Программно-целевое управление развитием инженерной инфраструктуры города тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Омельченко, Игорь Владиславович

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ

ИНЖЕНЕРНОЙ ИНФРАСТРУКТУРОЙ ГОРОДА

1.1. Современная инженерная инфраструктура города в системе управления

1.2. Характерные черты развития инженерной инфраструктуры в условиях реформ

1.3. Условия формирования системы программно-целевого управления инженерной инфраструктурой города

ГЛАВА П. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО

МЕТОДИЧЕСКИХ ОСНОВ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ ИНЖЕНЕРНОЙ ИНФРАСТРУКТУРОЙ ГОРОДА

2.1. Сущность и структура программно-целевого управления инженерной инфраструктурой города

2.2. Организационно-методические основы формирования целевого и функционального блоков программно-целевого управления инженерной инфраструктурой

2.3. Формирование обеспечивающих подсистем программно-целевого управления инженерной инфраструктурой

ГЛАВА Ш. ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ПО РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ ИНЖЕНЕРНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ГОРОДА

3.1. Принципы и подходы к разработке целевой программы развития инженерной инфраструктуры города

3.2. Организация разработки и реализации целевой программы развития инженерной инфраструктуры

3.3. Организационно-экономическое рычаги регулирования процессов функционирования и развития инженерной инфраструктуры на региональном и местном уровнях

Диссертация: введение по экономике, на тему "Программно-целевое управление развитием инженерной инфраструктуры города"

В современных условиях инженерная инфраструктура коммунального хозяйства города представляет собой сложный территориально-отраслевой комплекс, включающий совокупность технических объектов и выполняющий жизненно важные функции по обеспечению потребителей энергетическими и водными ресурсами, средствами связи, информацией, маршрутной сетью, транспортными перевозками и другими услугами. Кроме этого, комплекс инженерной инфраструктуры рассматривается как важная социально-экономическая система города, включающая местные органы, хозяйствующие субъекты и потребителей, а также характер взаимоотношений между ними.

Инженерная инфраструктура коммунального хозяйства рассматривается в настоящей работе как совокупность водопроводно-канализационных и энергетических предприятий, деятельность которых имеет ярко выраженную социальная направленность и заключается в предоставлении населению и другим потребителям теплом, газом, электроэнергией, водой и отводом сточной жидкости.

Существенные преобразования, происходящие в российском обществе в последние годы, лишь в незначительной степени затронули деятельность инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства города. В то же время значительное число проблем, характерных для комплекса инженерной инфраструктуры, не были устранены в процессе реформирования данного территориально-отраслевого комплекса. Более того, часть проблем, обусловленная особенностями экономики переходного периода, претерпела изменения и развилась в новый, качественно иной комплекс проблем. Это вызвано рядом факторов экономического, правового, политического характера, неадекватными регулирующими воздействиями реформируемой системы практически не затронула основы функционирования данного комплекса и не юго управления, а также спецификой коммунальной сферы, в настоящее время жилищно-коммунальная реформа также создала необходимые условия для его реструктуризации и развития. Технико-технологическая отсталость данного комплекса не преодолена, нормативно-правовые и экономические основы его функционирования не в полной мере соответствуют современным условиям, а надежность работы инженерных систем явно недостаточна. Потребители многих городов испытывают дефицит энергетических и водных ресурсов, страдают от бесхозяйственности и низкого качества предоставляемых услуг.

Такое положение во многом объясняется отсутствием целенаправленной системы управления инженерной инфраструктурой на уровне города и территориальных образований, учитывающей особенности деятельности данного комплекса и современные условия хозяйствования. Данная система управления должна иметь выраженную целевую ориентацию и опираться, прежде всего, на организационно-экономические и нормативно-правовые рычаги регулирования, обеспечивающие достижение поставленных целей на основе экономических стимулов и четких организационных процедур. Эти требования обеспечиваются е рамках программно-целевого управления сложными социально-экономические системами, к числу которых относится и комплекс инженерной инфраструктур: коммунального хозяйства города.

Важнейшее значение при формировании программно-целевого у правлен-инженерной инфраструктурой приобретает научно-методическая обоснованное и организационно-экономическая проработанность управленческой системы целях повышения эффективности функционирования и развития данн-комплекса.

