Повышение эффективности государственного регулирования тарифов на рынке транспортных услуг тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение эффективности государственного регулирования тарифов на рынке транспортных услуг"

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ

) ~ Г Л П пРаеах РУкописи

! / и;-:'. - д

ПРУДНИКОВ ВАСИЛИЙ ВАСИЛЬЕВИЧ

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ НА РЫНКЕ ТРАНСПОРТНЫХ УСЛУГ

I Специальности:

08.00.05 Экономика и управление народным

хозяйством; 08.00.09 Ценообразование

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2000 г.

Работа выполнена в Центре финансово-банковских исследований Института экономики РАН.

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН Сенчагов В.К.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Торбин В.И.

кандидат экономических наук Дедова И.Н.

Ведущая организация - Научный центр по комплексному исследованию транспортных проблем при Министерстве транспорта Российской Федерации.

Защита состоится «¿а » д^^л . 2000 году в 15 часов на заседании диссертационного совета К.002.21.01 Института экономики РАН по адресу: Нахимовский проспект, 32.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Института экономики РАН.

Автореферат разослан « /У » . 2000 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент . С , „„? ^ Й-А. Потапов

Актуальность темы исследования. За годы проведения рыночных преобразований в российской экономике произошли существенные изменения. В числе основных направлений таких преобразований - приватизация государственных предприятий и создание института частной и акционерной собственности, формирование конкурентной среды, переход от командно-административных методов управления экономикой к рыночным методам хозяйствования. Одним из важнейших направлений трансформации российской экономики стало изменение степени государственного вмешательства в экономику.

В последние годы в России часто поднимался вопрос о роли государства в экономике, о том какими методами государство должно проводить свою политику вмешательства или невмешательства в экономические процессы. Несомненно, в экономике есть такие сектора, где свобода предпринимательства и конкуренции позволяет сказать о том, что государственное вмешательство не требуется и роль государства ограничивается установлением правил «игры» на рынке (налогов и сборов, и т.д.). Здесь главная задача государственной политики состоит в том, чтобы не допускать создания монопольных объединений, и молено предполагать, что рыночный механизм сам справится со всеми задачами регулирования лучше чем кто либо другой. Но часто на рынке преобладают монопольные объединения и тогда встает вопрос о государственном вмешательстве и контроле.

Хотя проблемы антимонопольной политики давно находятся в центре внимания западной (а с недавних пор и отечественной) экономической науки, многие вопросы не получили однозначного решения ни в теоретическом, ни в методологическом плане. Например, разработка проблем демонополизации рынка транспортных услуг, практической реализации

антимонопольного законодательства, в частности Закона № 147-ФЗ от 17 августа 1995 г. «О естественных монополиях», методов регулирования транспортных тарифов, прямого и косвенного воздействия на транспортного монополиста относятся к малоисследованным проблемам экономики.

Сложность и многосторонность государственного регулирования транспортных тарифов в условиях становления рыночной экономики обусловлена несовершенством российского

законодательства в этой области, отсутствием механизмов гибкого воздействия на уровень тарифов. Несмотря на важность проблем государственного регулирования транспортных тарифов для российской экономики, эти проблемы мало исследованы и не получили адекватного своей значимости освещения в экономической литературе.

Все это, с учетом ведущей роли железнодорожного транспорта на рынке транспортных услуг, значимости железных дорог в экономико-географических условиях России, и определило актуальность темы диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является создание целостного методологического подхода к государственному регулированию транспортных тарифов, и на его основе разработка мер государственного воздействия на транспортные тарифы на различных секторах (от монопольного до конкурентного) рынка транспортных услуг. А также определение путей повышения эффективности государственного регулирования транспортных тарифов. В соответствии с этой целью в диссертации поставлены следующие задачи:

- провести оценку экономического положения транспортного комплекса Российской Федерации и федерального железнодорожного транспорта и на этой основе определить его влияние на всю воспроизводственную структуру российской экономики в переходный период ее развития;

оценить практику государственного регулирования транспортных тарифов, с позиции повышения эффективности транспортного комплекса и ликвидации негативных последствий давления высоких транспортных издержек на отечественных товаропроизводителей;

- научно обосновать направления государственной тарифной политики на транспорте и методы государственного регулирования транспортных тарифов с учетом стратегии развития российской экономики;

- разработать методологические подходы к государственному регулированию транспортных тарифов с учетом анализа зарубежного и отечественного опыта;

- предложить практические рекомендации по повышению эффективности государственного регулирования на рынке транспортных услуг.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования является механизм государственного регулирования транспортных тарифов и его взаимодействие с процессами, происходящими в нерегулируемых секторах экономики.

Объектом исследования является организационная и функциональная структура транспортного рынка и транспортные тарифы преимущественно федерального железнодорожного транспорта.

Научная методология исследования базируется на принятых законах и правовых актах в области регулирования транспортных тарифов, результатах научно-практических исследований российских и зарубежных ученых, и специалистов в области государственного регулирования на рынке транспортных услуг.

Для решения поставленных задач в процессе исследования применялся научный инструментарий, включающий методы, подходы и приемы экономико-статистического и других видов анализа.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке системного подхода к государственному регулированию транспортных тарифов. На примере федерального железнодорожного транспорта разработаны возможные модели регулирования транспортных тарифов на различных сегментах рынка транспортных услуг. К важнейшим результатам исследования, полученным лично автором, относятся следующие:

- определены этапы изменения уровня транспортных тарифов и влияние изменения их уровня на основные показатели развития федерального железнодорожного транспорта и экономики в целом, на основе анализа процессов происходящих в российской экономике, в переходный период се развития, а также соотнося их с экономическим положением предприятий транспорта;

обоснованы формы взаимодействия современных механизмов рыночной экономики и свободы

предпринимательства с государственным регулированием транспортных тарифов;

предлагается применение комплексного подхода к регулированию тарифов, в котором следует учитывать помимо мер прямого и косвенного воздействия на транспортные тарифы наличие конкуренции на рынке транспортных услуг, а также виды собственности и социальные задачи, в отличие от проводимой Правительством Российской Федерации политики регулирования только величины транспортных тарифов;

- обоснована авторская позиция относительно решения проблем, стоящих перед государственными органами регулирования, и разработаны предложения по формированию комплексной государственной политики на федеральном железнодорожном транспорте, как в области тарифного регулирования, так и в части реформирования монопольных его секторов, в том числе предложены различные методы государственного регулирования дифференцированные в зависимости от монополизированное™ секторов рынка транспортных услуг,

- научно обоснован ряд мер государственной поддержки транспорта, прежде всего в области инновационной и научно-технической политики, а также на социально значимых, но убыточных участках работы транспорта. В частности предлагается:

- введение государственного лизинга для замены и обновления парка транспортных средств и технологического оборудования;

- создание механизма распределения дотаций из федерального и местного бюджетов на покрытие убытков от социально значимых но убыточных пассажирских перевозок.

Практическая значимость и апробация работы заключается в том, что в ней обоснованы основные направления государственного регулирующего воздействия на рынке транспортных услуг и даны предложения по комплексному государственному регулированию транспортных тарифов в системе федерального железнодорожного транспорта. Обоснованы направления корректировки проводимой политики регулирования транспортных тарифов в условиях системного кризиса российской экономики и становления рыночных

отношений, что может быть использовано органами исполнительной власти, осуществляющими государственное регулирование в этой области (МПС России, Минэкономики России, МАП России), при выработке политики государственного регулирования транспортных тарифов.

Апробация изложенных в диссертации выводов и предложений по повышению эффективности государственного регулирования транспортных тарифов была проведена в публикациях на научных семинарах и круглых столах, проводимых в Центре финансово - банковских исследований Института экономики РАН.

Автор являлся участником доклада «Влияние транспортных тарифов на конкуренцию на российских товарных рынках», в 1998 году (15 декабря), в рамках программы Российских экономических исследований (Economics Education and Research Consortium).

Принимал непосредственное участие в разработке и осуществлении мер по государственному регулированию транспортных тарифов в Министерстве экономики Российской Федерации, Министерстве транспорта Российской Федерации, Министерстве путей сообщения Российской Федерации.

Структура работы

Введение

Глава 1. Современные тенденции государственного регулирования транспортного комплекса России.

1. Состояние и проблемы развития транспортной системы России.

2. Государственная ценовая политика в период 1991-1998 годов и ее влияние на транспорт.

