели исследования выявлена необходимость решения следующих основных задач:

- уточнить принципы реализации программно-целевого планирования регионального социально-экономического развития;

- обобщить и классифицировать подходы к управлению региональной плановой деятельностью в форме целевых программ;

- обосновать структуру механизма стратегического аудита программно-целевого управления региональной экономикой;

- определить технологии оценки этапа проектного цикла целевой программы;

- разработать рекомендации по оценке конечной эффективности целевых программ.

Объект исследования: территориальная социально-экономическая система, функционирующая в условиях ограничения ресурсов устойчивого развития.

Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения, возникающие в ходе программно-целевого регулирования социально-экономического развития региона.

Область исследования. В рамках специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика:

- п. 5.14 «Разработка перспектив развития региональных социально-экономических систем; прогнозирование в региональных социально-экономических системах»;

- п. 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; ...».

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют работы ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов по региональной экономике, стратегическому государственному регулированию экономики, программно-целевому планированию. В работе также использованы нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней, материалы научных конференций по изучаемой тематике, материалы периодических изданий. В качестве информационной базы диссертации использовались статистические данные федеральных и региональных органов власти.

При решении поставленных задач использованы системный, экспертно-аналитический, нормативный, аналитически-расчетный методы, а также методы сравнений, структуризации целей и аналогий. Совокупность используемой методологической базы позволила обеспечить в конечном итоге достоверность и обоснованность выводов и практических решений.

Научная новизна диссертации заключается в разработке методических положений программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона на примере субъекта Российской Федерации (Чувашской Республики).

Наиболее существенные результаты диссертации, содержащие научную новизну, состоят в следующем:

- разработана система принципов реализации программно-целевого метода, сочетающая идеи социального контракта, теории New Public Management и стратегические приоритеты регионального развития и отражающая особенности современного государственного управления, ориентированного на повышение уровня и качества жизни населения, и специфику перехода общенаучных положений целевого программирования к их практической реализации в региональном планировании;

- обобщена современная практика реализации программно-целевого метода в регионах РФ и на этой основе сформули-

рована типология подходов к разработке региональной нормативно-методической базы целевого программирования с выделением составляющих инновационного подхода к организации программно-целевого планирования в целях повышения эффективности стратегического планирования регионального развития;

- разработан механизм стратегического аудита региональных целевых программ, функционирование которого направлено в конечном итоге на оценку эффективности управленческих решений участников процесса программно-целевого планирования с учетом соответствия данных решений стратегическим целям регионального управления;

- предложена технология оценки проектного цикла, заключающаяся в оценке текущего этапа реализации целевой программы на основе системы критериев с целью пересмотра объемов и пропорций финансирования, а также разработки мероприятий воздействия на проблемную область развития.

- обоснована методика оценки итоговой эффективности реализации целевой программы, основанная на сопоставлении конечного эффекта, включающего экономическую, социальную и организационную составляющие и объемов ресурсов, направленных на финансирование соответствующей целевой программы.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что результаты данного исследования могут быть использованы для разработки концептуальных документов и нормативно-правовых актов по регулированию реализации программно-целевого метода планирования. Применение разработанных положений позволит:

— совершенствовать процесс государственного управления социально-экономическим развитием региона путем концентрации ресурсов на достижении стратегических целей;

— эффективно привлекать и распределять ресурсы на основе использования адаптированных методов корпоративного управления;

— своевременно корректировать программные документы.

Апробация результатов исследования. Основные предложения и разработки, содержащиеся в диссертации, представлены в форме 16 научных статей. Материалы исследования использованы в учебном процессе ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет им. И.Н. Ульянова» на экономическом факультете по учебным дисциплинам: «Региональная экономика», «Государственное регулирование национальной экономики».

Структура работы. Согласно логике научного исследования диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и основных выводов, списка использованных источников и приложений. Основное содержание исследования изложено на 167 страницах машинописного текста, содержит 19 таблиц, 6 рисунков. Список литературы включает 162 наименования.

Во введении определены цели и задачи, предмет, объект и методы исследования; раскрыта научная новизна и практическая значимость полученных результатов, представлена апробация результатов исследования. Первая глава «Методологические основы программно-целевого планирования социально-экономического развития региона» посвящена эволюции отечественных и зарубежных подходов к организации системы регионального программно-целевого планирования. Во второй главе «Социально-экономическое развитие региона как объект программно-целевого планирования и управления» анализируется опыт Чувашской Республики по разработке, реализации и оценке эффективности целевых программ, выявляются проблемы и перспективы расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. В третьей главе «Повышение эффективности целевых программ как фактор достижения стратегических целей развития региональной экономики» обозначены направления интеграции программно-целевого и стратегического регионального планирования. В заключении изложены выводы и предложения, сформулированные по результатам исследования.

ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Разработана система принципов реализации программно-целевого метода, отражающая особенности современного государственного управления.

