Формирование механизма обеспечения качества муниципального управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование механизма обеспечения качества муниципального управления"

На правах рукописи

РЕШЕТНЯК ТАТЬЯНА АЛЕКСАНДРОВНА

ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЧЕСТВА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

АВТОРЕФЕРАТ

2 о т ш

Краснодар

2013

005061917

Диссертационная работа выполнена на кафедре организации и планирования местного развития ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет»

Научный Авдеева Татьяна Тимофеевна

руководитель: доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет», заведующий кафедрой организации и планирования местного развития

Сачук Татьяна Викторовна

доктор экономических наук, доцент, Карельский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы», заведующий кафедрой экономики и финансов

Терешина Мария Валентиновна

доктор экономических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет», профессор кафедры государственной политики и государственного управления

Ведущая ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный

организация: университет», г.Челябинск

Защита диссертации состоится 3 июля 2013 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 212.101.13 по экономическим наукам при Кубанском государственном университете по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149, ауд. 231.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки Кубанского государственного университета по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149.

Электронная версия автореферата размещена на сайте ВАК Минобр-науки РФ: URL: http://www.vak.ed.gov.ru.

Автореферат разослан 01 июня 2013 г.

Официальные оппоненты:

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экон. наук, профессор

fC&fl/'l^— Г.Г.Вукович

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В основе проводимого в России в течение последнего десятилетия реформирования всех уровней власти лежит общая идея повышения качества государственного и муниципального управления, критериями которого становятся результативность, эффективность, удовлетворенность граждан качеством благ, предоставляемых в общественном секторе экономики. Реализация данной цели по-новому ставит вопрос об определении содержания качества государственного и муниципального управления, субъектами которого являются органы исполнительной власти, одновременно выступающие в роли экономических субъектов, что обусловливает различия в качестве администрирования (ориентированного на достижение эффективности деятельности органов исполнительной власти) и качестве территориального управления (ориентированного на достижение целей общественного развития).

В настоящее время повышение качества администрирования за счет упорядочения и разграничения полномочий между уровнями власти, снижения административных барьеров, сокращения дублирующих функций и разработки административных регламентов еще не обеспечило положительных результатов на муниципальном уровне, что актуализирует проблему обеспечения качества муниципального управления.

Рост количества муниципальных образований и соответственно органов местного самоуправления (МСУ) в ходе муниципальной реформы, диктуемые сверху изменения полномочий органов МСУ, их необеспеченность финансовыми ресурсами привели к неспособности органов власти качественно исполнять вопросы местного значения. Универсализация подходов к обеспечению качества управления на федеральном и региональном уровнях оказалась неприменимой для муниципальных образований, отличающихся значительным разнообразием по размерам и экономическому потенциалу, что свидетельствует о необходимости разработки механизма обеспечения качества муниципального управления с учетом специфики условий и возможностей органов местной власти.

Степень разработанности проблемы. Теоретические аспекты исследования качества государственного и муниципального управления содержатся в работах представителей различных научных направлений.

Весомый вклад в исследование проблем качества внесли разработчики концепции всеобщего управления качеством (Total Quality Management-TQM): Э. Деминг, П. Дракер, К. Исикава, Ф. Кросби и др. Поиск путей решения проблем качества властных структур объясняет появление концепции нового публичного управления (New Public Management - NPM), в основе которой лежат труды Д. Осборна, Т. Геблера, Дж. Грюнинга и др.

Специфика повышения эффективности власти на муниципальном

уровне за счет управления ресурсами общего доступа (Common-pool Re-cources - доступных местным сообществам и не доступных государству) наиболее глубоко исследуется Э. Остром. Проблемами местных сообществ и управления местным развитием в России занимаются представители Кубанской школы развития местных сообществ Ю.В. Филиппов, Т.Т. Авдеева,

A.B. Пенюгалова, М.В. Терешина и другие ученые.

Теоретические и практические положения стратегического развития муниципальных образований и регионов раскрываются в трудах Р.В. Бабуна, М.В. Глазырина, С.Ю. Глазьева, В.С.Катькало, Б.З. Мильнера, P.A. Попова, О.М. Роя и др. Теоретические аспекты формирования и развития локальных социально-экономических систем освещались в работах М.Г. Ганопольского, А.Г. Гранберга, В.А. Ильина, Э.Маркварта,

B.Е. Рохчина, А.Н. Швецова, JL Янга и других ученых.

Прикладные аспекты качества территориального управления получили развитие в работах российских авторов: Т.В. Сачук, Г.Г. Азгальдова, A.A. Васильева, A.M. Накипова, Т.А. Салимовой и др. Исследованию вопросов оценки качества, результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти в регионах посвящены работы И.К. Головщинского, В.Н. Лексина, A.B. Клименко, А.Н. Мальцева, и др. Проблемы оценки и обеспечения качества деятельности администраций муниципальных образований рассматриваются в трудах Н.В.Самарина,

C.Г. Маковецкой, Т.В. Нестеровой, В.В. Теленкевич, А.Н. Широкова, Э.Н Рычихиной, И.В. Дукановой и других ученых.

