Приватизация как инструмент государственного регулирования экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Чередниченко, Сергей Иванович

Введение

1. Содержание и формы приватизации государственного имущества

1.1. Теоретико - методологические основы исследования процесса приватизации

1.2. Динамика и формы приватизации в России

1.3. Типология мировых моделей приватизации

2. Роль приватизации в реформировании экономике России

2.1. Сравнительный анализ управления приватизацией в регионах России

2.2. Социально - экономические последствия приватизационного процесса

2.3. Перспективы развития процессов управления собственностью и приватизации в Российской

Федерации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Приватизация как инструмент государственного регулирования экономики"

С начала перестроечного периода наша страна столкнулась с множеством проблем, ход реформ сопровождался преобразованием экономики, ломкой политической системы и психологии людей. Период преобразований характерен падением производства, инфляцией, ростом внешнего долга, дисбалансом бюджета, дефицитом потребительских товаров. Попытки осуществления экономических реформ, не затрагивающих отношений собственности, были безуспешными. Необходимым условием перехода к рынку стало разгосударствление экономики, создание условий возникновения и развития многообразия форм собственности.

В странах, где господствовала государственная собственность, многообразие форм собственности может быть достигнуто главным образом путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, являющейся основой перехода к демократическому обществу с рыночной экономикой.

Процесс приватизации является инструментом регулирования в период проведения реформ, необходимой мерой для становления самостоятельности предприятий в регионах. Приватизация обуславливает оценку деятельности предприятий, осуществляемую не по выполнению установленных плановых заданий, а по рыночным критериям - прибыли, рентабельности, конкурентоспособности производимых товаров и услуг.

Приватизация - достаточно сложный процесс, который нельзя оценивать однозначно. Существует опасность распыления национального богатства, рост безработицы, криминализация экономики и т.д. От качества проведения приватизации зависит создание фундамента здоровой экономики и стимулов ее развития.

По данным Госкомстата Российской Федерации, на начало 1999 г. на долю частной и смешанной форм собственности приходилось примерно 86 % всех промышленных предприятий России. Причем эти предприятия производят 89 % промышленной продукции. На приватизированных предприятиях работает каждый третий, а в целом в негосударственном секторе экономики - уже более 70 %.

По отраслям доля частных предприятий весьма различна. Так, если в пищевой, легкой промышленности и индустрии строительных материалов из каждых пяти предприятий два частных, то в топливно-энергетическом комплексе - из десяти одно.

Степень разработанности проблемы. Анализ теории и практики приватизационного процесса занимает все более значительное место в отечественной экономической науке. Это обусловлено:

- постоянным вниманием российских исследователей к проблемам развития отношений собственности;

- необходимостью осмысления происходящих в экономике различных стран институциональных изменений при переходе от административно-командной к рыночной экономике;

- использованием проблем приватизации в острой политической полемике и вовлечением всего населения в процесс обсуждения ее хода и результатов; обострением проблемы управления предприятиями в постприватизационный период.

С конца 80-х гг. в специальной научной литературе и периодической печати появилось много статей на тему приватизации. Свое отношение высказали практически все общественно-политические организации и ведущие экономисты.

Методологические основы приватизационного процесса, диалектика разгосударствления и приватизации исследуются в работах Л.Абалкина, П.Бунича, А.Глушецкого, Г.Горланова, В.Куликова, Г.Латышевой, А.Лившица, А.Любинина, В.Рутгайзера, В.Рязанова. Приватизация как элемент экономической реформы рассматривается в публикациях Е.Гайдара, С.Глазьева. Г.Попова. А.Ра-дыгина, Е.Сабурова. Г.Явлинского: управление процессом приватизации государственного имущества - Э.Бякова, В.Кошкина, Б.Мильнера, А.Николаева, О.Лукашенко; коммерциализация и акционирование - С.Леонова, Т.Игнатовой, Г.Меликьяна, Х.Мингазова, Б.Райзберга, К.Самсонова; методы малой приватизации

A.Ахмедуева, В.Кашина, Р.Ширяевой: приватизация в агропромышленном комплексе - А.Емельянова, П.Половинкина,

B.Узуна, Г.Шмелева; механизм чековой приватизации М.Гельвановского, В.Ключникова, С.Михайлова, А.Чубайса: особенности московской приватизации - М.Климовича; зарубежный опыт приватизации - Б.Акбашев, Б.Болотина, С.Жукова, М.Клиновой. А.Одинцовой.

