Распределение природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниями: мировой опыт и российская практика тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Распределение природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниями: мировой опыт и российская практика"

На правах рукописи

Шалумов Захар Борисович

Распределение природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниями: мировой опыт и российская практика

Специальность: 08.00.14 - Мировая экономика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2003

Работа выполнена на кафедре Мировой экономики Государственного университета управления

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Волошин В.И.

Официальные оппоненты:

Д.Э.Н., проф. Куприянов А.Б. к.э.н. Шеремета А.В.

Ведущая организация:

Дипломатическая академия МИД РФ

Защита состоится 22 декабря 2003 года на заседании Диссертационного совета Д 212.049.11 в Государственном университете управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, д.99, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан «_» ноября 2003 года.

Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат экономических наук,

доцент

Абрамова Л.Д.

2.00 <: - А \J777

Общая характеристика работы

Актуальность исследования. В настоящее время нефтегазовый комплекс (НТК) - одна из немногих отраслей современной российской экономики, которая демонстрирует устойчивый рост и чья продукция пользуется спросом на мировом рынке. Более того, НТК является крупнейшим донором госбюджета и обеспечивает значительную долю валютных поступлений страны. Подобная зависимость экономики от НТК делает страну заложницей конъюнктуры мировых рынков сырья. В периоды высоких цен на энергоресурсы создается иллюзия устойчивого экономического развития, так как накачка «нефтяными» деньгами оказывает посредством эффекта мультипликатора благотворное влияние на развитие всей экономической системы. Когда же наступает период низких цен на энергоресурсы, страна сталкивается с серьезными проблемами с наполнением госбюджета, поддержания курса национальной валюты, выплат по внешним и внутренним долгам и многими другими. Возникновение подобной ситуации связано с тем, что интересы нефтегазовых компаний и государства во многом не совпадают. Современная российская действительность такова, что львиная доля сверхдоходов от эксплуатации природных ресурсов России остается в распоряжении нефтегазовых компаний, хотя природные богатства принадлежат всему обществу. Эти сверхдоходы нринято обозначать понятием «природной ренты». В настоящее время природная рента поступает в распоряжение государства .лишь частично, в виде налоговых платежей. Значительная часть природной ренты остается за рубежом. Ни для кого не секрет, что капитал, утекающий из России, носит по большей части сырьевой характер. Та же часть капитала,

добывающих производств, что приводит к увеличению сырьевой направленности российской экономики. _

В этих условиях особенно актуальной проблемой представляется

которая возвращается в Россию, инвестируется в основном в расширение

определение механизмов, с помощью

обеспечить перераспределение природной ренты таким образом, чтобы в выигрыше оказалось все российское общество, а не только нефтегазовый бизнес.

Целью исследования является комплексное рассмотрение в теоретическом и прикладном плане проблем, связанных с изъятием природной ренты у нефтегазовых компаний, изучение мирового опыта в этой области, выявление возможных путей нахождения оптимального баланса интересов государства и нефтегазовых компаний в данном контексте.

Достижение указанной цели предполагает постановку и последовательное решение следующих основных задач:

рассмотрение теоретических вопросов, связанных с рентными отношениями;

классификация моделей взаимодействия государства и частного бизнеса в недропользовании;

изучение мирового опыта распределения природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниями; выявление характерных особенностей различных подходов к разделу доходов от эксплуатации природных ресурсов; рассмотрение российского опыта реализации рентных отношений;

анализ российской нормативно-правовой базы, регулирующей рентные отношения;

выявление недостатков российской системы недропользования и путей их преодоления;

выработка предложений в области совершенствования взаимоотношений российского государства и частного бизнеса по поводу раздела природной ренты.

Объектом исследования работы являются вопросы рентных отношений между государством и нефтегазовым бизнесом.

Теоретической и методологической основой работы послужили фундаментальные исследования ведущих российских и зарубежных ученых и специалистов в области мировой экономики, таких как О.Т. Богомолов, А.Д. Некипелов, P.C. Гринберг, А.П. Кирееев, И.П. Фаминский, в области рентных отношений - Д.С. Львов, Ю.В. Разовский, B.C. Немчинов, а также в области топливно-энергетического комплекса - таких как A.A. Конопляник, В.Ю. Алекперов, С.З. Жизнин, C.B. Колчин, В.В. Ремизов и других.

Информационно-статистическая база исследования. Основными источниками статистических материалов, использованных в диссертации послужили специализированные периодические и справочные издания официальных органов зарубежных стран, международных организаций, российских и зарубежных научно-исследовательских институтов и крупнейших мировых и российских компаний топливно-энергетического комплекса. К ним относятся Управление информации в области энергетики США, Комитет ООН по торговле и развитию, Институт международных экономических и политических исследований РАН, Институт экономики переходного периода, BP-Amoco, Shell, Chevron, Unocal, Texaco, ЛУКойл, ЮКОС, Газпром, Сибнефть и др. Также широко использовались материалы специализированных изданий, обзоры и доклады общественных и коммерческих организаций.

Научная новизна диссертационной рабо!Ы связана с исследованием актуальной проблемы изъятия природной ренты на благо всего общества. В развитие сформулированной выше научной новизны автором получены следующие научные результаты:

рассмотрена и изучена классификация моделей взаимодействия государства и частного бизнеса в недропользовании, в основу которой положено деление на лицензионный и договорной режимы;

обобщен мировой опыт государственной политики в отношении раздела природной ренты с выявлением

особенностей, характерных для стран с различными стадиями экономического и политического развития; обоснована необходимость использования договорных отношений с нефтегазовым бизнесом в период становления рыночной экономики при постепенном переходе к лицензионной системе по мере формирования зрелых рыночных институтов;

выявлена целесообразность перехода от налогообложения нефтегазового сектора на основе роялти к налогообложению прибыли;

внесено предложение о необходимости формирования за счет рентных платежей специализированных государственных фондов, чьи средства могут быть направлены на финансирование госбюджета в периоды низких мировых цен на энергоресурсы, структурную перестройку экономики, развитие дотационных регионов.