Несмотря на многогранность исследований в данной области проблемы качества муниципального управления остаются нерешенными с точки зрения как формирования целостной теории, так и механизмов практической реализации.

Актуальность проблемы, недостаточная степень ее научной разработанности обусловили постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования - на основе современных теоретических подходов к всеобщему управлению качеством и теории нового публичного управления разработать принципы и критерии оценки менеджмента качества муниципального управления и механизм его реализации.

Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:

— исследовать эволюцию подходов к трактовке качества муниципального управления в контексте экономического содержания теорий публичного управления;

- определить источники формирования, принципы и критерии оценки менеджмента качества муниципального управления;

- выделить основные содержательные характеристики качества муниципального управления;

- оценить результативность применяемых на практике моделей и индикаторов качества муниципального управления;

- проанализировать результаты мониторинга качества реформирования регионального и муниципального управления;

- выявить проблемы качества реформирования муниципального управления в городских округах Краснодарского края;

- разработать механизм обеспечения качества муниципального управления.

Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК. Работа выполнена в рамках специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика, п.3.21 «Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля».

Объект исследования - органы исполнительной власти городских округов Краснодарского края как субъекты экономической деятельности.

Предмет исследования - организационно-управленческие отношения, складывающиеся по поводу обеспечения качества управления на муниципальном уровне.

Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные положения теорий стратегического развития локальных социально-экономических систем, управления общественным сектором региональной и муниципальной экономики, концепций управления ресурсами общего доступа, нового публичного менеджмента и всеобщего управления качеством.

Методология исследования основана на институциональном, системном, проблемно-ориентированном, процессном и иных подходах. Для решения поставленных задач в работе использовались методы структурно-логического, функционального, ситуационного и сравнительного анализа, синтеза, выборочных наблюдений и моделирования организационно-управленческих процессов, табличный и графический методы.

Информационной базой исследования, обеспечивающей репрезентативность исходных данных, достоверность, надежность и точность концептуальных положений, выводов и рекомендаций диссертационной работы послужили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, в частности Краснодарского края, по вопросам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, разработки регламентов и стандартов качества государственных и муниципальных услуг. Эмпирической базой выступают материалы государствен-

ной статистики (Росстата), данные мониторинга административной реформы, исследований международных организаций, периодической печати, официальных сайтов органов власти РФ, Краснодарского края и муниципальных образований, а также личные исследования соискателя.

Гипотеза диссертационного исследования заключается в предположении о том, что в основе формирования общественной потребности во власти и исполняемых ею общественно необходимых функций лежат интересы и потребности локальных сообществ граждан. Эти потребности рассматриваются как главный критерий общественной оценки качества деятельности муниципальных властных структур, обеспечивающей достижение удовлетворенности населения предоставляемыми локальными общественными благами, результативность и эффективность управленческих процессов и процедур. Разработка механизма обеспечения и оценки качества муниципального управления позволит повысить эффективность взаимодействия власти, бизнеса и населения как равноправных участников данного процесса.

Основные положения, выносимые на защиту

1. В основе современных подходов к исследованию муниципального управления лежат ключевые положения концепций нового публичного управления и всеобщего управления качеством, среди которых выделяются три важнейших аспекта: ориентированность на результат; внутренняя организация управленческих процессов; взаимодействие с гражданским обществом, что должно найти отражение в определении новой философии и содержания качества деятельности органов муниципального управления.

2. Существует несогласованность между основными составляющими качества локального общественного блага, предоставляемого органами местной власти в форме товаров и услуг (далее - муниципальные товары и услуги - МТУ): возможность предоставления, потребности, удовлетворенность потребителей, градации. Это порождает ряд проблем и противоречий в обеспечении качества: недостаток возможностей выбора, отсутствие широких возможностей предоставления, ограниченность конкуренции, внерыночный контроль со стороны органов исполнительной власти и др.

3. Качество МТУ представляет собой степень соответствия системы их специфических свойств, характеристик процесса формирования и предоставления требованиям и ожиданиям потребителей с учетом условий, ресурсов, потенциалов местного сообщества и возможностей органов исполнительной власти МСУ.

4. Органы исполнительной власти МСУ выступают одновременно в роли субъектов администрирования и в роли экономических субъектов, призванных обеспечить интеграцию сил и ресурсов местного сообщества, а также руководство общественным сектором муниципальной экономики. В связи с этим необходимо проводить различия в определении содержания

б

качества муниципального управления в узком и широком смысле. Следует дифференцировать: 1) качество администрирования, ориентированного на внутреннюю организацию деятельности органов исполнительной власти (открытость системы административного управления, профессионализм муниципальных служащих, регламентация процессов исполнения функций, эффективные организационные схемы и механизмы); 2) качество муниципального управления, ориентированного на взаимодействие органов исполнительной власти с бизнесом и населением в удовлетворении общественных интересов и достижении целей развития местного сообщества.

5. Внедряемые в настоящее время модели повышения эффективности деятельности администраций муниципальных образований не содержат действенного механизма обеспечения качества муниципального управления. Применяемые в муниципальной практике методики оценки деятельности органов исполнительной власти МСУ содержат критерии и индикаторы, разработанные исключительно вышестоящими институтами власти и далеко не полностью отражающие интересы развития местного сообщества, а также их дифференциацию на муниципальном уровне.

Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в теоретическом обосновании и разработке механизма обеспечения качества муниципального управления и организационных схем его применения. Конкретные элементы научной новизны, содержащие приращение научного знания, состоят в следующем:

- в развитие концептуальных разработок известных ученых (Д. Осборна, Дж. Грюнинга, Э. Деминга) предложен комплекс принципов менеджмента качества муниципального управления: маркетизация деятельности органов исполнительной власти (ориентация на потребителя); результативность и эффективность исполняемых функций (качество администрирования и дебюрократизация управления); партнерство во взаимодействии власти, бизнеса и населения в целях общественного развития (децентрализацию управления); реализация данных принципов позволит достичь взаимной ответственности властных структур и граждан;

- в дополнение к сделанным ранее выводам ученых (К.Гронроуз, Б.Бергман), установлена взаимосвязь между потребительскими свойствами, функциональным и воспринятым качеством МТУ и ожиданиями населения, которая представлена в виде модели оценки местным сообществом качества муниципального управления; предложенная модель позволит определять степень достижения целей развития местного сообщества в экономическом, социальном, экологическом и административном аспектах;

- в развитие ранее сделанных выводов ученых (Э. Остром, В.Н. Лексин, Э. Маркварт) разработан механизм обеспечения качества муниципального управления в единстве трех направлений: 1) целеполагание общественного развития путем формирования политики качества управления ресурсами

общего доступа, стратегического планирования на основе выявления будущих общественных потребностей; 2) организация предоставления органами исполнительной власти в рамках вопросов местного значения МТУ на основе оценки их качества непосредственно самими гражданами, проведение самооценки и независимого внешнего аудита административных процессов, а также регулярный мониторинг уровня удовлетворенности получателей МТУ их качеством и доступностью; 3) взаимодействие на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения путем использования технологий аутсорсинга, предоставления преференций, аренды муниципальной собственности, создания частно-общественного партнерства, что позволит системно использовать комплекс методик оценки, моделей, инструментов и технологий обеспечения качества, результативности и эффективности деятельности администраций муниципальных образований;

- в дополнение к ранее полученным результатам (Г.Г. Азгальдов, Т.А. Салимова) предложен алгоритм мониторинга формирования и реализации политики качества муниципального управления, которая должна: базироваться на стратегических целях социально-экономического развития муниципалитета; ориентироваться на потребителя, на качество МТУ, на результативность и эффективность исполняемых функций (качество администрирования), а также взаимодействие властных структур с местным сообществом (бизнесом и населением) в целях общественного развития (качество муниципального управления) на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения, что позволит обеспечить эффективное управление ресурсами общего доступа;

- предложена организационная схема оценки качества деятельности администраций муниципальных образований, в отличие от нормативно установленной в России, ориентированная на оценку качества муниципального управления местным сообществом, а не вышестоящим органом власти, предусматривающая внутренний и внешний аудит, что позволит обеспечить ответственность органов исполнительной власти перед представительным органом МСУ и местным сообществом в целом;

- предложена система индикаторов оценки качества деятельности органов исполнительной власти МСУ, основанная на принципах менеджмента качества муниципального управления, развивающая научный задел в области оценки результативности процессов реформирования органов власти (И.К. Головщинский, A.B. Клименко), оценки уровня развития сфер жизнедеятельности муниципального образования (А.Н. Широков), включающая: 1) степень взаимодействия с местным сообществом (общественная оценка органов МСУ, уровень развития свободы информации, индекс институциональной среды, уровень развития партнерства местной власти с бизнесом и населением и др.); 2) цели и результаты (выбор целей в области качества, устойчивость стратегического планирования, уровень управ-

ления по результатам, институциональная эффективность, долголетие и др.); 3) уровень внутренней организации административно-управленческих процессов (использование моделей обеспечения качества, степень профессионализма муниципальных служащих, установление требований к качеству процессов, оптимизация функций, проведение независимой экспертизы и внешнего аудита, оценка уровня удовлетворенности населения и бизнес-структур качеством деятельности властных структур с использованием ГГ-технологий и др.), что позволяет применять квалиметрическую оценку качества деятельности администраций муниципальных образований в системе государственного управления и контроля.

Научная и практическая значимость результатов работы. Научная значимость исследования заключается в расширении концептуальных представлений о качестве территориального управления, в том числе на местном уровне. Основные положения исследования дополняют существующие основные методики оценки качества муниципального управления и модели обеспечения его результативности и эффективности.

Результаты исследования используются в учебном процессе вузов при изучении таких дисциплин, как «Качество государственного и муниципального управления», «Управление качеством государственных и муниципальных услуг», «Информационная база местного самоуправления».

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения методических рекомендаций в деятельности органов представительной и исполнительной власти на местном уровне, руководителей департаментов и управлений при выработке нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения качества муниципального управления и, соответственно, ориентированных на достижение целей общественного развития.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации докладывались на 15 научно-практических конференциях различного уровня в г. Волгограде, Гатчине, Краснодаре, Петрозаводске, Сочи, Сыктывкаре и Уфе.