Однако в методологии программно-целевого управления сфера инженер область исследований. Степень разработки основных положений програм целевого управлений в современных условиях является недостаточной. В т время результаты диализа сложившейся системы управления инжене инфраструктурой города свидетельствуют об отсутствии программно-це ориентации функционирования и развития данной системы. Все эти факт города практически не рассматривается как самостоятел обусловили актуальность дальнейших исследований в выбранном направлении с учетом специфики сложившихся условий хозяйствования и высокой социальной значимости инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства города.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка организационно-экономических основ программно-целевого управления развитием инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства города.

В соответствии со сформулированной целью в диссертационной работе поставлены и решены следующие задачи:

• исследование комплекса инженерной инфраструктуры города как социально-экономической системы, осуществляющей жизненно важные функции по обеспечению населения водой и энергетическими ресурсами;

• технико-экономический анализ и выявление особенностей функционирования инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства города в современных условиях;

• определение важнейших требований к формированию и реализации программно-целевого управления инженерной инфраструктурой города;

• разработка организационно-методических основ механизма формирования целевой, функциональной и обеспечивающих подсистем программно-целевого управления инженерной инфраструктурой города;

• определение организационно-экономических методов и формирование методических положений по разработке и реализации целевых программ развития инженерной инфраструктуры города;

• обоснование рычагов организационно-экономического регулирование процессов функционирования и развития инженерной инфраструктуры т региональном и местном уровнях.

Объектом исследования выступает комплекс инженерной инфраструктур! города, рассматриваемый в качестве социально-экономической системь выполняющей жизненно важные функции по обеспечению населения энергетическими и водными ресурсами.

Предметом исследования является организационно-экономический механизм программно-целевого управления инженерной инфраструктурой коммунального хозяйства города в современных условиях.

Теоретические и методологические основы исследования.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области системного анализа, теории программно-целевого управления; сферах жилищно-коммунального хозяйства, местного самоуправления, в том числе труды Аганбегяна А.Г., Акоффа Р., Ансофа X., Боголюбова B.C., Евенко Л.И., Кабакова B.C., Казанцева А.К., Карповича А.И., Koryra А.Е., Косова Е.В., Лебедева О.Т., Майминаса Е.З., Межевича М.Н., Микулинского С.Р., Мильнера Б.З., Песоцкой Е.В., Попова Г.Х., Тамбовцева ВЛ., Рохчина В.Е., Сутырина

H.М., Федоренко Н.Ф., Чекалина B.C., Чернышова Л.Н., Янга С. и др. Информационной базой исследования послужили законодательные, нормативные акты, а также инструктивные и методические положение Правительства РФ, Министерства строительства РФ, Государственное антимонопольного управления РФ, администраций городов Санкт-Петербургг Москвы, Нижнего Новгорода, Иванова; исследования отечественной зарубежной теории и практики управления городом, муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством.

Проводимые исследования основываются на методах экономического логического анализа с использованием элементов системного и программ? целевого подхода.

Научная новизна результатов диссертационного исследования заключав в следующем :

I. Определены организационно-функциональные взаимосвязи в сист инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства гор обусловливающие целесообразность разработки программно-целевых подходов к управлению данным комплексом в современных условиях.

2. Выявлены характерные черты развитая инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства города, определяющие необходимость совершенствования организационно-экономических основ программно-целевого управления в данной сфере.

3. Установлены внутренние и внешние условия и факторы формирования элементов программно-целевого управления перспективным развитием инженерной инфраструктуры город а.

4. Определены требования к содержанию программно-целевого управления инженерной инфраструктурой коммунального хозяйства города, обоснованы сущность и принципы формирования и реализации целевой, функциональной и обеспечивающих подсистем управления данным комплексом.

5. Предложен организационно-экономический механизм принятия решений по разработке и реализации целевых программ развития инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства города.

Практическая значимость работы. Основные положения и рекомендации могут быть использованы при разработке и реализации программно-целевого управления инженерной инфраструктурой коммунального хозяйства города в цепях обеспечения эффективности функционирования и развития данного комплекса. Выводы и научные результаты исследования являются основой для дальнейших исследований в области программно-целевого управления комплексом инженерной инфраструктуры, другими комплексами и сферами деятельности города; они могут быть использованы в системе обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников коммунальной сферы и служащих в системе государственного и муниципального управления города и региона. Отдельные предложения и разработки могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений по специальности 060815 "Экономика и управление на предприятиях городского хозяйства".