3. Регулирование транспортных тарифов - важнейшая сфера воздействия государства на развитие транспорта.

Глава 2. Анализ зарубежного опыта ценообразования на отдельных видах транспорта (на примере стран с развитой рыночной экономикой) и возможности его использования в условиях российской экономики.

1. Общие принципы и методы формирования и регулирования цен на продукцию естественных монополий за рубежом.

2. Практика государственного регулирования тарифов на железнодорожные перевозки за рубежом.

3. Возможные модели демонополизации железнодорожного транспорта.

Глава 3. Повышение эффективности механизма государственного регулирования транспортных тарифов.

1. Место и роль железнодорожного транспорта в структуре рынка транспортных услуг и методы тарифного регулирования в разных секторах его деятельности.

2. Определение целей, задач, методов и путей повышения эффективности тарифного регулирования в различных сферах деятельности монопольных субъектов транспорта.

3. Тарифное регулирование как часть государственной тарифной политики.

Заключение

Содержание работы

В первой главе работы - «Современные тенденции государственного регулирования транспортного комплекса России» - анализируются тенденции развития транспортной системы страны на фоне процессов, происходивших в экономике переходного периода в 1991-1998 годах. Дается оценка методам государственного регулирования транспортных тарифов и их влиянию на происходящие в экономике процессы.

В первой главе диссертации систематизированы основные факторы и выделены ключевые моменты, вызвавшие рост транспортных тарифов, проанализированы методы государственного регулирования транспортных тарифов и выявлены основные причины, приведшие к снижению эффективности государственного регулирования. В работе федеральный железнодорожный транспорт рассматривается не как отдельная отрасль, а как неотъемлемая часть хозяйственного механизма страны, соответственно транспортные тарифы рассматриваются с позиции национальной экономики, а не как внутриотраслевые, в этом принципиальная новизна исследования.

Транспорт является важнейшей составной частью экономической системы страны и основным фактором ее единства. Особенно это касается России, занимающей по площади одну

восьмую часть суши мира. Не менее важную роль играет транспорт в социальной сфере, обеспечивая гражданам коммерческие, производственные, бытовые, культурные и другие передвижения. Поэтому транспортная политика является важной составляющей социально-экономической политики государства. Основная цель транспортной политики - эффективное функционирование национальной экономики, которая может быть достигнута путем обеспечения нужд производства и населения в услугах транспорта в полном объеме и по приемлемым ценам (тарифам).

Также необходимо отметить, что транспорт функционирует в экономике далеко не автономно и состояние социально экономического развития страны, особенно таких отраслей экономики как топливно-энергетическая, металлургическая, машиностроительная, строительная, обеспечивающих нормальную работу транспорта, существенным образом влияет на показатели функционирования и развития транспортной системы.

Для экономики России требуется регулярное перемещение огромных масс сырья, топлива и готовой продукции. Условия производства, распределения и потребления продукции разнообразны и ими диктуются определенные требования к условиям доставки; по срокам, сезонности, сохранности, регулярности и др. Эти особенности находят свое отражение в транспортных тарифах являющихся ценами перевозки.

Нельзя рассматривать транспортный комплекс страны и федеральный железнодорожный транспорт, как его составную часть, в отрыве от ситуации которая складывалась в России в 1991-1998 годах. Процессы, происходящие в экономической, политической жизни страны, непосредственно отражаются на транспорте (меняется структура перевозимых грузов, направления перевозок, тарифная политика).

Негативные тенденции свойственные переходному периоду российской экономики отразились и на транспорте. Общее падение производства и как следствие сокращение перевозок грузов внутри страны, резкое подорожание промышленной продукции и энергетических ресурсов, потребляемых транспортом, и вместе с тем сокращение государственных вложений в транспортную отрасль привели к тому, что транспортные тарифы

прежде всего на федеральном железнодорожном транспорте, имели опережающий рост по сравнению с ценами на любой другой вид промышленной продукции.

Рыночные отношения оказывают влияние на механизм регулирования транспортной отрасли, который существенно отличается от механизма регулирования других отраслей народного хозяйства.

Принципы регулирования деятельности транспорта в основном сводятся к следующему:

- транспортная отрасль должна рассматриваться государством как приоритетная, учитывая роль транспорта в интеграции страны и его влияние на эффективность функционирования народнохозяйственного комплекса;

- государственное регулирование деятельности транспортных отраслей и предприятий должно осуществляться экономическими методами. Жесткое администрирование, распределение финансовых и материальных ресурсов, характерное для планово-распределительной системы, должно заменяться экономическими регулирующими механизмами.

Необходимость повышения эффективности государственного регулирования транспортных тарифов в России, в условиях рыночной экономики, обусловлена прежде всего инфраструктурным характером транспорта, его тесной взаимосвязью со всеми отраслями экономики и социальной сферы. Эффективная тарифная политика способна оказывать стимулирующее воздействие на улучшение работы транспортных предприятий, экономически побуждая оказывать те или иные виды транспортных услуг, снижать затраты на перевозки, способствовать качественному предоставлению транспортных услуг.

Регулирование транспортных тарифов - важнейший инструмент воздействия государства на ход экономических и социальных процессов в отрасли, а по отдаленным последствиям - и в стране. Уровень транспортных тарифов оказывает влияние на уровень жизни населения, темпы экономического роста в различных отраслях экономики и в регионах.

Государственное регулирование транспортных тарифов на современном этапе развития рыночных отношений в России должно предполагать:

- свободное ценообразование в секторах рынка транспортных услуг, характеризующихся высоким уровнем конкуренции;

- дифференциацию тарифов по классам грузов и качеству перевозок, выполняемых транспортом;

- контроль за соблюдением тарифных правил и руководств.

Для принятия решения о государственном регулировании

тарифов на транспорте необходимо классифицировать объекты регулирования (транспортные предприятия) по основополагающим признакам. К таким признакам, по нашему мнению, следует отнести:

- значимость объектов регулирования для экономики России;

- территориальное размещение, охват территорий тем или иным видом транспорта;

- специализация и производственные ограничения;

- степень монополизации.

Методы ценового регулирования непосредственно связаны с собственностью транспортных предприятий (государственная, акционерная, частная), а также с уровнем конкуренции и возможностью свободного доступа альтернативных желающих к выполнению работ и услуг. На схеме представлены взаимосвязи основных факторов, определяющих выбор эффективного механизма государственного регулирования на рынке транспортных услуг.

Схема

Факторы, определяющие выбор механизма государственного регулирования на рынке транспортных услуг

Помимо государственного регулирования транспортных тарифов необходимо принятие мер направленных на поддержку

транспорта. Государственная поддержка может осуществляться в рамках налогового и инвестиционного регулирования, а также путем повышения эффективности региональной транспортной политики.

Налоговое регулирование или регулирование развития транспорта с помощью налогового инструментария должно учитывать специфику отрасли и включать в себя:

- введение налоговых льгот на использование средств, для восстановления, замены и модернизации транспортных средств;

- повышение конкурентоспособности отечественных перевозчиков на внутреннем и международных рынках транспортных услуг;

- введение целевых налоговых льгот, стимулирующих развитие наиболее эффективных и выгодных с точки зрения государства видов транспорта и перевозок.

Возможно предоставление налоговых льгот не только на федеральном, но и на региональном уровнях (например, для городских и пригородных пассажирских перевозок).

Инвестиционное регулирование или регулирование посредством соответствующей ориентации финансовых потоков имеет первостепенное значение для развития материально-технической базы транспорта. Государственные инвестиции должны носить целевой характер и направляться, в первую очередь, на решение приоритетных общегосударственных проблем, а также на поддержку важнейших видов деятельности транспорта и обеспечение его безопасной работы.

Государственное регулирование транспорта посредством инвестиций может осуществляться в следующих формах:

- прямое участие государства в финансировании капиталоемких транспортных проектов и программ. При этом бюджетное финансирование должно быть, как правило, инициирующим и стимулировать привлечение собственных ресурсов предприятий, предпринимателей и других внебюджетных средств;

- осуществление инвестиций на открытой для предприятий всех форм собственности конкурсной основе;

- введение государственного лизинга для замены и обновления парка транспортных средств и технологического оборудования;

- создание специальных инвестиционных фондов, аккумулирующих средства заинтересованных транспортных предприятий;

- привлечение зарубежных инвесторов для финансирования крупных проектов и программ развития транспорта.