Концептуальные положения и результаты исследования представлены в 19 научных работах (в том числе 6 публикаций в журналах, рекомендованных ВАК) общим объемом 27,8 п.л. (авт. - 26,7 п.л.).

Структура и содержание диссертации обусловлены логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, содержит 12 таблиц, 43 рисунка, 18 приложений.

II. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Рыночные преобразования в России обусловили новую роль муниципального управления в социально-экономическом развитии территории, изменение его целей, задач и принципов. В центре внимания оказались проблемы эффективности общественного сектора и качества муниципального управления. Это связано с тем, что в условиях перехода от плановой экономики к рыночной формируется двух- и трехсекторная модель, а администрации муниципальных образований выступают не только институтом управления, осуществляющим общее регулирование экономических и социальных процессов, но и субъектом экономической деятельности в общественном секторе, что диктует необходимость создания эффективной системы муниципального управления.

Происходящие процессы реформирования органов власти в настоящее время активизировались на муниципальном уровне. К 2011г. было утверждено более 4 тыс. регламентов, но в том же году 61% жителей посчитало, что состояние системы образования, здравоохранения, транспортного и жилищно-коммунального хозяйства ухудшилось, 57% - не удовлетворены системой здравоохранения в целом, а 56% - работой милиции.

Проведенное исследование показало сопоставимость и согласованность основных принципов концепций всеобщего управления качеством и нового публичного управления, что позволяет с учетом концепции «рецептивного» управления, подходов к управлению ресурсами общего доступа, моделей делового совершенства обосновать ключевые принципы менеджмента качества муниципального управления (рис. 1, табл. 1).

к 5

н

г и

3

Я й ч

ю и

О X

Ьй Си

Н о

и

т

с *

л £

а. 5

« 5 !'Д?

& 1 о-! § 3 и и з 0

Ю Ч Юо О и 00

сз

Ш

- Ь

3 О

4 в 5

°

2

Принципы менеджмента качества муниципального управления

Рис. 1. Теоретический базис принципов менеджмента качества муниципального управления (авторская разработка)

Таблица 1

Ключевые принципы NPM, TQM и менеджмента качества муници-

пального управления (составлена автором)

Новое публичное управление (NPM) Всеобщее управление качеством (ТОМ) Менеджмент качества муниципального управления

Близость к своим клиентам (Pollitt 2000) Ориентация на потребителя (Van der Wiele 1997) Оценка качества не только непосредственными клиентами, но и всеми гражданами

Ориентация на эффективность (цели / стандарты), а не на оценку (Pollitt 2000); акцент на результативность управления (Hood 1991) Постоянное совершенствование результатов, ресурсов и процессов (Loftier 1996); решающее значение процессов управления pale 2001) Управление человеческими ресурсами, а не административными процессами. Определение целей на основе измерения будущих потребностей. Управление изменениями

Стремление к постоянному совершенствованию качества (цели, стандарты) (Pollitt 2000) Изменение стиля управления, повышение качества всех систем, процессов внутри организации (Deining 1986) Обусловленность ключевых показателей качества спецификой гражданской службы. Всеобщее понимания качества. Вовлечение сотрудников в процесс непрерывного совершенствования

Определение целей, задач, показателей успеха в количественном выражении (Hood 1991); критерии аудита (Gruening 2001); практика жесткого контроля затрат (Pollitt 2000) Обеспечение качества отчетности (Dale 2001). Оценка и обратная связь по качеству. Квалиметри-ческая оценка, инструменты эффективности процессов (Van der Wiele 1997) Приоритет повышения эффективности и результативности из-за ограниченных ресурсов. Мониторинг качества благ и удовлетворенности гражданского общества

Расширение прав и возможностей муниципальных служащих в целях гибкости и инновационно-сти (Pollitt 2000) Обоснованность решений. Приоритет управления перед контролем (Deining 1986) Приоритет независимой экспертизы, самооценки. Акцент на взаимодействие с гражданским обществом. Администрация как открытая система

Управление на основе планирования (Hood 1991); стратегическое планирование (Griming 2001) Планирование и организация (Van der Wiele 1997). Целеполагание и стратегическое планирование на основе определения ожиданий и будущих потребностей

Взаимосвязь основных понятий, определяющих содержание категории качества МТУ, представлена на рис. 2. Несогласованность между отдельными составляющими качества порождает ряд проблем и противоречий в его обеспечении.

Они могут быть обусловлены: 1) ограниченными возможностями предоставления и их значительным различием; 2) сложностью проведения градации потребностей и ожиданий потребителей; 3) индивидуальностью и степенью значимости потребностей; 4) динамичностью потребностей и ожиданий, в том числе изменением формы их удовлетворения; 5) недостаточным объемом знаний и информации для оценки.

Проведенный в работе анализ позволяет определить качество МТУ как систему свойств и характеристик, обеспечивающих удовлетворение потребностей и ожиданий местного сообщества с учетом условий, ресурсов, потенциалов муниципалитета и возможностей местных органов власти. Данная система включает две составляющие: 1) свойства (ценовая до-

ступность, возможность выбора, прозрачность для потребителя, комплексность по жизненным ситуациям, актуальность, отсутствие внутренних / внешних недостатков и др.); 2) качество процесса предоставления (пространственная, инфраструктурная доступность, информационная обеспеченность, мобильность, своевременность, период ожидания, время и комфортность предоставления, наличие дополнительных услуг, адаптивность, гибкость и др.).

