Повышение функциональной роли мониторинга общественного мнения в деятельности органов исполнительной власти на региональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение функциональной роли мониторинга общественного мнения в деятельности органов исполнительной власти на региональном уровне"

На правах рукописи

/

НАЗИФУЛЛИН Руслан Ильгизович

ПОВЫШЕНИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ РОЛИ МОНИТОРИНГА ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

IВ ГОН 2014

Кисловодск - 2014

005550227

005550227

Работа выполнена в НОУ ВПО "Кисловодский институт экономики и права"

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Дудов Азнаур Сапарович Официальные оппоненты:

Герасимов Алексей Николаевич, доктор экономических наук, доцент, ФГБОУВПО «Ставропольский государственный аграрный университет», г. Ставрополь, доцент кафедры статистики и эконометрики

Бокова Фатима Муссаевна, кандидат экономических наук, доцент, НОУ ВПО «Институт экономики и правоведения», г. Назрань, доцент кафедры экономических дисциплин

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Чеченский государственный университет», г. Грозный.

Защита состоится «30» июня 2014 года в 10:00 часов на заседании диссертационного совета по защите кандидатских и докторских диссертаций Д 521.002.01 при НОУ ВПО «Кисловодский институт экономики и права» по адресу: 357700, Ставропольский край, г. Кисловодск, ул. Р. Люксембург, 42.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке НОУ ВПО "Кисловодский институт экономики и права".

Автореферат разослан: «29» мая 2014 года

Ученый секретарь

диссертационного совета

А.И. Бостанова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Российская действительность достаточно наглядно показывает, что основным внутренним фактором, определяющим специфику функционирования и развития регионального экономического пространства, является деятельность органов власти, которая представлена в регионах преимущественно исполнительной ветвью. В современных условиях данные аспекты актуализируют задачу формирования эффективного управленческого инструментария органов исполнительной власти на региональном уровне с целью обеспечения наиболее благоприятных условий функционирования и развития элементов, образующих региональную социально-экономическую подсистему.

Актуальность проблемы усиливается в контексте формирования первых признаков кризисных тенденций в российской экономике. Данные опасения не являются безосновательными. К примеру, по предварительным оценкам Министерства экономического развития, рост ВВП РФ в 2013 году составит всего лишь 2,4%, что значительно ниже предыдущих прогнозов, а также прогнозов МВФ по росту общемирового ВВП в 3,3%. В свою очередь, снижение темпов экономического развития ставит под угрозу исполнение бюджета. По подсчетам Министерства финансов РФ, дефицит государственного бюджета в этом году может достичь одного триллиона рублей.

Складывающаяся ситуация требует принятия незамедлительных решений. В качестве одного из вариантов экспертное сообщество предполагает сокращение социальных расходов на образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Причем, данное сокращение должно быть осуществлено не только в рамках исполнения текущего бюджета, но и бюджетов 2015-2016 годов. А в условиях сохранения низких темпов экономического развития - и в более длинном периоде. Очевидно, что данные меры, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, приведут к повышению уровня социально-экономической дифференциации населения и росту социальной напряженности в обществе.

Другим вариантом выхода из кризисной ситуации может стать проведение определенного рода реформ, направленных на обеспечение повышения темпов экономического роста. Однако консенсуса по поводу направления данных реформ до сих пор не существует. Зачастую, предложения, высказываемые различными экспертами или официальными лицами, носят противоречивый характер и не определяют предпосылок к получению долгосрочных эффектов.

Между тем, стоит отметить возросшее внимание к проблеме эффективности системы государственного управления в вопросах регулирования экономического развития. В начале мая текущего года в Правительстве состоялось обсуждение хода реализации так называемых социальных указов Президента РФ. В рамках заседания было представлено

з

множество докладов, по результатам которых были отмечены достижения и выделены наиболее актуальные проблемы. В частности, самой проблемной отраслью была названа сфера жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, серьезные проблемы были выделены и в части проведения долгосрочной экономической политики. Отмечены недочеты в организации институциональной предпринимательской среды во многих регионах и недостигнутые целевые показатели среднего уровня заработной платы. Также в ходе заседания особо было акцентировано внимание на низком уровне проводимой работы по оптимизации бюджетных расходов всех уровней, в т.ч. и при организации государственных закупок. Подчеркивалась низкая эффективность использования целевых трансфертов из государственной казны на региональном и местном уровнях власти.

В целом отечественная практика складывается таким образом, что система государственного управления экономическим развитием на региональном уровне проявляет себя не с лучшей стороны, демонстрируя свою низкую эффективность.

В такой ситуации целесообразно обратить особое внимание на проблемы формирования эффективного управленческого инструментария органов исполнительной власти на региональном уровне.

Степень изученности проблемы. Проблемы регионального обустройства страны являются давним предметом научных исследований. Но в каждое время в этих исследованиях преобладали разные подходы. Так, начиная с девяностых годов прошлого столетия наиболее актуальными стали разработки рыночных факторов повышения эффективности регионального развития и стратегического управления, а также изучение предпосылок для структурных воспроизводственных сдвигов, которые требовались с связи с отказом от единого народнохозяйственного планирования, и т.п. Этой актуальной проблематике посвятили свои работы В.Бутов, А.Водянов, И.Герчикова, Е.Гонтмахер, А.Гранберг, Р.Гринберг, В.Игнатов, Л.Игонина, А.Идрисов, С.Картышев, Л.Клименко, В.Косов, В.Кушлин, В.Лившиц, ИЛипсиц, В.Макаров, А.Постников, В.Фальцман, А.Фонотов и мн. др.