Внутриотраслевые программы по привлечению инвестиций, для развития федерального железнодорожного транспорта должны включать все важнейшие направления его развития: структуру управления и собственности, техническую оснащенность и тарифную политику.

Повышение эффективности региональной транспортной политики, на наш взгляд, заключается в формировании и укреплении экономической основы для самостоятельного социально-экономического развития регионов на базе четкого разграничения компетенции и ответственности между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов федерации.

При разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами управления транспортом главным критерием должен являться характер основной деятельности объекта (транспортного предприятия). Объекты, деятельность которых связана с осуществлением межрайонных и международных перевозок пассажиров и грузов, целесообразно оставлять в федеральном ведении; остальные -необходимо передавать в ведение субъектов Российской Федерации. Причем подход к разграничению подотчетности предприятий должен быть дифференцированным с учетом экономических возможностей субъектов Российской Федерации.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что проблема государственного регулирования транспортных тарифов выходит за рамки рыночных закономерностей, так как в экономике сложилась ситуация, являющаяся конгломератом новых рыночных механизмов и старых командно-административных методов, и субъективно-волевых решений. К тому же транспортные тарифы в их настоящем виде (имея в виду уровень и влияние на экономические процессы) не являются выражением спроса и предложения (а если являются, то только частично), а скорее обусловлены неэффективной государственной

экономической политикой и есть результат ее негативных последствий.

Теоретический анализ показал, что проблему регулирования транспортных тарифов невозможно решить вне формирования условий для экономического роста и изменения подходов к обоснованию приемлемого уровня транспортных тарифов для экономических субъектов рынка.

При исследовании рынка железнодорожных транспортных услуг ставятся основные проблемы, стоящие как перед транспортными предприятиями, так и перед органами государственного регулирования. К ним относятся:

- естественный монополизм федерального железнодорожного транспорта;

- перекрестное субсидирование пассажирских перевозок;

- отсутствие территориальной дифференциации транспортных тарифов.

В диссертации предлагаются пути решения этих проблем в рамках повышения эффективности государственного регулирования транспортных тарифов.

Во второй главе диссертации - «Анализ зарубежного опыта ценообразования на отдельных видах транспорта (на

примере стран с развитой рыночной экономикой) и возможности его использования в условиях российской экономики» -

исследуется опыт стран с развитой рыночной экономикой (США, Германия, Франция, Швеция, Англия) по осуществлению государственного регулирования транспортных тарифов железнодорожного транспорта, а также исследуется опыт этих стран по реформированию монопольных секторов рынка транспортных услуг и созданию конкурентной среды на железнодорожном транспорте, для применения наилучших западных подходов в регулировании транспортных тарифов и проведении реформ на транспорте в России.

В настоящее время, в странах с развитой рыночной экономикой, железные дороги используют стандартные тарифы для грузовых и пассажирских перевозок. Тем не менее растет число договорных тарифов, заключаемых на двусторонней основе между железными дорогами и крупными грузоотправителями.

Одним из способов регулирования транспортных тарифов в этих странах является преобразование стандартных тарифов в регулируемые максимальные тарифы. Клиенту не нужно платить больше, чем предусмотрено стандартным тарифом за перевозку его конкретного груза, однако он должен иметь возмолсность договорится с железной дорогой о гибком тарифе, учитывающем индивидуальные условия перевозки.

Для некоторых видов перевозок необходимы отклонения от максимальных тарифных ставок. Например, в случаях очень больших объемов перевозок массовых грузов, когда стандартный тариф будет намного выше затрат на перевозку.

Договорные тарифы не регулируются государством. Так как считается, что соглашения (контракты) не могут представляться на рассмотрение третьей стороне, если между сторонами подписавшими контракт не возникает разногласий.

Ни в одной стране мира кризисы железнодорожных систем не возникали неожиданно, или в силу случайного стечения обстоятельств. Железнодорожный транспорт оказывается в кризисном положении прежде всего потому, что его либо не поощряют, либо не заставляют реагировать на изменение экономических условий в стране.

В странах с развитой рыночной экономикой, ситуация при которой сохраняется традиционный ассортимент и качество услуг оказываемых железнодорожным, снижаются объемы капиталовложений, растут тарифы на перевозки является результатом следующих основных факторов:

- железная дорога является одним из старейших институтов страны, и за годы своего существования приобрела много ролей (прежде всего роль предприятия, имеющего обязательства перед обществом), собственную техническую и организационную структуру, что в целом трудно изменить;

- железная дорога располагает значительным числом работников объединенных в единый профсоюз, что наделяет работников железнодорожного транспорта сильной политической властью;

- различным категориям пассажиров (малообеспеченным, пенсионерам и т.д.), разным грузоотправителям и грузополучателям (как правило, сельскохозяйственным предприятиям, крупным государственным промышленным предприятиям)

удалось изменить структуру тарифов в свою пользу в результате политического давления или благодаря патерналистской заботе государства;

- соответствующее министерство, управляющее железнодорожным транспортом, заинтересованно в защите своей сферы деятельности, своего бюджета и политического влияния порой больше, чем в удовлетворении нужд клиентуры.

В большинстве стран мира железные дороги находятся в государственной собственности. Большинство из них получает значительные государственные субсидии. Однако существует и много рентабельных частных железных дорог, например в США, а также специфические железнодорожные линии, находящиеся в частной собственности (например компаний, добывающих железную руду в Австралии).

Частная собственность на какую-либо железную дорогу еще не означает притока к ней новых капиталовложений и решения тарифных проблем. Более того, такое частное владение железной дорогой нужно будет еще больше ограничить в правах режимом регулирования, чем в случае нахождения ее в государственной собственности.

Хотя в ближайшем будущем появление частных железных дорог в России маловероятно, возможности частных вложений в железнодорожную отрасль существуют и могут быть реализованы.

В работе, обобщен опыт стран с развитой рыночной экономикой и на его основе разработаны предложения по повышению эффективности государственного регулирования транспортных тарифов и предлагаются пути реформирования монопольных секторов на железнодорожном транспорте. При должном состоянии нормативно-правовой базы и институциональной инфраструктуры многие элементы западной практики государственного регулирования тарифов могут быть применены и в России.

Третья глава диссертации - «Повышение эффективности механизма государственного регулирования транспортных тарифов» - посвящена выработке мер направленных на

совершенствование регулирования тарифов, и на решение отраслевых проблем.

Работа представляет собой прикладное исследование в рамках экономической теории и макроэкономических проблем России. Исходя из теории естественных монополий, с учетом зарубежного опыта регулирования тарифов на железных дорогах, а также имеющейся законодательной базы государственного регулирования деятельности российских естественных монополий, разработаны предложения и рабочие рекомендации по основным направлениям повышения эффективности государственного регулирования транспортных тарифов преимущественно на федеральном железнодорожном транспорте.

Проведенное исследование показало, что в процессе становления государственного регулирования транспортных тарифов, в российской экономике, переживающей трансформацию по переходу от планово-административной к рыночной, обозначились в качестве узловых рад проблем.

Одна из проблем - противоречие связанное с одной стороны с либерализацией цен на большинство производимых товаров, и оказываемых услуг, которые стали реализовываться по рыночным ценам, складывающимся под воздействием спроса и предложения, а с другой стороны, транспортные тарифы прежде всего на железнодорожные перевозки, находящиеся под государственным контролем, который не в состоянии обеспечить их величину, адекватную рыночным условиям.

Другая не менее значимая проблема состоит в том, что не сформирована целостная нормативно-правовая база для регулирования транспортных тарифов в рыночных условиях.

Существующий режим государственного регулирования транспортных тарифов, при котором функции регулирования распылены между органами исполнительной власти Российской Федерации (МПС России, МАП России, Минэкономики России, и т.д.). При этом не выработана согласованная позиция регулирования, наблюдается преобладание ведомственных интересов, отсутствует статистическая информация о объекте регулирования, кроме информации самого объекта регулирования, которая предоставляется не в полном объеме.

Сложившаяся ситуация создает предпосылки для разработки

научнообоснованных рекомендаций по повышению эффективности государственного регулирования транспортных тарифов.

В диссертационном исследовании выделены три этапа изменения транспортных тарифов.