Градация (степень превосходства, класс, категория, уровень совершенства и Т.д.)

Возможности предоставления в соответствии с требованиями потребителя

Требования (потребности, ожидания)

Удовлетворенность потребителей (восприятие потребителями степени соответствия их требованиям)

Рис. 2 Основные понятия, относящиеся к категории качества и их взаимосвязь (авторская разработка)

Определение качества МТУ с учетом восприятия его потребителем как единства качества результата и качества процесса его достижения позволяет формализовать модель общественной оценки муниципального управления в экономическом, социальном, экологическом и административном аспектах, в целом характеризующих достижение целей развития территории (рис. 3).

Рис. 3. Модель оценки местным сообществом качества муниципального управления

(авторская разработка)

Таким образом, качество муниципального управления предопределяется качеством блага, предоставляемого в общественном секторе, которое соответствует потребностям и ожиданиям населения в реализации целей

местного развития.

Понятие «качество» применительно к территориальному управлению в большой степени связано с такими критериями, как результативность и эффективность. При этом общественная и институциональная эффективность, определяемые как степень соответствия установленных стратегических целей общественного развития и институтов ожиданиям и будущим потребностям гражданского общества, являются базовыми критериями оценки качества управления и позволяют оценивать его проявления.

На сегодняшний день нет единой трактовки содержания категории качества территориального управления, однако с точки зрения автора, целесообразно проведение различий между качеством администрирования и качеством результата. Органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований выступают одновременно в роли субъектов администрирования и в роли экономических субъектов. В связи с этим необходимо проводить различия в определении содержания качества территориального управления в узком и широком смысле. Следует различать:

- качество администрирования, ориентированного на внутреннюю организацию процессов деятельности органов исполнительной власти (открытость системы административного управления, профессионализм гражданских служащих, регламентация процессов, функций, эффективные организационные схемы, механизмы и др.);

- качество управления в целом, ориентированного на взаимодействие органов исполнительной власти с бизнесом и населением в достижении целей общественного развития.

Проведенный анализ позволяет определить категорию «качество территориального управления» как совокупность следующих характеристик: ориентированность на достижение целей развития территории и измеримых социальных результатов; акцент на управление человеческими ресурсами; удовлетворенность качеством всех граждан; восприятие потребителя как гражданина - актора системы управления; результативность, общественная и институциональная эффективность; формирование культуры качества и непрерывность ее повышения; персонификация и разнообразие МТУ. Признавая универсальность приведенных характеристик категории качества территориального управления, выделим его черты, присущие муниципальному управлению: 1) объем компетенций органов местного самоуправления; 2) специфика МТУ; 3) система взаимодействия органов МСУ с местным сообществом и др.

Категория качества муниципального управления основана на трактовке хозяйственной деятельности органов МСУ как деятельности, направленной на удовлетворение потребностей местного сообщества (в рамках выделенных вопросов местного значения) на основе критериев результативности и эффективности. При этом местное сообщество рассматривается

в единстве социо-эколого-демографической, экономической и институциональной сфер жизнедеятельности, где последняя выполняет ключевую роль, поскольку обеспечивает направленные изменения остальных сфер.

Действующая в России организационная схема проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и закрепление структурных подразделений органов МСУ представлена на рис. 4. Оценочные показатели установлены на федеральном уровне, без учета особенностей конкретных муниципальных образований, с нарушением таких принципов муниципального управления, как автономизация, субси-диарность и др.

Показатели не являются производными от стратегических целей развития, принятых муниципалитетами, поскольку методика оценки не предусматривает проведения декомпозиции данных целей.

В этой системе оценки невозможно проследить связь между потребностями населения, целями развития и достигнутыми результатами деятельности, т.е. отсутствуют критерии оценки результативности и тем более эффективности. Показатели определяются как оценивающие эффективность деятельности органов местного самоуправления и охватывают традиционные сферы управления социально-экономическим развитием муниципалитета, например, количество действующих предприятий малого и среднего бизнеса, объем инвестиций в основной капитал, долю прибыльных сельскохозяйственных организаций, долю налоговых и неналоговых доходов в общем объеме собственных доходов местного бюджета и т.д.

Порядок проведения социологических опросов населения для оценки им эффективности деятельности руководителей органов МСУ устанавливается руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ. Им же детерминируются пороговые значения критериев оценки населением. Результаты таких опросов рассматриваются экспертной комиссией, создаваемой также при высшем должностном лице субъекта РФ, которому она может делать представление о несоответствии главы органа исполнительной власти МСУ занимаемой должности.

Положительным в официальных оценочных методиках, действующих сегодня на региональном и муниципальном уровнях в России, является преодоление отраслевого подхода. В то же время сохраняется направленность на оценку социально-экономического развития муниципального образования в целом, отсутствует увязка с исполняемыми полномочиями в рамках вопросов местного значения. Деятельность органов исполнительной власти, вклад их в динамику развития территорий оцениваются без учета влияния изменения условий внешней среды и прочих факторов. Описанная схема взаимодействия субъектов РФ и муниципальных образований строится на принципе централизованного управления, что противоречит принципам субсидиарности и автономии уровней власти.

