Государственное регулирование процесса приватизации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шаронов, Алексей Владимирович

Введение

Глава 1. Приватизация как направление государственной экономической политики (теоретические основы).

1.1. Понятие и сущность приватизации.

1.2. Теоретические основы и этапы проведения приватизации в России.

1.3. Государственное регулирование и нормативная база приватизации в 40 России.

Глава 2. Государственное регулирование приватизации топливно-энергетического комплекса в России.

2.1. Специфика государственной политики в сфере приватизации и 49 управления естественными монополиями в отраслях ТЭК.

2.2. Этапы, направления и основные параметры приватизации в отраслях 70 ТЭК.

2.3. Региональные особенности приватизации в отраслях ТЭК.

2.4. Государственная политика в решении социальных проблем 101 приватизации.

Глава 3. Основные направления совершенствования государственного регулирования процесса приватизации.

3.1. Результаты государственной политики разгосударствления и 113 приватизации в отраслях ТЭК.

3.2. Перспективы развития приватизационных процессов и 123 реструктуризации крупнейших компаний ТЭК на современном этапе.

3.3. Критерии проведения приватизации, позволяющие оптимизировать 141 структуру собственности в экономике России.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственное регулирование процесса приватизации"

Проблема государственного регулирования процесса приватизации является одной из ключевых во всем комплексе рыночных преобразований. Более чем семилетний опьгг экономической трансформации в России подтверждает, что отношения собственности, вне зависимости от конкретного идеологического и политического курса реформ, остаются первичными, базовыми в системе экономических отношений. От того, насколько последовательно и целенаправленно государство осуществляет реформирование этих отношений, во многом зависят темпы и эффективность рыночной адаптации экономики. Приватизация, будучи одной из основных мер реформы собственности, правомерно оказывается в центре всей реформаторской деятельности государства. Этот процесс тем более сложен, что не существует достаточно надежных рецептов и стандартных схем передачи в частные руки значительных массивов государственной собственности. Подходы к приватизации и ее методы различны в разных странах и на разных этапах развития. При этом инициатива осуществления приватизации всегда исходит от государства. Именно государство определяет ее цели и способы проведения, формирует приватизационные программы. Государство принимает на себя прямой и косвенный контроль за ходом приватизационного процесса и деятельностью приватизированных компаний.

Международный опыт приватизации свидетельствует о том, что в течение последних десятилетий она прочно вошла в число глобальных экономических процессов. Приватизация проводится не только в переходных экономиках, но и в развитых странах. Периоды глубокого огосударствления экономики сменяются усилением частного предпринимательства, расширением частного сектора путем приватизации. Это, в свою очередь, неизбежно ведет к изменению регулирующей роли государства, но не к ее ослаблению.

Россия приступила к реформам без фундаментально проработанной и общественно поддержанной государственной программы реформирования отношений собственности, что, как сейчас стало очевидным, существенно затрудняет эффективную рыночную реструктуризацию предприятий реального сектора. Приоритеты, цели и конкретные методы государственного регулирования приватизации постоянно меняются, результаты ее не получают пока достаточно полной и определенной социально-политической оценки. В этой связи весьма актуально и необходимо не только комплексное осмысление хода приватизации в

V« инструментов и методов корректировки йнстру^ ——• —

ГОДЫ- я качестве конкретного объекта исследования

Выбор автором в качестве у топлИВНО 0 отпасти приватизации в отраслях ™ ^^ ~ « -—он ^ главного структурного компонента экономики. Эту свою роль ТЭК, несомненно, сохранит и в перспективе. Значительная часть естественных монополий, требующих особых методов и форм государственного регулирования входит в состав ТЭК. Поэтому автор диссертации уделяет особенное внимание анализу приватизационных процессоа и осуществлению государственного контроля в крупных компаниях естественных монополий.

