Оценка новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Оценка новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг"

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Голубева Анастасия Алексеевна

ОЦЕНКА НОВЫХ ФОРМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ПОТРЕБИТЕЛЯМИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Специальность 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством (специализация теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание степени кандидата экономических наук

иил74044

Санкт-Петербург 2007

003174044

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Высшей школы менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Пашкина Ольга Анатольевна Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Родионов Дмитрий Григорьевич кандидат экономических наук, доцент Колесов Дмитрий Николаевич Ведущая организация: Санкт-Петербургский филиал

Государственного университета — Высшей школы экономики

Защита состоится « ^» /¿^¿^^^ 2007 г в ^^ часов на заседании диссертационного совета Д-212 232 58 по защите диссертации на соискание ученой степени доктора наук при Санкт-Петербургском государственном университете^ по адресу 199044, Санкт-Петербург, Волховский пер , д 3/1, ауд

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СПбГУ им Горького по адресу 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб , 7/9

Автореферат разослан 2007

года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

Комарова Н. В

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации. Среди наиболее существенных изменений, происходящих в системе государственного управления в связи с административной реформой и реализацией программ информатизации органов государственной власти, — появление и развитие новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, основанных на использовании информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), обеспечивающих быстрый и качественный доступ к широкому спектру информации и услуг (колл-центров (call-centre), многофункциональных центров обслуживания потребителей, электронных киосков, сайтов и порталов органов власти) В новой «Концепции административной реформы в России на 2006-2008 гг » отмечено, что решение таких задач административной реформы, как повышение степени удовлетворенности населения обслуживанием, повышение информационной открытости, прозрачности и подотчетности деятельности органов государственного управления, снижение административных барьеров для бизнеса, тесно взаимосвязано с реализацией комплексной программы информатизации органов государственной власти, нацеленной на создание электронного правительства Внедрение ИКТ в работу органов государственного управления для взаимодействия с потребителями государственных услуг имеет целью увеличение производительности и результативности их деятельности, повышение качества государственных услуг и способствует ориентации на потребителей процесса их предоставления, что, в конечном счете, оказывает непосредственное воздействие на качество государственного управления

Многочисленные исследования, проводимые международными и отечественными организациями, посвященные анализу качества государственного управления в России показывают, что по эффективности государственного управления и качеству государственных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей по экономическому развитию Результаты проводимых исследований также выявили низкую

степень удовлетворенности населения качеством государственных услуг (более 71% опрошенных неудовлетворенны качеством обслуживания) По данным Социологического центра РАГС органам исполнительной власти доверяет лишь треть населения страны, органам законодательной и судебной власти — половина населения

В то же время Россия достигла ощутимого прогресса в реализации концепции электронного правительства (так, по Индексу развития электронного правительства, рассчитываемому ООН за период 2003-2005 гг в общем рейтинге из 191 стран Россия продвинулась с 58 на 50 место)

Высокий и постоянно увеличивающийся уровень затрат на информатизацию органов государственного управления требует разработки адекватных критериев оценки степени прогресса в реализации современных принципов качественного государственного управления посредством внедрения и использования ИКТ, а накопленный опыт и результаты реализации проектов электронного правительства в России (особенно в части развития порталов органов исполнительной власти) дают необходимую для этого информационную базу Особую актуальность такие системы оценки имеют для регионального уровня управления, который, с одной стороны, на сегодняшний день имеет более развитую информационно-коммуникационную инфраструктуру электронного правительства по сравнению с уровнем местного самоуправления, а, с другой, предоставляет населению более широкий спектр услуг, чем федеральный уровень

При этом используемые системы критериев оценки должны опираться на концептуальный подход, позволяющий интегрально учитывать различные показатели качества государственного управления, к которым на сегодняшний день относят результативность, эффективность, прозрачность, подотчетность органов государственного управления, обеспечение возможности участия всех заинтересованных лиц в процессах управления и чуткое реагирование институтов власти на потребности общества В качестве такого интегрального подхода в работе предлагается использовать концепцию общественной ценности

Цель и задачи исследования. Целью данной диссертационной работы является разработка теоретических основ и методических подходов к оценке новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг и их применение для внешней экспертной оценки региональных порталов органов исполнительной власти

Для реализации этой цели в диссертационной работе были поставлены и решены следующие задачи

■ Выявлены особенности органов исполнительной власти как поставщиков государственных услуг и проблемы их взаимодействия с потребителями, проведена классификация государственных услуг, сформулированы направления совершенствования деятельности органов исполнительной власти по предоставлению услуг Рассмотрена эволюция подходов к определению категории «качество государственного управления» и ее использования при оценке деятельности органов исполнительной власти

Определены место и роль информационно-коммуникационных технологий в повышении качества государственного управления в рамках реализации концепции электронного правительства Описаны и систематизированы новые, основанные на ИКТ, формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, обоснованы преимущества и перспективы порталов органов исполнительной власти в повышении качества государственного управления

Классифицированы критерии и методы, используемые в мировой и отечественной практике при оценке порталов органов исполнительной власти, выделены достоинства и недостатки различных подходов

Изучена концепция общественной ценности и ее практические приложения для оценки качества государственного управления

■ Предложена система комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, основанная на концепции общественной ценности, и разработана система критериев и методика внешней экспертной оценки порталов органов исполнительной власти

• С помощью разработанной методики проведена внешняя экспертная оценка группы региональных порталов органов исполнительной власти в России и сделаны рекомендации по их развитию и совершенствованию в целях повышения качества государственного управления

Объектом исследования являются органы исполнительной власти, рассматриваемые как поставщики государственных услуг

Предметом исследования являются новые формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, возникающие в связи с реализацией концепции электронного правительства, а также критерии и методы их оценки

Теоретические и методологические основы исследования. Основной теоретической базой исследования являются работы западных и российских авторов, посвященные реформированию государственного управления, государственным услугам (А Е Шастико, JI К Терещенко, В А Тупченко, Ю А Тихомирова, А В Нестерова) концепции общественной ценности и ее использованию для анализа и оценки результатов административных реформ (М Moore, G Bozeman, Р Jackson), электронному правительству и электронным государственным услугам (А Данилина, А Баденко, R Heeks, D В Cabello, U К Ravula, J Santos, Е Y. Li и др ), созданию общественной ценности посредством реализации концепции электронного правительства (I Kearns, А М Cresswell, G В Burke, Т A Pardo), оценке качества государственных услуг (F L Leeuw, G Bouckaert, S Van de Walle и др ) В работе также были ис-

пользованы законы, другие нормативно-правовые документы, концепции и программы по административной реформе и использованию ИКТ в работе органов государственного управления Российской Федерации, а также, материалы научно-практических конференций по электронному правительству, результаты предшествующих практических исследований Научная новизна исследования состоит в развитии теоретических основ и разработке основанного на концепции общественной ценности методического подхода к оценке новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг в условиях информационного общества

■ Введено понятие общественной ценности деятельности органов государственного управления, определены ее составляющие и факторы, воздействующие на ее повышение • Обоснована возможность и определены направления использования концепции общественной ценности при анализе и оценке деятельности органов государственного управления и результатов административных реформ