Изучением содержательной и функциональной специфики регионального экономического пространства как составляющей в системе рыночных отношений занимались следующие авторы: Бильчак В., Бияков О., Бутенко Т., Головина О., Дудов А., Киселева Н., Лихитченко Д., Радаев В., Субетто А., Татуев А., Чекмарев В. и др.

Всестороннее изучение принципов функционирования экономического пространства и образующих его элементов, в том числе организационно-экономических инструментов управления, было проведено такими учеными, как: Артоболевский С., Биякоь О., Ильина И., Карпенко Е., Кобяков А., Кох И., Лексин В., Мороз А., Суспицын С., Тропин С., Цыренов О. и др.

Основные факторы, влияющие на развитие регионального экономического пространства изучали Бакланов П., Ганнев И., Глезер О., Замятин Д., Замятина Н., Иноземцев В., Котляков В., Лексин В., Пефтиев В.,

Пилясов А., Разбегин В., Смагнна В., Стиглиц Д., Суспицын С., Трейвиш А., Швецов А., Шумский Н. и др.

Общие и специальные подходы к оценке эффективности исполнительной власти с позиций рыночных и социальных критериев представлены в работах таких ученых, как Атаманчук Г., Беляев А., Бондарская Т., Бухвальд Е., Добролюбова Е., Ильина И., Карпенко Е., Кобяков А., Кох И., Кузнецова Е., Лексин В., Мороз А., Смирнова М., Соколов А., Цыганков Д. и др.

Вопросами общественного мнения и обратной связи, их научной и практической составляющей в рамках проблемы повышения эффективности системы государственного управления региональным развитием занимались: Авилова А., Атаманчук Г., Гарькавченко О., Гимаев И., Ильин В., Красноглазое А., Медведева Ю., Нагимова А., Норт Д., Осипов Ю., Сорокин А., Хал и ков М., Шамхалов Ф. и др.

Цель и задачи исследования. Главная цель диссертационного исследования заключалась в определении стратегических управленческих приоритетов системы мониторинга общественного мнения в деятельности органов исполнительной власти и создания инструментов обратной связи на региональном уровне в условиях глобализации мирового хозяйства и модернизации российской национальной экономики.

Реализация указанной главной цели исследования потребовала последовательной постановки и решения следующих задач:

- изучить основные научные подходы к трактовке категории «регион» как социально-экономической системе;

- исследовать основные внешние детерминанты регионального развития;

- проанализировать реальное воздействие внешних условий на функционирование и развитие российских регионов;

- провести сопоставительный анализ показателей бюджетных расходов и показателей роста валового регионального продукта;

- исследовать современные управленческие инструменты органов региональной исполнительной власти;

- разработать предложения по организации мониторинга общественного мнения в системе регионального управления.

Предметом исследования являются управленческие и соответствующие им организационно-экономические отношения, формирующиеся и развивающиеся в региональных социально-экономических процессах при участии органов исполнительной власти.

Объект исследования - социально-экономическая подсистема субъекта Российской Федерации в части функционирования управленческого инструментария органов исполнительной власти на региональном уровне.

Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК (по экономическим наукам). Диссертационное исследование выполнено в соответствии с требованиями п. 3.21 "Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований;

применение таких оценок в системе государственного управления и контроля" и п. 3.17 "...Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности" Паспорта специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).

Теоретическая и эмпирическая база исследования. Методологическую основу и теоретическую базу диссертационной работы составили научные и прикладные результаты исследований отечественных и зарубежных ученых в предметной области государственного управления социально-экономическим развитием регионов, оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и ее использовании в системе государственного управления.

Эмпирические и статистические данные для диссертационного исследования были получены из официальных сайтов Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Всемирного банка, Международного валютного фонда, рейтингового агентства «ЭкспертРА» и ряда общественных организаций.

Методы исследования. В работе применялись такие методы научных исследований, как теоретические и эмпирические обобщения, статистические сопоставления, функциональный анализ, индексный метод, расчетно-конструктивный метод, структурный анализ, метод статистических группировок, аналитические графические построения.

Принципы отбора методов научного исследования исходили из требований системного подхода. С учетом дополнительного применения методов визуализации с помощью программных продуктов операционной системы Microsoft, использованные научные методы позволили получить в ходе диссертационного исследования результаты, отвечающие критериям достоверности и необходимой достаточности.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании необходимости повышения функциональной роли блока мониторинга общественного мнения в системе стратегических управленческих приоритетов деятельности органов исполнительной власти и создания организационно-экономических инструментов обратной связи на региональном уровне в условиях реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия» и долгосрочной государственной целевой программы «Информационное общество».

Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования, которые отличаются научной новизной и выносятся на защиту, заключаются в следующих положениях:

- расширена, на основании теоретического агрегирования существующих подходов, трактовка категории «регион» как социально-экономической системы, развивающейся на основе экономических процессов (представляющих собой совокупность взаимоотношений хозяйствующих субъектов в конкретной институциональной среде относительно реализации

своих экономических интересов с установлением прав на ограниченные ресурсы, формализуемые в потоке трансакций, устанавливающих уровень трансакционных издержек) и функционирующей в пределах установленных территориальных границ, что позволяет более корректно определять объекты, цели и стратегические приоритеты государственного управления, ориентированного на увеличение результатов совместной деятельности;

- установлено, посредством теоретического анализа, что внешние детерминанты регионального развития преимущественно определяются принципами государственного устройства и реализуемой федеральной политикой, вследствие чего региональные органы власти, непосредственно формирующие институциональную среду, в которой происходит взаимодействие хозяйствующих субъектов, представлены структурами исполнительной власти, что позволяет определять наиболее эффективный управленческий инструментарий институтов исполнительной власти на региональном уровне;

- выявлено, на основе комплексного анализа существующих методов проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти (СШСБ, ИРЧП, рейтинги по микро- и макроэкономическим показателям, по гражданским и социальным индикаторам), что внешние условия функционирования и развития российских региональных социально-экономических систем характеризуются неоднозначностью и постоянными трансформациями, имеют чрезмерную степень различий в рамках единого государства при критическом уровне социально-экономической дифференциации территорий, что позволяет определить факторы, подвергающие региональную экономику значительным конъюнктурным рискам в условиях отсутствия эффективных инструментов решения социальных вопросов;

- показано, на основе структурного анализа бюджетных расходов и тенденций роста совокупного валового регионального продукта, практическое отсутствие в установленных законодательством мониторингах эффективности органов российской исполнительной власти учета различий в базовых условиях и специфике экономического пространства конкретного региона, что в условиях чрезмерно поляризованного национального экономического пространства исключает возможность формирования универсальной методики и позволяет с достаточным на то основанием утверждать о необходимости создания общей системы обязательного комплексного мониторинга деятельности органов исполнительной власти с функцией обратной связи;

- доказано, посредством анализа регламентированных действующим законодательством форм реализации общественного мнения, что механизмы стратегического и индикативного управления представляют собой современные и эффективные инструменты, дающие органам исполнительной власти возможности осуществлять активное регулирование функционирования и развития экономического пространства без нарушения рыночных принципов при условии использования механизмов обратной связи между обществом и

властью, что позволит проводить адекватную оценку эффективности экономической и социальной политики, учитывать интересы различных групп населения в процессе разработки и реализации управленческих решений;

- предложены многоуровневая система мониторинга общественного мнения (предполагающая непрерывное наблюдение, сбор, оценку и распространение социальной информации, диагностику социальной обстановки на территории, анализ тенденций развития и подготовку рекомендаций для принятия рациональных управленческих решений) и механизм обратной связи в системе мониторинга эффективности исполнительной власти на региональном уровне (интегрированный с системами «Электронная Россия», «Информационное общество» и «Универсальная электронная карта»), что позволит усилить связь между обществом и органами исполнительной власти в целях повышения качества социально-экономического развития российских регионов.

Теоретическая значимость исследования определяется возможностью и целесообразностью использования теоретических положений и выводов диссертационной работы в дальнейших научных исследованиях проблем создания и функционирования эффективных систем управления деятельностью органов государственной исполнительной власти на региональном уровне. Многие теоретические разработки могут найти свое применение в процессе корректировок стратегий регионального социально-экономического развития с учетом результатов функционирования механизма обратной связи в системе мониторинга эффективности исполнительной власти.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения результатов и предложений диссертационного исследования для модернизации деятельности органов исполнительной власти на региональном уровне в направлении интеграции местного сообщества и институтов гражданского общества в систему управления процессами социально-экономического развития регионов. Использование практических предложений диссертационной работы по формированию механизма обратной связи в мониторинге эффективности исполнительной власти позволит расширить содержание создаваемых систем «Электронная Россия», «Информационное общество» и «Универсальная электронная карта».

Кроме того, часть материалов диссертационной работы могут найти применение в преподавании учебных дисциплин по региональной экономике в высших учебных заведениях.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации докладывались автором и обсуждались на ежегодных конференциях преподавателей и аспирантов "Методология системных исследований в гуманитарных отраслях науки" в Кисловодском институте экономики и права в 2012-2014 гг., на научно-практической конференции "Актуальные вопросы посткризисной экономики" (Сочи, 2011); на всероссийской конференции "Формирование, развитие и прогнозирование социально-экономических систем: методы и способы управления", Кисловодск, (2011); на Всероссийской научной

8

конференции «Актуальные проблемы экономики и права». (Кисловодск, 2013) и др.

Основные положения и практические рекомендации диссертационного исследования представлены в Департамент развития, комплексной оценки деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Министерства регионального развития РФ.

Отдельные положения диссертационного исследования используются в учебном процессе в Кисловодском институте экономики и права.