При написании данной работы расматривались концепции зарубежных исследователей: А.Балога, М.Беднарски,

М.Бернштама, Ж.Гала, П.Верхана, Э.Саваса, Б.Слэя, С.Хенке, М.Хучека, Р.Коуза и др.

На протяжении всего процесса приватизации была создана объемная нормативная база, изданы многочисленные пособия и комментарии для работников органов государственного, муниципального управления и приватизируемых предприятий. Однако исследования монографического характера, посвященные теоретическим аспектам приватизации, весьма редки.

В теории приватизации и обобщении ее практики есть множество дискуссионных и нерешенных проблем как методологического, так и прикладного характера. В условиях перехода к рыночной экономике в России, и особенно в регионах, появляются новые моменты, имеющие важное значение для дальнейшего развертывания приватизационного процесса, а также новые возможности его анализа.

В научной литературе нет пока единства взглядов на сущность и задачи приватизации, встречаются различные ее трактовки, принципиально разные подходы и рекомендации по ее осуществлению, различные точки зрения на особенности и условия ее проведения. Каждый автор, по-своему дает свою оценку проводимых мероприятий, акцентируя внимание на тех или иных сторонах приватизации, отмечая ее сложности и недостатки.

Особенно актуально исследование процесса приватизации в регионах России, поэтому в работе изучен опыт регионов, находящихся в разных социально-экономических условиях.

Пока еще не нашли адекватного отражения ни в законодательных актах, ни в решениях правительства Российской Федерации проблемы управления государственной собственностью.

Учитывая состояние изученности данной проблемы, ее актуальность и значимость для становления рыночных отношений, автор диссертационного исследования поставил цель - раскрыть роль приватизации как инструмента государственного регулирования в условиях перехода к рыночной экономике и выявить основные направления повышения ее эффективности.

Реализация поставленной цели достигается путем решения ряда взаимосвязанных задач, к числу которых относится:

- определение социально-экономического содержания и сущности приватизации, ее места и роли в институциональных и структурных преобразованиях;

- выявление и обоснование на основе анализа зарубежного и отечественного опыта механизма, форм, методов и способов приватизации;

- раскрытие экономических, политических, правовых, социальных факторов, обусловливающих особенности приватизации в России; определение критериев эффективности управления приватизацией в регионах; анализ на их основе результатов приватизации в России в целом.

Объектом исследования являются различные отрасли промышленности страны, административно-командные учреждения, физические и юридические лица, участвующие в процессе приватизации.

Предметом исследования является изменение экономических отношений в процессе реформирования отношений собственности, разгосударствления и приватизации, а также регионального управления этими процессами.

Теоретической и методологической основой исследования являются фундаментальные труды классиков экономической науки, видных ученых и практиков, а также законы и нормативные акты государственных органов Российской Федерации, регламентирующие различные аспекты преобразования отношений собственности, осуществления приватизации.

В ходе теоретического и прикладного исследования в диссертации решались дискуссионные проблемы, по которым не сформировались еще единые мнения.

В диссертации использовались диалектический, сравнительно-аналитический, экономико-статистический методы, а также метод системного анализа.

Эмпирическую базу работы составили данные Министерства имущества РФ, Госкомстата РФ, аналитического отдела ГосДумы ФС РФ, статистических сборников и публикаций в периодических изданиях, а также сведения о ходе приватизации в г. Москве, Ростовской, Нижегородской, Псковской областях.

Основные положения исследования, выносимые на защиту: 1. Процесс приватизации имеет формальную и реально-экономическую стороны. Формальная состоит в оценке степени приватизации через сужение сферы публичной собственности в пользу частной. Реально экономическая состоит в создании качественно новых стимулов и более эффективных систем управления производством. Основными типами приватизации являются внутрисистемный в странах рыночной экономики и системный в странах переходной экономики.