Дано определение и предложена классификация новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, получающих развитие в условиях реализации концепции электронного правительства. На основе модели цепочки добавленной ценности новых форм организации взаимодействия определены и классифицированы факторы, определяющие их развитие, а также выделены направления и механизмы их влияния на качество государственного управления и общественную ценность

Предложена система комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг в условиях информационного общества На основе концепции общественной ценности разработана система индикаторов и набор критериев, которые могут быть использованы

для оценки и мониторинга состояния, динамики и сравнительного анализа развития порталов органов государственного управления

Теоретическая значимость исследования заключается в совершенствовании и расширении методологического аппарата разработки систем критериев и методов для оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования органами государственного управления разработанной системы индикаторов оценки порталов органов государственного управления в целях мониторинга продвижения регионов РФ в решении задач административной реформы посредством развития электронного правительства

Результаты исследования могут быть использованы в лекционных курсах по дисциплинам «Система государственного управления», «Электронное правительство», «Информационные технологии управления»

Апробация результатов исследования. Положения работы обсуждались в рамках международных научно-практических конференций «Реформирование общественного сектора поиск путей повышения эффективности», (Санкт-Петербург, факультет менеджмента СПбГУ, 2005 г), «Democratic Governance for the XXI Century Challenges and Responses in CEE Countries» (13-я ежегодная конференция NISPAcee, Москва, 2005 г ), «От электронного правительства к электронному управлению» (Санкт-Петербург, СПбГУ, 2005 г), «Central and Eastern European Countries Inside and Outside the European Union Avoiding a New Divide» (12-я ежегодная конференция NISPAcee, Вильнюс, Литва, 2004) Результаты работы нашли отражение в шести авторских публикациях, общим объемом 6,0 п л

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка литературы и двух приложений Объем диссертационной работы составляет 229 страниц, в том числе 15 таблиц и 27 рисунков Библиографический список включает 207 наименований, в том числе 137 — на английском языке

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ И РЕЗУЛЬТАТЫ

Во введении обоснована актуальность изучаемой проблемы, поставлены цель и задачи исследования, охарактеризованы научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, а также изложена структура диссертации

В первой главе проведен анализ органов исполнительной власти как поставщиков государственных услуг, определены основные проблемы их взаимодействия с потребителями, сформулированы принципы совершенствования деятельности органов исполнительной власти и подходы к ее оценке, а также охарактеризован новый подход, основанный на концепции общественной ценности

Необходимо отметить, что единого признанного определения понятия «государственная услуга» до сих пор нет ни в научной литературе, ни в нормативно-правовых актах

На основе проведенного анализа в работе предложено следующее определение государственная услуга — нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций через предоставление органами исполнительной власти потребителям выходов осуществляемых ими функций, непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации, безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам

В работе выделен ряд особенностей взаимоотношений «поставщик-потребитель» в государственном секторе многофункциональность деятельности органов исполнительной власти и, как следствие, широкий спектр оказываемых услуг, монополия организации на предоставление услуг, использование властного ресурса, законодательное регулирование и регламентация услуг, государственное финансирование деятельности по предоставлению услуг Следует также отметить, что большинство предоставляе-

мых услуг являются выходом функций двух и более органов исполнительной власти Кроме того, имеют место значительное количество различных целевых групп потребителей услуг и вариация спроса на услуги

Следствием этих особенностей являются сложность и запутанность процедур и регламентов предоставления услуг, слабые стимулы к ориентации услуг на потребности отдельных групп потребителей, завышение затрат, сложность оценки результатов деятельности, низкая скорость изменений и адаптации органов исполнительной власти и предоставляемых ими государственных услуг к меняющейся внешней среде, политическая природа преобразований направленных на повышение эффективности деятельности и качества предоставляемых услуг

Взаимодействие органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг схематично представлено на рис 1

Целевая группа

Потреб!

определ

ориентированы воспринимаютс на

Органы исполнительной власти

выполняют

Функции (направления

деятельности) приводят к

Результаты

являются

реализуются цели через

членами

обеспечивают предоставление

предоставляются

Потребители (клиенты)

Услуги

Рис 1 Взаимодействие органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг

Органы исполнительной власти выполняют различные функции (в таких направлениях деятельности, как экономическое развитие, социальная политика, здравоохранение, образование и т д), которые должны быть согласованы (в том числе посредством демократических институтов) с потребностями, выражаемыми различными целевыми группами потребителей Исполняя свои функции, органы власти предоставляют набор государственных услуг, а также создают результаты/общественные блага, которые оказывают непосредственное воздействие на уровень удовлетворенности потребителей

Тенденции развития моделей взаимодействия с потребителями в государственном секторе в целом соответствуют эволюции управленческих теорий и практике управления в частном секторе Эта эволюция представляет движение от бюрократической модели управления через принципы нового государственного менеджмента к клиенто-ориентированному менеджменту, направленному на повышение ценности деятельности организации для потребителя в целях развития его долгосрочной лояльности (концепция публичного управления, получившая развитие в середине 90-х гг)

Для решения управленческих проблем органы исполнительной власти стали использовать инструменты частного сектора, такие, как реинжиниринг бизнес-процессов, децентрализация, переход к плоским структурам управления, аутсорсинг, бюджетирование по результатам, управление взаимоотношениями с клиентами, что нашло выражение в принципах административных реформ конца XX в В то же время в отличие от частного сектора, имеющего прагматические индикаторы для оценки эффективности проводимых изменений, оценка результатов внедрения новых управленческих механизмов в государственных организациях сталкивается с множеством трудностей Среди них — необходимость учета интересов (иногда противоречивых) большого числа заинтересованных групп, что затрудняет выбор однозначных целевых ориентиров, наличие неосязаемых выгод и затрат, не поддающихся количественной (денежной) оценке

Интегральным показателем для оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти может служить качество государственного управления В работе представлена эволюция подходов к определению и измерению качества государственного управления — от рассмотрения таких показателей как эффективность затрат и производительность, до характеристики сложных, комплексных систем оценки - моделей BSC (сбалансированной системы показателей), SERVQUAL (соответствия услуг ожиданиям клиентов) и др

Новый этап административных реформ, проводимых в настоящее время, опирается на концепцию публичного управления (Governance), а перечень показателей качества государственного управления должен раскрывать принципы «хорошего публичного управления» (Good Governance) Принципы хорошего публичного управления, к которым относятся эффективность и результативность, стратегическое видение, ориентация на консенсус, прозрачность и подотчетность, чувствительность, участие, равенство и включенность, верховенство закона, значительно расширили понимание качества государственного управления, что повлекло за собой увеличение перечня индикаторов для его оценки Примерами таких систем индикаторов могут являться используемые Всемирным Банком системы GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), а также система показателей «второго поколения публичного управления» (Second-Generation Governance Indicators).