Публикации. Г1о теме диссертации опубликованы 8 научных работ (3 из которых опубликованы в журнале из перечня ведущих рецензируемых изданий, утвержденного ВАК РФ). Общий объем - 4,1 п.л. (доля автора - 3,8 пл.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Современные научные исследования показывают, что социально-экономическая система региона представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, которые объединяются в систему определенными отношениями, которые, в свою очередь, в процессе развития системы могут усложняться.

Таким образом, становится видно, что регион есть не что иное, как локализованная социально-экономическая система, состоящая из множества взаимосвязанных элементов. В то же время представляется, что именно специфика элементов и связей между ними, в совокупности образующих систему, и задают характер данной системы - принципы ее существования и развития, что в целом определяет дальнейший вектор исследования.

При этом, в основе содержания регионального хозяйства заложена категория экономического процесса. На основе обобщения существующих положений следует сформулировать определение как системы взаимоотношений экономических субъектов в конкретной институциональной среде относительно реализации своих экономических интересов, направленных на возможное достижение результатов совместной деятельности. Содержание экономического процесса выражается и определении прав на экономические ресурсы, а его форма - в потоке трансакций, инициируемом пересечением и согласованием интересов субъектов экономического пространства. При этом в согласовании интересов важное место занимает уровень трансакционных издержек каждого из участников рынка с пересекающимися интересами.

В то же время, учитывая содержательную трактовку социально-экономической системы, получаотся, что экономический процесс выступает в качестве основополагающего элемента социально-экономической системы региона. Агрегируя данные положения с выделенным ранее определением категории «регион», получим, что в современных условиях регион представляет собой пространственную систему, образованную экономическим процессом, и функционирующую в пределах территориальных границ субъектов Российской Федерации. При этом, сложноорганизованная структура данной системы

ориентирована на использование располагаемых ограниченных ресурсов с целью максимально возможного удовлетворения потребностей местного сообщества.

В целом регион находится под активным воздействием внешних факторов. При этом, можно сделать вывод о том, что внешние факторы во многом определяются принципами государственного устройства и реализуемой федеральной политикой. Данные факторы для регионального экономического пространства существуют как данность, на которую практически невозможно оказать существенного воздействия, п связи с чем регион и региональная система должны подстраиваться под внешние факторы и развиваться с их учетом.

Важную роль в реализации региональных экономических интересов играет региональная администрация в лице региональных органов власти. Именно действия региональной администрации, как было представлено выше, формируют институциональную среду, в которой происходит взаимодействие экономических субъектов, реализующих свои экономические интересы. Следовательно, в современных условиях, именно региональные органы власти, представляя собой основной внутренний фактор, определяют характер развития региона и региональной системы.

А

ж

Ü

ш

В»

JL

ш 1|

I

ш

■И

Ü &

ш

т

№

ш

ш

i im

ш

ш

т

щ Ш

щ Щ

ш т w

JtL

¡Р №

#! iSfl

l'.l':\l- |4lo,l\ [II >1 . I l'.l'l I П.1С <'•

Рисунок 1. Распределение субъектов Российской Федерации но группам в зависимости от размера подушевого валового регионального продукта, произведенного в 2011 году, ед. (диаграмма рассчитана и составлена автором на основе данных: Национальные счета: официальная статистика// Федеральная служба государственной статистики. - URL: http://www.gks.ru/free_doc/ncvv_site/vvp/dusha98-l 1 .xls)

Исследование содержания полномочий в структуре исполнительной власти показало, что важную роль в реализации региональных экономических интересов играет региональная администрация в лице региональных органов власти. Именно действия региональной администрации формируют институциональную среду, в которой происходит взаимодействие экономических субъектов, реализующих своп экономические интересы. Следовательно, в современных условиях, именно региональные органы власти, представляя собой основной внутренний фактор, определяют характер развития региона и региональной экономической системы.

В целом отечественная практика деятельности органов исполнительной власти на региональном уровне складывается таким образом, что система государственного регулирования экономического развития проявляет себя не с лучшей стороны, демонстрируя свою низкую эффективность. Одним из следствий этого является процесс социально-экономической дифференциации в развитии отдельных частей единого экономического пространства, хорошо просматриваемый на субфедеральном уровне (рисунок 1).

Таблица I - Сопоставление стран лидеров по номинальному объему ВВП (трнл. долл. США) по значениям индексов ОШСБ в 2012 году, ед.*

США

КНР___

Япония

Германия

С а ш

16,8

9,2

4,9

3,6

П С

86,0 5,0

83,0

93,0

В 1

с= &

68,0

28,0 78,0

71,0

2 В

т

90,0

56.0

89,0

93,0

88,0

44,0

84,0

92,0

91,0

39,0 87,0*

92,0

g I

В-5.