2. Приватизация в широком смысле понимается как один из инструментов регулирования экономики через сокращение государственного сектора и увеличение вклада частного сектора в хозяйственное развитие. Приватизация в узком смысле слова означает полную или частичную передачу права собственности на капитал определенного государственного предприятия хозяйственному обществу или частному лицу.

3. Типология российских и зарубежных моделей приватизации показывает, что их выбор определяется следующими факторами: уровнем развития конкурентной среды; целями правительства, состоянием государственного сектора; уровнем развития рынка капитала. Приватизация относится к разряду общих мировых процессов второй половины XX века. Особенностями приватизации в России являются: разверстка обязательных заданий по сокращению государственного сектора; продажа госимущества по заниженным ценам; единые правила и алгоритмы приватизации для регионов и отраслей; предоставление населению "ваучеров" вместо именных приватизационных чеков; дезинтеграция крупных производственных комплексов и их продажа по частям; формальный характер акционирования.

4. С уменьшением доли государственной и муниципальной собственности повышаются требования к совершенствованию механизмов управления имуществом на федеральном, региональном и отраслевом уровне. Именно на региональном уровне наиболее ярко проявляются различие между эффективностью управления приватизацией и эффективностью приватизации улучшения структуры экономики.

5. Оптимизация социально-экономических итогов приватизации в регионах предполагает учет компенсации издержек начальных этапов приватизации; разработку методики практической адаптации общих приватизационных и деприватизационных установок и конкретных процедур к важнейшим для региона предприятиям; направления доходов от приватизации не в бюджет, а в специальные целевые фонды реструктуризации экономики.

6. С целью формирования в России основ современного экономически стабильного и социально-ориентированного государства федеративного типа в ходе проводимых реформ должны быть экономически обоснованы и юридически оформлены новые институты публичной, т.е. нечастной (государственной и муниципальной) собственности и механизмы реализации связанных с ними функций хозяйственного управления и контроля (например, приватизационных полномочий, организации процесса управления, прав аренды, учреждения концессий, лицензирования хозяйственной деятельности, природопользования и пр.).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в раскрытии сущности, динамики, функциях и типологии Российской приватизации как инструмента государственного регулирования с учетом доминирующей роли её региональных особенностей.

Реальные элементы приращения научного знания выражены в следующем:

- комплексно раскрыта сущность приватизации в единстве её добровольной и реально-экономической, имущественной и деятельностной сторон, через её проявление в государственной политики на этапе реформирования экономики;

- охарактеризованы модели приватизации в Западной и Восточной Европе, показана специфика российской модели приватизации государственного имущества, сочетающей однофакторный (прибыль) и двухфакторный (труд-капитал) подходы;

- на основе анализа оригинального фактического материала о приватизации в Ростовской, Нижегородской, Псковской и др. областей выявлены причины и границы региональных особенностей приватизации в России, обусловленные централизацией управления этим процессом на федеральном уровне и региональными предпочтениями в выборе форм и темпов приватизации;

- обоснована необходимость приоритета участия государства в деятельности АО в форме закрепления контрольного пакета акций или «золотой акции» в государственной собственности перед созданием казенных предприятий или АО со 100%-ным государственным участием; предложены формы и инструменты управления собственностью на федеральном и субфедеральном уровне, что позволяет прогнозировать развитие в процессе приватизации взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации, специфику регионов;

- разработаны предложения по реформированию системы управления государственным имуществом на основе проведения конкурса предпринимательских проектов, участия руководителей в прибыли и собственности через аукционы, усиление трудовой мотивации персонала, развитие трастовых отношений.

Практическая значимость исследования заключается в следующем :

Научно обоснованные практические выводы, разработки и рекомендации могу использоваться Комитетами по управлению имуществом и отдельными предприятиями; при подготовке и переподготовке государственных служащих; в высших учебных заведениях при чтении курсов экономики «Экономическая теория», «Государственное регулирования» и др.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов на основе внедрения результатов диссертационной работы могут точнее определять приоритетные направления совершенствования существующей системы управления государственным имуществом как в целом в стране, так и в отдельно взятом регионе. Материалы диссертации могут быть использованы как теоретическая база для подготовки нормативных актов Федеральными и региональными органами власти.