Первый этап с 1992 по 1995 год. В этот период тарифы на железнодорожные перевозки росли опережающими темпами по сравнению с ценами на промышленную продукцию. Рост тарифов на грузовые перевозки на федеральном железнодорожном транспорте был обусловлен следующими причинами:

Первая причина — условно можно назвать ее «историческая», заключается в том, что был резко занижен стартовый уровень тарифов железнодорожного транспорта. Это наиболее отчетливо видно по такому показателю как рентабельность, так в 1991г. рентабельность перевозок грузов и пассажиров на федеральном железнодорожном транспорте была около 1,3%', а в среднем по промышленности — 23,1%. В 1992 году рентабельность перевозок грузов и пассажиров на федеральном железнодорожном транспорте — 2,7%, а в среднем по промышленности — 38,3%2.

Вторая причина — «объективно-экономическая», вызвана двухкратным снижением объемов грузовых перевозок на федеральном железнодорожном транспорте при более чем 60% доли постоянных затрат. Такая объективная ситуация приводит к увеличению себестоимости перевозок и необходимости повышения тарифов.

Третья причина — «социальная», заключается в том, что сложилась ситуация, когда за счет увеличения грузовых тарифов необходимо покрывать возрастающие убытки от работы пассажирского транспорта и социальной сферы. Дополнительное увеличение по этой причине грузовых железнодорожных тарифов составляет примерно 15-20 процентов.

Четвертая и главная причина заключается в том, что при существующей организации управления и эксплуатации, на федеральном железнодорожном транспорте, отсутствуют рыночные стимулы в снижении затрат на перевозки грузов и

1 Транспорт и связь Российской Федерации, Статистический сборник. М., Госкомстат России 1995 г.

2 Российский статистический ежегодник М, Госкомстат России 1999 г.

пассажиров.

В этот период государственное регулирование носило крайне упрощенный характер, также в этот период отмечено и наибольшее падение объемов перевозок на железнодорожном транспорте.

Второй этап с 1996 по август 1998 года характеризовался значительным замедлением роста транспортных тарифов и определенной стабилизацией ситуации на транспорте. Но в то же время завышенные за предыдущий период транспортные тарифы и негативные тенденции, происходящие в экономике, в частности спад производства, неплатежи, сокращение платежеспособного спроса в стране и т.д. делали перевозку по высоким тарифам неэффективной для многих видов грузов (особенно сырьевых). В сфере государственного регулирования транспортных тарифов произошли существенные изменения. В этот период постановлениями Правительства Российской Федерации введены скидки на перевозки различных видов грузов. Было применено разделение перевозимых грузов на три тарифных класса, в результате массовые (дешевые) виды грузов с высокой транспортной составляющей (уголь, древесина, железная руда и т.д.), отнесенные к первому и второму тарифному классам, получили скидки с действовавшего тарифа, а грузы с невысокой транспортной составляющей, отнесенные к третьему тарифному классу (ткани, статей, мебель и т.д.), стали перевозится по более высоким тарифам. В конце 1997 года был создан единый орган регулирования транспортных тарифов - Федеральная служба регулирования естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), к сожалению просуществовавшая менее года, сейчас его функции переданы МАП России.

Третий этап, с сентября 1998 года по настоящее время, характеризуется с одной стороны замедленным ростом железнодорожных тарифов по отношению к росту цен на другие товары и услуги, произошедшему в этот период, что может положительно отразится на динамике перевозок, а с другой стороны негативные кризисные явления в экономике, нестабильность в обществе, отсутствие действенного механизма государственного регулирования могут привести к росту транспортных тарифов и возврату к ситуации, которую мы наблюдали в 1992-1995 году. По нашему мнению для повышения эффективности механизма государст-

венного регулирования транспортных тарифов необходимо определить цели, принципы и методы на основании которых разрабатывается механизм регулирования, отражающий интересы как транспорта, так и клиентуры.

Цель регулирования (государственной ценовой политики) монопольных субъектов на федеральном железнодорожном транспорте - установление обоснованных тарифов, обеспечивающих баланс интересов потребителей и производителей транспортных услуг при сохранении их качества и эффективности.

Обоснованными следует считать тарифы, которые имеют максимально низкий уровень и одновременно обеспечивают норму прибыли на вложенный капитал, не ниже чем у других видов транспорта, функционирующих в конкурентных условиях.

Принципы регулирования:

- справедливость по отношению к потребителю путем удержания цен (тарифов) на максимально низком уровне;

- справедливость по отношению к производителю путем обеспечения «разумной нормы прибыли» - не ниже, чем у работающих в конкурентных условиях;

Методы регулирования включают систему методических приемов, апробированных в отечественной и зарубежной практике, по установлению или ограничению уровней тарифов, или их составляющих (прибыли, рентабельности и др.), методы текущей корректировки (индексации) тарифов.

Целесообразно на наш взгляд сформировать модели организационной структуры ценового (тарифного) регулирования, на основе принятых Законов, Указов Президента и Постановлений Правительства Российской Федерации.

Систему методических приемов регулирования тарифов целесообразно классифицировать по трем основным группам — жесткое, полужесткое и мягкое регулирование.

Степень жесткости (мягкости) регулирования определяется соответственно степенью монополизированности конкретного сектора рынка транспортных услуг. В таблице показано взаимодействие между основными группами, на которые подразделяется рынок транспортных услуг в зависимости от степени монополизации и методами, которыми может быть

осуществлено государственное регулирование.

Таблица

_Методы регулирования цен (тарифов)_

Группы ценового регулирования Методы регулирования цен (тарифов)

Жесткое Установление фиксированных цен (индивидуальных, групповых, прейскурантных)

Полужесткое 1. Установление предельных уровней цен (верхних пределов, нижних пределов, «коридора цен») 2. Установление допускаемых пределов отклонений цен от базового нормативного уровня (+,-;%) 3. Ограничение общего уровня цены по цене группы «корзине» работ или услуг.

Мягкое 1. Установление предельного уровня рентабельности (к затратам, фондам, капиталу) 2. Установление параметрических соотношений цен 3. Установление нормы прибыли.

Необходимость текущего изменения тарифов реализуется посредством их пересмотра или корректировки в форме индексации, широко используемой, как в зарубежной, так и отечественной практике.

Государственное регулирование должно осуществятся, как прямыми, так и косвенными методами, в зависимости от монополизированности рынка транспортных услуг, наличия и вида конкуренции. Методы прямого государственного регулирования, такие как установление фиксированных цен(тарифов), нормы прибыли и т.д., дают наибольший эффект при применении их на монопольных секторах рынка транспортных услуг, где конкуренция не может существовать в экономически разумных пределах. Например, при перевозке массовых грузов на дальние расстояния, а также там где не существует альтернативных способов доставки грузов по сопоставимым тарифам (например, перевозка грузов в северные районы страны).

Косвенное регулирование через налоговый, инвестиционный, дотационный механизмы, а также с помощью воздействия на собственника (федеральный железнодорожный транспорт

находится в государственной собственности) дает наибольший эффект на тех секторах рынка транспортных услуг, где есть конкуренция, например, применительно к федеральному железнодорожному транспорту, это перевозки скоропортящихся грузов, перевозка грузов, не требующих больших скоростей доставки, на параллельных с речным водным транспортом участках работы, перевозка пассажиров на дальние расстояния, где существует конкуренция со стороны авиационного транспорта и т.д.

Параллельно с государственным регулированием и контролем необходимо создание механизма поддержки транспорта, способного на большинстве участков его работы привести к снижению тарифов, улучшению обслуживания клиентуры, внедрению новых видов транспортных услуг.

В работе даются предложения направленные на ликвидацию перекрестного субсидирования пассажирских перевозок, а также предлагается создание механизма дотаций из федерального и местного бюджетов на покрытие убытков от социально значимых пассажирских перевозок.

Для повышения эффективности государственного регулирования на рынке транспортных услуг необходимо помимо тарифного регулирования осуществлять реформирование федерального железнодорожного транспорта. Величина тарифов во многом зависит от затрат включаемых в тариф, это прежде всего затраты на оплату труда, ремонт, содержание социальной сферы, и т.д. Постепенно по мере создания необходимых условий, без ухудшения социального положения населения, выделить из структуры федерального железнодорожного транспорта социальную сферу (здравоохранение, образование, ведомственный жилой фонд) с передачей её в ведение местным органам власти. Также поэтапно могут быть выделены ремонтные заводы и другие вспомогательные службы, которые способны осуществлять свою деятельность, как самостоятельные субъекты рынка.

Принципиально важно решить вопрос о том, должна ли быть структура управления федеральным железнодорожным транспортом основана на конкурирующих предприятиях или сохранена как государственный бюрократический аппарат.