В середине 90-х гг появляется еще один подход к оценке качества государственного управления и результатов административных реформ — концепция общественной ценности (Public Value), который в настоящее время пытаются использовать в различных странах в качестве основы для разработки методических рекомендаций по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти и стандартов предоставления государственных услуг

На основе анализа работ, посвященных концепции общественной ценности, а также научных работ, посвященных категории «ценность» в работе сформулировано определение общественной ценности, создаваемой органами государственного управления Общественная ценность, создаваемая органами исполнительной власти, определяется степенью общественной полезности результатов их деятельности и объемом общественных затрат, необходимых для их получения Таким образом, в рамках концепции общественной ценности объектом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти, а субъектом оценки — общество, состоящее из индивидов и их объединений (организаций) Потребительная ценность этих результатов определяется их соответствием общественным предпочтениям и потребностям Меновая ценность определяется на рынке этих результатов — то есть на политическом рынке, где сведены участники демократического процесса согласования общественных предпочтений (и определяется «цена» результатов деятельности органов власти) В соответствие с концепцией общественной ценности качество государственного управления определяется способностью органов власти производить общественную ценность На рис 2 показана взаимосвязь между тремя основными источниками создания общественной ценности — государственными услугами, результатами деятельности органов государственного управления, а также доверием институтам власти

Рис 2 Взаимосвязь элементов общественной ценности 13

Использование концепции общественной ценности и ее декомпозиция на три составляющие позволяет сформулировать следующие направления анализа и оценки деятельности органов исполнительной власти, а также результатов проводимых в них изменений

1 Оценка качества государственных услуг и степени удовлетворенности потребителей обслуживанием

2 Оценка результативности деятельности органов государственного управления и соответствия результатов ожиданиям потребителей

3 Оценка восприятия деятельности органов государственного управления обществом и степени доверия институтам власти

Во второй главе работы рассматривается концепция электронного правительства, а также возникающие в ходе ее реализации новые формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг Анализ новых форм организации взаимодействия, представленный в главе 2, направлен на выявление основных механизмов и направлений влияния их развития на общественную ценность, создаваемую органами исполнительной власти

Концепцию электронного правительства можно рассматривать как новый подход к реформированию, модернизации органов исполнительной власти в условиях развития информационного общества, а также как инструмент реализации принципов нового государственного менеджмента и хорошего публичного управления, базирующийся на использовании информационных и коммуникационных технологий Электронное правительство в широком смысле понимается как процесс трансформации внутренних и внешних взаимодействий в системе государственного управления в результате внедрения информационных и телекоммуникационных средств, с целью оптимизации управления, улучшения качества обслуживания населения и обеспечения конституционных прав граждан Реализация концепции электронного правительства предполагает развитие электронного админи-

стрирования (оптимизация и информатизация внутренних процессов), электронных государственных услуг (совершенствование взаимодействия с гражданами и организациями), а также поддержку процессов развития информационного общества

В работе под электронной государственной услугой понимается один из способов реализации функций государственного управления, осуществляемый органами исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством, финансируемый из средств государственного бюджета и удовлетворяющий конкретную потребность общества в целом и отдельных физических или юридических лиц посредством предоставления информации, обмена информацией или совершения трансакций с использованием информационных и коммуникационных технологий (прежде всего, сети Интернет) Предоставление государственных услуг в электронном формате требует разработки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями

Под новой формой взаимодействия (формой организации взаимодействия) органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг понимается организационная модель предоставления государственных услуг информационного, интерактивного или трансакционного характера, в рамках которой используется совокупность каналов, средств и методов взаимодействия, основанных на использовании современных ИКТ

Для описания и анализа новых форм организации взаимодействия нами предложены следующие характеристики возможность поддержки многоканального доступа, широта спектра предоставляемых услуг и уровень их сложности, техническая доступность, скорость обслуживания, обеспечение безопасности взаимодействия, режим доступа (работы) В работе представлена оригинальная классификация новых форм организации взаимодействия, на основе двух признаков метод взаимодействия, а также территориальная локализация взаимодействия (табл 1)

Таблица 1

Примеры новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг

Метод взаимодействия/ территориальная локализация Использование технических средств потребителя (отсутствие территориальной локализации взаимодействия) Использование технических средств поставщика (наличие территориальной локализации взаимодействия)

Прямое взаимодействие Колл-центры Многофункциональные центры обслуживания

Непрямое взаимодействие Цифровое телевидение, Веб-сайты или порталы органов исполнительной власти, технологии мобильной телефонии (mobile government) Электронные киоски

В работе также предложена следующая классификация факторов, влияющих на развитие новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг

■ технологические факторы (уровень развития ИТ-отрасли, наличие, доступность, качество и надежность услуг телефонной и сотовой связи, персональных компьютеров и сети Интернет),

■ социальные и культурные факторы (уровень образования, компьютерная грамотность населения, традиции взаимоотношений между органами исполнительной власти и потребителями государственных услуг),

правовые и политические факторы (развитие нормативной базы цифровой экономики, наличие политической воли и лидерства для развития электронных форм организации взаимодействия), экономические (общая экономическая ситуация в стране, бюджетные возможности, развитие партнерских отношений с частным сектором, уровень развития электронной коммерции),

организационные (достижения в области предшествующих административных реформ, наличие стратегического видения у руководства органов исполнительной власти, квалификация персонала, наличие специалистов в области ИТ, опыт управления проектами в области ИКТ)

Перечисленные факторы определяют стартовые условия для разработки стратегии развития новых форм организации взаимодействия, влияют на масштабы реализуемых проектов (спектр услуг, предоставляемых посредством новых форм организации взаимодействия), а также на восприятие и использование новых форм организации взаимодействия потребителями

Модель цепочки добавленной ценности новой формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг представлена на рис 3

Рис 3 Модель цепочки добавленной ценности новой формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг

На основе проведенного анализа были выделены основные механизмы влияния новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг на общественную ценность (рис 4)

Государственные услуги

Результаты деятельности ОИВ

Доверие институтам власти

•

Повышение качества

обслуживания, Улучшение качества Повышение

сокращение расходов информации и прозрачности и

ОИВ на предоставление информационного подотчетности ОИВ

услуг, снижение предложения; за счет расширения

трансакционных затрат сокращение времени возможностей

для потребителя реализации процессов; для понимания,

в результате повышения сокращение мониторинга

скорости обработки административных деятельности ОИВ

запросов, развития барьеров; повышение и ее результатов;

многоканального производительности и развитие способов

доступа к услугам, эффективности затрат оказания влияния на

персонификации ОИВ деятельность ОИВ

обслуживания,

реализации принципа

«одного окна» и др. . . -

Повышение качества государственного управления

1

Развитие новых форм предоставления услуг (в т.ч. электронных) Повышение информационной доступности Развитие обратной связи с потребителями

Новые формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг

Рис. 4. Механизмы и направления влияния новых форм организации взаимодействия

на общественную ценность

В заключительном разделе второй главы предложена система комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг (рис. 5), а также

охарактеризованы направления, показатели и примеры критериев, а также методов оценки, которые могут быть использованы в рамках этой системы.