Стратегическое планирование регионального развития направлено на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, улучшение качества бюджетных услуг, оказываемых населению. Специфика регионального стратегического планирования заключается, прежде всего, в определении целей и задач, разработке сценария развития региона, определении стратегии и направлений достижения намеченных целей. При этом задачами стратегического планирования на уровне субъекта РФ являются:

- обеспечение высокого качества жизни и социальной безопасности населения региона;

- обеспечение предсказуемости, сбалансированности и устойчивости социально-экономического развития региона;

- повышение инвестиционной привлекательности экономики региона;

- обеспечение конкурентоспособности региона в целом и конкурентоспособности отдельных видов экономической деятельности.

Современное государственное регулирование и управление предполагает наличие Стратегии социально-экономического развития региона, где прогнозные компоненты сочетаются с элементами планирования и конкретными мероприятиями программирования. Следовательно, можно утверждать, что прогнозирование, программирование и проектирование составляют целостный процесс стратегического планирования, управления и регулирования социально-экономического развития.

Программно-целевой метод является важнейшим инструментом государственной политики социально-экономического развития страны и отдельных регионов, который предполагает разработку плановых документов (программ) с предварительной оценкой текущих и стратегических потребностей социально-экономического развития. В ходе целевого программирования

определяются эффективные пути развития объекта программирования, источники ресурсов, обеспечивающие выбранный сценарий развития, и организационные мероприятия по достижению намеченных целей.

Особая роль целевых программ для социально-экономического развития общества в целом определяется тем, что механизмы рыночной экономики неспособны мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для обеспечения социальной безопасности и удовлетворения экономических интересов членов общества. На уровне регионов программный подход требуется, в основном, для решения таких проблем, как осуществление структурных сдвигов в экономике и организация системы социальной защиты населения.

Считаем возможным предложить следующую систему принципов программно-целевого планирования регионального развития:

- принцип социоэкономической направленности программ, предполагающий приоритетность социальных ориентиров развития общества над экономическими; обеспечение приемлемого уровня жизни в результате реализации программы или недопущение его снижения;

- принцип основательности, заключающийся в том, что методология программного подхода должна быть научно обоснована, а основные положения программы должны учитывать ситуацию, сложившуюся в проблемной области, и основываться на прогнозе дальнейшего развития данной области;

- принцип иерархичности, предполагающий подчинение конкретных целей воздействия на проблемную область стратегическим целям развития, целей развития отдельных территорий и регионов - общенациональным, а также сочетание приоритетов отраслевого и регионального развития;

- принцип сбалансированности, означающий, что отдельные мероприятия программы должны быть увязаны по ресурсам, срокам и исполнителям с учетом взаимовлияющих факторов, что в конечном итоге должно приводить к мультипликации эффекта от их реализации;

- принцип измеримости, означающий, что необходимо использование количественных индикаторов для оценки современного состояния проблемной области, затрат ресурсов на реализацию программы и эффективности программных мероприятий, а для оценки результативности мероприятий, не имеющей прямого количественного выражения, необходима разработка методики косвенного учета конечного эффекта;

- принцип гибкости, подразумевающий динамическую реакцию органов, ответственных за реализацию мероприятий, на изменения во внешней и внутренней среде программы и оперативное реагирование с целью сохранения адекватности и целостности разработанного документа;

- принцип непрерывности, встраивающий возможности программно-целевого метода в механизм распределения финансовых ресурсов на основе скользящего среднесрочного бюджетирования.

Важность разработки целевых программ для решения проблем социально-экономического развития на региональном уровне обусловлена тем, что они выступают как часть системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, региональных и местных интересов. Это позволяет заменить планирование от достигнутого планированием желаемого результата и повышает эффективность планирования. При этом в ходе программного управления решаются такие проблемы, которые в силу своих особенностей не могут быть реализованы только усилиями коммерческих структур, региональных государственных органов или органов местного самоуправления.

Сформулирована типология подходов к разработке региональной нормативно-методической базы целевого программирования.

На современном этапе общественного развития регионы становятся полноправными субъектами экономических отношений, самостоятельно формирующими социально-экономическую политику, итоги реализации которой в значительной степени определяют уровень экономического развития и качество жизни населения. При этом целевые программы приобретают статус основ-

ного инструмента регулирования социально-экономической ситуации в регионе.

Вместе с тем анализ имеющейся региональной практики показал, что в отдельных регионах стратегическое планирование, а также разработка и реализация целевых программ как неотъемлемый его элемент находятся в стадии первоначального освоения. В табл. 1 представлена классификация методологических подходов в регионах Российской Федерации к организации и внедрению программно-целевого метода планирования и управления.

Типовой подход предполагает формальное следование рекомендациям федеральных органов власти к применению программно-целевых методов планирования и управления (большинство республик Северного Кавказа). К регионам, реализующим адаптивный подход к организации программно-целевого планирования, можно отнести большинство субъектов Российской Федерации: республики Алтай, Мордовия; Забайкальский край; Волгоградскую, Самарскую области и др., где активно внедряется стратегическое планирование, учитывающее особенности развития конкретного региона. Разработаны и действуют нормативные акты, регулирующие основные этапы реализации программно-целевого метода; целевыми программами охвачено большинство приоритетных направлений регионального развития.