На современном этапе развития российской экономики проблемам повышения эффективности государственного регулирования транспортных тарифов должно отводиться значительное место, как на уровне научных разработок посвященных этой проблеме, так и на уровне государственных органов исполнительной власти.

В этих условиях необходим комплексный, системный подход к решению проблемы повышения эффективности государственного регулирования транспортных тарифов. В качестве одного из возможных подходов в диссертации предлагаются основные методы реформирования государственного регулирования транспортных тарифов в сочетании с демонополизацией федерального железнодорожного транспорта (схема основных направлений).

Предлагаемые меры по повышению эффективности государственного регулирования транспортных тарифов (на примере федерального железнодорожного транспорта) включают в себя как решения стратегического характера, реализация которых может охватывать период до 5-10 лет, но их осуществление необходимо начинать уже сегодня, так и меры текущего характера, которые могут дать эффект уже в ближайшее время. Эффективность предлагаемых мер во многом будет определятся степенью их сбалансированности с другими составляющими государственной экономической и социальной политики.

Основные положения диссертации опубликованы в следу ющих работах:

1. Влияние железнодорожных тарифов на экономику России (сборник) Государство и инвестиции: актуальные проблемы макроэкономической политики. Изд. ИЭ РАН, М., 1998 г. (объем 0,9 п.л.).

2. Естественные монополии как объект государственного регулирования (сборник) Современные тенденции реформирования экономны!: опыт после кризисного развития. Изд. ИЭ РАН, М., 1999 г. (объем 0,8 п.л.).

3. Совершенствование государственного регулирования на транспортном рынке в России - основа стабильного развития рыночной экономики (сборник) Проблемы усиления роли

государства в стабилизации и подъеме экономики. Изд. ИЭ РАН, М., 2000 г. (объем 0,7 пл.).

4. Совершенствование методов государственного регулирования транспортных тарифов - основа государственной политики на транспорте. Вестник научной информации №4 Реформы вчера сегодня завтра, объем 1,25 п л. (в печати).

5. Влияние транспортных тарифов в российской экономике. Журнал Правила игры №1 2000 г.М., Издание института Микроэкономики при Министерстве экономики Российской Федерации (объем 0,7 п.л.).

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Прудников, Василий Васильевич

Введение

Глава 1 Современные тенденции государственного регулирования транспортного комплекса России.

1. Состояние и проблемы развития транспортной системы России.

2. Государственная ценовая политика в период 1991-1998 годов и 30 ее влияние на транспорт.

3. Регулирование транспортных тарифов - важнейшая сфера 38 воздействия государства на развитие транспорта

Глава 2. Анализ зарубежного опыта ценообразования на 66 отдельных видах транспорта (на примере стран с развитой рыночной экономикой) и возможности его использования в условиях российской экономики.

1. Общие принципы и методы формирования и регулирования цен ^ на продукцию естественных монополий за рубежом.

2. Практика государственного регулирования тарифов на 76 железнодорожные перевозки за рубежом.

3. Возможные модели демонополизации железнодорожного 95 транспорта.

Глава 3. Повышение эффективности механизма государственного 105 регулирования транспортных тарифов.

1. Место и роль железнодорожного транспорта в структуре 105 рынка транспортных услуг и методы тарифного регулирования в разных секторах его деятельности.

Ш 2. Определение целей, задач, методов и путей повышения 121 эффективности тарифного регулирования в различных сферах * деятельности монопольных субъектов транспорта.

3. Тарифное регулирование как часть государственной тарифной 131 политики.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение эффективности государственного регулирования тарифов на рынке транспортных услуг"

Актуальность темы исследования. За годы проведения рыночных преобразований в российской экономике произошли существенные изменения. В числе основных направлений таких преобразований -приватизация государственных предприятий и создание института частной и акционерной собственности, формирование конкурентной среды, переход от командно-административных методов управления экономикой к рыночным методам хозяйствования. Одним из важнейших направлений трансформации российской экономики стало изменение степени государственного вмешательства в экономику.

В последние годы в России часто поднимался вопрос о роли государства в экономике, о том какими методами государство должно проводить свою политику вмешательства или невмешательства в экономические процессы. Несомненно, в экономике есть такие сектора, где свобода предпринимательства и конкуренции позволяет сказать о том, что государственное вмешательство не требуется и роль государства ограничивается установлением правил «игры» на рынке (налогов и сборов, и т.д.). Здесь главная задача государственной политики состоит в том, чтобы не допускать создания монопольных объединений, и можно предполагать, что рыночный механизм сам справится со всеми задачами регулирования лучше чем кто либо другой. Но часто на рынке преобладают монопольные объединения и тогда встает вопрос о государственном вмешательстве и контроле.

Но, к сожалению, в современной экономике все меньше остается мест, где понятия свободной конкуренции, предпринимательства и т.д. имеют такое же значения как в 19 веке. Все чаше мы, рассматривая какую-либо из отраслей экономики, говорим о преобладании на рынке монополий, о монопольной власти. При этом стоит выделять те рынки и производства, где монополия не является естественным состоянием рынка, а сформировалась либо путем укрупнения предприятий, либо посредством сговора между различными хозяйствующими субъектами, от тех рынков и отраслей, которые изначально создавались как монопольные, где раздробление предприятия привело бы к увеличению издержек. Трудно представить себе, например, несколько параллельно функционирующих железнодорожных компаний, линий электроснабжения, связи. Конечно, в теории мы можем представить такие модели, когда к дому будут подведены несколько параллельных труб с водой и газом или несколько электрических кабелей, которые принадлежали бы различным компаниям. Тогда мы сможем говорить о подлинно конкурентном рынке. Но те затраты, которые придется понести при создании такой ситуации в действительности не позволят нам получить какой-либо экономический выигрыш от реализации этих проектов. Тем более что при этом будет утерян эффект экономии от масштаба производства. Сталкиваясь с подобными явлениями в экономике, мы говорим о так называемых естественных монополиях, к числу которых относится железнодорожный транспорт России, и соответственно о государственном вмешательстве и контроле. Вопрос состоит лишь в том, чтобы определить степень государственного вмешательства и формы, в которых это вмешательство будет осуществлено.

Хотя проблемы антимонопольной политики давно находятся в центре внимания западной (а с недавних пор и отечественной) экономической науки, многие вопросы не получили однозначного решения ни в теоретическом, ни в методологическом плане. Например, разработка проблем демонополизации рынка транспортных услуг, практической реализации антимонопольного законодательства, в частности Закона № 147-ФЗ от 17 августа 1995 г. «О естественных монополиях», методов регулирования транспортных тарифов, прямого и косвенного воздействия на транспортного монополиста относятся к малоисследованным проблемам экономики.

Сложность и многосторонность государственного регулирования транспортных тарифов в условиях становления рыночной экономики обусловлена несовершенством российского законодательства в этой области, отсутствием механизмов гибкого воздействия на уровень тарифов. Несмотря на важность проблем государственного регулирования транспортных тарифов для российской экономики, эти проблемы мало исследованы и не получили адекватного своей значимости освещения в экономической литературе.

Все это, с учетом ведущей роли железнодорожного транспорта на рынке транспортных услуг, значимости железных дорог в экономико-географических условиях России, и определило актуальность темы диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является создание целостного методологического подхода к государственному регулированию транспортных тарифов, и на его основе разработка мер государственного воздействия на транспортные тарифы на различных секторах (от монопольного до конкурентного) рынка транспортных услуг. А также определение путей повышения эффективности государственного регулирования транспортных тарифов. В соответствии с этой целью в диссертации поставлены следующие задачи:

- провести оценку экономического положения транспортного комплекса Российской Федерации и федерального железнодорожного транспорта и на этой основе определить его влияние на всю воспроизводственную структуру российской экономики в переходный период ее развития;

- оценить практику государственного регулирования транспортных тарифов, с позиции повышения эффективности транспортного комплекса и ликвидации негативных последствий давления высоких транспортных издержек на отечественных товаропроизводителей;

- научно обосновать направления государственной тарифной политики на транспорте и методы государственного регулирования транспортных тарифов с учетом стратегии развития российской экономики;

- разработать методологические подходы к государственному регулированию транспортных тарифов с учетом анализа зарубежного и отечественного опыта;

- предложить практические рекомендации по повышению эффективности государственного регулирования на рынке транспортных услуг.

Предметом исследования является механизм государственного регулирования транспортных тарифов и его взаимодействие с процессами, происходящими в нерегулируемых секторах экономики.