S сх о а. « 9

89,0

39,0

92,0

94,0

Франци:

2,7

Великобритания Бразилия__

90,0

64,0

88,0

83.0

2,6

92,0

60,0

90,0

92,0

95,0

90,0

93,0

2.4

92.0

61,0

Россия

48,0

50.0

55,0

Италия Индия

2,1

20,0

52,0

21.0

41,0

56,0

39,0

2.1

74,0

4,0

16.0

63,0

66,0

1,9

58,0

12,0

47,0

75,0 34,0

62,0 " 53,0

58,0

35,0

' таблица составлена автором на основе данных: Report for Selected Countries and Subjects // International Monetary Fund. - URL:

ht!p://\\4v\v.i]nrorg/e\tcrnal/pubs/i\/weo/2014/01Aveodata/index.aspx; The Worldwide Governance Indicators (WGI) project // The World Bank Group. - * URL: http://info.worldbank.org/govcrnancc/wgi7index. aspx#home

Таким образом, можно видеть, что отдельные части единого экономического пространства в значительной мере отличаются друг от друга. При этом одни регионы демонстрируют высокий уровень экономического развития при сохранении высоких темпов роста, а в других регионах исходно низкий уровень развития сопровождается незначительным уровнем роста.

11

Кроме того, выделяются регионы, исходно обладающие низким уровнем развития, но демонстрирующие уверенный опережающий рост. Также можно выделить регионы с относительно большой, но инерционно развивающейся экономикой.

Между тем, проблема эффективности государственного управления не характеризуются только лишь показателями, отражающими уровень экономического развития и темпы его роста на определенной территории. В частности, существующая практика оценки эффективности государственного управления опирается на различные методики, основанные на использовании комплекса количественных и качественных показателей.

Всю совокупность методик условно можно разделить на две категории: международные и национальные. К первой категории относятся методики, используемые для оценки общегосударственной эффективности управления и ее дальнейшего сопоставления по странам мира. Ко второй категории относятся методики, используемые для оценки эффективности управления внутри регионов отдельного государства, в т.ч. сюда относятся и методики, ориентированные на оценку эффективности региональных органов исполнительной власти.

Наиболее известной среди методик первой категории является Интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS). Разработкой данного показателя занимался Всемирный банк еще в начале 90-х годов XX века. В настоящее время Россия в данном перечне стран обладает одними из самых низких значений индексов GRICS (таблица 1).

На рисунке 2 представлены графики, иллюстрирующие динамику значений индексов GRICS для России в период с 2000 по 2012 годы. Анализ графиков позволяет определить ряд тенденций, характерных для отечественной системы государственного управления.

В целом же ситуацию с эффективностью национальной системы общегосударственного управления, опосредующей собой внешние факторы развития регионального экономического пространства, можно охарактеризовать следующим образом: сохранение одних из самых низких уровней среди стран лидеров по уровню экономического производства; наличие положительной динамики данных показателей в последние годы. В совокупности это определяет неоднозначные условия функционирования и развития регионального экономического пространства. С одной стороны низкий уровень эффективности национальной системы государственного управления задает отрицательный характер внешних факторов развития регионального пространства. С другой стороны, здесь наблюдаются некоторые положительные тенденции и относительная стабилизация ситуации, что в целом вносит больше определенности в представления о внешних условиях среды и способствует облегчению задачи подстройки под них внутренних факторов развития экономического пространства регионов страны.

>г,н ;ihi: -"I" -!'l-

- -о- - Право голоса и подотчетность ' ''-1Ы

Полпшческая стабильность и отсутствие насилия —- Эффективность правительства

Качество законодательства —й— Верховенство чакона Контроль коррупции

Рисунок 2. Динамика значений индексов GRICS для России в период с 2000 по 2012 годы, ед. (график построен автором на основе данных: The Worldwide Governance Indicators (WGI) project // The World Bank Group. - URL:

http://info.worldba11k.0rg/governance/wgi/index.aspx#home)

Помимо индекса GRICS широкое распространение получили и другие методы прямой и косвенной оценки эффективности государственного управления. В качестве примера можно привести показатели кредитоспособности и инвестиционные рейтинги, рассчитываемые на основе макро- и микро экономических показателей рейтинговыми и инвестиционными агентствами, такими, как «Standart and Poor's», «Moodis», «Fitch» и др. Еще одним показателем является «Индекс непрозрачности» (международное агентство «Price waterhouse Coopers»), характеризующий эффективность государственного управления страной через оценку стоимости и эффективности капиталовложений в ее экономику. Всемирным Банком и Европейским банком реконструкции и развития производится комплексное «Обследование деловой среды и деятельности предприятий», оценивающего влияние государственного управления на инвестиционный климат страны, ее конкурентную среду, качество организации взаимодействия между государственными органами и частным сектором. Фондом «Население» совместно с Уолл-Стрит, на основе 50 показателей, рассчитывается «Индекс

экономической свободы».

Таким образом, становится видно, что на сегодняшний день существует множество различных методов, позволяющих произвести оценку эффективности национальной системы государственного управления. В то же

время, в контексте проводимой работы и ее основной задачи - формирование эффективного управленческого инструментария органов исполнительной власти на региональном уровне - более детально следует сосредоточиться на подходах к анализу эффективности региональных органов власти — основного внутреннего фактора, определяющего функционирование и развитие регионального экономического пространства.

В России существует множество иных методов, разработанных независимыми общественными и неправительственными организациями. Среди наиболее известных можно выделить: «Рейтинг прозрачности госзакупок», «Композитный индекс оценки обратной связи информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти», «Рейтинг информационных ресурсов органов государственной власти», «Рейтинг демократичности выборов в регионах», «ЯН-индекс оценки и мониторинга публичной политики», «Рейтинг конкурентоспособности региона», «Рейтинг кредитоспособности региона», «Рейтинг инвестиционной привлекательности» и мн. др.