Апробация работы Основные положения диссертации использованы при подготовке материалов к слушанием в Государственной Думе ФС РФ. Результаты исследования использовались автором при подготовке докладов на научно-практических конференциях в СевероКавказской и Северо-Западной академиях государственной службы.

По результатам исследования опубликовано 4 работы общим объемом 1,9 п.л.

Содержание и формы приватизации государственного имущества

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Чередниченко, Сергей Иванович

Заключение

На сегодняшний момент вполне обозначились основные тенденции приватизации, социально-экономические результаты и перспективы. Ускоренный режим разгосударствления собственности имел далеко неоднозначные последствия для экономики и общества. В результате приватизации ликвидирована монополия государственной собственности, образовался негосударственный сектор экономики. В основных чертах сложился биржевой и внебиржевой рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов в лице инвестиционных фондов, банков, страховых компаний.

Сформировался слой лиц, владеющих собственностью, готовых по своим навыкам, знаниям и психологии жить по рыночным правилам. Вместе с тем, приватизация оказалась оторванной от решения проблем системного кризиса. Она не способствовала преодолению спада производства, решению структурных проблем. Формальное разгосударствление инициировало в определенной мере разрушительные процессы в госсекторе экономики и потерю управляемости.

Не удалось обеспечить прорыв в формировании конкурентной среды. Не созданы экономические основы новой системы социальной защиты и поддержания социальной стабильности. По многим причинам образование "миллионов собственников" в результате ваучеризации не привело к формированию обширного слоя реальных собственников с соответствующими мотивациями и управленческими функциями.

Необходимо учесть, в каких условиях и при наличии, каких факторов начинался про сс приватизации. Это:

- отсутствие платежеспособного спроса населения и социальное неравенство;

- невысокий интерес к приватизации со стороны иностранных инвесторов;

- наличие большего числа государственных предприятий, что потребовало применения типовых стандартных процедур приватизации;

- спонтанная приватизация, т.е. массовый перевод государственных предприятий и имущества в иные формы собственности - коллективные и частные - без какого-либо контроля со стороны государства;

- непонимание в полном объеме сути и возможностей приватизации большинством- исполнителей и участниками процесса привело к ошибкам, которые можно было избежать.

Проведенный анализ практики приватизации в различных странах позволил раскрыть содержание механизма приватизации, который представляет собой совокупность нескольких взаимосвязанных элементов: определение основных мотивов и целей приватизации: темпов и масштабов, форм и методов преобразования государственной собственности в частную; возможностей отечественного и иностранного капитала: создание организационной инфраструктуры процесса приватизации и органов управления собственностью, как передаваемой в частные руки, так и остающейся временно или постоянно в руках государства.

Весьма существенным элементом, влияющим на эффективность приватизации в России, является теоретическое обоснование, разработка концепции и модели преобразования отношений собственности. В этой связи показано, что выбор модели приватизации в России обусловлен влиянием следующих факторов:

- уровнем развития конкурентно-рыночной среды;

- целями правительства;

- возможностями мобилизации финансовых ресурсов в частном секторе;

- существующими организационными формами государственных предприятий, сферой их деятельности, а также их техническим уровнем, финансовым состоянием.

Важной качественной особенностью является то, что Россия имела крайне неблагоприятные стартовые условия для начала реформ в экономике. В отличие от западных стран, где приватизация базируется на рыночной экономике, в которой, несмотря на наличие определенных деформаций, обусловленных чрезмерным огосударствлением, хозяйственная система в целом основана на преобладании рыночных принципов, в России происходит не корректировка или улучшение модели, а коренная трансформация принципов функционирования экономики.

Создается новая система, отвечающая современным требованиям мирового экономического и социального прогресса. Следует, учитывая национальные традиции, осуществить принципиальные изменения в социально-экономической модели, которые сделают ее необратимой. Приватизация, ее формы и методы, сроки и масштабы проведения выступает в роли коренного системного изменения.