Отсутствует общественная независимая экспертиза, население рассматривается как пассивный получатель МТУ, а не как активный участник общественной деятельности.

Решение о соответствии главы ОИВ МСУ занимаемой должности

Рис. 4. Организационная схема оценки эффективности деятельности органов МСУ органами власти субъекта РФ (визуализировано автором)

Практика проведения оценки качества территориального управления в России выявила различия в степени рациональности оценочных методик, применимости к муниципальному уровню. Многие из них отождествляют оценку результатов социально-экономического развития территорий с оценкой деятельности органов исполнительной власти. В то же время

представляются рациональными показатели ожидаемой продолжительности жизни, удовлетворенность населения как качеством МТУ, так и деятельностью органов исполнительной власти в целом и др. Однако в индикаторах отсутствует оценка уровня качества организации процессов управления, оценка ориентированности на цели-результаты и взаимодействие с общественным сектором, т.е. применяемые механизмы и результаты достижения целей общественного развития не оцениваются.

Наиболее целесообразной мы считаем методику ГУ-ВШЭ «Оценка реформирования органов исполнительной власти субъектов РФ». По данной методике в 2006 г. Краснодарский край набрал 0,01 балла, в 2012 г. -0,71 балла (рис. 5).

Взаимодействие с обществом

Внутренняя организация деятельности

Целеполагание и стратегическое планирование

Интегральная оценка

0 0

0

о,'о: 0,0

),07

: о1

,55

Т

0,71

2012

■ 2006

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8

Рис. 5. Оценка результатов реформирования органов исполнительной власти Краснодарского края в 2006 и 2012 гг. по методике ГУ-ВШЭ (авторская разработка)

В данном контексте особую значимость приобретают вопросы, связанные с созданием методики оценки качества территориального управления, включающей систему целеполагания, обоснованного выбора приоритетов общественного развития на базе исследования будущих потребностей населения, а также систему оценки качества процессов управления, взаимодействия с гражданским обществом и уровня удовлетворенности населения качеством МТУ.

Далее на основе анализа методических подходов и оценочных индикаторов в контексте возможности и рациональности их применения для оценки качества муниципального управления была проведена адаптация методики ГУ-ВШЭ к муниципальному уровню, скорректированы критерии. На ее основе исследовано качество реформирования на 2012 г. по 7 городским округам Краснодарского края (рис. 6). Проведенный анализ показал, что качество реформирования в городских округах Краснодарского края сегодня находится на приемлемом уровне только по направлению организации административных процессов (качество администрирования), однако слабо организована работа по внедрению рациональных форм и

методов функционирования общественного сектора, оптимизации механизмов осуществления муниципальных функций, не проводится независимая экспертиза регламентов и т.д.

1 j..................-...............................................0,8-7.......................

0j8 01685-9,66 0,66 0^9—Д—

I ЯК ^ Ж Щ ff| ^

°.6 mzr.....ж-............I...........-frz......$т~Ж_.....| в

„ , 1 i ♦ ■ » Iffli

I 11 I » 1ft

0,2 »5 8—Ш ' 4—Y M'

0 tf. i 4. :i 4L t I

S////

Ш Интегральная оценка

■ Целеполагание и стратегическое планирование

■ Внутренняя организация деятельности ОИВ

■ Взаимодействие с обществом

Рис. 6. Оценка результатов реформирования органов исполнительной власти городских округов Краснодарского края в 2012 г. (авторская разработка)

Не используется управление по результатам, целеполагание и стратегическое планирование - на низком уровне, практически не ведется работа по организации взаимодействия власти с местным сообществом, не организовано партнерство местной власти с бизнесом и населением, не используются инструменты аутсорсинга, преференций, аренды муниципальной собственности, частно-общественного партнерства и др. В целом это обуславливает низкий уровень качества муниципального управления. Очевидно, что в сложившихся условиях необходима разработка эффективного механизма, предусматривающего применение современных организационных схем, методов оценки, инструментов и технологий муниципального управления.

Механизм обеспечения качества муниципального управления базируется на повышении степени удовлетворенности потребителей деятельностью властных структур за счет достижения социальной и институциональной эффективности для местного сообщества. Кроме того, формирование качества МТУ необходимо осуществлять на всех этапах его жизненного цикла. Исходя из идеологии Международной организации по стандартизации ISO, спираль качества МТУ можно представить схематично (рис. 7).

Организационная схема проведения оценки органов исполнительной власти МСУ с учетом принципов автономности и субсидиарное™ ориентирована на общественную оценку, оценку представительным органом МСУ, а не на оценку главой субъекта РФ (рис. 8). Органы исполнительной власти также должны нести ответственность перед представительным органом МСУ и местным сообществом в целом. Оценка должна предусмат-

ривать внутренний аудит профессиональными экспертами, внешний аудит независимыми экспертами и учет мнения местного сообщества с использованием ГГ-технологий.