Анализ результатов рассмотренных методов проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, позволяет говорить о том, что внешние условия функционирования и развития региональных социально-экономических систем характеризуются своей неоднозначностью и постоянными трансформациями. В то же время внутренние условия имеют чрезмерно высокий уровень дифференциации в рамках единого государства. По этому поводу исследования, рассматривающие вопросы столь большого разнообразия характеров регионального развития, показывают, что высокий уровень социально-экономической дифференциации отечественного экономического пространства обусловлен именно спецификой проводимой региональной и экономической политики.

Со стороны федерального центра выделяются две серьезные проблемы. Это чрезмерный «патернализм» в отношении депрессивных территорий, направленный на обеспечение социальных гарантий населению, но не оказывающий воздейст вие на экономический рост, а также чрезмерное изъятие средств у ряда развитых регионов, в пользу депрессивных, что не позволяет первым продолжить дальнейшее комплексное развитие.

Между тем, несмотря на существующее множество различных методов, позволяющих произвести оценку эффективности органов исполнительной власти на региональном уровне, большинство из них основываются на критериях, которые можно использовать лишь для сравнительного анализа, иллюстрирующего опережение или отставание того или иного региона от общей массы регионов по ряду макроэкономических показателей. Однако при этом редко учитываются обстоятельства, опосредующие данные показатели. Это не позволяет с достаточной степенью точности определить основные проблемы, стоящие перед органами государственной власти в решении задачи развития экономического пространства конкретного региона.

Системообразующим механизмом для органов исполнительной власти, позволяющим заниматься прямым и косвенным регулированием социально-экономических процессов, является бюджет.

I М||.-'1"С\Д:|рсП:сНШ.1-

П.ПЦМСШЫПИ оЛироми §§§

>\|>.ill;i 1 :ib'lllv(l

>ЧИМ IWUI4 II' »1111 ПК.I НИИ

0'КД1|>:Ш.Ш.П| «"'10ДЛ.С1

..п"„ Sil"., Ii iii".,

k"fK Lyöi.eivior. И-

Ql.ln.Vi.tili Г№|' ОЬиджеШ lepp ГЬЬФ

Рисунок 3. Структура расходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы в 2012 году (диаграмма составлена автором на основе данных: Информационно-аналитический раздел // Министерство финансов Российской Федерации. - URL: http://info.minfin.ru/kons_rash.php)

На рисунке 3 представлена диаграмма, иллюстрирующая структуру расходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы в 2012 году. Из диаграммы видно, что практически половина (44,2%) совокупного объема расходов была осуществлена за счет средств Федерального бюджета. В то время как на долю консолидированных бюджетов регионов приходилось ощутимо меньше - 28,6%. Еще 23,7 и 3,6%%, соответственно, приходилось на доли бюджетов государственных и территориальных внебюджетных фондов.

Между тем, следует отметить, что расходы на жилищно-коммунальное хозяйство и образование финансировались, преимущественно из бюджетов регионов. Также высока доля бюджетов данного административного уровня была и в сфере национальной экономики и охраны окружающей среды, а также общегосударственных вопросов, в то время как направления национальной обороны и безопасности практически полностью финансировались из средств Федерального бюджета, а значительная часть расходов на социальную политику - из государственных внебюджетных фондов.

ку-iuyjinu-.-

Рисунок 4. Структура расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в

2012 году (диаграмма рассчитана и составлена автором на основе данных: Официальная статистика // Федеральная служба государственной статистики. -http://www.gks.ru/free_doc/new _site/fmans/fin21 .htm)

Данная специфика определяет отличия в структуре расходов консолидированных бюджетов регионов России. В частности, на рисунке 4 представлена диаграмма, иллюстрирующая структуру расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2012 году. Из нее видно, что на долю социальных расходов приходится порядка двух третей всего объема средств региональных бюджетов: 24,5% на образование, 16,3% на здравоохранение, 15,3% на социальную политику и 5,4% на прочие социальные мероприятия. А треть расходов приходится на экономику (19,3%) и сферу ЖКХ (10,6%).

Таким образом, становится видно, что структура региональных расходов практически полностью представлена направлениями, ориентированными на социальную сферу и экономику, в то время как общегосударственные вопросы и вопросы национальной безопасности и обороны в большей мере реализуются за счет средств федерального центра.

При этом, характер изменения базисных темпов роста расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ напоминает кривую, отражающую флуктуации в рамках тренда, заданного кривой увеличения совокупного объема ВРП субъектов РФ. Это также позволяет подтвердить предположение о том, что расходы субфедерального уровня бюджетной

системы практически не оказывают воздействия на изменение экономической ситуации. Напротив, процесс бюджетного планирования в значительной мере зависит от качества экономических прогнозов. И в зависимости от того, насколько точным оказался прогноз, кривая темпов роста бюджетных расходов оказывается выше или ниже кривой темпов роста совокупного ВРП.

