Повышение качества и доступности государственных услуг населению, регулируемых муниципальными публично-правовыми образованиями тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение качества и доступности государственных услуг населению, регулируемых муниципальными публично-правовыми образованиями"



На правах рукописи

8

Рынков Евгений Евгеньевич

Повышение качества и доступности государственных услуг населению, регулируемых муниципальными публично-правовыми образованиями

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: (отраслям и сферам деятельности в т.ч.: - сфера услуг)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 7 ФЕВ 2011

Москва, 2011 г.

4854448

Работа выполнена в научно-исследовательском центре негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский психолого-социальный институт».

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор,

Райзберг Борис Абрамович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор,

Федорова Мария Николаевна ведущий научный сотрудник, Институт экономики РАН

кандидат экономических наук, профессор Сырков Лев Борисович ГОУ ВПО «Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова»

Ведущая организация: Всероссийский центр уровня жизни

(ВЦУЖ)

Защита состоится 22.02.2011 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совет Д 521.027.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономиче ских наук при НОУ ВПО «Московском психолого-социальном институте» по адрес г. Москва, 4-й Рощинский проезд, 9а.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОУ ВПО «Московский психо лого-социальный институт».

С авторефератом диссертации можно ознакомиться на сайте НОУ ВПО «Москов

СКИЙ ПСИХОЛОГО-СОЦИаЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ» (http://www.mpsi.ru/).

Автореферат разослан «22» января 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования определена возрастающей ролью муниципального управления в дальнейшей демократизации, участии российского общества в решении проблем социально-экономического развития страны, в повышении качества и доступности государственных услуг населению малых городов России. Местное самоуправление, представляющее разновидность социального управления, дает гражданам уникальную возможность личного участия в выражении и отстаивании экономических интересов населения, получая для этого необходимые правовые полномочия. В то же время приходится отмечать, что потенциал муниципальных публично-правовых образований не проявился должным образом в российской экономике и социальной сфере.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», действующей в редакции от 15 февраля 2006 года, не придал местному самоуправлению форму подлинного, полноценного осуществления населением функции народовластия. Положения закона оказались трудно реализуемыми, их воплощение затормозилось и потребовалось внесение коррекций. Финансовые ресурсы, которыми располагают муниципальные бюджеты территориальных образований, явно недостаточны для решения многочисленных местных социальных и экономических проблем, еще более обострившихся в условиях финансово-экономического кризиса и напряженной посткризисной ситуации.

Специфика муниципального уровня управления социально-экономическими процессами, его место в общей системе управления экономикой страны предопределены тем обстоятельством, что местное самоуправление образует первичный территориальный контур, встроенный в систему федеральных и региональных отношений, обладающий отдельными видами ресурсов, применимых в основном на этом уровне. Это относится и к ряду потребностей в источниках жизнеобеспечения, услуг, которые должны подлежать удовлетворению на низшем уровне. Сочетание производственных, социальных, экологических функций управления и регулирования, прямые контакты с населением - характерные черте муниципального сектора как совокупности муниципальных образований, формирующих своеобразную форму территориальной организации жизни и деятельности людей.

В силу этих, ярко выраженных особенностей управление спектром услуг, находящихся в ведении муниципальных публично - правовых образований, нуждается в теоретическом осмыслении и научных разработках, уровень которых в России недостаточен, заведомо отстает от глубины и масштабов научной проработки проблем государственного управления экономикой и социальной сферой. Исходя из высказанных предпосылок, имеются все основания считать актуальной в теоретическом и практическом аспектах тему настоящего диссертационного исследования, посвященного проблеме повышения возможности населения удовлетворять свои потребности в услугах, за которые призваны отвечать местные органы управления.

Цель диссертационной работы состоит в выработке и в научном обосновании ме тодологических, организационных положений построения и функционирования системь эффективного управления удовлетворением потребностей населения территориальны образований, малых городов в качественных и доступных услугах первостепенной важ ности, определяющих уровень и образ жизни людей.

Достижение поставленной цели диссертационного исследования опирается на ре шение следующих задач:

- развитие теоретических представлений о качестве и доступности благ на основ анализа работ отечественных и зарубежных авторов, обобщения опыта оказания услуг н территории муниципальных образований;

- совершенствование, систематизация показателей, целевых индикаторов качеств и доступности государственных услуг, оказываемых населению с участием местных ор ганов самоуправления;

- установление, обобщение методических и организационных основ, принципо управления сферой услуг на муниципальном уровне;

- определение путей и способов сочетания услуг на платных и бесплатных начала с учетом ограниченности муниципальных источников бюджетного и внебюджетного фи нансирования;

- обоснование рекомендаций о повышении качества услуг в области образования здравоохранения, транспорта и связи, экологии;

- разработка научно-методологических подходов к оценке качества и эффективно сти предоставления услуг населению на муниципальном уровне управления.