Внедрение и апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационной работы обсуждались и получили положительную оценку на Международных научно-практических конференциях СПбГТУ, научно-практических конференциях и семинарах СПбГИЭА, ИГ АС А, были отмечены на конкурсе грантов для докторантов и аспирантов СПбГИЭА, проводимом в 1998 году. Отдельные предложения и разработки использовались при разработке "Программы реформирования и дальнейшего развития жилищно-коммунального хозяйства города Иваново" в 1997 году.

Автор принимал участие в разработке положений Стратегического Плана Санкт-Петербурга по разделу "Городское хозяйство и ресурсосбережение", в научно-исследовательских работах Санкт-Петербургской государственной инженерно-экономической академии.

Основные положения диссертации изложены в девяти научных работах общим объемом 1,75 пл.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Омельченко, Игорь Владиславович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования могут быть сделаны следующие выводы и рекомендации.

1. Комплекс инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства города представляет собой совокупность обеспечивающих отраслей, включая энергетическое и водопроводно-канализационное хозяйство города. Данный комплекс рассматривается в диссертации, с одной стороны, как сложный технико-технологический комплекс, включающий совокупность инженерных объектов, обеспечивающих потребности населения и города в целом в энергетических и водных ресурсах. С другой стороны, КИНФР рассматривается, как важная социально-экономическая система, включающая органы управления городом, производителей и потребителей предоставляемых услуг в данной сфере, охватывающая процессы общественно-экономической деятельности в сфере производства, распределения и потребления ресурсов.

Установлено, что особенностями функционирования КИНФР являются следующие: жизнеобеспечивающий характер результатов деятельности предприятий данного комплекса, направленной на обеспечение населения и других потребителей водными и энергетическими ресурсами; местный характер организации производства и предоставления коммунальных услуг; технико-технологическая связность отраслей и производств данного комплекса, обуславливающая необходимость их пропорционального развития; зависимость состава и содержания отраслей инженерной инфраструктуры от величины территориального образования, демографической структуры населения, структуры территориальных производственных систем и другими местными факторами; сезонный характер колебания спроса на коммунальные услуги; нематериальный характер продукции (услуг) предприятий комплекса инженерной инфраструктуры, что обуславливает совпадение моментов ее производства и потребления и невозможность создания резервов; монопольный характер деятельности предприятий КИНФР.

2. Выявлено, что комплекс инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства характеризуется неудовлетворительным техническим состоянием и качественными параметрами. Износ основных фондов приближается к критическому уровню и продолжает нарастать. Высокая аварийность на инженерных объектах и коммуникациях, колоссальные потери ресурсов обуславливают сбои в технологическом процессе, приводят к тому, что обслуживание потребителей осуществляется несвоевременно и не в полном объеме, а качество коммунальных услуг не соответствует требованиям. Устаревшая производственная база невосприимчива к современным эффективным технологиям. Требуются значительные средства на поддержание КИНФР в функциональном состоянии. Недостаток средств сдерживает процессы воспроизводства основных фондов, ввод новых мощностей незначителен и не соответствует потребностям современных городов.

При этом существующая система управления КИНФР неэффективна и не обеспечивает развитие инженерной инфраструктуры города. Исследования показали, что механизм управления деятельностью субъектов данного комплекса несовершенен и выражается в отсутствии у городских органов власти действенных рычагов регулирования коммунальных предприятий-монополистов. Данная система не носит комплексный характер, не является целенаправленной, недостаточна определена по срокам и видам используемых ресурсов и характеризуется слабой координацией исполнителей.

Анализ методологии, теории и практики управления сложными социально-экономическими системами выявил, что адекватной формой управления КИНФР в современных условиях является программно-целевое управление (ПЦУ). Данная форма управления предполагает: повышение целенаправленности и адресности управленческих воздействий за счет их реализации в рамках целевых программ; обеспечение возможности государственного регулирования КИНФР и самоорганизации данного комплекса; повышение целенаправленности использования ограниченных ресурсов; использование адаптивных контуров реагирования на изменешм внутренней и внешней среды, возможности учета проявления рисков и неопределенностей, координацию участников процесса управления и др.

На основании сделанных ранее заключений обоснована необходимость программно-целевого управления КИНФР города.