Россия приступила к коммерциализации и приватизации отраслей ТЭК даже ранее, чем в других секторах экономики в надежде на быструю адаптацию к условия^ мирового рынка и сохранение глубокой включенности ТЭК в мирохозяйственные связи. Вместе с тем в начале 90-х годов государство, реформируя экономику, стремительно утрачивало возможности прямого руководства предприятиями топливно-энергетических отраслей, их инвестиционной I поддержки и предотвращения спада производства. В принципе все общесистемные проблемы приватизации в России характерны и для ТЭК. Немаловажно также, что избранная тема исследования вплотную примыкает к насущной для современной России проблеме экономической безопасности. Все это обусловливает актуальность рассмотрения проблем взаимодействия государства и приватизированных предприятий в крайне важном для России секторе ее экономики.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и практических вопросов совершенствования государственного регулирования процесса приватизации в отраслях топливно-энергетического комплекса России.

Для достижения этой цели в диссертационном исследовании поставлены следующие задачи:

• определить сущность процесса приватизации и значение ее государственного регулирования в контексте мирового опыта;

• выделить концептуальные особенности государственного регулирования приватизации в России во взаимосвязи с общей концепцией экономической реформы;

• проследить последовательность этапов приватизационных преобразований, определить их особенности, выявить специфику целей, средств и методов их реализации;

• проанализировать государственную политику в разработке нормативной базы на отдельных этапах приватизации;

• выявить особенности приватизации в отраслях ТЭК России, выделить наиболее важные направления приватизационной политики государства, дать количественную характеристику основных параметров приватизационного процесса в ТЭК;

• дать характеристику региональной специфики процесса приватизации в ТЭК, проследить ее воздействие на отдельные стадии воспроизводственного процесса от инвестиций до социальных последствий;

• определить перспективы развития государственного регулирования процесса приватизации в контексте прогнозных оценок изменений экономической ситуации в стране и положения в ТЭК.

Объектом исследования диссертационной работы является государственная политика в области приватизации в отраслях ТЭК России.

Предмет исследования - инструменты, методы и формы государственного регулирования приватизации.

Теоретической и методологической основой диссертации послужили труды российских и зарубежных авторов по проблемам рыночной трансформации экономики, ее государственного регулирования, приватизационной политики государства в условиях постсоциалистической переходной экономики, концептуальных и правовых основ приватизации в топливно-энергетическом комплексе России, работы по особенностям естественных монополий, разгосударствления и приватизации в рамках крупных топливно-энергетических компаний, содержащие прогнозные оценки развития отношений собственности в отраслях ТЭК. В процессе исследования проблемы государственного регулирования процесса приватизации автор опирался на научные труды Л. Абалкина, А. Бусыгина, Г. Попова, М. Дерябиной, А. Никипелова, А. Радыгина, С. Глазьева, П. Бунича, Д. Никологорского, Д. Львова, В.Кошкина, В.Шупыро. При изучении особенностей государственной политики в сфере приватизации топливно-энергетического комплекса России использованы работы В. Алекперова, Р. Вяхирева, О. Ермилова,

Ю. Шафраника, С. Колчина, К.Миловидова, Р.Шагиева, В.Крюкова, В.Смирнова и др. Большое воздействие на научную позицию автора оказали труды по проблемам приватизации таких зарубежных ученых, как Б.Даллаго, Х.-Ю.Вагенер, С.Малле, В.Андрефф, Д.Старк, А.Шлайфер, М.Нути, Г.Колодко. Автором использованы обзоры и аналитические разработки международных научных и финансовых организаций по проблемам приватизации и реструктуризации, а также меняющейся роли государства в современных мировых экономических процессах.

В диссертационном исследовании использованы законодательные документы Российской Федерации - законы РФ, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, Министерства государственного имущества РФ, Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, Минтопэнерго РФ, а также обширные статистические материалы Госкомстата, информационные базы ведомств, публикации в специализированных изданиях и средствах массовой информации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

1. Показана объективная необходимость участия государства в регулировании приватизационных процессов, методы государственного воздействия на приватизированные компании. Дан анализ хода приватизации и ее государственного регулирования в России, (с. 8-9; 1316; 22-25; 29; 38-39; 47-48)

2. Отражена специфика приватизационных процессов в топливно-энергетическом комплексе России. Рассмотрены важнейшие специфические и смежные проблемы и последствия приватизации в ТЭК -регулирование деятельности естественных монополий, региональные особенности приватизации, социальные последствия приватизации, (с. 5051; 60; 61-65; 100; 105-106; 111-112)