Рис. 5. Система комплексной оценки новых форм организации взаимодействия

органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг

Система комплексной оценки предполагает с одной стороны анализ самой новой формы организации взаимодействия (внутреннюю и внешнюю экспертную оценку), а с другой стороны — изучение потребителей Кроме того, в рамках данной системы предпринимается попытка оценки результативности порталов с точки зрения повышения общественной ценности деятельности органов государственного управления

Анализ результатов, полученных в различных направлениях оценки, и их сопоставление позволяет более точно оценивать эффективность инвестиций в новую форму организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг

Поскольку органы исполнительной власти непосредственно или косвенным образом оказывают воздействие на все представленные в системе комплексной оценки показатели, диагностика проблем новой формы организации взаимодействия, реализованная посредством предложенной методики позволяет внести существенный вклад в принятие эффективных управленческих решений для преодоления выявленных проблем и достижения более высоких результатов в области повышения качества государственного управления

В третьей главе работы проведен анализ порталов как новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями, представлена оригинальная, основанная на концепции общественной ценности система индикаторов для внешней экспертной оценки порталов органов исполнительной власти, методика их расчета, а также результаты ее апробации на выборке из одиннадцати региональных порталов органов исполнительной власти На основе полученных результатов проведен анализ потенциала порталов в повышении общественной ценности деятельности органов исполнительной власти по трем ее компонентам

Под порталом органов государственного управления понимается информационно-коммуникационная система, предназначенная для интеграции

распределенных информационных ресурсов органов государственного управления, предоставляющая для граждан и организаций «единую точку доступа» к информации и услугам в соответствии с действующим законодательством и правовыми нормативными документами, регламентирующими деятельность органов власти, а также обеспечивающая высокий уровень развития интерактивности

В работе выделены следующие основные преимущества порталов как новых форм организации взаимодействия круглосуточный доступ к информации и услугам, расширенные возможности интеграции органов исполнительной власти, реализация «принципа одного окна», кастомизация услуг и персонификация обслуживания, развитие обратной связи с потребителем, возможность обеспечения многоканального доступа В третьей главе также представлен обзор и проведена классификация критериев и методов, используемых в современной практике для оценки порталов органов государственного управления

На основе выделенных во второй главе взаимосвязей между развитием новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг и повышением общественной ценности, создаваемой органами государственного управления, различные критерии, используемые при оценке порталов были систематизированы и сгруппированы В результате предлагается пять основных индикаторов для оценки региональных порталов органов исполнительной власти индикатор открытости (/„), прозрачности (/г), интерактивности (/Д ориентации на

потребителя (1С0 ), а также удобства использования

Для каждого индикатора был определен набор основных критериев и соответствующих им опций, которые были подвергнуты экспертной оценке при моделировании опыта посещения портала

Оценка каждого индикатора рассчитывалась по формуле

где — индикатор 1,

п1 —- количество критериев, входящих в состав индикатора /,,

Щ — количество опций, оцениваемых в составе критерия К1 > — оценка J-й опции,

■^тах — максимальное значение уя опции по заданной шкале измерения

Каждая опция оценивалась экспертом на основе четырехбалльной шкалы от 0 до 3 (0 — опция отсутствует или не функционирует, 1 ■— опция развита ниже среднего уровня, 2 — опция работает на среднем / нормальном уровне, 3 — опция превосходит средний уровень развития) Значение каждого критерия рассчитывалось как среднее арифметическое из оценок отдельных опций

1 Индикатор открытости

Отражает степень электронной открытости исполнительных органов власти в обслуживании потребителей и оценивает прогресс в развитии интерактивности электронных государственных услуг Для оценки данного индикатора были выделены два основных критерия — уровень развития услуг «связь с администрацией» (услуги для населения и бизнеса, предоставляемые органами государственного управления в соответствие с нормативно закрепленными процедурами и регламентами), а также степень развития услуг «общего использования» в основных сферах деятельности органов государственного управления (образовании, здравоохранении, культуре, ЖКХ, транспорте и т д)

2 Индикатор прозрачности

Оценивает полноту и качество информации, которую органы государственного управления предоставляют относительно самих себя Прозрач-

22

ность выражает созданные посредством портала возможности для понимания и мониторинга деятельности органов государственного управления Поскольку прозрачность играет существенную роль в обеспечении доверия, высокая оценка индикатора прозрачности является свидетельством высокого потенциала портала в повышении общественного доверия Для оценки данного индикатора были предложены три критерия прозрачность структуры, прозрачность деятельности, а также прозрачность обеспечения обратной связи

3 Индикатор интерактивности

Интерактивность характеризует желание, готовность и способность организации реагировать на запросы пользователей Индикатор интерактивности измеряет сформированные посредством портала возможности для получения обратной связи от потребителей и их воздействия на деятельность органов государственного управления (выработку и принятие решений) Для оценки данного индикатора использовались критерии развитие сервисов электронного консультирования, а также развитие сервисов активного политического участия

4 Индикатор ориентации на потребителя

Характеризует степень внедрения клиенто-ориентированного подхода в организации предоставления информации и услуг посредством портала, а также развития методов управления взаимоотношениями с клиентами В рамках данного индикатора оценивалось развитие многоканального доступа к порталу, развитие кастомизации контента, реализация принципа «одного окна», организация поддержки потребителя

5 Индикатор удобства использования

Характеризует качество доступа к порталу и работы с ним как с интерактивным информационным ресурсом Данный индикатор во многом базируется на оценке технических характеристик портала и качества эргономики человеко-машинного взаимодействия, обеспеченного посредством ви-

зуальных средств К критериям оценки индикатора удобства использования были отнесены доступность, навигация, а также визуальная организация контента

Индикаторы для оценки и взаимосвязь между ними представлена на

рис 6

Рис 6 Индикаторы оценки порталов и их влияние на общественную ценность деятельности органов государственного управления

На основе разработанной системы индикаторов была проведена экспертная оценка порталов органов исполнительной власти одиннадцати субъектов Российской Федерации Результаты проведенной экспертной оценки представлены в табл 2

Таблица 2

Результаты выборочного исследования

Регион Потенциал портала в повышении результатов деятельности Потенциал портала в повышении качества государственных услуг Потенциал портала в повышении доверия органам власти

Республика Татарстан выше среднего выше среднего высокий

Санкт-Петербург средний выше среднего средний

Республика Чувашия средний ниже среднего выше среднего

Тюменская область средний выше среднего ниже среднего

Ханты-мансийский автономный округ средний средний средний

Республика Карелия ниже среднего ниже среднего средний

Ростовская область ниже среднего средний ниже среднего

Самарская область ниже среднего ниже среднего ниже среднего

Белгородская область ниже среднего ниже среднего ниже среднего

Мурманская область ниже среднего ниже среднего ниже среднего

Томская область ниже среднего ниже среднего ниже среднего

Можно выделить следующие достоинства разработанной методики 1 Методика включает систему индикаторов для анализа и оценки порталов органов исполнительной власти с точки зрения их потенциала в повышении качества государственного управления (повышении общественной ценности деятельности органов государственного управления)