Таблица 1

Опыт программно-целевого планирования в регионах РФ

Методологический подход к организации и внедрению ПЦМ планирования и управления в регионе Федеральные целевые программы; федеральная адресная инвестиционная программа, федеральные ведомственные программы Стратегия развития региона на долгосрочную перспективу, среднесрочный прогноз социально-экономического развития, региональные программы развития отдельных сфер жизни общества Законодательная база, регулирующая динамическое управление реализацией программ; установление стандартов предоставления государственных услуг

Инновационный Комплексная система планирования социально-экономического развития в сочетании с оценкой эффективности деятельности органов государственной власти

Адаптивный Сочетание реализации федеральных установок развития с внедрением стратегического планирования развития региона X

Типовой Ориентация на выполнение задач, поставленных на федеральном уровне X X

Помимо значительного опыта, накопленного в сфере разработки и реализации целевых программ и стратегий регионального развития, в регионах, реализующих инновационный подход, уделяется внимание совершенствованию механизмов программно-целевого метода для применения в условиях распределения бюджетных ресурсов, ориентированного на результат.

В результате обобщения накопленного опыта реализации программно-целевого метода субъектами Российской Федерации сформирован перечень существенных инноваций в процессе современного регионального программного управления и выделены особенности приемов, используемых в ряде регионов (табл. 2).

Таблица 2

Инновации в современном региональном планировании

Субъект РФ Стаде процвсса сфэтшмесхого ппсМфования Содерют« »мювгц«* Норматгемое закрепгтге Знгмение для развития

Чувашия Респуймса Грарсс стратегического планирования в цапом сочетание элементов прогнеа^яваниа и грогремлровгния Методики оценки целеаьк программ эффективности налогов»»« /ют, эффективности деятельности органов »спотпглэиой власти Чувашской Реслубгим Постансвлеюя Ка&иета №м*лрсе Чувашией РЭСП>€ГИФ1 Учет обооюв»*ссти и лрхра-ности а^нки ф«анссеьк загтрат ье рваггъгцю цапееьк грсгугмА

СтаВрОПОЛЬ- СМ* 1ф0Й Страгепм развития отдегыък отраслей Пхганселеюя Г^авигегьства Ставропальасго края Ингеграфя терригориалжого и отраслевого подходов в ирлях ксшпексного плэ*ровэ*« развита тесритсс**

Программы создания промьштък округов Постановления Правительства Моосовосй области Создав «тсыек роста» для ускоренного ссцвльно-эс>см<несхого развития регюа

Московская область

^шщкая область Грограмлрсвэде Инвестнфюиньс предложения оргамоацим Предлсркенлане явгекжя обязательствам! хсоййсгвуюи*« субьастов Повыш«« эффасту«носш ситруджчэсгва органов власти и механизм» «обратной связи»

Ллецсэя область Г^ягралцхваюэ Одсмса бкурметтой и сольной эффективности рвапоуем»« »веспишьк гфоекгое, »«еалэркед«) целей целеськ программ Постановлен*« адм*илрацм Ляецсй области, сбгастнае флевье лреграмы Реализа^я гриртов ссцогъюго кентракта в лрюлэнении лрегрэл^трлаеаго метода угравленя, кавствежое

Тутъосзя область Г^оектуровате Стаадарты государстиенньк усг^г Постановлен« адлмстрарт Тульосй области реалюарт треграмльк документов

В упомянутых регионах разрабатываются документы, регулирующие порядок инвентаризации целей и задач, утвержденных в составе программных документов, совершенствуется методика оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых на территории инвестиционных проектов.

На основе изучения опыта Чувашской Республики обоснована структура механизма стратегического аудита программно-целевого управления региональной экономикой.

В эволюции применения целевых программ в качестве инструмента планирования и управления социально-экономическим развитием Чувашской Республики прослеживается ряд этапов:

1 этап (начальный) - 1992-2002 гг. За это время в республике было разработано и реализовано свыше 150 программ. Особую актуальность имели проблемы, обусловленные реструктуризацией экономики в связи с переходом к рыночным отношениям. В этот период целевые программы служили, по сути, источником дополнительного финансирования текущих расходов.

2 этап (реализация типового подхода к организации программно-целевого планирования) - 2002-2005 гг. Федеральная инициатива сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации была поддержана в Законе Чувашской Республики от 25 ноября 2003 г. № 39 «Об утверждении Комплексной программы экономического и социального развития Чувашской Республики на 2003-2010 годы». Принятие данной программы означало-внедрение в практику государственного управления:

- стратегического планирования и прогнозирования развития экономики республики, важнейших отраслей и сфер деятельности;

- экономических методов регулирования, обеспечивающих создание благоприятных условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности;

- механизмов координации действий заказчика и исполнителей мероприятий целевых программ.

Однако в течение рассматриваемого периода средства, выделяемые на большинство целевых программ, с одной стороны, использовались недостаточно эффективно и не обеспечивали достижения запланированного эффекта, а с другой - объем этих средств постоянно подвергался изменениям, что являлось следствием нечеткости формулировок целей и результатов программ и недостатка ответственности за их достижение.

3 этап (реализация адаптивного подхода к организации программно-целевого планирования) - 2006-2007 гг. Данный период характеризовался процессами расширения и совершенствования нормативно-правовой базы в Чувашской Республике для реализации методов стратегического и программного планирования. Однако в течение данного периода отмечались значительные расхождения в бюджетном финансировании мероприятий программ, которые возникали по причине того, что бюджеты различных уровней утверждались не в том объеме, который закладывался при разработке программы.

