Программно-целевое управление развитием инфраструктуры города тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Аджигайтканов, Рашид Нарбекович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ИНФРАСТРУКТУРЫ ГОРОДА КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ.

1.1. Новые субъекты рыночных отношений и их роль в муниципальной социально-экономической системе.

1.2. Основные проблемы функционирования инфраструктуры города в новых условиях хозяйствования.

1.3. Факторы, влияющие на формирование целей социально-экономического развития инфраструктуры города.

ГЛАВА 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ИНФРАСТРУКТУРЫ ГОРОДА.

2.1. Цели и задачи управления развития инфраструктурой города.

2.2. Сущность и основные принципы программно-целевого управления развитием инфраструктуры города.

2.3. Организационный механизм разработки и реализации целевых программ развития инфраструктуры города.

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ КОМПЛЕКСНЫХ ПРОГРАММ.

3.1. Обоснование эффективности целевых комплексных программ.

3.2. Финансовое обеспечение целевых комплексных программ развития инфраструктуры города.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Программно-целевое управление развитием инфраструктуры города"

Для перехода России к полноценной системе рыночного хозяйствования требуются серьезные преобразования во всех сферах общества и экономики. Среди них все более важное значение приобретает совершенствование управления развитием города, которое должно осуществляться с помощью широкого спектра конкретных действий местной администрации, направленных на развитие его экономики и социальной сферы. При этом особое место отводится управлению развитием инфраструктуры города, от которой во многом зависит создание благоприятных условий и повышение уровня жизни его населения.

Достижение подобного положения предполагает проведение преобразований управления развитием города на основе системного подхода и создания программно-целевого управления по всей инфрастуктуре городского хозяйства. При таком понимании проблемы становится возможным принятие верных управленческих решений, наиболее полно отвечающих ходу развития с учетом особенностей и специфики конкретного города. Это достигается путем точного соизмерения выдвигаемых целей и принципов преобразований с условиями и ограничениями объекта управления, что объективно выдвигает необходимость оценки и постоянного поиска путей повышения эффективности программно-целевого управления развитием города. На этой основе становится возможным укрепление действия научно-поискового фактора, способствующего созданию условий экономического и социального роста города на базе обновления всей системы управления.

С другой стороны, следует учитывать управление именно развитием инфраструктуры, что требует переосмысления многих выводов и рекомендаций традиционной теории экономического развития с позиции специфики действия инфраструктуры, взаимосвязи с различными областями городского хозяйства, состава входящих структурных элементов и т.п. Тем самым становится наглядной необходимость научного обеспечения проводимых преобразований управления инфраструктурой города, способствующих возникновению непрерывных изменений рыночного типа, которые в целом создают направления развития эффективно функционирующей инфраструктуры города во времени и пространстве. При этом следует учитывать, что рыночная инфраструктура остается пока не достаточно изученной сферой деятельности, в организации и функционировании которой имеется много проблем и нерешенных задач. Все сказанное и определило выбор темы и свидетельствует об актуальности проведенного исследования.

Степень разработанности проблемы. Изучению проблем формирования, функционирования и развития инфраструктуры вообще и города в частности, были посвящены работы многих отечественных и зарубежных ученых-экономистов. Вопросы теории и методологии программно-целевого управления нашли отражение в трудах В.Ю Будавей, Н.И.Комкова, А.Р. Лейбкинда, Я.Рябова, Л.М.Чистова и др. авторов. Вопросам совершенствования инфраструктуры были посвящены работы ряда зарубежных авторов: Иохансена Р., Нурке Р., Пизенти А., Розен-штейн-Родана П. и др. В данном направлении работали отечественные исследователи, в том числе Белявский И.К., Карнаухов С., Капустин Е.И., Котилко В.В., Красновский В.П., Федько В.П., Шарипов А.Ю., Шумаев В. и др.

В области разработки методического аппарата управления формированием и развитием инфраструктуры были опубликованы научные труды таких отечественных исследователей, как Баскин А.И., Бутов В.И., Гарнов А.П., Гребнев Е.Т., Ке-това Н.П., Киселева Т., Муханова Е.Б., Нестеров Н.А., Одесс В., Платонов В, Прокофьев В., Тощенко Ж. и др.

Однако многие вопросы управления развитием инфраструктуры города изучены еще недостаточно, что негативно отражается на практических аспектах данной проблемы. Сравнительно слабо отражен рыночный аспект, особенности переi ходной экономики, отсутствуют четкие методические положения по созданию программно-целевого управления развитием инфраструктуры города. Неполно отражена специфика ее развития и механизм управления данным процессом. Все это и предопределило цель, задачи и направления настоящего исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка и уточнение теоретических и методических положений создания программно-целевого управления развитием инфраструктуры города и выбора реальных направлений повышения эффективности целевых комплексных программ.