Таким образом, на практике еще раз подтверждается низкий уровень эффективности органов исполнительной власти как на региональном, так и на федеральном уровне. Это, в свою очередь, закладывает предпосылки к замедлению экономического роста в условиях изменения экономической конъюнктуры. И порождает кризисные тенденции, угрожающие функционированию и развитию региональных социально-экономических систем, росту дифференциации отдельных региональных пространств единой территории страны.

Между тем, названные проблемы, в первую очередь, опосредованы неэффективным использованием органами исполнительной власти существующего управленческого инструментария. Даже те инструменты и механизмы, которые на сегодняшний день обладают высоким уровнем потенциала в решении названных проблем, используются крайне неэффективно. Во многом это связано с неупорядоченностью разработки и реализации региональной политики, усугубляющейся на фоне неопределенности и чрезмерной широты ее предмета, незакрепленности задач за конкретными органами государственной власти, отсутствия строгого разграничения функций и налаженной координации деятельности этих органов, а также отсутствием универсальной системы обязательного комплексного мониторинга деятельности органов исполнительной власти.

Все это требует разработки и внедрения современных механизмов, позволяющих повысить эффективность системы государственного управления институциональной средой, в которой происходит реализация экономических интересов экономических субъектов, образующих в совокупности региональное экономическое пространство - региональную социально-экономическую систему.

В данном контексте, механизмы стратегического и индикативного планирования представляют собой современные и мощные инструменты, позволяющие органам исполнительной власти без нарушения рыночных принципов проводить эффективное регулирование функционирования и развития экономического пространства как отдельно взятого субъекта Федерации, так и страны в целом. При этом ключевой момент, определяющий эффективность использования данных механизмов, заключается в формировании обратной связи между обществом и властью. Именно обратная связь позволяет проводить адекватную оценку эффективности экономической и социальной политики, учитывать интересы различных групп населения в процессе разработки и реализации управленческих решений.

Как показывает анализ форм реализации общественного мнения, все они закреплены и регламентируются действующим законодательством. Учет

общественных оценок и суждений в практике деятельности органов власти и управления является одним из основных критериев уровня развития демократии и выступает показателем открытости общества и уровня обеспечения в нем гражданских прав и свобод. Ограничение общественного мнения и его игнорирование обусловливает снижение инициативы и активности граждан, ослабление престижа власти, порождение социальной напряженности, формирование конфликтной среды и проявление резких форм социального протеста. В то же время развитие современного государственного управления обеспечивается не декларативной, а фактической реализацией всех форм проявления общественного мнения. Поэтому актуальной задачей является использование различных форм выражения общественного мнения и их применения в практике государственного управления в условиях современной России. При этом особое внимание следует уделять вопросу готовности общественности использовать конкретные формы для реализации своих нрав.

Наряду с этим, необходимо развитие механизма образной связи, который позволяет повысить эффективность использования управленческого инструментария органов исполнительной власти. Т.к. именно обратная связь позволяет проводить адекватную оценку эффективности государственных действий по формированию институциональной среды, в рамках которой происходит реализация интересов субъектов экономическот пространства.

Для решения данных задач целесообразно разработать систему сбора, обработки и анализа социальной информации - многоуровневую систему мониторинга общественного мнения. Данная система предполагает непрерывное наблюдение, сбор, оценку и распространение социальной информации, диагностику социальной обстановки на территории, анализ тенденций развития проблем, а также подготовку рекомендаций для принятия рациональных управленческих решений.

Целесообразным представляется осуществление мониторинга независимыми некоммерческими центрами или учреждениями под эгидой Российской академии наук. Контроль над работой центров может осуществляться наблюдательным советом, в состав которого должны в равных пропорциях входить наблюдатели из каждой партии, формирующих органы представительной власти административно-территориальных образований, представители исполнительных органов власти и общественных организаций (рисунок 5). При этом ни одна из политических сил не может обладать приоритетом в процессе осуществления контроля над мониторингом.

В контексте решения задачи разработки системы сбора, обработки и анализа информации особое внимание следует уделить проводимым в России мероприятиям, направленным на упрощение процедур взаимодействия между обществом и органами исполнительной власти за счет перевода государственных услуг в электронный формат, обеспечения . открытого доступа к сервисам электронного государства.

Реализуемые в последние годы мероприятия по упрощению процедур взаимодействия между обществом и органами исполнительной власти за счет перевода государственных услуг в электронный формат, обеспечения открытого доступа к сервисам электронного государства, в т.ч. и посредством создания на

всей территории страны широкой сети МФЦ, позволяют использовать их в качестве основы для механизмов обратной связи, направленных на формирование эффективного управленческого инструментария органов исполнительной власти на региональном уровне.

Рисунок 5. Примерная схема организации системы мониторинга общественного мнения (схема составлена автором)

Причем, для привлечения широких слоев населения в данный процесс можно использовать и механизм Универсальной электронной карты (УЭК).

В целом же представляется, что построенный на базе МФЦ и УЭК, механизм обратной связи к системе мониторинга эффективности государственного управления, использующий общественное мнение (мнение субъектов экономического пространства региона) в качестве основного критерия, может быть организован согласно схеме на рисунке 6.

Так, ресурсы МФЦ и УЭК можно использовать для сбора информации, отражающей общественное мнение. Информация может собираться путем

непосредственных опросов, или косвенным путем - при непосредственной оценке качества предоставления государственных и муниципальных услуг.