2 На основе оценок индикаторов, полученных с применением данной методики, можно оценивать текущее состояние порталов органов исполнительной власти, проводить систематическое рейтингование регионов как по отдельным индикаторам, так и по интегральному показателю, а также проведения бенчмаркинга для дальнейшего заимствования лучшей практики развития порталов

3 На основе полученных оценок могут строиться динамические показатели развития порталов, а также изменения их потенциала в повышении общественной ценности деятельности органов исполнительной власти (в таких областях как государственные услуги, результаты деятельности, а также доверие)

4 Методика позволяет проводить качественный анализ факторов (опций) за счет которых возникают различия в оценках индикаторов порталов

5 Для принятия управленческих решений по реализации проектов электронного правительства на уровне региона интерес может представлять анализ отдельных индикаторов Так, например, выделенный индикатор интерактивности непосредственно связан с оценкой развития электронного участия, сравнение регионов по данному индикатору позволяет делать выводы относительно развития демократических принципов работы в организации электронного правительства региона

6 Методика позволяет варьировать (повышать или понижать) количество опций для оценки без ломки методологического каркаса

7 Оценки, получаемые на основе разработанной методики инвариантны относительно выборки

На основе проведенного нами исследования можно оценить лишь созданный в рамках рассмотренных порталов потенциал в достижении конечных результатов Реально общественная ценность зависит от эффективности использования ресурсов при создании и функционировании портала, а также от его востребованности со стороны потребителей Таким образом,

для оценки повышения качества государственного управления и общественной ценности, создаваемой органами исполнительной власти, посредством развития новых, основанных на ИКТ, форм организации взаимодействия, необходимо провести исследование в рамках всех трех направлений оценки, включенных в систему комплексной оценки

В заключении представлены основные выводы и результаты диссертационного исследования

К основным выводам, полученным в результате проведенного исследования, можно отнести следующие

• Решение задач по повышению качества государственного управления, поставленных в рамках административной реформы в России, требует развития новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг Внедрение ИКТ в работу органов государственного управления на основе концепции электронного правительства уже привело к появлению новых форм организации взаимодействия, среди которых наибольшее развитие на сегодняшний день в России получили порталы органов государственного управления - Разработанная в августе 2007 г концепция формирования электронного правительства в России предполагает дальнейшее развитие электронных государственных услуг, что означает увеличение инвестиций в информатизацию органов государственного управления

В целях увеличения эффективности инвестиций в информатизацию необходимо проведение оценки результативности новых, основанных на ИКТ, форм организации взаимодействия органов власти с потребителями государственных услуг

Оценка новых форм взаимодействия должна быть направлена на выявление их вклада в повышение качества государственного управления, проводиться многокритериальным способом и задей-

ствовать различные методы, в работе обоснована возможность использования концепции общественной ценности в качестве теоретической основы для построения системы оценки Разработанная в работе система комплексной оценки, позволяет проводить оценку потенциала новых форм взаимодействия в повышении качества государственного управления и его реализации На основе системы комплексной оценки может осуществляться систематический мониторинг новых форм взаимодействия Предлагаемые в рамках системы оценочные критерии и индикаторы могут быть использованы при проведении бенчмаркинга для выявления и последующего анализа лучших практик, при разработке стандартов и регламентов предоставления государственных услуг в новом формате, а также при проектировании новых услуг Результаты оценки могут служить основой для принятия широкого спектра управленческих решений (например, по совершенствованию характеристик новых форм взаимодействия и расширению спектра государственных услуг предоставляемых с их помощью)

Список опубликованных работ по теме диссертации

В том числе в изданиях, входящих в перечень ВАК

1 Голубева А А, Развитие электронного правительства в Санкт-Петербурге оценка веб-сайтов органов исполнительной власти, Вестник СПбГУ, серия Менеджмент, № 1, 2005 161-182 (в соавторстве с Меркурьевой И С , Шулаковым H А , авторский вклад - 0,35 п л )

2 Голубева А А Электронное правительство введение в проблему, Вестник СПбГУ, серия «Менеджмент», № 2, 2005 120-139

В других изданиях

3 Голубева А А Электронное правительство в контексте реформ государственного управления, Реформирование общественного сектора поиск путей повышения эффективности Сб статей в 2 ч Ч 2 / Под ред И H Баранова, Т M Скляр, Ю В Федотова, Научно-исследовательский ин-т менеджмента СПбГУ — СПб Издат дом С-Петерб гос Ун-та, 2006 249-272

4 Голубева А А Развитие электронного правительства в Санкт-Петербурге соотношение спроса и предложения электронных государственных услуг / Материалы международной конференции «От электронного правительства к электронному управлению» (22-24 апреля 2005 г ), СПбГУ - СПб , 2005

5 Golubeva А, Demand for online government services case studies from St Petersburg // Information polity, The international Journal of Government and Democracy m the Information Age, Volume 11, Numbers 3,4, 2006 pp 241-254 ( with Merkuryeva I, авторский вклад 0,5 п л )

6 Golubeva А , Development of E-Government m St Petersburg Evaluation of Web Sites Performance and Usability, NISPAcee Occasional Papers m Public Administration and Public Policy, Volume VI / No 2, Spring 2005 (with Merkuryeva I, Shulakov N , авторский вклад 0,35 п л )

Подписано в печать 28 09 2007 г. Формат 60 х 90/16 Печать ризографическая Заказ № 920 Объем 1,5 уел п л Тираж 100 экз

Издательский центр Высшей школы менеджмента СПбГУ 199155, С -Петербург, Волховский пер , д 3 Тел (812) 350 8155, факс (812) 350 0406

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Голубева, Анастасия Алексеевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Органы исполнительной власти как поставщики государственных услуг: проблемы оценки результатов и эффективности их деятельности.

1.1 Функции органов исполнительной власти и их особенности как поставщиков государственных услуг.

1.2 Принципы совершенствования деятельности органов исполнительной власти в конце XX - начале XXI века.

1.3 Критерии и методы оценки деятельности органов исполнительной власти.

1.3.1 Современные подходы к оценке качества государственного управления.

1.3.2 Концепция общественной ценности как интегральный подход к оценке качества государственного управления.

ГЛАВА 2. Новые формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг в условиях информационного общества.

2.1 Концепция электронного правительства: технологический и функциональный аспекты повышения качества государственного управления.

2.2 Формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг на базе ИКТ и их влияние на качество государственного управления.

2.3 Разработка комплексной системы оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг на основе концепции общественной ценности.

ГЛАВА 3. Оценка порталов органов исполнительной власти субъектов РФ на основе концепции общественной ценности.

3.1 Порталы как форма взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг: обзор критериев и методов оценки.

3.2 Разработка критериев и показателей для проведения внешней экспертной оценки порталов органов исполнительной власти.

3.3 Учет особенностей развития электронного правительства в регионах России при формировании выборочной совокупности для исследования.

3.4 Анализ результатов выборочного исследования и рекомендации по совершенствованию порталов органов исполнительной власти для повышения качества государственного управления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Оценка новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг"

Актуальность работы

Развитие новых форм организации деятельности органов государственного управления в рамках на реализации концепции электронного правительства, является составной частью административных реформ, берущих начало в 80-х годах ХХ-го века.