Анализ потребностей и будущих ожиданий потребителей

Разработка стандартов качества Разработка административных регламен-

Производство и предоставление

Оценка уровня удовлетворенности качеством Актуализация стандартов качества

Актуализация административных регламентов

Рис. 7. Спираль качества МТУ (авторская разработка)

Рис. 8. Организационная схема оценки и ответственности за обеспечение качества муниципального управления (авторская разработка)

Механизм обеспечения качества муниципального управления должен функционировать в единстве трех направлений (рис.9):

Оценка

Текущие потребности и возможности удовлетворения общественных потребностей в рамках ВМЗ

Исполнение

Муниципальные ОИВ МСУ

учреждения

+ +

Муниципальное Муниципаль-

задание ная функция

Оценка

Будущие потребности (оценка и формирование)

Регламенты целепо-лагания, стратегического планирования

Целеполагание

Стратегическое планирование

Целевые программы

с с <31

Е

Проекты

—-± —-

■§"2 О ОНч

-О К со

2 о Я

2 т в Ы'О ° 3 ВО"»"

я<ш »у в Од

5 Е ч к а я с д г

<р и

Ё ч 5 ИТЗ

о С "с

л § *

П 3 О

Удовлетворенность местного сообщества качеством муниципального управления

1) целеполагание общественного развития, стратегического планирования, формирование политики качества муниципального управления на основе выявления будущих общественных потребностей путем повышения степени вовлеченности местного сообщества (рис. 10); 2) предоставление органами власти в рамках вопросов местного значения МТУ на основе оценки их качества непосредственно самими гражданами, проведение самооценки и независимого внешнего аудита административных процессов, а также регулярный мониторинг уровня удовлетворенности получателей качеством и доступностью МТУ; 3) взаимодействие с местным сообществом на основе партнерства местной власти, бизнеса и населения в целях общественного развития путем использованием технологий аутсорсинга и частно-общественного партнерства, предоставления преференций, аренды муниципальной собственности, а также повышения удовлетворенности местной властью.

Рис. 10. Структура целей политики качества муниципального управления (авторская разработка)

Политика качества как ключевой элемент механизма обеспечения качества управления на местном уровне должна базироваться на стратегических целях социально-экономического развития муниципалитета; ориентироваться на потребителя, на качество МТУ; на результативность и эффективность исполняемых функций управления ресурсами общего доступа (качество администрирования); взаимодействие с местным сообществом (бизнесом и населением) в целях общественного развития (качество муниципального управления) на основе партнерства местной власти, бизнеса и

Долголетие / ч Управление ресурсами общего доступа, формирование муниципального продукта, вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых ресурсов

Доступность и качество коллективного блага в соответствии с ВМЗ

Уровень располагаемых доходов Повышение инвестиционной привлекательности, обеспечение доступа внешних инвесторов к ресурсам территории

Занятость населения

Возможности выбора ! Обеспечение устойчивого развития в институциональной,экономической, социальной и экологической сферах

Обеспеченность жильем ,

населения.

Особенность разработанной диссертантом методики квалиметриче-ской интегральной оценки качества муниципального управления заключается в возможности оценки не только результативности процессов реформирования территориального управления и уровня развития сфер жизнедеятельности муниципального образования качества администрирования, но и качества управления органами исполнительной власти МСУ, а также обеспечении возможности выбора муниципальными образованиями необходимых приоритетных показателей. Предложенные индикаторы сгруппи-рованны в логике принципов менеджмента качества муниципального управления по трем направлениям: взаимодействие с местным сообществом; цели и результаты; внутренняя организация процессов.

Апробация методики по городским округам (рис. 11) позволила оценить качество системы муниципального управления и возможности развития муниципалитета, а также сформировать мнение о его конкурентоспособности. Возможность проведения анализа степени, длительности, характера влияния различных факторов в динамике повысит эффективность механизма обеспечения качества муниципального управления.

В Интегральный

; Целеполагание и стратегичес кое планирование

■ Внутренняя организация деятельности ОИВ

■ Взаимодействие с обществом

Рис. 11. Оценка качества муниципального управления по городским округам Краснодарского края по квалиметрической методике оценки (авторская разработка)

Сравнительный анализ оценок качества муниципального управления в городских округах Краснодарского края по авторской методике с результатами оценки, полученными по официально действующей методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, а также по методике оценки результатов реформирования органов власти ГУ-ВШЭ, показал их значительные отличия по ряду муниципалитетов (рис. 12).

Предлагаемая система индикаторов и разработанный механизм обеспечения качества муниципального управления, базирующиеся на организации взаимодействия с местным сообществом на основе

Анапа

—♦—Авторская методика

Новороссийс

Краснодар- «1 еленджик

Сочи

—■—Правительственная оценка эффективности деятельности —*—Методика ГУ-ВШЭ

Рис. 12. Сравнение уровня качества муниципального управления по городским округам Краснодарского края на основе различных методик (авторская разработка)

партнерства местной власти, бизнеса и населения, а также повышении ориентированности на результат и совершенствовании внутренней организации административных процессов будут способствовать реализации целей и задач экономического развития муниципалитетов.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах.