3. Анализ системы управления КИНФР как социально-экономической системы выявил открытый характер и сложный уровень ее организации. Установлено, что формирование ПЦУ данным комплексом тесно связано с множеством факторов внутренней и внешней среды, влияющих на процессы функционирования и развития инженерной инфраструктуры города, среди которых в диссертационной работе выделены внешние условия, включающие: макроэкономические; политические; социальные; правовые; научно-технические; региональные; международные; экологические. В качестве внутренних факторов рассмотрены: система управления КИНФР города; характер и структура градообразующей базы муниципального образования и других сфер городского хозяйства; местный ресурсный потенциал, инвестиционный климат; социальные и социально-экономические условия в городе; хозяйственный механизм КИНФР; структура, технический и технологический уровень развития данного комплекса; качественные параметры коммунального обслуживания потребителей в данной сфере; экологическая обстановка в городе.

4. В диссертационном исследовании определено, что сущность ПЦУ инженерной инфраструктурой города в современных условиях заключается в воздействии местных органов власти и управления на все элементы данного комплекса всех форм собственности, осуществляемом во взаимодействии с государственными структурами, государственными и негосударственными организациями и общественностью. При этом управление осуществляется на основе целевых программ, ориентировано на долговременные стратегические цели, реализуется с учетом отраслевого и территориального аспектов управления и в условиях строго рационального использования всех имеющихся ресурсов; основывается на концепции социальной полезности, предполагающей пространственную, качественную, колиявственную и ценностную доступность для населения услуг водо- и энергоснабжения вне зависимости от социально-экономической полигики государства.

В структуре ПЦУ КИНФР в качестве важнейших элементов выделены целевой, функциональный блоки и обеспечивающие подсистемы. На основе программно-целевого подхода структура целей и функций приводится в динамическое соответствие со структурой возможностей, что позволяет согласовать деятельность данных подсистем в программно-целевом управлении развитием КИНФР города.

Формирование целевой, функциональной и обеспечивающих подсистем является важным направлением ПЦУ инженерной инфраструктурой города.

Исследования показали, что при определении целей управления КИНФР города должны учитываться цели регионального и городского социально-экономических комплексов, включающих: улучшение коммунального обслуживания на основе новых форм и методов хозяйствования; совершенствование системы технической эксплуатации, ремонта и реконструкции объектов КИНФР; укрепление финансового обеспечения; повышение эффективности управления КИНФР; обеспечение социальной защищенности городского населения. При этом цели города, цепи органов управления и цели коммунальных предприятий не всегда аддитивны, могут обладать собственными целевыми установками, отчасти согласующимися с интересами друг друга, отчасти же требующими отдельного взаимного и общего согласования. В связи с этим в диссертации для формирования целевого блока ПЦУ КИНФР используются принципы использования возможностей, оптимизационный, адаптационный; дифференциация и группировка целей осуществляется с помощью методов декомпозиции и построения дерева целей.

В диссертационном исследовании обоснован ряд принципов по формированию функционального блока ПЦУ КИНФР, включающие: охват всех функций системы, rot согласование с организационной структурой, распределение по исполнителям с учетом особенностей применяемых типов организационных структур управления; комплексное обеспечение каждой функции и ее элементов информационными, организационно-правовыми, техническими и кадровыми ресурсами, правомочиями и ответственностью исполнителей.

Установлено, что при формировании функциональной подсистемы ПЦУ КИНФР города должны учитываться территориально-отраслевая специфика, технико-технологические особенности, связи с внешними организациями и другие структурообразующие факторы. В диссертации рассмотрена последовательность основных этапов формирования функционального блока ПЦУ инженерной инфраструктурой.

Предложена методика формирования целевого и функционального блоков ПЦУ КИНФР города, в соответствии с которой на первом этапе формируется первоначальный варианты структуры целей и функций ПЦУ, а на следующем этапе осуществляется оценка и анализ полученной структуры и ее корректировка путём выбора рационального варианта.

Для достижения целей и реализации функций ПЦУ инженерной инфраструктурой города должны быть организованы подсистемы, предполагающие: организационное, информационное, финансовое, материально-техническое, нормативно-правовое, юридическое, кадровое и социально-психологическое обеспечение. Установлено, что формирование обеспечивающих подсистем ПЦУ КИНФР целесообразно осуществлять путем совершенствования имеющегося обеспечения существующей системы управления с учетом изменяющихся социально-экономических условий.

5. В диссертационной работе обоснован ряд принципов разработки и реализации целевой программы развития данного комплекса города:

• целевая программа (ЦП) должна выполняться при взаимодействии областных и городских органов управления;

• цели программы достигаются за счет реализации программных мероприятий и проектов;

• реализация программы ведется на основе программно-целевого подхода с учетом особенностей подпрограмм и проектов, их отраслевой принадлежности, эффективности и социальной направленности.