3. Выявлены противоречия и недостатки государственной политики в сфере ТЭК. Показано, что недостатки этой политики ведут к торможению реформ собственности, искажению и подмене поставленных целей приватизации. Определены особенности государственной политики в области приватизации и разгосударствления в основных отраслях ТЭК и предложены направления ее реализации, (с. 51; 60; 118-119; 137-138)

4. Сформулированы основные критерии проведения приватизации предприятий, позволяющие оптимизировать структуру собственности в российской экономике, (с. 141-147) Исходя из целей и задач диссертационного исследования, автором была | принята следующая логика работы. Прежде всего были исследованы теоретические и методологические основы приватизации, ее сущность и мировой опыт реализации. При этом специальное внимание уделено роли государственного регулирования приватизационных процессов, ответственности государства за социально-экономические результаты реформирования отношений собственности. На фоне мировых тенденций в области приватизации автор проанализировал особенности российской модели, ее цели, этапы, методы проведения, а также правовое обеспечение. Изучение особенностей приватизационных процессов в ТЭК России, специфической роли и методов государственного регулирования реформы отношений собственности в этом ключевом структурном комплексе экономики страны предпринято автором на втором этапе исследования. Этот анализ послужил I основой для выявления главных направлений приватизационной политики государства в ТЭК и позволил автору рассмотреть такие важные вопросы, как региональные особенности приватизации в отраслях ТЭК, регулирование приватизационных процессов в сфере естественных монополий, социальные г ( последствия приватизации. На завершающем этапе работы автор, опираясь на А ^ исследование теоретических основ приватизации, ее концептуальных особенностей в России и специфики направляющей роли государства в отраслях ТЭК, проанализировал конкретные результаты хода приватизации в крупных российских топливно-энергетических компаниях, используя обширный фактический материал, выявил перспективы государственной приватизационной политики в отраслях ТЭК, построил и обосновал сценарный вариант развития приватизации в топливно-энергетическом секторе российской экономики. Исходя из проведенного анализа, автор определил также критерии наиболее эффективного сочетания государственного сектора и частных форм хозяйствования в ТЭК.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Шаронов, Алексей Владимирович

Заключение

Проведенное автором исследование проблем приватизации как одного из центральных направлений государственной экономической политики, ее особенностей в отраслях российского топливно-энергетического комплекса позволяет сделать ряд выводов и обобщений.

1. В мировом экономическом процессе известны два основных типа приватизации. Их дифференциация зависит от характера экономической среды, в которой осуществляется передача государственной собственности в частные руки. В связи с этим автор различает приватизацию в условиях развитой рыночной экономики, характерную для стран Запада, и приватизацию в условиях совершающейся рыночной трансформации, типичную для стран с переходной экономикой, к числу которых относится и Россия. При этом приватизация в переходной экономике последовательно проходит три этапа. На первом этапе государство начинает реализацию приватизационной программы, обеспечивает ее законодательную поддержку и создает необходимую инфраструктуру, осуществляет первичное закрепление прав собственности. На втором этапе происходит активное перераспределение первично ззакрепленных прав собственности и формируются соответствующие группы интересов в экономике и обществе. Наконец, на третьем этапе окончательно складывается устойчивая система отношений и прав собственности, а также соответствующих хозяйственных отношений и институциональной среды. В настоящее время российская приватизация находится на втором этапе.

2. Принципиально важно, что при любом типе и на всех этапах приватизации инициатива, как правило, исходит от государства. Именно государство формирует процесс приватизации как важнейшее звено своей экономической политики, определяет ее цели и методы проведения, инструменты централизованного воздействия на реформы отношений собственности, обеспечивает разработку приватизационных программ и принимает на себя ответственность за результаты их проведения в масштабах экономики и отдельных компаний. В России однако приватизационная политика имеет ряд негативных особенностей и недоработок, снижающих экономическую и социальную результативность реформ отношений собственности и становления эффективного негосударственного сектора экономики. Прежде всего в России не было концептуальной ясности по следующим принципиальным вопросам: особенности и масштабы государственного регулирования в условиях либерализации экономики, специфика модели современного рыночного хозяйства, максимально отвечающей условиям страны, в отличие от стандартных критериев международных финансовых организаций, поддерживающих реформы, и, наконец, методы увязки результатов конкретных приватизационных проектов как с поставленными целями приватизации, так и с характером общей направленности экономических реформ.