Среди наиболее существенных изменений, происходящих в системе государственного управления в связи с административной реформой и реализацией программ информатизации органов государственной власти, -появление и развитие новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, основанных на использовании ИКТ, обеспечивающих быстрый и качественный доступ к широкому спектру информации и услуг (колл-центров (call-centre), многофункциональных центров обслуживания потребителей, электронных киосков, сайтов и порталов органов власти). В новой «Концепции административной реформы в России на 2006 - 2008 гг.» отмечено, что решение таких задач административной реформы, как повышение степени удовлетворенности населения обслуживанием, повышение информационной открытости, прозрачности и подотчетности деятельности органов государственного управления, снижение административных барьеров для бизнеса, тесно взаимосвязано с реализацией комплексной программы информатизации органов государственной власти, нацеленной на создание электронного правительства. Внедрение ИКТ в работу органов государственного управления для взаимодействия с потребителями государственных услуг имеет целью увеличение производительности и результативности их деятельности, повышение качества государственных услуг и способствует ориентации на потребителей процесса их предоставления, что, в конечном счете, оказывает непосредственное воздействие на качество государственного управления. В России среди новых, основанных на ИКТ, форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг наибольшее распространение получили порталы.

Таким образом, существует необходимость разработки критериев и методов для оценки и мониторинга порталов органов исполнительной власти позволяющих определять вклад новых форм взаимодействия в повышение качества государственного управления.

Особую актуальность разработка новых систем оценки и мониторинга порталов имеет для регионального уровня управления, который, с одной стороны, на сегодняшний день имеет более развитую информационно-коммуникационную инфраструктуру электронного правительства по сравнению с уровнем местного самоуправления, а, с другой, предоставляет населению более широкий спектр услуг, чем федеральный уровень.

Проводимые ранее исследования в области развития электронного правительства на региональном уровне в России были посвящены анализу порталов органов государственного управления, прежде всего, по таким критериям как полнота и качество их информационного наполнения1. Безусловно, такие исследования, имеют высокую значимость для ранжирования регионов по степени развития внешней информационно-коммуникационной инфраструктуры электронного правительства, а также выделения наиболее развитых направлений электронного информационного взаимодействия органов государственного управления с населением. Однако, они дают лишь условное представление в отношении качества порталов как новой формы взаимодействия органов власти с потребителями государственных услуг и их вклада в улучшение деятельности органов государственного управления ввиду См., например, аналитический отчет, подготовленный компанией «Процесс Консалтинг» в рамках проекта «Система мониторинга для электронного правительства», Москва, апрель 2003 г. ограниченности спектра используемых критериев оценки и их слабой связи с современными показателями качества государственного управления.

В то же время па западе в последние годы при оценке развития электронного правительства на национальном, региональном или местном уровне, все большее внимание уделяется качественным характеристикам правительственных порталов и электронных государственных услуг, позволяющим внести вклад в повышение качества государственного управления. Как показывают исследования, цели административных реформ, базирующихся на реализации концепции электронного правительства, не могут быть достигнуты благодаря простому переводу государственных услуг в электронный формат. Повышение качества обслуживания и степени удовлетворенности потребителей напрямую связаны с ориентацией процесса оказания государственных услуг и формата их предоставления на конечных потребителей, развитием систем обратной связи и поддержки потребителя.

В российских условиях, когда первая стадия развития электронного правительства уже пройдена, разработка и применение систем критериев для оценки уже реализованных проектов существенно для выявления имеющихся проблем и определения наиболее актуальных и перспективных направлений совершенствования веб-представительств органов власти с точки зрения их к потенциала в повышении качества государственного управления. Результаты, полученные в ходе оценки и мониторинга могут служить также базой для формирования стандартов качества порталов органов государственного управления и электронных государственных услуг и для их использования на стадии проектирования новых электронных ресурсов.

В качестве основы (или идеологической базы) для разработки такой методики и системы критериев оценки может быть использована относительно новая для теории и практики государственного управления концепция общественной ценности.

Цель работы

Целью данной диссертационной работы является разработка теоретических основ и методических подходов к оценке новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг и их применение для внешней экспертной оценки региональных порталов органов исполнительной власти.

Основные задачи работы:

Выявить особенности органов исполнительной власти как поставщиков государственных услуг и проблемы их взаимодействия с потребителями; проведена классификация государственных услуг; сформулировать направления совершенствования деятельности органов исполнительной власти по предоставления услуг.

Рассмотреть эволюцию подходов к определению категории «качество государственного управления» и ее использования при оценке деятельности органов исполнительной власти.

Определить место и роль информационно-коммуникационных технологий в повышении качества государственного управления в рамках реализации концепции электронного правительства.

Описать и систематизировать новые формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, основанные на ИКТ, обосновать преимущества и перспективы порталов органов исполнительной власти в повышении качества государственного управления.

Классифицировать критерии и методы, используемые в мировой и отечественной практике при оценке порталов органов исполнительной власти, выделить достоинства и недостатки различных подходов;

Изучить концепцию общественной ценности и ее практические приложения для оценки качества государственного управления;

Предложить систему комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, основанную на концепции общественной ценности, и разработать систему критериев и методику внешней экспертной оценки порталов органов исполнительности внешнюю экспертную оценку группы региональных порталов органов исполнительной власти в России и сделать рекомендации по их развитию и совершенствованию в целях повышения качества государственного управления.

Структура работы:

Первая глава диссертационной работы посвящена рассмотрению органов исполнительной власти как поставщиков государственных услуг. На основе анализа особенностей органов исполнительной власти, а также определения специфики государственных услуг охарактеризованы основные управленческие проблемы, возникающие во взаимодействии органов исполнительной власти с потребителями. В первой главе сформулированы основные современные принципы совершенствования деятельности органов исполнительной власти, направленные на повышение эффективности и качества взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями, реализованные в административных реформах конца XX века. В первой главе также представлен обзор критериев оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, эволюция современных I подходов к оценке качества государственного управления, как интегрального показателя для оценки деятельности органов исполнительной власти, а также представлен новый подход к анализу и оценке - концепция общественной ценности.

Вторая глава диссертации посвящена концепции электронного правительства и анализу новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями, получающих развитие в условиях ее реализации. В данной главе охарактеризована суть концепции электронного правительства, определена ее преемственность по отношению к принципам административных реформ конца XX века, выделены факторы, влияющие на реализацию потенциала новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг в повышении качества государственного управления. В главе представлена классификация и на основе концепции общественной ценности проведен анализ направлений и механизмов влияния новых, основанных на использовании ИКТ, форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями на качество государственного управления. В заключительной части второй главы описана система комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, а также показатели, критерии и методы их оценки, которые могут использоваться в рамках данной системы.