В целях повышения научной обоснованности разработки и реализации ЦП в диссертационной работе подчеркивается необходимость использования таких научных принципов, как принципы целенаправленности, комплексности, системности, эффективности, оптимальности, управляемости.

В соответствии с установленным и принципами обоснованы следующие основные требования к разработке ЦП КИНФР города:

• многоуровневый (по вертикали), многоотраслевой (по горизонтали) и многоукладный (по видам собственности) характер программы;

• многоканальное финансирование программных мероприятий и проектов;

• разнотипный и комплексный характер программных проектов;

• необходимость использования элементов адаптивного управления при реализации программы;

• государственная поддержка подпрограмм и проектов развития КИНФР, имеющих особую социальную и социаль но-экономическую значимость;

• необходимость разработки и реализации программных мероприятий и проектов с учетом социальной и социально-экономической эффективности их результатов;

• привлечение руководством программы разработчиков и исполнителей ЦП развития КИНФР на конкурсной основе.

Процесс разработки и подготовки целевой программы развития КИНФР города структурирован по этапам и включает: организационно-подготовительную работу, формирование и анализ информационной базы ПЦУ, разработку проекта программы, согласование, утверждение и запуск ЦП. Структуризация ЦП КИНФР по предметному содержанию основных разделов программы охватывает сводный раздел, проблемные разделы и ресурсную часть. При структуризации ЦП КИНФР в функциональном разрезе выделены прогнозно-аналитический, информационный, целевой, организационный и ресурсный блоки.

Уточнены сущность и задачи элементов ЦП КИНФР. Определены принципы и разработаны положения по формированию элементов организационной структуры субъекта ПЦУ инженерной инфраструктурой города, в том числе государственных заказчиков и руководителей программ, специализированных программных органов и структур. Отмечается необходимость совершенствования действующих положений, определяющих ответственность руководителей, операторов и других участников ЦП развития инженерной инфраструктуры на уровне города и региона. Обоснованы основные направления и формы финансирования, стимулирования реализации ЦП КИНФР города.

В диссертационном исследовании предусматривается оценка экономической и социально-экономической эффективности ЦП. Основными формами экономической эффективности данной программы являются финансовая и бюджетная. Установлено, что социально-экономический эффект воспроизводства и развития инженерной инфраструктуры города может рассматриваться в различных аспектах: прямой, косвенный, социальный. Для оценки эффективности ЦП развития КИНФР предложен комплексный показатель, основанный на исчислении прямых и косвенных доходов от реализации целевых программ.

6. Установлено, что ПЦУ КИНФР города должно осуществляться местными (городскими) и государственными органами власти и управления, программно-ориентированными органами. При этом образуется система матричных связей, изменяется структура управления и расширяется комплекс направлений и рычагов воздействия на процессы развития инженерной инфраструктуры.

Регулирование КИНФР города должно осуществляться на основе соблюдения определенных принципов, среди которых рассматриваются принципы целенаправленности, комплексности, системности, научности, адекватности, эффективности, минимизации рисков, динамичности, баланса интересов участников, легитимности.

В диссертационной работе регулирование процессов функционирования и развития КИНФР интерпретируется как совокупность форм и рычагов воздействия со стороны органов управления на деятельность субъектов данного комплекса с целью обеспечения устойчивого функционирования и развития данного комплекса. В диссертационном исследовании обоснована совокупность экономико-организационных рычагов регулирования процессов функционирования и развития КИНФР города на региональном и местном уровнях, включающая экономический и организационно-правовой блоки.

Определено, что деятельность городских органов управления инженерной инфраструктурой нуждается в регулировании и контроле со стороны органов государственной власти вышестоящих уровней. Разработаны положения, направленные на формирование специализированного органа, реализующего функции координации и контроля деятельности органов управления КИНФР.

В числе задач совершенствования ПЦУ инженерной инфраструктурой города отмечается необходимость интенсивного и широкомасштабного совершенствования нормативно-правовой и законодательной базы, а также необходимость более глубокого использования и совершенствования существующей методологии программно-целевого управления социально-экономическими системами и достижении других современной экономической науки.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования разработок и рекомендаций, направленных на повышение научной обоснованности ПЦУ КИНФР города в современных условиях. Это относится к совершенствованию обеспечивающих подсистем управления КИНФР, разработке целевых городских программ и организации управления программной деятельностью на муниципальном и региональном уровнях.