Особенностями приватизации являются также форсирование темпов приватизации и одновременно формальный подход к акционированию крупных и средних предприятий:

- разверстка обязательных заданий по росту негосударственного сектора;

- продажа госимущества по заниженным в сравнении с рыночными ценам;

- навязывания единых правил и алгоритмов приватизации для регионов и отраслей;

- предоставление россиянам ваучеров вместо личных приватизационных счетов;

- дезинтеграция крупных производственных комплексов и их продажа по частям;

- ущемление прав трудовых коллективов в части запрета на аренду государственной собственности и на создание акционерных обществ закрытого типа.

Главное же отличие российской приватизации состоит в том, что в мировой практике не было таких прецедентов, когда государственная собственность в таких масштабах и в такие предельно сжатые сроки трансформировалась в частную.

Все вышесказанное позволяет говорить о низкой эффективности принятой модели приватизации в России, что во многом связано с отступлениями от общепринятых в мировой практике принципов трансформации государственной собственности в частную, ее несоответствием с насущными социально-экономическими задачами страны. В процессе приватизации преследовались, прежде всего политические цели, а вопросы повышения экономической эффективности либо не рассматривались, либо отошли на задний план. На данный момент мы имеем новый закон о приватизации, но не имеем федеральной программы приватизации, а отсюда вытекает, что регионы не могут разработать свою программу.

Важным направлением повышения эффективности приватизации в России является совершенствование управления государственной собственностью. Переход к рыночным отношениям должен радикально изменить механизм функционирования госпредприятий и их взаимоотношения с органами государственного управления. Между тем, многие экономические и правовые проблемы управления госимуществом, развития предприятий с различной долей государственной собственности пока еще не нашли адекватного отражения ни в законодательстве, ни в практике хозяйствования.

В этой связи предлагается в первоочередном порядке принять Закон Российской Федерации «О реорганизации и управлении федеральной собственностью», который должен определить критерии отнесения госпредприятий к федеральной собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов в целом.

В законодательном регулировании нуждается хотя бы в основных параметрах система управления пакетами акций, остающихся в государственной собственности.

В качестве составных элементов закона представляется целесообразным осуществить полную инвентаризацию объектов государственной собственности: разделить реестр неприватизированной собственности на федеральный, республиканский (краевой, областной) и муниципальный; разработать и систематически вести кадастр федеральной собственности.

Предлагается провести назревшие изменения в организации, методах управления и регулирования органов исполнительной власти. Для этого разработана структурно-функциональная модель управления государственной собственностью с учетом различных организационно-правовых норм, возникающих в процессе приватизации. Определены функции управления на федеральном, региональном, муниципальном уровнях.

Проанализированы формы и методы управления государственными предприятиями в зависимости от организационно-правовых форм: унитарные предприятия, акционерные общества со стопроцентным участием государства, акционерные общества с контрольным пакетом акций, акционерные общества, в которых доля участия в капитале не позволяет осуществлять полный контроль. Подчеркивается, что без коренного изменения форм, методов и стиля управления госпредприятиями нельзя рассчитывать на повышение эффективности их деятельности как участников рыночных отношений.

Применительно к государственным предприятиям должна быть разработана специальная система управления. Действующее законодательство, вводя жесткие рамки исполнительской дисциплины, не дает достаточных стимулов для проявления инициативы и риска. Государственным предприятиям как субъектам рыночных отношений необходимо обеспечить широкую самостоятельность и права, практически аналогичные частным предприятиям, то есть обеспечить "коммерциализацию" их деятельности.

Важный фактор повышения эффективности приватизации в России состоит в том, что она должна сопровождаться возникновением мощных организационно-хозяйственных структур нового типа (государственных, смешанных, частных корпораций, концернов, холдингов, финансово-промышленных групп), способных успешно действовать на внутреннем и внешнем рынках.

Одним из важных приоритетов, касающихся процесса приватизации является приватизация земли, работа по оформлению земельных участков в собственность только начинается.