Объектом исследования является организационная и функциональная структура транспортного рынка и транспортные тарифы преимущественно федерального железнодорожного транспорта.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются принципы и системные подходы к анализу сложных и неоднозначных экономических явлений (какими являются процессы государственного регулирования транспортных тарифов в условиях сложившейся в настоящее время рыночной структуры), изложенные в научной литературе.

Основой диссертационного исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам формирования и государственного воздействия на транспортные тарифы Ахполова И.К., Галабурды В.Г., Персианова В.А., Крейнина A.B., Кучурина С.Ф., Мазо JI.A., Хачатурова Т.С, Холт Д., Черномордика Д.И. и других ведущих специалистов в области формирования транспортных тарифов.

В работе над диссертацией использованы методологические разработки международных экономических организаций, законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы МПС России, Минэкономики России, МАП России, Федеральной службы регулирования естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России). В процессе исследования применялся научный инструментарий, включающий методы, подходы и приемы экономико-статистического и других видов анализа.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке системного подхода к государственному регулированию транспортных тарифов. На примере федерального железнодорожного транспорта разработаны возможные модели регулирования транспортных тарифов на различных сегментах рынка транспортных услуг. К важнейшим результатам исследования, полученным лично автором, относятся следующие:

- определены этапы изменения уровня транспортных тарифов и влияние изменения их уровня на основные показатели развития федерального железнодорожного транспорта и экономики в целом, на основе анализа процессов происходящих в российской экономике, в переходный период ее развития, а также соотнося их с экономическим положением предприятий транспорта;

- обоснованы формы взаимодействия современных механизмов рыночной экономики и свободы предпринимательства с государственным регулированием транспортных тарифов;

- предлагается применение комплексного подхода к регулированию тарифов, в котором следует учитывать помимо мер прямого и косвенного воздействия на транспортные тарифы наличие конкуренции на рынке транспортных услуг, а также виды собственности и социальные задачи, в отличие от проводимой Правительством Российской Федерации политики регулирования только величины транспортных тарифов;

- обоснована авторская позиция относительно решения проблем, стоящих перед государственными органами регулирования, и разработаны предложения по формированию комплексной государственной политики на федеральном железнодорожном транспорте, как в области тарифного регулирования, так и в части реформирования монопольных его секторов, в том числе предложены различные методы государственного регулирования дифференцированные в зависимости от монополизированное™ секторов рынка транспортных услуг;

- научно обоснован ряд мер государственной поддержки транспорта, прежде всего в области инновационной и научно-технической политики, а также на социально значимых, но убыточных участках работы транспорта. В частности предлагается:

- введение государственного лизинга для замены и обновления парка транспортных средств и технологического оборудования;

- создание механизма распределения дотаций из федерального и местного бюджетов на покрытие убытков от социально значимых но убыточных пассажирских перевозок.

Практическая значимость и апробаиия работы заключается в том, что в ней обоснованы основные направления государственного регулирующего воздействия на рынке транспортных услуг и даны предложения по комплексному государственному регулированию транспортных тарифов в системе федерального железнодорожного транспорта. Обоснованы направления корректировки проводимой политики регулирования транспортных тарифов в условиях системного кризиса российской экономики и становления рыночных отношений, что может быть использовано органами исполнительной власти, осуществляющими государственное регулирование в этой области (МПС России, Минэкономики России, МАП России), при выработке политики государственного регулирования транспортных тарифов.

Апробация изложенных в диссертации выводов и предложений по повышению эффективности государственного регулирования транспортных тарифов была проведена в публикациях на научных семинарах и круглых столах, проводимых в Центре финансово -банковских исследований Института экономики РАН. Автор являлся участником доклада «Влияние транспортных тарифов на конкуренцию на российских товарных рынках», в 1998 году (15 декабря), в рамках программы Российских экономических исследований (Economics Education and Research Consortium).

Принимал непосредственное участие в разработке и осуществлении мер по государственному регулированию транспортных тарифов в Министерстве экономики Российской Федерации, Министерстве транспорта Российской Федерации, Министерстве путей сообщения Российской Федерации.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Влияние железнодорожных тарифов на экономику России (сборник). Государство и инвестиции: актуальные проблемы макроэкономической политики. Изд. ИЭ РАН, М., 1998г. (объем 0,9 п.л.)

2. Естественные монополии как объект государственного регулирования (сборник). Современные тенденции реформирования экономики: опыт после кризисного развития. Изд. ИЭ РАН, М., 1999 г. (объем 0,8 пл.)

3. Совершенствование государственного регулирования на транспортном рынке в России - основа стабильного развития рыночной экономики (сборник). Проблемы усиления роли государства в стабилизации и подъеме экономики, Изд. ИЭ РАН, М., 2000 г. (объем 0,7 п.л.)

4. Совершенствование методов государственного регулирования транспортных тарифов - основа государственной политики на транспорте. Вестник научной информации №4 Реформы вчера сегодня завтра., объем 1,25 п. л. (в печати)

5. Влияние транспортных тарифов в российской экономике. Журнал Правила игры №1 2000 г.М., Издание института Микроэкономики при Министерстве экономики Российской Федерации, (объем 0,7 п.л.)

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Прудников, Василий Васильевич

Заключение

В комплексе сложнейших проблем переходного периода российской экономики государственное регулирование транспортных тарифов - одна из наименее исследованных и в то же время по своему влиянию на развитие экономики, социальную сферу это крупная проблема требующая своего скорейшего решения.

На примере мирового опыта государственного регулирования транспортных тарифов, в странах с развитой рыночной экономикой можно увидеть, что эта проблема требует комплексного подхода к своему решению. На протяжении послевоенного периода каждая из стран вырабатывала свою модель регулирования транспортных тарифов, проводила реформы на транспорте, направленные на создание конкурентной среды путем реформирования транспортной монополии. В России за время «революционных» преобразований экономики проблема завышенных ^ транспортных тарифов вышла на одно из первых мест и потребовала незамедлительного государственного вмешательства. Однако еще не сформировался действенный механизм государственного регулирования транспортных тарифов в новых рыночных условиях, не сформировано также правовое поле его регулирования. Хотя государство и предпринимало в последние годы ряд мер, направленных на создание и совершенствование механизма государственного регулирования транспортных тарифов, но, по моему мнению, на этом пути следует предпринять более радикальные действия.

В данной работе предпринята попытка провести комплексное исследование состояния тарифов железнодорожного транспорта России, определить основные проблемы отрасли, и исходя из теории естественных монополий, с учетом зарубежного опыта трансформации железных дорог и проведения реформы транспортных тарифов, имеющейся законодательной % базы государственного регулирования деятельности российских естественных монополий выработать предложения и рабочие рекомендации по основным направлениям совершенствования государственного регулирования транспортных тарифов рассматриваемой отрасли транспорта.

Работа представляет собой прикладное исследование в рамках экономической теории и макроэкономических проблем России.

В мировой истории железнодорожные системы сформировались как монолитные организации, которые осуществляли полный контроль над деятельностью всех своих объектов, выполняли все эксплуатационные и административные функции. В 19 веке железные дороги стали доминирующим видом наземного транспорта, что позволяло им диктовать набор услуг, оказываемых клиентам, не считаясь с пожеланиями последних, и, конечно же, монопольное положение на рынке транспортных услуг давало возможность железным дорогам диктовать цены (тарифы) клиентуре, получая тем самым сверх прибыли. Тарифы в большей мере зависели от внутриотраслевой конкуренции, чем от реальных расходов. Ради справедливости следует отметить, что железнодорожная индустрия того времени представляла собой авангардную технологию и в плане удовлетворения большинства своих технических потребностей должна была рассчитывать только на себя.

Государство, признавая монопольный статус железных дорог, создало специальные структуры регулирования. Однако с течением времени в транспортной отрасли стала возникать межвидовая конкуренция, и благодаря наличию государственных регулирующих структур иллюзия монополии железнодорожного транспорта поддерживалась довольно долго. Все это в целом повсеместно способствовало утверждению и консервации монопольного (унитарного) характера железной дороги.

Развитие рынка, изменение роли государства в экономике и другие политические тенденции, научно-технический прогресс перестали способствовать дальнейшему существованию централизованного руководства территориальными филиалами железных дорог. Хотя модернизация и технические усовершенствования осуществляются непрерывно, железнодорожная технология утратила присущий ей ранее замкнутый характер. Появилось много сторонних (внешних) компаний, предлагавших свои услуги по созданию, обслуживанию и развитию инфраструктуры; эксплуатации и управлению в сфере сервисного обслуживания.