4 этап (реализация инновационного подхода к организации программно-целевого планирования) - начался в 2008 г. Опыт по организации стратегического планирования, накопленный на федеральном и региональном уровне, получил отражение в Законе Чувашской Республики от 4 июня 2007 г. № 8 «О Стратегии социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020 года». Стратегия основывалась на принципах социального контракта и разрабатывалась с применением адаптированных методов корпоративного стратегического планирования. Долгосрочные приоритеты региональной социально-экономической политики и общенациональные стратегические приоритеты были учтены в установлении таких целевых ориентиров, как повышение уровня и качества жизни населения и устойчивое развитие экономики региона.

К важнейшим характеристикам реализации инновационного подхода можно отнести тот факт, что число принятых к финансированию программ практически совпадает с числом утвержденных, что свидетельствует о качественных сдвигах в процессе интеграции программно-целевого и среднесрочного финансово-бюджетного планирования (табл. 3).

На современном этапе эволюции программно-целевого метода планирования в Чувашской Республике разработаны критерии для сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации республиканских и ведомственных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности.

Таблица 3

Сопоставительный анализ действующих и финансируемых целевых программ развития Чувашской Республики

Показатель 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Число действующих:

республиканских программ 64 56 58 53 49 50 56

подпрограмм 23 24 26 33 20 24 25

ведомственных программ - - - - 1 3 3

Финансировалось из бюджета

Чувашской Республики

республиканских программ 40 51 50 33 37 49 55

подпрограмм 9 20 25 23 20 23 25

ведомственных программ - - - - 1 3 3

Удельный вес финансируемых

программ, %

республиканских программ 62,5 91,1 86,2 62,3 75,5 98,0 98,0

подпрограмм 39,1 83,3 96,2 69,7 100,0 95,8 100,0

ведомственных программ - - - - 100,0 100,0 100,0

Переход к программно-целевому методу бюджетного планирования в рамках инновационного подхода требует увеличения доли расходов республиканских и ведомственных целевых программ в общей сумме расходов республиканского бюджета Чувашской Республики (табл. 4).

Таблица 4

Программные расходы бюджета Чувашской Республики

Год Расходы бюджета Чувашской Республики, всего Расходы бюджета Чувашской Республики в рамках региональных целевых программ Удельный вес программных расходов в общем объеме расходов бюджета Чувашской Республики, %

тыс. р. темп изменения, % тыс. р. темп изменения, %

2005 12 495 220,9 610 114,5 - 4,8

2006 15 727 076,1 +26 1 094 888 .79 6,9

2007 24 062 903,0 +53 5 961 163,7 рост в 5,44 раза 24,7

2008 28 873 647,8 +20 7 574 042,4 +27 26,2

2009 (план) 26 177 508,4 -9 4 823 371,5 -36 18,4

2010 (план) 28 691 368,6 +9 8 379 910,2 рост в 1,73 раза 29,2

2011 (план) 29 996 732,0 +4 7 648 662,6 -9 25,5

В целом можно отметить, что в Чувашской Республике накоплен значительный опыт реализации программно-целевых методов планирования и управления. Целевые программы позволяют реализовать потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике региона. Однако, рассматривая обозначенные проблемы социально-экономического развития Чувашской Республики с позиций реализации социального контракта в государственном управлении, можно отметить, что целевое планирование пока еще в недостаточной степени способствует достижению социального благосостояния населения региона, повышению уровня жизни и удовлетворенности качеством оказываемых общественных услуг. Эффективность реализации целевых программ оценивается по ряду критериев, важнейшим из которых является динамика ВРП региона. Уровень ВРП на душу населения в Чувашской Республике - один из самых низких среди регионов ПФО (в 2,1 ниже среднероссийского уровня и в 1,5 ниже среднего показателя по ПФО).

Эффективность решения проблем социально-экономического развития при помощи программно-целевого метода зависит, в первую очередь, от наличия отлаженных механизмов стратегического аудита целевых программ. Принципы социального контракта в целевом программировании могут реализоваться лишь при условии согласованного функционирования элементов механизма стратегического аудита, направленного на определение и максимально полное удовлетворение общественных потребностей.

Под механизмом стратегического аудита целевых программ понимается составная часть системы стратегического планирования, представленная совокупностью организационных структур, форм и способов регулирования социально-экономических процессов, применяемых при формировании и реализации управленческого решения в целях воздействия на проблемную область общественного развития. Взаимодействие элементов механизма стратегического аудита представлено на рисунке. Более совершенный механизм стратегического аудита направлений программно-целевого регулирования регионального социально-экономического развития предопределяет повышение качества оказываемых обществу бюджетных услуг при совершенствовании применяемых технологий государственного управления.

Предварите.! ъный аудит

I

Аудит эффективности

Рис. Механизм стратегического аудита целевых программ.

Итогом стратегического аудита является отбор приоритетных целей, инструментов государственного регулирования при решении проблем социально-экономического развития, а также корректировка реализуемой стратегии.