Стратегия социально-экономического развития региона: цели, задачи, направления и индикаторы реализации

Региональные органы исполнительной власти

(-------------------1

, Реализация стратегии |

■ >

Рисунок 6. Схема организации механизма обратной связи в системе мониторинга эффективности исполнительной власти на региональном уровне (схема составлена автором) 20

После чего агрегированная (обезличенная) информация должна передаваться в Региональный центр мониторинга общественного мнений для исследования интересов субъектов регионального экономического пространства, а также анализа факторов, препятствующих реализации данных интересов.

Далее результаты изысканий, проведенных в Региональном центре мониторинга общественного мнения, и предложения должны быть переданы региональной администрации для разработки Стратегии социально-экономического развития региона, включающей постановку целей и задач, и определение направлений и индикаторов реализации. Кроме того, посредством Стратегии могут формироваться конкретные программы, задания и индикаторы, для непосредственного повышения эффективности конкретных органов исполнительной власти. После чего цикл работы механизма обратной связи повторяется, в результате чего в Стратегию в программы вносятся определенные коррективы, или они разрабатываются заново.

В целом же указанные механизмы обратной связи особенно актуальны для современного российского общества, которое характеризуется низким уровнем рождаемое™ и высокими показателями смертности, сокращением численности населения, широкими масштабами бедности, ростом распространенности социальных аномалий и другими негативными явлениями, требующими консолидации общества и совершенствования механизмов социального контроля над деятельностью власти на всех уровнях. Проведенный ранее анализ показал, что решение главных стратегических задач развития регионов, заключающихся в создании эффективной социально ориентированной экономики и переходе к новым стандартам качества жизни, невозможно только лишь действиями властей. Достижение данной цели возможно лишь при условии реального народовластия, предполагающего активное участие широких слоев населения в процессе разработки и принятия социально значимых управленческих решений. Развитие элементов гражданского общества будет способствовать преодолению социальной апатии, автономизации населения и его отчужденности от власти, а также повышению инициативы и социальной активности людей.

Поэтому эффективная система мониторинга общественного мнения выступает инструментом, обеспечивающим существенное повышение социальной ответственности властных структур и эффективности их деятельности. При этом предлагаемая система организации мониторинга общественного мнения в рамках социального управления не выступает заменой иных форм участия граждан в государственном управлении. Комплексное использование системы мониторинга и регулярное информирование общественности о результатах и ответных действиях властей будет способствовать усилению связи между обществом и органами исполнительной власти.

Список публикаций по теме диссертации Публикации в ведущих рецензируемых журналах, определенных ВАК

1. Назифуллин Р.И. Эффективность государственного управления региональным экономическим развитием // Управление экономическими системами: электронный научный журнал.- 2013. - № 7 (55). URL: http://wvvw.uecs.ru. - 0,5 пл.

2. Назифуллин Р.И., Дудов A.A. Основные противоречия и проблемы мониторинга эффективности государственного управления // Управленце экономическими системами: электронный научный журнал.- 2014. - № 5 (65). URL: http://www.uecs.ru. - 0,6 п.л. (в т.ч. автора - 0,3 п.л.)

3. Назифуллин Р.И. Современные императивы повышения эффективности региональной исполнительной власти // Управление экономическими системами: электронный научный журнал.- 2014. - № 5 (65). URL: http://www.uecs.ru. - 0,6 п.л.

Публикации в других научных изданиях

4. Назифуллин Р.И. Факторы развития регионального экономического пространства / Материалы научно-практической конференции "Актуальные вопросы посткризисной экономики" 15-17 октября 2011 г. - Сочи: Академия повышения квалификации руководящих работников и специалистов курортного дела, спорта и туризма, 2011.- 0,4 п.л.

5. Назифуллин Р.И. Комплексные методы анализа эффективности исполнительной власти / Материалы Всероссийской конференции "Формирование, развитие и прогнозирование социально-экономических систем: методы и способы управления", Кисловодск, 21-22 апреля 2011 г.Кисловодск: КИЭП, 2011.- 0,5 п.л.

6. Назифуллин Р.И. Развитие методов контроля эффективности региональной исполнительной власти / Сборник научных трудов «Турбулентные процессы в экономике: противоречия и проблемы управления». -М.: МИСОН, 2012.-0,5 п.л.

7. Назифуллин Р.И. Фактор общественного мнения в инструментарии государственного управления регионом / Материалы Всероссийской научной конференции «Актуальные проблемы экономики и права». - Кисловодск: Издат. Центр КИЭП, 2013. - 0,4 п.л.

8. Назифуллин Р.И. Механизм обратной связи в системе мониторинга эффективности государственно управления на региональном уровне // Современные научные исследования: электронный научный журнал, 2014- № 3.-URL: http://www.sni-vak.ru.-0,6 п.л.

Подписано в печать 23 мая 2014 г. •Формат 60x84/16. Бумага типографская № 1 Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,3. Тираж 100 экз. Заказ 447 Издательский центр Кисловодского института экономики и права. 357700, г. Кисловодск, ул. Р. Люксембург, 42