Следующий концептуальный вопрос - оценка имущества. С одной стороны ясно, что сегодняшняя оценка предприятий занижена, отрывается от реальной оценки, которая дается рынком. В то же время, проведя переоценку имущества и применяя коэффициенты Минэкономики, мы тоже не получаем реальной рыночной цены. Мы получаем оценку условную, более или менее приближенную к реалиям рыночной экономики. Принципиально важно сохранить конкурсно-аукционный подход к определению конечной цены на то или иное продаваемое имущество или на акции. Только этот принцип дает реальную рыночную оценку имущества, только эта оценка минимизирует возможности коррупции, злоупотреблений. Лучше иметь стартовую цену немного ниже, чем рыночная, которая сложится.

В этой связи обосновывается необходимость внесения существенных корректировок в концепцию и практику приватизации. В качестве одного из основных направлений повышения эффективности приватизации в России должна быть обоснована и разработана новая концепция приватизации.

К сущностным положениям новой приватизационной концепции можно отнести следующие:

1. Приватизация должна рассматриваться и являться одним из важнейших инструментов государственного регулирования экономики. С завершением массовой приватизации должны изменяться приоритеты в ее проведении. Приватизации следует придать адресный и точечный характер, проводить ее только при наличии серьезного экономического обоснования целесообразности разгосударствления. Критерий состоит в том, что государство сокращает или увеличивает свою собственность исходя из возникающих потребностей и экономической целесообразности, важнейшей характеристикой которой является экономическая эффективность деятельности предприятий.

Необходимо совершить переход от во многом безвозмездной к преимущественно возмездной форме приватизации, обеспечивая приближение оценок приватизируемого имущества к реальным ценам, и отступая от данного принципа только в тех случаях, когда это позволяет привлечь дополнительные инвестиции. Приватизируемое имущество предлагается оценивать при любом способе приватизации не по балансовой, а по реально действующим ценам. Методика оценки стоимости объектов приватизации должна утверждаться Правительством Российской Федерации, а при приватизации уникальных объектов необходим особый порядок оценки имущества.

2. Акцент должен быть перенесен с приватизации как таковой на постприватизационные процессы. Во-первых, на налаживание действенного управления госсобственностью, которая остается значительной и от эффективности, которой во многом зависит состояние всей национальной экономики. Речь при этом идет как о восстановлении управляемости госпредприятиями (новыми, отвечающими природе рынка методами), так и о разработке механизма управления госпакетами акций. Во-вторых, отмеченный акцент предстоит перенести на оптимизацию взаимодействия государственного и частного секторов, создание благоприятных условий для эффективного функционирования отечественных предпринимателей. В-третьи, - на придание всей экономической политике антикризисной направленности, на блокирование спада производства и на реанимацию инвестиционного процесса.

В этих целях предлагается концентрировать средства, полученные от приватизации в финансовых центрах целевого назначения (инвестиционных банках, фондах поддержки предпринимательства и т.д.); разрешить целевое использование дивидендов, полученных на акции, находящиеся в государственной собственности, на инвестирование в основные и собственные оборотные фонды приватизированных предприятий.

3. Необходимо сформировать механизм контроля за соблюдением условий приватизации в постприватизационный период. При особо грубых нарушениях условий приватизационных договоров предусмотреть возможность расторжения этих договоров, то есть осуществлять деприватизацию. Нужно определить правовые основы для обращения в необходимых случаях в государственную собственность имущества, находящегося в частной собственности граждан и юридических лиц. Речь идет не о пересмотре итогов приватизации, а о необходимости правового регулирования отношений собственности, в том числе и в интересах самих собственников.

4. Актуальной задачей является создание благоприятного климата для формирования крупных хозяйственных структур (корпораций, холдингов, финансово-промышленных групп) как на стадии приватизации, так и в пост приватизационный период. Здесь особо важна ориентация на органическое соединение производителей, находящихся в одной технологической цепочке.

5. Следует расширить перечень используемых способов приватизации. В частности, через режим коммерциализации предприятий государственного сектора, обеспечивающий превращение государственных предприятий в субъекты рыночного хозяйства, в том числе путем развития организационно-правовых форм государственных предприятий, их корпоратизации, использования лизинговых и трастовых операций в отношении государственной собственности. Большие возможности имеются в передаче имущества предприятия во владение трудовому коллективу или иным лицам на основе аренды, контрактов на управление.