В третьей главе сформулированы особенности портала органов исполнительной власти как новой формы организации взаимодействия с потребителями государственных услуг, представлен обзор и проведена классификация существующих критериев и методов оценки порталов органов исполнительной власти. В третьей главе представлена разработанная на основе концепции общественной ценности система индикаторов и методика внешней экспертной оценки порталов органов государственного управления, результаты ее применения для анализа выбранных порталов региональных органов государственного управления, а также методические рекомендации по использованию разработанной системы.

Предмет исследования - новые формы взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, возникающие в связи с реализацией концепции электронного правительства, а также критерии и методы их оценки.

Объект исследования - органы исполнительной власти, рассматриваемые в качестве поставщиков государственных услуг.

Методическую основу исследования составляют зарубежные и российские библиографические источники по тематике: реформирование государственного управления, электронное правительство и электронные государственные услуги, общественная ценность и ее создание в проектах электронного правительства, оценка качества услуг; законы Российской Федерации и нормативно-правовые документы, а также концепции и программы по административной реформе и использованию ИКТ в работе органов государственного управления; материалы научно-практических конференций по электронному правительству; результаты предшествующих практических исследований.

Для решения поставленных в работе задач использовались методы теоретического исследования - абстрагирование, анализ и синтез; всеобщие методы - классификация, обобщение, анализ. Синтез, сравнительный метод, метод экспертных оценок, статистические методы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии теоретических основ и разработке основанных на концепции общественной ценности методических подходов к оценке новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг в условиях информационного общества. Научная новизна содержится в следующих основных положениях, выносимых па защиту:

Введено понятие общественной ценности деятельности органов государственного управления, определены ее составляющие и факторы, воздействующие на ее повышение;

Обоснована возможность и определены направления использования концепции общественной ценности при анализе и оценке деятельности органов государственного управления и результатов административных реформ;

Дано определение и предложена классификация новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, получающих развитие в условиях реализации концепции электронного правительства;

Определены и классифицированы факторы, определяющие развитие новых форм взаимодействия, описана модель цепочки их добавленной ценности;

Выявлены направления и механизмы влияния новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг на качество государственного управления и общественную ценность деятельности органов исполнительной власти;

На основе концепции общественной ценности разработана система индикаторов и набор критериев, которые могут быть использованы для оценки и мониторинга состояния, динамики и сравнительного анализа развития порталов органов государственного управления;

Предложена система комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг в условиях информационного общества.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в следующих положениях:

Обоснована в результате теоретического анализа и продемонстрирована в рамках практического исследования возможность использования концепции общественной ценности для разработки методики оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг;

Предложена модель системы комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, позволяющая оценивать вклад новых форм организации взаимодействия в повышение качества государственного управления;

Разработана система индикаторов для проведения внешней экспертной оценки порталов органов исполнительной власти, основанная на концепции общественной ценности, позволяющая проводить мониторинг изменения потенциала порталов в повышении качества государственного управления посредством внедрения ИКТ во взаимодействие органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг;

По разработанной методике оценки проведено исследование порталов группы регионов (11) и проанализированы его результаты;

Разработаны рекомендации по совершенствованию порталов органов исполнительной власти субъектов РФ;

Сформулированы направления использования и дальнейшего совершенствования разработанной методики.

Результаты исследования могут быть использованы в лекционных курсах по дисциплинам «Система государственного управления», «Электронное правительство», «Информационные технологии управления».

Апробация работы

Ряд положений работы были сформулированы автором в публикациях:

Голубева А. А., Меркурьева И.С., Шулаков Н.А. Развитие электронного правительства в Санкт-Петербурге: оценка веб-сайтов органов исполнительной власти, Вестник СПбГУ, серия Менеджмент, №1,2005: 161-182

Голубева А.А. Электронное правительство: введение в проблему, Вестник СПбГУ, серия Менеджмент, №2, 2005: 120-139

Голубева А.А. Электронное правительство в контексте реформ государственного управления, Реформирование общественного сектора: поиск путей повышения эффективности. Сб. статей в 2 ч. Ч. 2 / Под ред. И.Н. Баранова, Т.М. Скляр, Ю.В. Федотова; Научно-исследовательский ин-т менеджмента СПбГУ. — СПб.: Издат. дом С.-Петерб. гос. Ун-та, 2006: 249-272.

Голубева А.А. Развитие электронного правительства в Санкт-Петербурге: соотношение спроса и предложения электронных государственных услуг / Материалы международной конференции «От электронного правительства к электронному управлению» (22-24 апреля 2005 г.), СПбГУ. - СПб., 2005.

Golubeva A., Merkuryeva I., Demand for online government services: case studies from St. Petersburg, Information polity, The international Journal of Government and Democracy in the Information Age, Volume 11, Numbers 3,4, 2006 pp 241-254

Golubeva A., Merkuryeva I., Shulakov N. Development of E-Government in St.Petersburg: Evaluation of Web Sites Performance and Usability, NISPAcee Occasional Papers in Public Administration and Public Policy, Volume VI / No. 2, Spring 2005 и представлены в рамках международных научных конференций:

Международная конференция «Реформирование общественного сектора: поиск путей повышения эффективности», Санкт-Петербург, факультет менеджмента СПбГУ, 23 - 24 сентября 2005 г.

The 13th NISPAcee Annual Conference "Democratic Governance for the XXI Century: Challenges and Responses in CEE Countries" Moscow, Russia, May 19-21, 2005 (Working Group on e-Government)

Международная конференция «От электронного правительства к электронному управлению», Санкт-Петербург, СПбГУ, 22-24 апреля 2005 г. 12th NISPAcee Annual Conference "Central and Eastern European Countries inside and outside the European Union: Avoiding a new divide" Vilnius, Lithuania, May 13 - 15, 2004 (Working Group on e-Government)

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Голубева, Анастасия Алексеевна

Результаты исследования позволяют выделить группу регионов с относительно равномерным развитием порталов по таким индикаторам как открытость, прозрачность и удобство использования. К таким регионам можно отнести Санкт-Петербург и Томскую область. Для данных регионов первоочередными задачами улучшения порталов являются развитие инструментов электронного участия и совершенствование методов управления взаимоотношениями с потребителями.

Далее следует группа регионов, оценки индикаторов для которых смещены в сторону индикатора прозрачности и индикатора удобства использования (Белгородская область, Самарская область, Республика Карелия, Мурманская область, Ростовская область). Порталы данной группы регионов ориентированы в большей степени на информирование пользователей о структуре органов власти и их функциях, при этом обеспечивается удобство работы с предоставляемой информацией. Повышение общественной ценности деятельности органов государственного управления в таких регионах сдерживается слабым уровнем развития интерактивности электронных государственных услуг (или зачастую отсутствием даже некоторых информационных услуг). Порталы данной группы требуют улучшений, прежде всего, в информационном наполнении и развитии электронных государственных услуг.

Портал правительства Ханты-Мансийского автономного округа является примером, свидетельствующим о высокой сложности задачи эффективной организации портала как информационно-коммуникационной системы. Портал получил высокие оценки по индикаторам открытости и прозрачности, однако реализация его потенциала в повышении общественной ценности деятельности органов государственного управления сдерживается низкими показателями удобства использования содержащейся на портале информации и услуг, а также слабого развития средств ориентации структуры портала на потребителя.