В соответствии с целью исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- изучение сущности, особенностей и составных элементов инфраструктуры города с позиции действия рыночных отношений в муниципальной социально-экономической системе;

- уточнение факторов, влияющих на формирование целей социально-экономического развития инфраструктуры города;

- определение условий эффективного функционирования системы программно-целевого управления развитием инфраструктуры на этапе укрепления социально ориентированной рыночной экономики;

- определение состояния и тенденций развития инфраструктуры города в депрессивном трудоизбыточном регионе;

- теоретическое и методическое обоснование функционирования и совершенствования организационного механизма разработки и реализации целевых программ развития инфраструктуры города;

- обоснование системы показателей оценки эффективности отдельных целевых программ и комплексной программы развития инфраструктуры города в целом;

- уточнение методических положений финансового обеспечения целевых комплексных программ развития инфраструктуры города.

Предметом исследования является совокупность теоретических, методических и практических вопросов программно-целевого управления развитием эффективной инфрастуктуры города.

Объектом исследования выступает инфраструктура городов России в целом и Республики Дагестан.

Теоретической и методологической основой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых в области инфраструктуры вообще и города в частности, а также программно-целевого управления разного рода объектами.

В процессе проведения исследования были использованы методы анализа и синтеза, логического анализа, системного анализа, экономико-статистического анализа и другие общенаучные методы.

Информационное обеспечение диссертации составили законодательные и нормативные акты органов власти Российской Федерации и Республики Дагестан по ведению городского хозяйства, статистические сборники, рабочие материалы министерств и ведомств РФ и РД. В работе использовались материалы, опубликованные по проблематике исследования в монографиях и периодической печати.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании и уточнении теоретических и методических положений формирования программно-целевого управления, а также организационного механизма разработки и реализации целевых программ развития инфраструктуры города с учетом требований социально ориентированной рыночной экономики.

К основным результатам, составляющим научную новизну исследования, можно отнести следующие:

- уточнено содержание новых объектов рыночных отношений в муниципальной социально-экономической системе;

- установлены особенности действия программно-целевого управления развитием инфраструктуры города, обусловленные сложившимися хозяйственными связями, процессами развития рыночных отношений и спецификой города;

- разработаны теоретические и методические положения выбора целей и задач управления развитием инфраструктуры города, исходящих из интенсификации экономики посредством муниципальных средств и создания материальной основы улучшения жизни населения;

- разработаны методические положения и рекомендации оценки эффективности целевых программ с учетом интегрального эффекта и совокупных затрат на длительный период;

- обоснована организационная структура программно-целевого управления развитием инфраструктуры города на основе управления проектами, осуществляемого с применением координационного или матричного принципа;

- определены основные направления повышения эффективности территориальных целевых комплексных программ развития инфраструктуры;

- предложена система финансового обеспечения целевых комплексных программ развития инфраструктуры города, способствующая интеграции усилий и средств местной администрации и предприятий, расположенных на его территории и заинтересованных в реализации программы.

Практическая значимость проведенного диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы в качестве теоретической и методической базы при разработке и реализации целевых комплексных программ развития городов региона, а также выявления направлений повышения эффективности их применения на конкретной территории.

Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались на научных и научно-практических конференциях Дагестанского государственного технического университета, Дагестанского государственного университета и Института социально-экономических исследований ДНЦ РАН в 2001-2002 годах.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Аджигайтканов, Рашид Нарбекович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Углубление и расширение рыночных отношений в условиях постиндустриального общества выдвигает необходимость не простого восстановления управляемости отраслями и сферами экономики, а подъема на новый качественный уровень всей системы управления. Нормально действующая, т.е. в соответствии с закономерностями развития общества и рыночной экономики, инфраструктура города способствует возникновению условий эффективного обмена, что выступает основой успешного развития всего городского хозяйства и повышения жизненного уровня населения. В настоящее время для решения этих и вновь выдвигаемых задач управления инфраструктурой нужны конкретные сдвиги в исследованиях рассматриваемого вопроса, связанные с апробированием имеющихся и предлагаемых разработок для действующих хозяйственных систем, независимо от масштабов и сложности городского хозяйства.