Объект диссертационного исследования — социально значимые услуги, оказы ваемые населению территориальных образований на возмездной и безвозмездной основ с участием органов местного самоуправления.

Предметом диссертационного исследования служит муниципальное управлени процессами удовлетворения потребностей населения территориальных образований социальных услугах, направленное на повышение их качества и доступности.

Методологической и теоретической основе диссертации послужили научны труды российских и зарубежных ученых в области муниципального управления, местно го самоуправления, оказания государственных услуг населению. В диссертации исполь зованы идеи, подходы, методы, содержащиеся в работах классиков экономической мыс ли Г.Беккера, Дж. Гэлбрейта, Дж. Кейнса, А. Маршалла, Г. Мюрдаля, П. Самуэльсона, А. Смита, Дж.Ю. Стиглица и в трудах видных российских ученых Г. Ахинова, В. Бобко ва, А. Громовой,

Л. Демидовой, Е. Жильцова, В. Иноземцева, Н. Иванова, В. Козакова, Г. Клейнера, В. Рутгайзера, А. Тамбовцева, Л. Якобсона и других авторов.

В процессе диссертационного исследования применены методы экономического и финансового анализа, системный подход, экономико-математическое моделирование, статистическая обработка.

Информационную базу диссертационной работы составили аналитические и отчетные данные государственной статистики, информации, содержащиеся в научных публикациях, данные опросов о качестве услуг, материалы периодической печати, результаты экспертных оценок и расчетов автора.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и практико-ориентированных рекомендаций по управлению специфическими процессами повышения качества и доступности социально значимых услуг, оказываемых населению малых и средних городов России со стороны муниципальных публично-правовых образований в лице органов местного самоуправления.

К наиболее значимым научным результатам исследования, полученным автором, относятся следующие:

- раскрыто понятие «государственные услуги, оказываемые на муниципальном уровне управления» с системных позиций как формы взаимодействия между населением, производителями услуг, государственными службами управления и органами местного самоуправления;

- выявлены преимущества и недостатки новых форм организации предоставления услуг населению в виде муниципальных заказов и заданий на основе разработанного аппарата оценки и системы индикаторов качества и доступности социальных услуг;

- разработаны методические подходы к изменению распределения налоговых доходов между федеральным, региональными и местными;

- разработаны методические подходы по внедрению в бюджетное финансирование муниципальной сферы услуг программно-целевых методов бюджетирования, ориентированных на результат;

- обоснованы и разработаны методические подходы к комплексной оценке полной стоимости социальных услуг, на примере муниципальной системы здравоохранения.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью применения предложенных научно-методических подходов к регулированию и бюджетному финансированию предоставления социально значимых услуг населению в системе муниципального управления, в условиях малых городов и территориальных поселений. Разработанные в диссертации методы дают возможность муниципальным службам, органам местного самоуправления устанавливать структуру, объемы платных, частично платных и бесплатных услуг, оценивать и учитывать в местном бюджете тарифы и полную стоимость услуг, обосновывать расходные обязательства бюджета. Материалы диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе, при проведении занятий по предметам «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальные финансы», «Экономика сферы услуг».

Апробация материалов и результатов диссертационной работы осуществлялась в ходе их применения в практике управления процессами оказания услуг, удовлетворения потребностей в услугах образования, здравоохранения, транспортного обслуживания, туризма и спорта Муромского муниципального округа Владимирской области. Благодаря применению разработанных в диссертации методов управления качеством и дос-

тупностью социально значимых услуг удалось повысить уровень удовлетворения запросов на услуги за последние три года примерно на 5%, что подтверждено социологическими опросами. Рекомендованные автором диссертации подходы к повышению качества и доступности социальных услуг на муниципальном уровне используются в Московском психолого-социальном институте (МПСИ) при чтении лекций по тематике муниципального управления.

Публикации. По теме диссертационного исследования автором опубликованы 4 печатных работы общим объемом 2,7 пл., в том числе три статьи в журнале, входящем в Перечень изданий, рекомендованных Высшей Аттестационной комиссией Российской Федерации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, выводов и рекомендаций и 142 наименований источников, вошедших в библиографический список. Работа содержит 2 таблицы, 11 рисунков.