3. Современные особенности промышленного и финансово-промышленного капитала в России закономерно вытекают из специфики избранной модели приватизации. Так, результатом массовой ваучерной приватизации стала дисперсная структура корпоративного капитала, не дававшая устойчивого перевеса в контроле ни одной группе акционеров и требовавшая дальнейших переделов собственности. На денежном этапе приватизации были заложены основы характерной сейчас для России олигархической структуры производительного капитала, т.к. абсолютный приоритет фискальных целей приватизации подталкивал государство к приватизационным сделкам с крупными коммерческими банками по наиболее привлекательным компаниям, прежде всего в сфере ТЭК. Этому способствовала также несовершенная правовая база приватизации в России. Политическое противостояние ветвей власти привело к тому, что не удалось своевременно принять необходимые законы, и важнейшие решения государства в области приватизации приходилось проводить указами Президента и правительственными постановлениями. Это создавало почву не только для бюрократического и менеджерского произвола, но и для коррупции и откровенного криминала в практике приватизации.

4. В России роль государства в регулировании отраслей ТЭК остается более значительной, чем в других секторах экономики. Поэтому в ТЭК в ходе реформирования управляемость не была утрачена в той мере, как это произошло в большинстве других отраслей. Специфика российского ТЭК и, соответственно, особенности государственной политики приватизации характеризуются рядом факторов. К числу наиболее важных из них можно отнести: огромные производственные и территориальные масштабы ТЭК при недостаточном развитии инфраструктуры, ограниченные возможности гибкого перелива капитала из-за низкой мобильности ресурсов, сильные центробежные тенденции владения и управления капиталом, диктуемые сложным федеральным устройством страны, жесткая привязка государственных доходов к валютным поступлениям от экспорта энерглресурсов, слабость предпринимательских традиций при чрезмерной централизации хозяйственной жизни и низкой активности в регионах и на местах. Все эти особенности в принципе учитывались при формировании государственной политики приватизации и реструктуризации в отраслях ТЭК, однако при практическом проведении этой политики проявлялось постоянное деформирующее воздействие как объективных условий (перманентные проблемы с бюджетом, необходимость смягчения социального шока от либерализации цен, проблемы, вытекающие из распада единого экономического пространства СССР), так и преходящих субъективных (борьба в кругу политических, властных и финансовых элит, отпор внешним конкурентам, чрезмерная идеологизация приватизационных процессов).В связи с этим государственная политика в сфере приватизации ТЭК нередко приобретала декларативный характер, а ее цели, в принципе совершенно правильные, подменялись совершенно иными. Так, задача формирования конкурентной среды, снижения на этой основе издержек производства, повышения качества продуктов и услуг должна была решаться через коммерциализацию предприятий ТЭК, их акционирование и приватизацию при безусловном контроле со стороны государства за эффективностью использования ресурсов. На деле же происходило перераспределение собственности в пользу влиятельных финансово-олигархических группировок, крупные сделки по продаже госимущества использовались для «затыкания дыр» в бюджете, а создаваемые в ходе приватизации производственные и финансовые структуры лишь имитировали западные аналоги, не были увязаны с общеэкономическими процессами и не имели прочной нормативной базы своего функционирования.