С данной точки зрения значительное внимание в исследовании уделено раскрытию содержания и сущности инфраструктуры города при действии рыночных отношений. Она рассматривается с позиции, что город является одним из центров какого-либо территориально-административного образования, который, выступая субъектом хозяйствования и местом концентрации рыночных сделок, становится для окружающего пространства местом тяготения периферийного окружения. Индивидуальность каждого города определяет ориентацию его социально-экономического развития и отражает влияние различных факторов на принятие решений о разработке и реализации программ комплексного развития соответствующей территории. Выполнение этой сложной и важной задачи требует создания определенных форм взаимодействия муниципального аппарата с частным сектором и индивидуальными потребителями. i

2. Ввиду неодинаковых возможностей отдельных областей городского хозяйства адаптироваться к рыночным условиям, коммерческие ожидания по отношению к объектам собственности приобретают дифференцированную форму. Иными словами, использование объектов собственности города варьируется от некоммерческого до чисто коммерческого. При этом последнее характеризуется опосредованным социальным назначением, которое предполагает коммерческую деятельность, предназначенную для реализации социальных общегородских задач на некоммерческой основе. Подобная взаимосвязь видов деятельности рыночного и нерыночного характера отражается на формировании городской инфраструктуры, в которой имеют место отрасли традиционных видов деятельности и трансак-ционной направленности, связанные с вновь формирующимися отраслями. К ним следует отнести, по нашему мнению, финансовые и кредитные институты государственной и частной собственности, информатику, средства связи и коммуникации, получившие новое социально-экономическое обеспечение. Качественно новое значение приобретают сферы обслуживания населения (туризм, медицинские услуги экстракласса), физкультура, спорт и культура, получившие принципиально новое деление на сферы регионального и международного уровней.

3. Главной проблемой развития инфраструктуры на этапе перехода к рыночной экономике выступает несоответствие между функциями, которые должна выполнять инфраструктура города, и требованием рынка о повышении доходности любой отрасли городского хозяйства. Общее решение данной проблемы сводится к совмещению интересов города как субъекта и объекта хозяйствования. Подобный подход к развитию инфраструктуры практически сводится к способности города покрывать убытки в одних отраслях за счет результатов деятельности других, что возможно путем взаимных уступок, которые допускает региональная политика доходов.

Реальность достижения такого положения в рамках города обуславливается наличием рыночного пространства, которое необходимо рассматривать, как показало проведенное исследование, в разрезе нескольких секторов. Такой подход позволяет концентрировать внимание на той или иной части воспроизводства муниципального хозяйства и строить политику эффективного функционирования всех составляющих инфраструктуры города, максимально приближённую к условиям конкретного региона.

4. Для крупных городов характерно следующее функциональное разделение отраслей:

- отрасли, выполняющие централизующие административные функции;

- градообразующие базы;

- градообслуживающие базы.

Анализ отраслевой структуры многих городов подтверждает объективность такого подхода и его реальное значение для обеспечения развития муниципальных социально-экономических инфраструктур в условиях многообразия форм собственности. В частности, как показало проведенное исследование, для столицы РесI публики Дагестан (г. Махачкала) согласование разнонаправленных интересов осуществляется в рамках системы отраслей общегородского значения, исходя из аналитической проработки условий обеспечения экологической безопасности проживания.

5. Основным фактором, влияющим на развитие и эффективное функционирование городской инфраструктуры, является нормативно-правовое обеспечение происходящих преобразований. В процессе социально-экономического развития среди нормативно-правовых правил установления взаимоотношений, для которых правовое оформление создаёт прецеденты легитимного и нелегитимного осуществления, выделяют две основные фуппы:

- обеспечивающие возможность свободного выбора любого способа самореализации;

- система всеобщих обязательных правил взаимоотношений физических и юридических субъектов во всех сферах жизнедеятельности города.

Обе группы правил создают общую сферу взаимоотношений, которые государственные и региональные органы готовы признать в качестве своих обязательств защиты, включая жёсткие административные методы. Закрепление защищаемых норм, по нашему мнению, определяет границу между легальными и криминальными действиями и намерениями. Необходимо постоянное расширение правового поля для обеспечения нормального доступного режима функционирования соответствующих объектов инфраструктуры города, а также частных и государственных институтов. '

6. Проведенный в ходе исследования анализ системы управления развитием инфраструктуры города выявил сложный уровень ее организации, непосредственно находящейся под влиянием множества факторов внутренней и внешней среды. Поэтому в рамках действующей системы управления народным хозяйством, по нашему мнению, необходимо осуществление прогнозируемого программно-целевого планирования развития города.

Ориентация управления на запросы потребителей в целях социально-экономического развития города предопределяет необходимость новой методологии построения и развития организационных структур управления инфраструктурой города, в основе которой будут находиться представления об изменяющейся роли городских инфраструктур в жизнеобеспечении населения и взаимодействии различных уровней городской администрации с органами государственного управления.

7. Анализ отечественного и мирового опыта позволяет сделать предположение о том, что основной тенденцией развития организационных структур управления развитием городов и регионов становится сочетание линейно-функциональных и программных форм, опирающихся на принципы матричного управления. Оно позволяет обеспечить воздействие местных органов власти и управления на все элементы инфраструктурного комплекса различных форм собственности, осуществляемое во взаимодействии с государственными структурами, государственными и негосударственными организациями и общественностью. В работе предлагается схема взаимодействия целевого и линейно-функционального управления развитием инфраструктуры города.