Объём диссертационной работы составляет 177 страниц.

Структура диссертационной работы представлена следующими разделами:

Введение

Глава 1.Теоретические и методические основы управления качеством и доступностью услуг на территории муниципального образования

1.1. Сущность и содержание понятий «качество благ и услуг и их доступность для потребителей»

1.2. Показатели, измерители качества и доступности государственных услуг. Целевые индикаторы

1.3. Специфика методов и организации управления процессами оказания государственных услуг населению на муниципальном уровне

Глава 2. Современные проблемы эффективного управления удовлетворением потребностей в услугах населения территориального образования

2.1. Проблема платности государственных (общественных) услуг

2.2. Муниципальные источники бюджетного и внебюджетного финансирования услуг, оказываемых населению

2.3. Способы и критерии оценки уровня качества и доступности услуг и эффективность управления сферой услуг в регионе

Глава 3. Пути повышения качества и доступности государственных услуг первостепенной важности в малых и средних городах России

3.1. Реформирование образовательной системы, трансформация структуры, повышение качества и результативности, укрепление ресурсного обеспечения культуры

3.2. Качественные преобразования организации здравоохранения в системе местного самоуправления

3.3 Совершенствование управления услугами транспорта и связи в небольших российских городах. Обеспечение экологической безопасности

Выводы и рекомендации

Список литературы

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Содержание диссертационной работы отражает сущность и постановку исследуемых проблем повышения качества и доступности оказываемых населению муниципаль-но-территориальных образований социально значимых услуг, путей и способов решения этих проблем посредством регулирующих функций и финансовой поддержки со стороны органов местного самоуправления.

В соответствии с объектом и предметом диссертационного исследования, его целями и задачами в работе рассмотрены следующие научные и прикладные проблемы в области удовлетворения потребностей в социальных услугах на муниципальном уровне:

- углубление представлений об экономической сущности социальных услуг, характеризующих их целевых индикаторах, показателях качества и доступности, специфических формах управления сферой услуг со стороны муниципальных публично-правовых образований на местном уровне;

- регулирование структуры социально значимых услуг, соотношения между возмездными, безвозмездными и частично оплачиваемыми за счет потребителей услугами;

- расширение объемов финансирования социальных услуг населению из бюджетных и внебюджетных источников;

- объективная оценка качества и доступности социальных услуг для населения, методы и критерии определения эффективности управления услугами в регионе;

- преобразования, необходимые для повышения качества и доступности услуг образования, здравоохранения, культуры, транспортного обслуживания в малых городах и в сельской местности;

- совершенствование методов и организации управления сферой услуг в системе местного самоуправления.

Значительное внимание уделено в работе анализу представлений отечественных и зарубежных ученых о природе и сущности благ и услуг, трактовке понятий «общественные блага» и «социальные услуги», условиям равновесия на рынке благ и услуг. Авторский подход к изучению структуры общественных услуг опирается на их разделение по признаку типа отношений между субъектами услуг, исходит из положения об обязанности государства гарантировать права личности на положительные услуги.

В работе представлено авторское определение качества социальных услуг, сформированы требования к ним с позиций производителя и потребителя, рассмотрено отражение этих требований в международных и национальных стандартах.

Выдвинуты две группы характеристик качества: результаты оказания услуг и условия процесса их оказания. Сформулировано определение доступности услуг как реальной возможности получения населением региона необходимого набора услуг вне зависимости от социального статуса, дохода, места проживания.

Предложена структурная схема видов и показателей доступности услуг, изображенная на рис.1.

Рис.1. Схема видов доступности государственной услуги населению

Автором диссертации выделены показатели качества услуг, осуществлена их классификация, показано, что единичные и комплексные показатели качества определяются путем сравнения с базовыми и носят относительный характер. Цель управления качеством услуг определена в работе как минимизация отклонения достигаемого уровня качества от установленных норм, целевых индикаторов, задающих желаемый, плановый уровень. Для выстраивания политики в сфере услуг регион и муниципалитет создают собственную систему целевых индикаторов, ориентируясь на общественно значимые результаты и общегосударственную политику, мировой опыт. В систему показателей оценки качества услуг должны входить: адекватность, релевантность, объективность, статистическая надежность, достоверность, измеримость, представительность. Показатели качества услуг должны обеспечивать:

- соответствие требованиям потребителей;

- высокие потребительские свойства;

- отражение научно-технических достижений;

- ориентацию на мировые достижения.