5. Характер государственной политики приватизации в сфере российского ТЭК в значительной степени определялся тем, что большую его часть составляют естественные монополии. Сложность демонополизации российского энергетического рынка, создания рыночных отношений в естественных монополиях определяется тем, что удовлетворение спроса на указанном рынке более эффективно в отсутствие конкуренции, а товары естественных монополий не могут быть заменены в потреблении другими товарами. От сутствие в России достаточной и качественной законодательной и нормативной базы, а также традиций рыночного регулирования, «непрозрачность» естественномонопольных хозяйственных структур объективно затрудняли формирование новой системы государственного регулирования, основанной не на директивных, а на экономических методах воздействия. Поэтому важнейшей стратегической задачей стало проведение реструктуризации отраслей деятельности монополий с целью определения и разделения в них потенциально конкурентных и естественно монопольных сфер деятельности. Это могло бы способствовать сокращению прямого государственного регулирования и замене малоэффективных затратных методов регулирования на рыночные стимулы. В целом в результате акционирования и частичной приватизации государство уже существенно сократило свои управленческие функции в электроэнергетике и газовой промышленности, передав их крупным отраслевым холдингам (РАО» Газпром», РАО»ЕЭС России»). Результаты реструктуризации монопольных отраслей в ТЭК с точки зрения их адаптации к рыночным условиям, развитию конкурентной среды оказались весьма скромными. То же можно сказать и об установлении эффективного государственного контроля в естественномонопольных отраслях. Польностью сохраняют свою актуальность такие цели государственной политики в этой сфере, как создание конкурентных рынков, ценовое регулирование, прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей, улучшение нормативной базы.

6. Высокая степень государственного контроля была предусмотрена на этапе денежной приватизации компаний ТЭК, однако соблюдена лишь формально. На деле в ходе залоговых аукционов государственный контроль не смог помешать созданию откровенно привилегированных условий для ограниченного круга финансовых структур, участвовавших в переделе собственности ведущих топливных компаний. Целью банковских структур, ставших в результате применения залоговых схем приватизации монопольными собственниками лучших компаний ТЭК, были отнюдь не стратегические проекты компаний и государства, а установление контроля над товарно-денежными потоками и скорейший возврат вложенных средств (часто бюджетных), приводившие к откачке денег из производства. Это свидетельствует об очевидных просчетах в государственной политике приватизации. Сказанное тем более очевидно, что во всех случаях залоговых сделок суммы, уплаченные государству за солидные пакеты акций лучших компаний были намного нгиже их рыночной стоимости. Характерно и то, что надежды на масштабные инвестиции, которые, как ожидалось, принесет частный капитал, не оправдались. Таким образом, денежный этап приватизации ТЭК, особенно в нефтяной отрасли, был проведен в основном в ущерб государственным интересам и в пользу тех, кого впоследствии стали называть «олигархами».

7. Можно утверждать, опираясь на анализ конкретной ситуации в отраслях и компаниях ТЭК, что государственная политика приватизации 1997-1998гг. не продвинулась дальше создания первичных условий развития частной собственности, не решив при этом текущих оперативных задач. Это объясняет возросшее стремление в структурах вдласти и в обществе в целом к усилению государственного регулирования. Практически это проявилось во всех основных отраслях ТЭК - нефтяной, газовой, угольной и электроэнергетике.

8. Приватизация в России в целом велась в рамках единой для всей страны государственной политики. Однако скромные ее результаты в сфере ТЭК вызвали оппределенное недовольство со стороны регионов, особенно располагающих значительным энергетическим потенциалом. Следует отметить, что практика передачи части госпакетов акций из федеральной собственности в субфедеральную касалась прежде всего предприятий ТЭК. Вместе с тем кризисное состояние многих предприятий ТЭК побуждает регионы не к полномасштабному принятию на себя прав собственности, а к перенаправлению финансовых потоков. Для этого региональным властям достаточно расщщирить свое участие в управлении компаниями (например, добиться включения своих представителей в советы директоров) и идти по пути заключения различного рода соглашений с предприятиями. При этом акцент нередко делается не на производственный и даже не финансовый аспект деятельности компаний, а на решение специфических социальных задач - сохранение рабочих мест и градообразующих структур, гарантии устойчивого снабжения теплом и энергией, поддержания коммунального хозяйства.

9. Практическое осуществление реформы отношений собственности в России показало, что их социальная цена выше, чем предполагалось, а реальные социальные результаты не вполне соответствовали ожидаемым. Следует признать, что при формировании государственной политики приватизации не были в должной мере проработаны ее социальные аспекты. Это стало причиной не только несоответствия общественных ожиданий и социальных реалий, но и прямого разочарования широких слоев населения в рыночных реформах и приватизации. В целом приватизация стала не фактором смягчения социальной напряженности, а фактором ее обострения. Корни этого явления заключены не просто в трудностях решения ряда конкретных задач приватизации (например, передача объектов социальной инфраструктуры компаний на баланс коммунальных властей), но и в недостаточном выполнении государством своих функций организатора и контролера гшлубоких социальных преобразований, которые несет с собой приватизация. России грозит дальнейшее обострение социальных проблем, и в этих условиях частично компенсировать недоработки государственной политики могут как региональные власти, так и промышленные компании.