Формирование такого рода организационной структуры, состав ее элементов и связи между ними определяет механизм функционирования системы управления. В сложившихся условиях его действие способствует сохранению принципа единоначалия, предотвращению возникновения серьезных противоречий при выполнении различных программ, повышению устойчивости и гибкости управления инфраструктурой города.

8. Реализация комплексного планирования социально-экономического развития города предполагает системную увязку процессов принятия решений на всех уровнях хозяйственной иерархии (отраслевом, территориальном и программно-целевом). С другой стороны, важным условием интенсификации развития инфраструктуры города является взаимоувязанное совершенствование всех звеньев системы управления: прогнозирования, планирования, организационной структуры, правовых средств и информационного обеспечения. При этом предметом прогнозирования должна стать программа действий по обоснованию долгосрочных мероприятий социально-экономического развития города.

При таком подходе к программно-целевому управлению развитием инфраструктуры, на наш взгляд, действующий хозяйственный механизм должен подстраиваться под реализацию программ, а не наоборот, как принято в настоящее время.

9. Важнейшей количественной и качественной характеристикой разработки и реализации целевых программ развития инфраструктуры является экономическая и социальная эффективность проводимых мероприятий, что свидетельствует о необходимости обоснования эффективности затрат в процессе реализации программно-целевых методов планирования и управления. Специфика оценки затрат и результатов преобразования городской инфраструктуры проявляется в отражении конечной продукции всего комплекса, а не отдельных предприятий или организаций, что связано с особеннос+ями объекта и предмета планирования.

Целевые комплексные программы развития инфраструктуры города предполагают длительные затраты и длительную отдачу. С учетом этого рациональным, по нашему мнению, может быть использование метода определения чистой текущей стоимости как разницы между суммой денежных поступлений для реализации программы и дисконтированных текущих стоимостей всех затрат.

10. Фактическое значение эффекта от реализации целевой комплексной программы развития инфраструктуры города, как показало проведенное исследование, определяется по суммарной величине дополнительных доходов (прямых и косвенных). С учетом этого эффективность программы рассчитывается как отношение суммарной величины доходов к суммарным затратам, в состав которых входят оценки применяемых финансовых, материально-технических, организационных, информационных, нормативно - юридических, кадровых ресурсов и затрат социально-психологического обеспечения с учетом обобщенного минимального критерия учета рисков при реализации программных проектов, связанных с изменениями величины ресурсов определенного вида.

Оценка эффективности целевых комплексных программ развития инфраструктуры необходима, но недостаточна для достижения желаемых результатов реализации программы. Важно соблюдать условия эффективного функционирования инфраструктуры города, к которым в работе отнесены следующие: наличие оптимального уровня эффективности; соблюдение пропорциональности; обеспечение устойчивости развития социально-экономического комплекса города; развитие в обществе социальной защищенности.

11. Дальнейшее совершенствование финансового обеспечения целевых программ развития городской инфраструктуры, как показало проведенное исследование, связано с созданием в городе территориальных внебюджетных фондов или фондов финансовых ресурсов районных управ. Основным источником поступлений в такие фонды является торговый сбор с предприятий малого бизнеса, что предполагает создание благоприятных условий для его развития на территории города.

При таком подходе к управлению развитием инфраструктуры объектами регулирования выступают предприятия и организации инфраструктуры города, экономические и социальные процессы в различных комплексах, целевые программы развития всех подразделений инфраструктуры. В результате становится возможным осуществлять регулирование деятельности любых объектов инфраструктуры независимо от форм собственности, видов хозяйствования и ведомственной принадлежности, а также обеспечивать проведение эффективных программных мероприятий.

12. Важной стороной разработки и реализации целевой программы развития инфраструктуры города является осуществление постоянного контроля, исходя из целей и задач программно-целевого управления. Он должен начинаться уже на стадии разработки планов, когда проверяется полнота обеспеченности программ ресурсами и источниками их формирования. Контроль охватывает все текущие операции, а также деятельность организаций-исполнителей программы. Такой подход позволяет контролировать правильность и эффективность использования средств, соблюдение норм расходов, законность оплаты труда и т.д.

В связи с тем, что развитие инфраструктуры города охватывает значительное количество разнообразных направлений, все более возрастает значимость управленческих инноваций. Укрепление территориального принципа управления в сочетании с программно-целевыми методами делает возможным эффективное стратегическое управление городом, функционированием и развитием его инфраструктур, полнее учитывать весь комплекс факторов, влияющих на процесс формирования, распределения и использования финансовых и трудовых ресурсов. На этой основе становится возможным укрепление комплексного регионального и муниципального развития инфраструктуры различного вида и назначения. В совокупности функционирование всех ее систем и элементов обеспечивает выполнение главной цели - удовлетворение потребностей населения города.