Таким образом, механизм стратегического аудита целевых программ - это целостная система взаимосвязанных элементов, требующих внешнего воздействия органов государственного управления. Его создание и реализацию необходимо рассматривать в рамках общей стратегии, которая наряду с комплексной программой социально-экономического развития и целевыми программами образуют иерархическую систему планово-прогнозных документов, определяющих общий вектор развития региона.

Предложена технология оценки проектного цикла целевой программы.

Суть технологии проектного цикла в условиях среднесрочного бюджетирования должна заключаться в оценке текущего этапа реализации целевой программы с целью пересмотра объемов и пропорций бюджетного финансирования (табл. 5).

Таблица 5

Оценка проектного цикла целевой программы___

Этапы оценки проектного цикла Накопленный потенциал развития объекта программного регулирования

Незначительный | Умеренный | Существенный

Критерии оценки:

1 Наличие опыта программного регулирования проблемы программы не разрабатывались разработана и реализуется программа накоплен определенный опыт реализации программ

2. Состояние проблемной области существенные отклонения от рекомендуемых показателей по большинству критериев отклонения от оптимальных значений находятся в пределах средних значений отклонения незначительны, имеются отдельные проблемные участки

3 Необходимость реформ иро вания нормативного обеспечения разработка нового нормативно-правового акта корректировка существующего нормативно-правового акта разработка методических указаний и разъяснений

4. Направленность мероприятий программы создание координационной структуры для регулирования определенного участка проблемы разработка методических указаний по регулированию деятельности отдельных субъектов мероприятия по популяризации и пропаганде

5 Объекты инвестирования капитальные вложения укрепление связей между субъектами косвенные меры финансового стимулирования

Управленческое решение по корректировке программы

1. Действия по итогам оценки проектного цикла разработка новой программы или пересмотр действующей корректировка индикаторов, мероприятий программы, источников финансирования реализация мероприятий в рамках утвержденной программы

2. Источник финансовых ресурсов федеральный бюджет региональный бюджет местные бюджеты

внебюджетные источники

Стадия процесса стратегического аудита предварительный аудит текущий аудит аудит эффективности, итоговый аудит

При этом в первую очередь должно учитываться достижение промежуточных индикаторов реализации программы. Отклонения в ту или иную сторону будут свидетельствовать о несоответ-

ствии фактических тенденций в развитии проблемной ситуации плановым. Исключив влияние ошибок разработки, необходимо оценить и скорректировать совокупность мероприятий дальнейшей реализации программы.

Начальные инвестиции на возведение капитальных объектов, исследования и разработки потребуют значительных расходов. Только с ростом активности хозяйствующих субъектов в проблемной области основная часть расходов будет покрываться эффектом от реализации программы.

На каждой стадии проектного цикла программы будут возникать конкретные потребности как финансового, так и нефинансового характера. Многие из них останутся постоянными на протяжении всего проектного цикла программы, но изменения конъюнктуры будут приводить к модификации большинства из них, будут меняться и способы решения исходной проблемы.

Орган, ответственный за эффективность реализации программы и наделенный соответствующими полномочиями, средствами стратегического аудита должен организовать проведение специальных исследований и разработок по анализу проектного цикла программы.

Разработана методика оценки эффективности использования региональных ресурсов программно-целевого управления.

По нашему мнению, система оценки вклада целевых программ в достижение стратегических ориентиров социально-экономического развития региона должна соответствовать следующим требованиям:

- присутствие методики комплексной оценки уровня социально-экономического развития территории;

- комплексность оценки, обеспечивающая учет важнейших показателей социальной и экономической сфер развития субъектов РФ;

- системность оценки, предполагающая учет взаимосвязей базовых показателей и использование упорядоченной структуры частных и интегральных индикаторов развития;

- максимальная адаптация используемых индикаторов к возможностям существующей статистической отчетности;

- соответствие системы индикаторов задачам ежегодного мониторинга и прогнозирования экономического и социального развития регионов.

Эффективность целевой программы отражает ее соответствие целям и приоритетным направлениям стратегии социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу и программы социально-экономического развития региона на среднесрочную перспективу. Эффективность как расчетная категория характеризуется системой аналитических показателей, отражающих соотношение затрат и результатов применительно к процессу достижения стратегической цели.

Одним из центральных понятий анализа эффективности реализации плановых документов и ключевым понятием оценки целевой программы является конечный результат от ее реализации. Результативность программных действий проявляется в том, насколько предпринятая совокупность мер оказалась способной повысить качество государственной услуги, сделать ее более выгодной для населения. Можно выделить следующие виды оценки результативности программных мероприятий:

- экономическая эффективность - соотношение полезного результата (эффекта) и объема использованных или затраченных для этого ресурсов, выражающее степень целесообразности и рациональности произведенных расходов;

- социальная эффективность - выражение степени удовлетворенности общества государственными услугами и выполнением органами государственной власти своих функций;

- организационная эффективность - выражение способности ответственных за ее проведение и реализацию государственных органов мобилизовать свои ресурсы, выполнить программу в назначенный срок и достичь намеченных индикаторов.