Правительства большинства стран мира подвергались мощному давлению с целью проведения коренной реорганизации железных дорог и их взаимоотношений с государством. Это было обусловлено снижением удельного веса железнодорожного транспорта в общем объеме транспортных услуг; ростом государственных дотаций и субсидий железнодорожной отрасли; снижением экономической рентабельности; сохранением традиционных основ и интересов железных дорог.

Правительства отдают себе отчет, что исключительно радикальных средств не существует, и многие из них решаются на трудный, многолетний, но необходимый процесс реформирования и реорганизации железнодорожного транспорта. Ни в одной стране мира кризисы железнодорожных систем не возникали неожиданно или в силу случайного стечения обстоятельств. Железнодорожный транспорт оказывается в кризисном положении прежде всего потому, что его либо не поощряют, либо не заставляют, либо не принуждают реагировать на изменение экономических условий в данной стране.

Ситуация, при которой сохраняется традиционный ассортимент и качество железнодорожных услуг, растет убыточность железнодорожных перевозок, снижается объем капиталовложений, для любой страны становится результатом следующих основных факторов.

- Железная дорога является одним из старейших институтов страны, и за годы своего существования приобрела много ролей (прежде всего роль предприятия, имеющего обязательства перед обществом), собственную техническую и организационную структуру, что в целом трудно изменить.

- Железная дорога располагает значительным числом работников, объединенных в единый профсоюз, что наделяет работников железнодорожного транспорта сильной политической властью.

- Различным категориям пассажиров (пассажирам пригородного и местного сообщений, малообеспеченным и т.д.), разным грузоотправителям и грузополучателям (как правило, сельскохозяйственным предприятиям, крупным государственным промышленным предприятиям, а в условиях

России еще и районам Крайнего Севера) удалось изменить структуру тарифов в свою пользу в результате политического давления или благодаря патерналистской заботе государства.

- В общественном сознании утвердилась мысль, что железная дорога нужна независимо от того, оправдано экономически ее существование или нет; многие слои населения рассматривают право на железнодорожное сообщение как «конституционное», приравнивая его к праву на образование или здравоохранение; некоторые полагают, что железная дорога является одним из символов государства.

- Соответствующее министерство, управляющее железнодорожным транспортом, заинтересовано в защите своей сферы деятельности, своего бюджета и своего политического влияния порой больше, чем в удовлетворении нужд клиентуры или коренных преобразований отрасли.

Как правило, инициатором реорганизации железнодорожного транспорта выступает ведомство, которое платит по счетам - министерство финансов. Однако без соответствующего общественного мнения о том, что стоимость услуг, оказываемых железными дорогами, не соответствует их качеству; что экономическая эффективность железнодорожной отрасли оставляет желать лучшего, а это сказывается на общественном благосостоянии; что даже без явной финансовой поддержки со стороны государства за все платят (и порой платят несправедливо) потребители; наконец, без политической воли правительства такие инициативы, как правило, не находят своего практического воплощения.

Вопрос реорганизации железнодорожного транспорта, таким образом, является вопросом политическим. Конкретная модель железнодорожного транспорта вполне естественно предопределяется задачами реорганизации отрасли: ростом экономической рентабельности, коммерциализации работы железных дорог в условиях рыночной экономики, развитии конкуренции (межотраслевой, внутривидовой) на рынке транспортных услуг, выравнивании условий деятельности всех видов транспорта, повышении роли частного сектора.

Отделение инфраструктуры (путевого хозяйства, систем сигнализации и связи, других постоянных устройств) от эксплуатации (движения поездов) выдвинулось в последние годы как чуть ли не единственно верным подходом в решении тех или иных задач. На самом деле существует достаточно много вариантов реорганизации железнодорожного транспорта.

Если правительство решило бороться с убыточностью железных дорог, то лишь разделения железнодорожной отрасли на коммерческую и субсидируемую части будет явно недостаточно. Но если государство поставило перед собой четкую задачу промышленного развития отдаленных районов, связь с которыми поддерживается нерентабельной железной дорогой, то государственная собственность железнодорожной сети защитит долгосрочные интересы государства. В результате рынок получит правильные сигналы, диспропорции в развитии региональных рынков будут минимальными, станет возможным оптимальное размещение производственных сил и рациональная структура экономики, а государство предупредит возможные трудности в будущем, связанные с массовым переселением обратно из отдаленных районов.

Проведенное исследование показало, что в процессе становления, государственного регулирования транспортных тарифов в экономике, переживающей трансформацию по переходу от планово-административной к рыночной, обозначились в качестве узловых ряд проблем.

Одна из проблем - противоречие, связанное, с одной стороны, с либерализацией цен на большинство производимых товаров и оказываемых услуг, которые стали реализовываться по рыночным ценам, складывающимся под воздействием спроса и предложения, а с другой стороны, транспортные тарифы, прежде всего на железнодорожные перевозки, находятся под государственным контролем, который не в состоянии обеспечить их величину, адекватную требованиям рыночных условий.

Другая, не менее значимая проблема состоит в том, государство не сформировало правовую базу для регулирования транспортных тарифов в рыночных условиях.

При существующем режиме государственного регулирования функции регулирования рассосредоточены между различными государственными органами управления и контроля (МПС России, МАП

России, Минэкономики России и т.д.). При этом не выработана согласованная позиция регулирования, наблюдается преобладание ведомственных интересов, отсутствует статистическая информация об объекте регулирования кроме информации самого объекта регулирования, которая предоставляется не в полном объеме, не хватает специалистов в регулирующих органах. Государством не определяется также политика развития транспорта на перспективу, нормативно правовая база регулирования имеет усеченный характер, принимаемые решения по регулированию транспортных тарифов часто не опираются на научную базу, а носят временный характер для сиюминутной стабилизации ситуации по перевозкам тех или иных видов грузов. Сложившаяся ситуация создает предпосылки для разработки научно обоснованных рекомендаций по государственному регулированию транспортных тарифов с целью его совершенствования.

В динамике изменения транспортных тарифов, согласно принятому в данном исследовании методологическому подходу, выделяются три периода.

Первый период 1992 - 1995 г. В эти годы транспортные тарифы росли опережающими темпами по сравнению с ценами на абсолютное большинство промышленной продукции и оказываемых услуг. Рост тарифов на грузовые перевозки на железнодорожном транспорте был обусловлен следующими причинами.

Первая причина — (условно можно назвать «исторической»), заключается в том, что был резко занижен стартовый уровень тарифов железнодорожного транспорта. Это наиболее отчетливо видно по такому показателю, как рентабельность. Так, в 1990 г. рентабельность железнодорожного транспорта составляла около 1%, а в среднем по промышленности — 18%. В 1991 году рентабельность железнодорожного транспорта составила — 3%, а в среднем по промышленности — более 40%.

Вторая причина — «объективно-экономическая» - вызвана двукратным снижением объемов грузовых перевозок железнодорожного транспорта при более чем 60% доли постоянных затрат. Такая относительно объективная ситуация приводит к увеличению себестоимости перевозок и необходимости повышения тарифов.

Третья причина — «социальная» - заключается в том, что сложилась ситуация при которой необходимо покрывать возрастающие убытки от работы пассажирского транспорта и социальной сферы за счет увеличения грузовых тарифов. Дополнительное увеличение но этой причине грузовых железнодорожных тарифов составляет примерно 15-20 процентов.

Четвертая и главная причина заключается в том, что при существующей организации управления и эксплуатации отсутствуют рыночные стимулы в снижении затрат на работу грузового железнодорожного транспорта.

Большая часть вторичной инфраструктуры не работает в рыночных условиях, а на самой сети отсутствуют конкурирующие перевозчики. Роль этого фактора в завышенном уровне тарифов оценивается в 20—25 процентов.

В этот период государственное регулирование носило крайне упрощенный характер. Также в этот период отмечено и наибольшее падение объемов перевозок на железнодорожном транспорте.