10. Результаты приватизации в отраслях ТЭК в принципе соответствовали поставленным целям пополнения бюджета. Средства, полученные государством в 1995-1996гг., в четыре с половиной раза превысили поступления предыдущих лет, несмотря на значительную недооцененность капитала компаний. Была достигнута также и цель создания мощных негосударственных компаний, способных выйти на конкурентные рынки Запада как полноправные субъекты. В рамках крупных компаний, прежде всего нефтяных, приватизация привела к существенному изменению стратегии - от процесса жизнеобеспечения производства к процессу зарабатывания денег. Именно борьба за перенаправление финансовых потоков в ходе приватизации стала причиной многочисленных конфликтов и разборок по результатам залоговых аукционов. В 1997-1998гг. неоправдавшаяся политика насаждения отечественного капитализма через быструю приватизацию ТЭК в пользу крупных финансовых группировок была скорректирована. Во-первых, усилилась контролирующая и направляющая роль государства в подготовке и совершении приватизационных сделок. Во-вторых, акцент переместился на реальные инструменты рыночного хозяйствования - продажу госимущества за «живые» деньги и по рыночным ценам. В результате в отраслях ТЭК сложилась принципиально новая структура собственности и организзационного строения компаний. Эти структуры различаются по отраслевой специфике предприятий, но их объединяет главное - сильный государственный контроль через владение капиталом и участие в органах управления компаниями.

11. Стратегические недостатки государственной политики в области приватизации, выявившиеся в отраслях ТЭК, заключаются в следующем. Во-первых, государство, отойдя в соответствии с российской либеральной доктриной от руководства хозяйственными процессами, устранилось и от решения общесистемных стратегических задач, прекратило инвестиции в крупномасштабные инвестиционные проекты. Во-вторых, серьезно запаздывает нормативно-законодательная база, а та, что действует (например, в сфере налогообложения) , носит для компаний дискриминирующий, жестко конфискационный характер. В третьих, отстает решение государством задач, связанных с новыми геополитическими реалиями: после распада СССР у России остался только Новороссийский нефтеперевалочный порт, возникли дополнительные потребности по перестройке других объектов транспортной инфраструктуры, происходит в огромных масштабах расхищение энергоносителей из газо- и нефтепроводов как на территории страны, так и за ее пределами.

12. Анализ обозримых перспектив развития российского ТЭК, его приватизации и реструктуризации, учет которых необходим при выработке государственной экономической политики в комплексе, позволяет выделить ряд особенностей его основных отраслевых сегментов. В нефтяной отрасли продолжатся процессы разгосударствления и приватизации добывающей и нефтеперерабатывающей базы, сбытовых подразделений. Однако нефтетранспортная система, являющаяся мощным рычагом централизованного воздействия и контроля, останется в собственности государства. В газовой отрасли необходимость поддержания и пополнения твердовалютных резервов может подтолкнуть к частичному уменьшению госдоли в капитале РАО»Газпром», однако в целом абсолютный государственный контроль за компанией через собственность и управление останется незыблемым. В угольной промышленности приватизация более, чем где-либо еще, подвержена воздействию политики региональных властей и социальных факторов, поэтому перспективы реформирования отношений собственности остаются неопределенными. В электроэнергетике также сильно влияние региональных интересов, но хороший менеджмент в этой отрасли способен обеспечить значительные экспортные доходы, что поможет смягчить противоречия. Наконец, для всех отраслей ТЭК после завершения стартового этапа приватизации предстоит более длительный и сложный поиск приемлемого баланса государственной, смешанной и частной собственности. При этом в отдельных сегментах и компаниях вполне возможны радикальные изменения как сложившейся расстановки сил и интересов, так и приоритетов государственной политики.