Одна из наиболее важных задач, возникающих в ходе любой целевой программы, состоит в расчете возможного конечного эффекта от ее реализации. По нашему мнению, конечный эффект - это результат воздействия программы, направленный на благо общества в целом или отдельных групп населения. Итоговая (конечная) эффективность инвестиционного проекта определяется как соотношение полученного конечного эффекта и сумм,

направленных на финансирование соответствующей целевой программы.

Считаем возможным предложить следующую формулу расчета конечного эффекта от реализации целевой программы:

Эк — Ээ + Эс + Э0,

где Эк - конечный эффект; Ээ - экономический эффект; Эс -приведенный к финансовому показателю показатель социальной эффективности программы; Э0 - организационный эффект, выражающийся в экономии (перерасходе) общественных ресурсов в результате реализации программы.

Сложность оценки эффективности расходов, носящих социальный характер, и организационного эффекта результатов деятельности органов управления программой состоит в том, что затраты и результаты, как правило, выражены в разных единицах измерения или вовсе неизмеримы напрямую. На наш взгляд, можно сформулировать два основных подхода приведения в сопоставимые величины результата и затрат в целевых программах:

- приведение результатов бюджетных расходов к денежному эквиваленту;

- приведение результатов программных расходов и ресурсных затрат к единому эквиваленту (относительному показателю).

Оценка эффективности целевых программ в целях обеспечения их отбора к финансированию (полностью или частично) за счет средств бюджета позволит более рационально расходовать ограниченные средства и предотвратить бюджетное финансирование неэффективных проектов.

Научные труды, опубликованные по теме диссертации

В изданиях, рекомендованных ВАК РФ

1. Александрова О.Г. Роль программно-целевого планирования в реализации стратегии социально-экономического развития региона / О.Г. Александрова // Вестник Чуваш, ун-та. Гуманитарные науки. -Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2010. -№ 1. -С. 311-315 (0,4 печ.л.).

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях

2. Александрова О.Г. Роль целевого программирования в становлении и развитии инновационной экономики / О.Г. Александрова // Инновационная экономика и региональное инновационно-

устойчивое развитие: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2006. - С. 6-9 (0,2 печ.л.).

3. Александрова О.Г. Государственное финансовое обеспечение экологической политики Чувашской Республики как условие инновационно-устойчивого развития региона / О.Г. Александрова // Экологические аспекты регулирования инновационно-устойчивого развития: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, унта, 2006.-С. 133-136 (0,2 печл.).

4. Александрова О.Г. Финансовое обеспечение инновационного развития предприятий Чувашской Республики/ О.Г. Александрова // Развитие инновационного потенциала отечественных предприятий: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, унта, 2006. - 142 с. - С. 3-6 (0,2 печ.л.).

5. Александрова О.Г. Республиканская программа «Качество» как инструмент подготовки бизнеса Чувашии к членству России в ВТО / О.Г. Александрова // Перспективы социально-экономического развития субъектов национальной экономики в условиях вступления России в ВТО: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2007. - 308 с. - С. 22-25 (0,2 печ.л.).

6. Александрова О.Г. Проблемы разработки муниципальных целевых программ поддержки предпринимательства в Чувашской Республике / О.Г. Александрова // Местное самоуправление как основа развития национальной экономики: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2007. - 215 с. - С. 20-23 (0,2 печ.л.).

7. Александрова О.Г. Совершенствование финансового планирования как основа эффективного управления финансами региона / О.Г. Александрова // Финансовый потенциал региона: оценка и перспективы роста: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2007. - 360 с. - С. 179-183 (0,2 печ.л.).

8. Александрова О.Г. Приоритеты программного управления региональными заимствованиями / О.Г. Александрова // Регионы России: проблемы ускорения социально-экономического развития: материалы регион, науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2007. -354 с. - 354 с. - С. 36-43 (0,2 печ.л.).

9. Александрова О.Г. Целевое программирование в условиях нестабильности (на примере потребительского рынка Чувашской Республики) / О.Г. Александрова // Вызовы современности в свете истории, философии и мировой экономики: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2007. - 686 с. - С. 537-539 (0,2 печ.л.).

10. Александрова О.Г. Совершенствование программного механизма обеспечения жильем молодых семей / О.Г. Александрова // Социально-экономические проблемы воспроизводства населения в свете Концепции демографической политики РФ: материалы регион, науч,-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2008. - 276 с. - С. 149152 (0,2 печл.).

П.Александрова О.Г. Проблемы осуществления контроля над расходованием целевых бюджетных средств национального проекта «Доступное жилье» / О.Г. Александрова // Финансовый мониторинг в инновационном развитии региона: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2008. - 360 с. - С. 164-168 (0,2 печ.л.)

12. Александрова О.Г. Программно-целевое планирование как инструмент формирования конкурентных преимуществ развития промышленности региона / О.Г. Александрова // Интеграция региональных интересов в систему международных экономических связей: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2009. - 166 с. - С. 21-25 (0,2 печл.).

13. Александрова О.Г. Оценка эффективности программно-целевого метода планирования развития реального сектора региона / О.Г. Александрова // Обеспечение конкурентоспособности региона в условиях финансово-экономического кризиса: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2009. - 280 с. -С. 80-83 (0,2 печ.л.).