Второй охватывает период с 1996 по август 1998 года и характеризуется значительным замедлением роста транспортных тарифов и определенной стабилизацией ситуации на транспорте. Но в то же время завышенные за предыдущий период транспортные тарифы и негативные тенденции, происходящие в экономике, в частности спад производства, неплатежи, сокращение платежеспособного спроса в стране привели к тому, что перевозка многих видов грузов (особенно сырьевых) стала неэффективной для производителя. В сфере государственного регулирования транспортных тарифов произошли существенные изменения Правительство России своими постановлениями ввело скидки на перевозки различных видов грузов. Было применено разделение грузов на три тарифных класса. В результате массовые (дешевые) виды грузов с высокой транспортной составляющей (уголь, древесина, железная руда и т.д.), отнесенные к первому и второму тарифному классам, получили скидки с действовавшего тарифа, а грузы с невысокой транспортной составляющей, отнесенные к третьему тарифному классу (ткани, станки, телевизоры и т.д.) стали перевозиться по более высоким тарифам. В конце 1997 года был создан единый орган регулирования транспортных тарифов - Федеральная служба регулирования естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), просуществовавшая менее года. Сейчас её функции переданы Министерству по антимонопольной политике (МАП России). К сожалению, многие начинания и проекты, разрабатываемые в этот период относительной стабилизации, не были реализованы. Вызывает большое сожаление ликвидация и ФСЕМТ России, и «замораживание» ряда проектов демонополизации железнодорожного транспорта.

Третий период - с сентября 1998 г. по настоящее время -характеризуется, с одной стороны, замедленным ростом железнодорожных тарифов по отношению к росту цен на другие товары и услуги, произошедшему в этот период, что может положительно отразиться на динамике перевозок. А с другой стороны, негативные кризисные явления в экономике, нестабильность в обществе, отсутствие действенного механизма государственного регулирования могут привести к росту транспортных тарифов и возврату к ситуации, которую мы наблюдали в 1992-1995 году. Для недопущения этого необходимо совершенствование механизма государственного регулирования транспортных тарифов. Основными направлениями совершенствования по моему мнению могут быть следующие.

Учитывая зарубежный опыт регулирования транспортных тарифов в странах с развитой рыночной экономикой и используя опыт регулирования, накопленный в Российской Империи, необходимо определить цели, принципы и методы осуществления государственного регулирования транспортных тарифов, на основании которых разрабатывается механизм регулирования, отражающий интересы как транспорта, так клиентуры.

Цель регулирования (государственной ценовой политики) монопольных субъектов на транспорте - установление обоснованных тарифов, обеспечивающих баланс интересов потребителей и производителей транспортной продукции при сохранении необходимого качества и эффективности ее производства. Обоснованными следует считать тарифы, которые имеют максимально низкий уровень и одновременно обеспечивают норму прибыли на вложенный капитал, соответствующую аналогичным объектам, функционирующим в конкурентных условиях.

Принципы регулирования:

- справедливость по отношению к потребителю путем удержания цен (тарифов) на максимально низком уровне;

- справедливость по отношению производителю путем обеспечения «разумной нормы прибыли» - не ниже, чем у работающих в конкурентных условиях;

- эффективность использования производства, сохранение качества продукции, создание стимулов к противозатратности ее производства.

Методы регулирования включают систему методических приемов, апробированных в отечественной и зарубежной практике, по установлению или ограничению уровней тарифов или их составляющих (прибыли, рентабельности и др.), методы текущей корректировки (индексации) тарифов, качественное совершенствование тарифных систем и т.д.

Определение методов тарифного регулирования в различных секторах транспортного рынка предусматривает следующее:

1. Применительно к основным типам рыночной структуры на транспорте (естественная монополия, реальная монополия, ограниченно и свободно конкурентная среда, сектор социально значимой продукции) выделяются соответствующие группы цен (тарифов), общие по принципам регулирования.

2. На основе принятых Указов Президента и Постановлений Правительства Российской Федерации формируются модели организационной структуры ценового регулирования:

- для тарифов на услуги транспортных субъектов естественных монополий — это федеральные и региональные специальные службы регулирования;

- для тарифов на услуги, производимые и реализуемые на рынках остальных типов (включая конкурентный, если имеют место вышеназванные причины для регулирования), - федеральные и региональные органы государственного регулирования и контроля цен.

3. Формируется система методических приемов регулирования тарифов, классифицированных по трем основным группам; — жесткое, полужесткое и мягкое регулирование.

Степень жесткости (мягкости) регулирования определяется соответственно степенью монополизированное™ конкретного сектора рынка транспортной деятельности.

Необходимость текущего изменения тарифов в связи с объективными внешними факторами (инфляция) или внутрипроизводственными реализуется посредством их пересмотра или корректировки в форме индексации, широко используемой как в зарубежной, так и отечественной практике.

Государственное регулирование должно осуществлять как прямыми, так и косвенными методами в зависимости от монополизированности транспортного рынка, наличия и вида конкуренции. Методы прямого государственного регулирования такие, как установление величин тарифов, нормы прибыли и т.д. дают наибольший эффект при применении их на монопольных секторах транспортного рынка, там, где конкуренция не может существовать в экономически целесообразных пределах. Это прежде всего перевозка массовых грузов на дальние расстояния, а также там, где не существует альтернативных способов доставки грузов по сопоставимым тарифам (удаленные северные районы). Косвенное регулирование через налоговый механизм с помощью воздействия на собственника (железнодорожный транспорт находится в государственной собственности) дает наибольший эффект на тех секторах транспортного рынка где есть межвидовая или внутривидовая конкуренция. Например, применительно к железнодорожному транспорту это перевозка скоропортящихся грузов, перевозка грузов, не требующих больших скоростей доставки на параллельных с речным водным транспортом участках работы, перевозка пассажиров на дальние расстояния, где существует конкуренция с авиационным транспортом и т.д.

Параллельно с государственным регулированием и контролем должно проходить создание механизма поддержки транспорта, развития конкуренции как между различными видами транспорта, так и внутри одного вида, способного на большинстве участков его работы привести к снижению тарифов, улучшению обслуживания клиентуры, внедрению новых видов транспортных услуг.

Необходима разработка мер по ликвидации перекрестного субсидирования, создание механизма дотаций из федерального и местного бюджетов на покрытие убытков от социально значимых пассажирских перевозок. Требуется реализация в тарифах принципа оплаты только за оказанную клиенту услугу без включения, как это происходит сейчас, в величину грузового тарифа компенсационной составляющей по возмещению убытков от пассажирских перевозок.

Необходимо также помимо тарифного регулирования осуществлять реформирование железнодорожного транспорта. Величина тарифов во многом зависит от затрат, включаемых в тариф. Это прежде всего затраты на оплату труда, ремонт, содержание социальной сферы, и т.д. Необходимо отделить социальную сферу (здравоохранение, образование, ведомственный жилой фонд) от железнодорожного транспорта с передачей их на баланс местных органов власти. Также необходимо выделить ремонтные заводы и другие вспомогательные службы, которые могут осуществлять свою деятельность как самостоятельные субъекты рынка.

Принципиально важно решить вопрос о том, должна ли быть структура управления железнодорожным транспортом основана на конкурирующих предприятиях или сохранена как государственный бюрократический аппарат и какие ограничения требуются со стороны государства.

По моему мнению, роль государства следует ограничить принципиальными функциями, главные из которых: формирование транспортной политики, гарантирующей, что при конкурентной основе сохранится управляемость, безопасность и полнота транспортного обслуживания обеспечение защиты пользователей транспортом от негативных проявлений монополизма.

Фактически после осуществления реформирования железнодорожного транспорта, его структуры и тарифов в государственной собственности останется путь и необходимые неразрывно с ним связанные службы по его ремонту и эксплуатации. Соответственно изменятся и подходы к государственному регулированию, главными из которых станут регулирование равного доступа конкурирующих компаний-перевозчиков к пути (единственному естественно-монопольному сектору). В сфере же государственного тарифного регулирования органы регулирования могут устанавливать приемлемый интервал, в границах которого могут изменяться тарифы. За нижнюю границу интервала будут приняты тарифы, сложившиеся на конкурентном рынке у компании-перевозчика, осуществляющего перевозку по наименьшим тарифам, а за верхнюю средний тариф, сложившийся на рынке. К компаниям, превышающим установленные тарифы, должны применяться методы косвенного регулирования через налоговый механизм и т.д.

К сожалению, описанная выше ситуация еще очень нескоро может быть реализована в России в силу неразвитости транспортного рынка и наличия консервативных взглядов в обществе на эту проблему.

На современном кризисном этапе развития российской экономики проблемам совершенствования государственного регулирования транспортных тарифов должно отводиться значительное место как на уровне научных разработок, посвященных этой проблеме, так и на уровне государственных органов исполнительной власти.