По мнению автора, источники данных о качестве государственных услуг населению должны включать статистическое обследование, ведомственную отчетность, статистические регистры, сплошные и выборочные опросы. Сделан вывод, что качество услу представляет интегративную оценку результатов услуг, характеристик процесса их оказания, форм и способов предоставления. Сложившаяся в России система показателей качества и доступности социальных услуг нуждается в доработке, с тем чтобы она отображала приоритетные направления и обладала способностью быть эффективным средством управления качеством.

Наряду с методологическими проблемами управления качеством услуг в содержании диссертации нашли отражение специфика организации управления оказанием услуг населению на муниципальном уровне, выработка механизмов управления способствующих повышению результативности их производства и потребления населением территориального образования. Многогранность функций обеспечения услугами жителей отражена в принципиальной схеме действия механизма предоставления услуг населению на муниципальном уровне, представленной на рис. 2.

Рис. 2. Обобщенная схема функционирования механизма предоставления услуг населению на муниципальном уровне

В схеме отражены основные обязательства муниципалитетов по обеспечению качественных и доступных на территории муниципального округа (МО), включая мероприятия по гражданской обороне (ГО) и чрезвычайным ситуациям (ЧС). Происходит также постепенный переход от традиционной административной модели управления, ориентированной на инструкции, к новой модели, в которой главным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата деятельности.

Новый подход к организации предоставления услуг, основывающейся на технологии муниципального заказа, представлен в работе следующей последовательностью процедур:

- формирование заказа;

- проведение конкурса на выполнение заказа;

- заключение контракта с исполнителями;

- сопровождение процесса исполнения заказа;

- мониторинг и оценка реализации.

Составной частью экономического механизма выполнения муниципального задания на услуги служит подушевое нормативное планирование затрат. Подушевой норматив N финансирования предоставления услуг предлагается определять по формуле

Н = Мн + 1Мм + Мп,

где >!„ - норматив финансирования прямых расходов на оказание услуги;

Ым - норматив финансирования содержания муниципального учреждения, отвечающего за предоставление услуги;

М„ - норматив затрат на обеспечение потребления услуги.

Повышению качества и доступности социальных услуг, как показано в работе,

способствуют разработка и осуществление целевых муниципальных программ, сопровождаемые мониторингом процесса их реализации.

Специальный раздел диссертации посвящен проблеме платности социальных услуг и оказанию безвозмездных услуг, а также комбинации этих подходов, которые не рассматриваются как альтернативные. Для определения оптимальной, целесообразной формы оплаты социальных услуг предлагается выделить общественные услуги, производство и потребление которых носит выраженный добровольно-общественный характер и социально значимые услуги, возможность получения которых гарантируется каждому гражданину, на ограниченном уровне, в заданных пределах.

В настоящее время не определены критерии платности и бесплатности услуг, оказываемых на муниципальном уровне, наблюдается тенденция коммерциализации услуг. По мнению автора работы для оплаты большинства социально значимых услуг целесообразно сочетание тарифа и бюджетного финансирования и широко использовать различные системы страхования. При установлении тарифов на услуги приходится встречаться с задачей оценки объема услуг и распределения платежа между разными категориями потребителей. В работе рассмотрены принципы распределения оплаты и связь платности с финансированием за счет муниципальных бюджетов.

Ограниченные возможности финансирования социальных услуг из средств муниципальных бюджетов, еще более сузившиеся в связи с последствиями кризиса, побуждают к рационализации и экономии расходов, что требует оценки полной стоимости услуг и применения нормативно-целевого финансирования, установления четких правовых основ предоставления услуг.

В сложившихся условиях первостепенная задача органов муниципального управления заключается в формировании финансовой базы местного бюджета, формировании доходов и эффективного использования ресурсного потенциала.

Согласно ст. 96 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления вправе привлекать дополнительные источники, покрывающие дефицит бюджета, в том числе средства, полученные от размещения муниципальных ценных бумаг, кредиты банков, бюджетные кредиты. Основным способом финансирования местных бюджетов приходится считать перераспределение доходов между бюджетами разных уровней с использованием технологии разделения налоговых поступлений или в форме прямых трансфертов. Как показано в проведённом исследовании, перед местным сообществом в России стоят не просто проблемы своевременного пополнения местных бюджетов, а и острая необходимость поиска дополнительных источников ресурсного обеспечения, ибо только 7% сельских и городских поселений в стране обладают самодостаточным бюджетом.