14. Александрова О.Г. Инвестиции / О.Г. Александрова, Е.А. Буянова // Модернизация экономики. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, унта, 2010. - 234 с. - С. 278-284 (общ. 0,8 п.л., авт.- 0,4 пл.).

15. Александрова О.Г. Методические подходы к оценке эффективности деятельности органов Казначейства в процессе исполнения целевых программ / О.Г. Александрова // Научно-методические аспекты подготовки специалистов в условиях модернизации экономики России: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2010. - 338 с. - С. 158-161 (0,2 печл.)

Подписано в печать 25.05.2010. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ №

Чувашский государственный университет

Типография университета 428015 Чебоксары, Московский просп., 15.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Александрова, Ольга Геннадьевна

Введение.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА.

1.1. Сущностные характеристики современной системы регионального стратегического планирования.

1.2. Целевые программы как инструмент реализации стратегии социально-экономического развития региона.

1.3. Нормативно-правовое обеспечение программно-целевого планирования социально-экономического развития региона.

1.4. Опыт применения программно-целевого подхода в планировании социально-экономического развития территорий.

1.4.1. Зарубежный опыт территориального программно-целевого планирования.

1.4.2. Адаптация программно-целевого метода планирования территориального развития СССР к современным условиям.

1.4.3. Эволюция подходов к разработке и реализации целевых программ в регионах Российской Федерации.

ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РЕГИОНА КАК ОБЪЕКТ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ.

2.1. Анализ особенностей реализации целевых программ в Чувашской Республике.

2.2. Механизм стратегического аудита региональных целевых программ.

2.3. Технология оценки проектного цикла целевой программы.

ГЛАВА 3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ КАК ФАКТОР ДОСТИЖЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ЦЕЛЕЙ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ.

3.1. Методика оценки конечной эффективности региональных целевых программ в достижении стратегических ориентиров регионального развития.

3.2. Технология «форсайт» в программном планировании развития региона.

3.3. Программно-целевое планирование в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Целевые программы в системе регионального стратегического планирования"

В процессе решения государством приоритетных задач социально-экономического развития общества недостаточно полно используются механизмы стратегического планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Это проявляется в том, что методы программно-целевого планирования зачастую применяются лишь формально и ориентированы на распределение выделяемых бюджетных средств, а не на достижение конечного результата. В настоящее время также не сформирована в полном объеме система оценки результатов деятельности органов власти разных уровней, что снижает эффективность целевых программ и затрудняет достижение стратегических целей социально-экономического развития региона.

Актуальность темы работы обусловлена тем, что к настоящему времени накоплен значительный опыт разработки региональных целевых программ, который необходимо переосмыслить с учетом требований современного этапа развития общества. При массовой разработке целевых программ социально-экономического развития регионов в течение последних лет их результативность все еще остается достаточно низкой.

В современных условиях жестких бюджетных ограничений вследствие кризисных явлений в мировой экономике одним из необходимых условий стабильности и устойчивого роста региональной экономики является повышение эффективности государственного управления за счет реформирования бюджетной системы и перехода от планирования ресурсов к планированию результатов. Это обуславливает необходимость расширения практики использования программно-целевого подхода. Наиболее отработанным вариантом применения соответствующего инструментария на государственном уровне в настоящее время является реализация целевых программ, однако их потенциал используется в недостаточной степени.

Степень разработанности темы. Экономическая наука уделяет большое внимание методам, механизмам и инструментам, используемым в регу4 лировании социально-экономического развития общества, изучает особенности целевого регулирования устойчивого развития региональной экономики и обеспечения социального благосостояния членов общества. Среди западных исследователей данной проблематики можно выделить Т.Гоббса, Д.Дидро, Ж.-Ж.Руссо, Л.Вальраса, К.Маркса, В.Парето, А.Смита, Дж.Хикса. В отечественной литературе известны статьи и монографии Р.Барсуковой, И.Герасимовой, Т.Заславской, А.Попова, Н.Римашевской, Н.Титовой, Г.Явлинского и др.

Многие исследователи акцентируют особое внимание на вопросах программно-целевого планирования регионального развития. Этой проблематике посвящены труды отечественных ученых-экономистов, среди которых Т.Авдеева, А.Адамеску, П.Бурак, В.Гришин, А.Лобко, С.Рябухин, Е.Руднева, Ю.Симачев и др.

Значительный вклад в развитие теоретических основ государственного стратегического планирования внесли такие отечественные ученые, как И.Александров, А.Анчишкин, И.Колосовский, и другие. Такие ученые, как А.Аганбегян, А.Алексеев, А.Гранберг, Л.Козлов, В.Кулешов и другие внесли неоспоримый вклад в теорию и практику развития региональных систем различного уровня. Л.Канторович, В.Немчинов, В.Новожилов - теорию оптимального планирования; А.Богданов, Н.Кондратьев Э.Хансен, А.Чижевский, Й.Шумпетер - общую теорию кризисов и концепций циклического развития.

Несомненную научную ценность имеют работы по созданию современной методологии прогнозирования, программирования и стратегического управления на государственном и региональном уровнях, авторами которых являются такие известные ученые, как Л.Абалкин, И.Ансофф, С.Бобылев, С.Глазьев, В.Иноземцев, Д.Львов, Б.Преображенский, М.Портер, Б.Райзберг, Р.Фатхутдинов, С.Шаталин и другие. В научных центрах страны исследовались различные аспекты управления территориальными хозяйственными комплексами России, в частности, такими учеными как И.Арженовским,

М.Амирхановым, Г.Ахиновым, Е.Жильцовым, Е.Егоровым, А.Кисельниковым, А.Швецовым и др.