Интересен пример Тюменской области, портал органов государственного управления которой имеет относительно высокие показатели по четырем индикаторам - открытости, прозрачности, ориентации на потребителя и удобства использования, но в то же время очень низкий показатель развития средств электронного участия. Стоит отметить, что регион получил высокий рейтинг по качеству государственного управления, регион входит в десятку лидеров по готовности к информационному обществу, экономическое положение региона характеризует второе место в рейтинге регионов по РВП на душу населения. Очевидным инструментом повышения общественной ценности деятельности органов государственного управления в данном регионе является развитие электронного участия населения.

Сводная таблица с рейтингами регионов по различным индикаторам представлена ниже (табл. 15).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Оценка результатов внедрения новых управленческих механизмов и инструментов во взаимодействие органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг является нетривиальной задачей. Выделенные в работе особенности поставщика и потребителя в государственном секторе позволяют сделать вывод о необходимости проведения многокритериальной оценки проводимых в органах исполнительной власти изменений и использования различных методов их оценки. Целью проведения такого анализа должен являться вывод о влиянии новых управленческих инструментов на качество государственного управления, воспринимаемое с позиций общества. В работе сформулированы принципы качественного государственного управления (ценности государственного управления) и обосновано их отражение в концепции общественной ценности - одного из современных подходов к анализу деятельности органов государственного управления. Начало использования данного подхода для анализа административных реформ является свидетельством заимствования в 1 общественном секторе новейших управленческих концепций из частного сектора (прежде всего, ценностно-ориентированного менеджмента).

На основе анализа концепции общественной ценности и исследования существующих подходов к анализу и оценке деятельности органов государственного управления обоснована возможность использования концепции общественной ценности в качестве основы для разработки систем критериев оценки деятельности органов государственного управления.

Решение задач по повышению качества государственного управления на современном этапе, характеризующемся стремительным развитием информационного общества и новой экономики, невозможно без развития новых, основанных на использовании ИКТ, форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг. Внедрение

ИКТ в работу органов государственного управления на основе концепции электронного правительства в различных странах мира уже привело к появлению новых форм организации взаимодействия - интерактивного цифрового телевидения, колл-центров, многофункциональных центров обслуживания потребителей, электронных киосков, сайтов и порталов органов власти.

В работе выделены три основных механизма влияния новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями на качество государственного управления: развитие новых форм предоставления услуг (прежде всего, электронных), повышение информационной доступности, а также развитие обратной связи с потребителями. Приведенные в работе примеры результатов исследований позволяют сделать вывод о возможности достижения высокой эффективности новых форм в оптимизации бизнес-процессов органов государственного управления, сокращении затрат взаимодействия, повышении качества обслуживания и степени удовлетворенности потребителей, что свидетельствует о высоком потенциале новых форм в повышении качества государственного управления. Таким образом, оценка новых форм организации взаимодействия может проводиться на основе концепции общественной ценности, позволяющей интегрально учитывать различные показатели качества государственного управления.

Разработанная в рамках диссертационного исследования система комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, основанная на концепции общественной ценности, задействует различные направления, показатели, критерии и методы оценки, что в результате приводит к более полному анализу эффективности и результативности новой формы.

Развитие систем критериев для оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями имеет особую актуальность на сегодняшний день для России. Решение таких задач административной реформы в России, как повышение степени удовлетворенности населения обслуживанием, информационной открытости, прозрачности и подотчетности деятельности органов государственного управления, снижение административных барьеров для бизнеса, связывается с реализацией комплексной программы информатизации органов государственной власти. В одобренной Правительством РФ в августе 2007 г. «Концепции формирования электронного правительства до 2010 года» акцент делается на дальнейшее развитие электронных государственных услуг, расширение их спектра, стандартизацию, повышение уровня интерактивности электронных услуг. Внедрение ИКТ в работу органов государственного управления в России привело к широкому распространению таких новых форм организации взаимодействия органов власти с потребителями государственных услуг как порталы органов власти. Развитие этих новых форм имеет две составляющих: технологическую, опирающуюся на достижения в сфере информационно-коммуникационных технологий, и управленческую, которая должна основываться на современных принципах менеджмента в общественном секторе. Управленческая составляющая включает разработку классификаторов государственных услуг и стандартов их предоставления, критериев оценки целесообразности предоставления отдельных услуг- в электронном формате и регламентов предоставления электронных услуг, внедрение новых форм организации и функционирования органов власти, развитие адекватных условиям информационного общества систем управления взаимоотношениями с потребителями услуг. Важной частью управленческой составляющей являются системы оценки результативности вводимых новых форм взаимодействия органов власти с потребителями государственных услуг и их вклада в повышение качества государственного управления.

Представленный в работе обзор критериев и методов оценки порталов органов государственного управления, а также анализ проводимых исследований позволяют заключить, что единый подход к анализу и оценке отсутствует. Кроме того, результаты исследований не позволяют в полной мере оценить потенциал порталов в повышении качества государственного управления и его реализацию.

В третьей главе исследования разработана методика внешней экспертной оценки региональных порталов органов государственного управления, которая может рассматриваться как одна из составляющих комплексной системы оценки порталов. Предложены пять основных индикаторов, определяющих потенциал портала в повышении качества государственного управления и общественной ценности деятельности органов государственного управления: индикатор открытости, индикатор прозрачности, индикатор интерактивности, индикатор ориентации на потребителя, а также индикатор удобства использования. Предложенная методика была апробирована на группе из одиннадцати порталов органов исполнительной власти субъектов РФ. Полученные результаты выявили ряд проблем электронного правительства регионов с точки зрения созданного в рамках порталов потенциала в повышении общественной ценности, позволили определить направления совершенствования порталов для разных регионов. Апробация предложенной методики на практике позволила также определить направления ее использования и совершенствования.

Представляется, что сформулированные на базе теоретических обобщений и проведенного эмпирического исследования аргументы в пользу возможности использования концепции общественной ценности в качестве подхода к анализу и оценке новых форм организации взаимодействия органов власти с потребителями могут внести вклад в расширение существующих в России подходов к оценке качества государственного управления в целом и анализа результатов административных преобразований в частности.

Разработанная система комплексной оценки новых форм (а также входящая в ее состав методика внешней экспертной оценки) может быть использована в качестве инструмента для анализа продвижения органов исполнительной власти в решении задач административной реформы в России посредством развития электронного правительства. На основе системы комплексной оценки может осуществляться систематический мониторинг новых форм взаимодействия. Предлагаемые в рамках системы оценочные критерии и индикаторы могут быть использованы при проведении бенчмаркинга для выявления и последующего анализа лучших практик, при разработке стандартов и регламентов предоставления государственных услуг в новом формате, а также при проектировании новых услуг. Результаты оценки могут служить основой для принятия широкого спектра управленческих решений, направленных на повышение качества государственного управления (например, по совершенствованию характеристик новых форм взаимодействия и расширению спектра государственных услуг предоставляемых с их помощью).