В свете высказанных положений в диссертации детально анализируются источники укрепления финансовой базы местного самоуправления посредством налогов и сборов, в то же время учтена возможность финансирования социальных услуг за счет собственных или закрепленных источников, регулирующих каналов, доходов от неналоговых поступлений, финансовой помощи в виде безвозмездных перечислений. Наряду с земельным налогом и налогом на имущество физических лиц, поступающих в местные

бюджеты целиком, они пополнятся через единый сельхозналог по нормативу 30% и налоги на доходы физических лиц - по нормативу 10%. Однако эти источники явно недостаточны, о чем свидетельствуют данные об уменьшении объема налоговых доходов местных бюджетов в 2006 - 2009 г.г. примерно на 15% при некотором сокращении неналоговых доходов (примерно на 15%) по муниципальным районам. Как показано в диссертации, в число основных проблем формирования доходной базы местных бюджетов входят следующие:

- недостаточность количества налоговых и неналоговых источников;

- сложность обеспечения собираемости закрепленных налогов на землю и имущество;

- нестабильность и непредсказуемость бюджетного законодательства, структуры налогов, налоговых ставок, льгот, компенсаций.

Необходимо увеличить поступление в местные бюджеты налогов, уплачиваемых бизнесом и населением, в том числе налога на прибыль, транспортного налога, налога на вмененный доход и на имущество физических лиц при одновременном росте собираемости налогов.

Авторская позиция, высказанная в работе, состоит в том, что для улучшения финансирования государственных услуг населению на муниципальном уровне необходимы повышение самостоятельности муниципалитетов, наделение органов местного самоуправления финансовыми полномочиями и ресурсами, стимулирование социально-экономического развития с опорой на местные конкурентные преимущества, рост уровня самообеспеченности муниципального-территориальных образований.

Несовершенство методов, технологии, организации оценивания качества и доступности услуг населению побудило автора провести исследование способов и критериев оценки, выработать рекомендации по повышению эффективности управления сферой услуг в регионе с учетом местных условий. Как показано в диссертации, оценка качества и доступности услуг представляет важнейший инструмент системы управления предоставлением услуг в регионе, так как позволяет проводить контроль, образует базу анализа и принятия управленческих решений, обеспечивает обратную связь в контуре управления. Сформулированные основные требования к системе показателей качества и доступности услуг населению региона включают:

- альтернативность способов определения значений показателей;

- использование данных государственной статистики, внутренней региональной отчетности, опросов граждан, экспертных оценок;

- возможность количественной оценки ключевых показателей;

- периодичность пересмотра и модернизации показателей;

- использование маркетинговых приемов анализа рынка услуг.

Количественная оценка качества социальных услуг может представлять средний балл, выставленный респондентами при выборочных опросах по разным критериям с корректировкой интегрального показателя посредством учета ценового фактора и нор-

мированием на основе экспертно установленных весовых коэффициентов. Разработка необходимых для оценки качества и достоверности услуг нормативов и стандартов проводится в рамках подготовки региональных методик оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в области культуры, образования, здравоохранения, туризма, спорта.

К главным механизмам повышения качества и доступности услуг населению малых городов и сельских поселений в работе выделены:

- планирование и программирование достижения требуемых уровней качества и доступности;

- организация органами местного самоуправления процессов выхода на запланированные, установленные программами показатели;

- мотивация производителей и потребителей услуг;

- контроль за параметрами процессов оказания услуг, устранение отклонений, обеспечение соблюдения стандартов.

Эффективность проводимых мер будет зависеть от совершенства методов управления, измерения, учета, создания и использования организационного, кадрового, финансового, информационного ресурсов муниципальной системы управления социально значимыми услугами.

На основе исследования сути и причин проблем недостаточного уровня качества и доступности услуг первостепенной важности в малых и средних городах России и в сельской местности автором диссертации предложены меры реформирования процессов оказания услуг в сфере культуры и образования, медицинского обслуживания, транспорта, экологии, физической культуры и спорта. В число таких мер включены трансформация структуры услуг, повышение их качества и результативности, укрепление ресурсного обеспечения.

Структурно-функциональная модель механизма повышения качества и доступно сти услуг образования на муниципальном уровне представлена в виде схемы на рис. 3.

Реализация разработанного с непосредственным участием автора диссертации ме ханизма управления услугами в муниципальной образовательной системе осуществля лось в 2008-2010 г.г. в округе Муром Владимирской области, где образование являете наиболее бюджетоемкой отраслью, поглощающей 27% консолидированного бюджета.

В действие механизма управления качеством и доступностью образования в город органично вписан анализ потребностей в услугах дошкольного образования, включая по требность в детских садах, общего и профессионального образования, подкрепленны" опросом родителей, социологическими исследованиями. Установлены направления, наибольшей степени влияющие на качество образования: формирование традиционных трансверсальных компетентностей, воспитание культуры поведения и образа жизни, соз дание объективной системы оценки учебных и внеучебных достижений учащихся.