1. Решетняк Т.А., Авдеева Т.Т. Концептуальные подходы к определению направленности и оценки качества государственного и муниципального управления // Вести. Том. гос. ун-та. 2012. № 364.1,2 п. л. (авт. - 0,6 п. л.)

2. Решетняк Т.А. Организационные схемы применения инструментов обеспечения качества муниципальных услуг // Теория и практика общественного развития. 2012. № 11. 0,5 п. л.

3. Решетняк Т.А. Критерии оценки качества управления местным развитием // Вестн. Адыг. гос. ун-та. 2012. № 3(104). 0,55 п. л.

4. Решетняк Т.А. Качество муниципального управления как категория в системе взаимодействия власти, бизнеса и домохозяйств // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. Краснодар: КубГАУ, 2012. № 09(83). URL: http://ej.kubagro.ru/2012/09/pdf/04.pdf. 0,7 п. л.

5. Решетняк Т.А. Оптимизация механизма обеспечения качества муниципального управления // Экономика устойчивого развития. 2012. № 12. 0,7 п. л.

6. Решетняк Т.А. Обеспечение удовлетворенности потребителя как критерий качества муниципального управления // Человек. Сообщество. Управление. 2012. Спецвыпуск. Управление - взгляд молодого исследователя. 0,6 п. л.

Статьи в научных изданиях, рекомендованных ВАК

Монография

7. Решетник Т.А. Формирование механизма обеспечения качества управления общественным сектором муниципальной экономики: монография. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2013. 18,5 п. л.

Публикации в других изданиях

8. Решетняк Т.А. Выбор индикаторов оценки качества муниципального управления // Кубанская школа развития местных сообществ: методология, теория и практика: материалы Всерос. науч.-практ. конф. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2013. 0,65 п.л.

9. Родина Т.А., Рубин Г.Я. Разработка интегрированной системы менеджмента на основе всеобщего управления качеством / / Актуальные проблемы развития экономики России: подходы и решения: колл. монография; в 2 т. / под ред. М.Б. Щепакина. Краснодар: КЦНТИ, 2009.Т. 1. 0,25 п. л.(авт. - 0,15 п. л.)

10. Родина Т.А., Родин A.B. Качество жизни как цель устойчивого развития // Рациональное природопользование как ключевое условие повышения конкурентоспособности региона: управление человеческими и природными ресурсами в контексте устойчивого развития: материалы Между-нар. науч.-практ. конф.: в 2 ч. / под науч. ред. Г.Г. Вукович. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2009. Ч. 2. 0,1 п. л. (авт. - 0,05 п. л.)

11. Родина Т.А. Критерии оценки качества управления территорией // Управление: история, наука, культура: материалы межрегион, науч.-практ. конф. Петрозаводск: Карельский филиал СЗАГС, 2010. 0,2 п. л.

12. Родина Т.А., Родин A.B. Инструменты устойчивого развития региона // Воспроизводственный потенциал региона: материалы IV Междунар. науч.-практ. конф.: в 2 ч. / отв. ред. К.Н. Юсупов. Уфа: РИЦ БашГУ, 2010. Ч. 2. 0,5 п. л. (авт. - 0,3 п.л.)

13. Родина Т.А., Родин A.B. Муниципальная политика качества // Российская экономика: от кризиса к модернизации: материалы Междунар. науч.-практ. конф.: в 3 ч. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2010. Ч. 3. 0,1 п. л. (авт. - 0,05 п. л.)

14. Родина Т.А. Качество территориального управления: процессный подход // Российский регион: управление инновационным развитием в условиях мирового финансового кризиса: сб. ст. Волгоград: ВАГС, 2010. 0,8 п. л.

15. Родина Т.А. Корпоративное управление на принципах всеобщего менеджмента качества // Актуальные проблемы управления корпорацией и человеческим капиталом в экономике знаний: сб. науч. тр. / под ред. С.Д. Фалько. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2011. Вып. 3. 1,0 п. л.

16. Родина Т.А. Оценка удовлетворенности потребителя качеством муниципального управления // Актуальные вопросы социально-экономического развития муниципальных образований: сб. науч. тр. / отв. ред. P.P. Пивненко, Т.В. Сачук. Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, 2011. 1 п. л.

17. Родина Т.А. Интегрированная система муниципального менеджмента // Теория и практика модернизации в России: материалы Междунар. науч.-практ. конф.: в 3 ч. Краснодар: Посвещение-Юг, 2011. Ч. 2. 0,1 п. л.

18. Родина Т.А., Рубин Г.Я. Проблемы реализации целевой программы «Качество» И Сборник научных статей ФЭУБ КубГТУ Краснодар: КубГТУ, 2006. 0,2 п. л. (авт. - 0,1 п. л.)

19. Родина Т.А. Управление развитием на основе концепции всеобщего менеджмента качества // Материалы межвуз. научн.-практ. конф. Краснодар: РГУПС, 2009. 0,15 п. л.

Научное издание

Решетняк Татьяна Александровна

ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЧЕСТВА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Автореферат

Подписано в печать 22.05.2013. Формат 60 х 84V16. Уч.-изд. л. 1,3. Тираж 150 экз. Заказ № 1471,12

Издательско-полиграфический центр Кубанского государственного университета 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149