В то же время работы, рассматривающие стратегические цели социально-экономического развития региона с позиций возможностей их достижения при помощи программно-целевого метода, немногочисленны. До настоящего времени в отечественной литературе также уделялось недостаточное внимание использованию корпоративных методов планирования и управления в деятельности государственных органов власти. Разработка данного подхода к организации регионального планирования является относительно новым экономическим направлением. Поэтому изучение с этой позиции вопроса о роли целевых программ в системе стратегического планирования регионального развития является весьма актуальной областью исследования.

Целью является разработка рекомендаций к реализации целевых программ в системе стратегического планирования социально-экономического развития региона. Для достижения цели исследования выявлена необходимость решения следующих основных задач:

- уточнить принципы реализации программно-целевого планирования регионального социально-экономического развития;

- обобщить и классифицировать подходы к организации региональной плановой деятельности в форме целевых программ;

- обосновать структуру механизма стратегического аудита программно-целевого планирования развития региональной экономики;

- определить технологии оценки этапа проектного цикла целевой программы;

- разработать рекомендации по оценке конечной эффективности целевых программ.

Объект исследования: территориальная социально-экономическая система, функционирующая в условиях ограничения ресурсов устойчивого развития.

Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения, возникающие в ходе программно-целевого планирования социально-экономического развития региона.

Область исследования. В рамках специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика:

- п. 5.14 «Разработка перспектив развития региональных социально-экономических систем; прогнозирование в региональных социально-экономических системах»;

- п. 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; .».

Теоретическую и методологическую базу исследования составляют работы ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов по региональной экономике, стратегическому государственному регулированию экономики, программно-целевому планированию.

В работе также использованы нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней, включая данные законов о региональном бюджете Чувашской Республики и его исполнении, подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти, материалы научных конференций по изучаемой тематике, материалы периодических изданий. В качестве информационной базы диссертации использовались статистические данные федеральных и региональных органов власти.

Ряд методологических положений и выводов, содержащихся в диссерта- / ции, иллюстрирован расчетными таблицами и графическими схемами, составленными автором.

Научная новизна диссертации заключается в разработке методических положений программно-целевого планирования социально-экономического развития региона на примере субъекта Российской Федерации (Чувашской Республики).

Наиболее существенные результаты диссертации, содержащие научную новизну, состоят в следующем:

- разработана система принципов реализации программно-целевого метода, сочетающая идеи социального контракта, теории New Public Management и стратегические приоритеты регионального развития и отражающая современные особенности деятельности государственных органов власти, ориентированной на повышение уровня и качества жизни населения, и специфику перехода общенаучных положений целевого программирования к их практической реализации в региональном планировании;

- обобщена современная практика реализации программно-целевого метода в регионах РФ и на этой основе сформулирована типология подходов к разработке региональной нормативно-методической базы целевого программирования с выделением составляющих инновационного подхода к организации программно-целевого планирования в целях повышения эффективности стратегического планирования регионального развития;

- разработан механизм стратегического аудита региональных целевых . программ, направленный на оценку эффективности мероприятий, реализуемых участниками процесса программно-целевого планирования с учетом соответствия результатов данных мероприятий стратегическим целям регионального развития;

- предложена технология оценки проектного цикла, заключающаяся в оценке текущего этапа реализации целевой программы на основе системы критериев с целью пересмотра объемов и пропорций финансирования, а также разработки мероприятий воздействия на проблемную область развития.

- обоснована методика оценки итоговой эффективности реализации целевой программы, основанная на сопоставлении конечного эффекта, включающего экономическую, социальную и организационную составляющие и объемов ресурсов, направленных на финансирование соответствующей целевой программы.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что результаты данного исследования могут быть использованы для разработки концептуальных документов и нормативно-правовых актов по регулированию реализации программно-целевого метода планирования. Применение разработанных положений в практике планирования и управления региональными целевыми программами позволит: совершенствовать процесс программно-целевого планирования социально-экономического развития региона путем концентрации бюджетных ресурсов для достижения стратегических целей; эффективно привлекать и распределять внебюджетные ресурсы на основе использования адаптированных методов корпоративного управления в процессах разработки, реализации и итоговой оценки целевых программ общественного развития; актуализировать и корректировать программные документы с использованием системы оценки конечного эффекта реализации программ.

Апробация результатов исследования. Основные предложения и разработки, содержащиеся в диссертации, представлены в форме 15 научных статей. Материалы исследования использованы в учебном процессе ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет им. И.Н. Ульянова» на экономическом факультете по учебным дисциплинам: «Региональная экономика», «Государственное регулирование национальной экономики».

Структура работы. Согласно логике научного исследования диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и основных выводов, списка использованных источников и приложений. Основное содержание исследования изложено на 167 страницах машинописного текста, содержит 16 таблиц, 7 рисунков. Список литературы включает 162 наименования.