Муниципальный уровень

Выявление проблем: качества и доступности образования в муниципальной системе образования

Разработка

проектов

К" решений

)' актуальных

1 проблем

Проектирование изменений в деятельности муниципальной системы образования

Разработка стратегии реализации изменений:

Планирование реализации инновационных проектов

Управление (организация, руководство,

контроль) реализацией изменений

Уровень образовательных учреждений

Ж

Выявление проблем-^ качества образования в образовательном ; учреждении«

Ж

Разработка проектов решений проблем

Проектирование изменений в деятельности:

системы образования

2Е

Разработка стратегии реализации изменений

Планирование

реализации инновационных проектов

Управление (организация, руководство, контроль), реализацией нововведений

Рис. 3. Модель механизма управления процессами повышения качества и доступности образовательных услуг

Выработаны предпосылки повышения качества образования, включающие переход к новым формам финансирования образовательных услуг, реорганизацию сети бюджетных учреждений в системе образования, освоение методов бюджетного планирования, ориентированных на получение высокого образовательного результата и удовлетворение запросов рынка труда. Значительное внимание уделено решению проблемы обеспечения равных образовательных возможностей разных категорий населения. В 2009 году в городе Муром введен в действие нормативно-подушевой принцип финансирования образовательных программ, средняя заработная плата учителей повышена за три года на 25% и приблизилась к уровню 12000 рублей в месяц.

Как показал опыт управления образовательными услугами в Муромском округе, круг потенциально возможных мер повышения качества и доступности образования на муниципальном уровне весьма обширен и задача заключается в выборе реально возможных, реализуемых в течение ограниченного периода времени мер, осуществление которых способно принести лучший результат. В совокупность мероприятий по повышению качества образовательных услуг в муниципальном округе следует в обязательном порядке включать поддержку целевых групп преподавателей, развитие педагогической компетентности, мотивационную поддержку всех участников образовательного процесса.

Приоритетными направлениями работы муниципальных органов по обеспечению качества и доступности услуг культуры в диссертации определены: улучшение условий доступа в учреждения культуры, повышение качества и доступности информации об учреждениях культуры, их ресурсах и оказываемых услугах, снижение стоимости получения культурных услуг потребителями, пользователями, приближение качества и структуры услуг к запросам населения.

Как следует из изложенного, существенную роль в действии муниципального механизма повышения качества и доступности социальных услуг играет их оценка со стороны населения. В качестве примера результатов оценки населением округа Муром направлений повышения качества и доступности услуг в сфере физической культуры и | спорта приведем диаграмму, изображенную на рис. 4.

Преобладающее значение, как видно из диаграммы, придается массовости и частоте оказания услуг и их материально-технической базе.

Наряду с образованием и культурой жители регионов придают определяющее значение услугам муниципального здравоохранительного комплекса, в котором нарастает критическая ситуация, не решаются многие явные и скрытые проблемы оказания спе-1 циализированной, а то и обыденной медицинской помощи. В медицинских учреждениях первичного звена недостает современного оборудования, финансирование не обеспечивает применение современных технологий и лекарственных средств. По результатам опроса общественного мнения в 2009 году уровень удовлетворенности населения округа! Муром услугами здравоохранения составил 30% от общего количества опрошенных.

Привлечь больше молодежи для участия в ^MjjM^pj^Jj^ajifc «¡»¡¿.<04

массовых мероприятиях Щ

Чаще проводить культурные и спортивные __„„»„^.j 28,4

мероприятия ч»г.ь.....................аnm.ni.. дЛ—я..! 32,9

Улучшить материально-технические условия j, тшии. ......................... ,— | 34,1

(приобрести инвентарь, оборудование) —- —.---- . Ш--30,3

Провести капитальные и текущие ремонты ^......-- цг-ишпл. J 19,2

объектов культуры и спорта U--»—-.—J 22,6

Увеличить число объектов физкультуры и 25,9

Повысить заработную плату работникам сферы ЦЩЦ^^^Щщд 25,6

Мотивировать творческие коллективы tSS^jir^iiiri 20,2 спортсменов для участия в мероприятиях... W—J 15

Повысить квалификацию работников культуры цд

Повысить заинтересованность в качественной ]Дб

работе за счет морального поощрения V..i .х ...J 7,3

Увеличитьчисленность работников культуры и (ц 3 20

спорта (Ив 3,30

4о;з

г f 11 1П

Затрудняюсь ответить {^2

О 10 20 30 40 50

%

а весна 2009 В осень 2009

Рис. 4. Результаты оценки населением округа Муром направлений повышения качества и доступности услуг в области физической культуры и спорта

В последние годы наблюдается значительное увеличение стоимости медицинского обслуживания и лекарственных средств, возрастает доля этих затрат в семейном бюджете. В целях изучения взаимосвязи между уровнем бюджетного финансирования муниципальных учреждений здравоохранения и результативностью использования бюджетных средств в диссертации предложена методика определения полной стоимости медицинских услуг, оказываемых муниципальными службами здравоохранения и частными фирмами.

Методика опирается на структуру полной стоимости бюджетной услуги, в которой выделены административные расходы и указаны факторы, влияющие на стоимость социальных услуг и рост стоимости (рис. 5).

Рис. 5. Структура стоимости социальной услуги

Ключевые этапы в процессе расчета полной стоимости услуги:

- анализ содержания и выделение процедур предоставления услуги, их разделение I на отдельные виды работ;

- выбор единиц объемного изменения услуги;

- определение издержек предоставления услуги в стоимостном измерении с учетом всех видов прямых и административных, постоянных и переменных издержек;

- распределение затрат по источникам финансирования.

Апробация предложенной методики и ее применение в стационарных учреждениях медицинских услуг в округе Муром позволили снизить долю неэффективных расходов ! при обосновании стоимости муниципальных бюджетных заказов на величину 1,3%.

Повышение качества и доступности услуг общественного транспорта в округе Муром при одновременном увеличении уровня экологической безопасности достигалось, ' как показано в работе, посредством:

- установления гарантированного перечня оказываемых транспортных услуг;

- определения критериев качества, регламентов и процедур предоставления услуг;

- информатизации муниципального управления транспортными услугами;

- рационального распределения функций и полномочий, ответственности между органами управления общественным транспортом;

I 15

- проведение лицензирования и контроля деятельности учреждений, организаций, лиц, оказывающих транспортные услуги;

- снижение транспортных издержек и вредного воздействия транспортных средств на окружающую среду;

- обеспечение безопасности дорожного движения.

Мнение населения города о путях повышения качества и доступности услуг общественного транспорта в округе Муром отражено в графической форме (рис. 6).

Результаты анализа приводимых направлений, мероприятий и факторов, влияющих1 на качество и доступность транспортных услуг, легли в основу разработки муниципальных программ по приведению в нормативное состояние улично-дорожной сети и объектов благоустройства, обеспечению безопасности дорожного движения, формированию! конкурентной среды в транспортном комплексе округа Муром на период до 2014 года.

Характер современного технико-технологического развития промышленного производства и транспорта способствует росту экологических рисков вследствие техноген | ных факторов, ведет к загрязнению окружающей среды, негативно влияет на здоровь' населения. В число основных источников загрязнения атмосферы в округе Муром вхо дят: автомобильный транспорт (65%); топливно-энергетические системы (25%); произ-| водственные предприятия (5%); коммунальные котельные и печные трубы (4%).

Обновить автотранспортный парк новой техникой

40.9

Снизить стоимость билетов за счет увеличения расходов бюджета на покрытие убытков т ра нспортных предприятий

Увеличить количество муниципальных маршрутов внутри города

Увеличить количество транспортных средств на маршрутах

Увеличить количество маршрутов между населенными пунктами области

Повысить заработную плату работникам муниципальных транспорт ных предприятий

Добиться большей заинтересованности в качественной работе за счет морального поощрения

Сократить количество частных транспортных компаний

Увеличить количество частных транспортных компаний

25,1

21,7

16,9

15,5

И -.9

Затрудняюсь ответить

15,8

20

Рис. 6. Оценка населением направлений повышения качества и доступности услуг в сфере транспортного обслуживания

Успех в обеспечении экологической безопасности территориально-муниципальных образований, малых городов во многом связан с уровнем экологической культуры населения, образования и воспитания жителей в духе заботливого отношения к природе, среде обитания. В округе Муром создана система непрерывного экологического образования, просвещения, воспитания в которой участвуют учреждения культуры, учебные заведения, библиотеки, общественные организации, деятельность которых правомерно отнести к области оказания экологических услуг населению.

3. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

На основе исследования генезису теоретических представлений о природе и сущности социально значимых услуг в диссертации выявлена многоаспектность сложившихся представлений, определены характеристики государственных услуг, проанализированы основания и критерии их классификации. Установлены существенные признаки качества и доступности услуг. Показано, что для управления качеством услуг необходима система показателей, обладающая полнотой, обозримостью функциональной конструкцией, отвечающая национальным и международным стандартам и отражающая опыт экономически развитых стран.

Определен перечень задач, решение которых будет способствовать координации и унификации показателей, их приближению к международным стандартам и позволит на практике проводить методологические корректный сравнительный анализ результативности действий субъектов федерального, регионального и муниципального уровней по достижению заявленных ими целей в области предоставления услуг населению.

Выделена специфика методов и организации управления процессами оказания государственных услуг населению на муниципальном уровне. Рекомендовано организовать предоставление государственных услуг населению на основе комплекса организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий, муниципальных программ в соответствующей сфере деятельности.

Анализ предоставления государственных (общественных) услуг населению показывает, что в настоящее время еще не выработаны критерии их платности и бесплатности. Являясь бесплатной либо имея частичное дотирование цены для потребителя, услуга может быть возмездной или трансфертной. Круг безвозмездных услуг предопределен, с одной стороны, социальной природой и настоятельностью потребностей и, с другой стороны, расходными обязательствами муниципального бюджета. В диссертации показано, что при установлении тарифов на платную услугу проблема оценки ее объема частично решается методом непосредственного измерения, а проблема распределения платежей между различными категориями потребителей - за счет реализации принципов равенства, справедливости, социального нормирования, производства услуг через муниципальный заказ.

Представлены современные тенденции формирования доходной части местных бюджетов, свидетельствующие о низкой эффективности функционирования муници-

пальной собственности в РФ; сокращении доли доходов местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета.

В диссертации выделены проблемы налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов и возможные способы их решения на муниципальном уровне. По мнению автора, развитие налоговой автономии местных органов требует кардинального пересмотра существующих на федеральном уровне подходов к формированию налогового и бюджетного (в части доходов) законодательства и межбюджетных отношений, так как существующая налоговая система Росс не ориентирована на обеспечение потребностей территориальных бюджетов.

Показаны место и роль оценки качества и доступности государственных услуг населению в системе управления их предоставлением в регионе. Описаны методологическая и концептуальная основы и способы построения систем оценки качества и доступности государственных услуг населению. Представлен комплекс факторов, оказывающи существенное влияние на эффективность управления удовлетворением потребностей услугах населения территориального образования.

Разработана организационно-экономическая модель управления повышением каче ства и доступности государственных услуг первостепенной важности, базирующаяся н основных элементах реформы бюджетного процесса (нормативно-подушевое финанси рование; организация предоставления услуг на основе муниципального задания; методь формирования бюджета, ориентированного на результат, отраслевая система оплать труда; внешняя оценка качества услуг потребителям).

Апробация этой модели в округе Муром обеспечила существенное повышение ка чества и доступности образовательных услуг.

В диссертации разработаны и апробированы, рекомендованы для практическог применения организационно - экономические механизмы выявления и решения пробле качества и доступности, технологий социального аудита качества услуг в области здра воохранения, транспорта, культуры и спорта, обеспечение экологической безопасности.

Результаты, полученные при апробации инструментов повышения качества и дос тупности государственных услуг в округе Муром, свидетельствуют о том, что предло женные в диссертации подходы своевременны, адекватны сложившейся социально экономической ситуации и перспективны.

4. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи, опубликованные в журналах, определенных ВАК

1. Рычков Е.Е. Качество и доступность социальных услуг населению, относимых муниципальному уровню управления // Вестник экономической интеграции. - 2010.; 11.-С 56-60.

2. Рычков Е.Е. Проблемы повышения налоговых поступлений в муниципальны источники бюджетного и внебюджетного финансирования услуг, оказываемых населе нию // Вестник экономической интеграции. - 2010. № 12. - С. 32-40.

3. Рынков Е.Е. Особенности управления оказанием государственных услуг населению на муниципальном уровне // Вестник экономической интеграции. - 2011. № 1. -С.33-41.

Статьи, опубликованные в других научных изданиях

4. Рынков Е.Е. Качество и доступность государственных услуг: показатели и целевые индикаторы// Сборник материалов восьмой студенческой научно-практической конференции. - 2010. - С. 247-255.

Лицензия № 0006521 Серия ИД № 06106 Подписано в печать 21.01.2011 г. Заказ № 18/10, формат А5, тираж 110 экз., усл. печ. лист. 1, Отпечатано в издательстве Московского психолого-социального института 115191, г. Москва, 4-й Рощинский проезд, д.9а