Практическая значимость работы состоит в доведении выводов автора до стадии конкретных рекомендаций российским официальным органам, занимающимся налоговой и финансовой политикой, а также вопросами недропользования.

Данная работа также может оказаться полезной для специалистов и научных коллективов, занятых проблемами недропользования, налогового регулирования, для студентов и преподавателей.

Апробация работы.

Диссертация выполнена на кафедре Мировой экономики Государственного университета управления и прошла апробацию на заседаниях кафедры. Результаты проведенного исследования вошли в-отчет кафедры о выполненной научно-исследовательской и педагогической работе за 2003 г.

Структура работы

Введение

Глава 1. Теоретические основы возникновения и распределения природной ренты

1.1.Основные понятия рентных отношений в контексте современной экономической теории

1.2. Классификация моделей взаимодействия государства и частного бизнеса в недропользовании

I 1.3. Соотношение государственных и рыночных рычагов в распределении природной

ренты

Глава 2. Мировой опыт распределения природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниями

2.1. Промышленно развитые страны

2.2. Развивающиеся страны

2.3. Страны с переходной экономикой

Глава 3. Совершенствование механизмов перераспределения природной ренты в нефтегазовом комплексе России

3.1. Российский опыт реализации рентных отношений

• 3.2. Экономико-правовые вопросы регулирования недропользования в России

3.3. Рационализация взаимоотношений российского государства и частного бизнеса в области недропользования

Заключение

Список литературы

Основное содержание работы Во введении обосновывается актуальность темы исследования, цель ■ и задачи работы, научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе рассматриваются теоретические основы рентных отношений, классифицируются модели взаимодействия государства и частного бизнеса, а также определяется соотношение государственных и рыночных рычагов в распределении природной ренты.

Проблемы рентных отношений интересовали еще классиков экономической теории. Основные понятия, связанные с рентой, претерпели с тех пор некоторые изменения.

Адам Смит считал ренту порождением монополии, вытекающей из собственности на землю. Согласно теории Давида Рикардо, рента образовывается исходя из того, что земельные участки различаются по плодородию и месторасположению, площади земель, лучших по плодородию и месторасположению, ограничены и того, что земельные участки являются частной собственностью. Производители на лучших землях получают, кроме обычной прибыли, добавочную прибыль, которую присваивает собственник земли. Этот доход - земельная рента. В дальнейшем с развитием экономической науки понятие ренты было расширено. Рентный доход от земледелия стал рассматриваться как один из видов природной ренты. Позднее рентой стал обозначаться доход не только от природных ресурсов, но и от капитала. А. Маршалл определяет доход от природы как «рента», а доход, извлекаемый из созданных человеком машин и орудий производства -как «квазирента».

К. . Маркс классифицировал ренту как- абсолютную и дифференциальную. Абсолютная рента образуется на наихудшем участке земли исходя только из частной собственности на него. На участках с более плодородными почвами и более выгодным местоположением владельцы получают дополнительный доход, помимо абсолютной ренты, который обозначается как дифференциальная рента. Она в свою очередь подразделяется на дифференциальную ренту I и дифференциальную ренту II в зависимости от того, что является причиной ее возникновения - различия в плодородии и местоположении участков земли (недр) или различия в производительности дополнительных вложений капитала в один и тот же участок.

Проблема рентных отношений привлекла внимание российских экономистов еще в советский период. Особый акцент делался на природоэксплуатирующих отраслях промышленности, таких как газовая, нефтяная, горнодобывающая. Одним из наиболее заметных специалистов в вопросах рентных отношений был академик B.C. Немчинов. Под рентой B.C.

Немчинов понимал часть стоимости прибавочного продукта, образуемой разностью между рыночной зональной и индивидуальной стоимостью продукта.

В настоящее время многие экономисты под рентой понимают доход, избыточный по сравнению с достигаемым при нормальном функционировании предпринимателя в рыночных условиях. Эта категория обозначается понятием экономическая рента.

Основной проблемой в вопросе рентных отношений является определение величины горной ренты, которая должна изыматься на благо всего общества, и прибыли, которая должна оставаться у предприятия. Многие современные ученые предлагают определять процент природной ренты в прибыли предприятия путем вычитания из нормы прибыли предприятия средней процентной ставки с учетом инфляции и риска.

На наш взгляд, наиболее адекватным на сегодняшний день методом исчисления ренты, представляется денежная оценка месторождения на базе чистой текущей стоимости (net present value - NPV). Хозяйственная деятельность в сфере недропользования, как и в большинстве других видов бизнеса, отражает экономический компромисс между риском и доходами в форме денежных потоков - полученных и израсходованных фондов.

Данным метод предполагает раздел дифференциальной горной ренты на ренту первого и второго рода. Рента первого рода должна доставаться государству, рента второго рода - инвестору. Часть горной ренты, определяемая природными качествами объекта, должна принадлежать государству, так как оно является собственником недр. Часть, образующаяся в результате предпринимательской деятельности инвестора, должна оставаться у него. Метод раздела горной ренты на долю государства и долю инвестора должен быть закреплен в законе и не должен зависеть от субъективизма органов, принимающих соответствующее решение. Такой принцип недропользования авторы метода называют рентным.

Метод раздела ренты между государством и инвестором сводится к максимизации единой целевой функции - чистой текущей стоимости КРУ с последующим разделом произведенного продукта на доли участников.

Во взаимоотношениях государства и частного бизнеса в области разработки природных ресурсов мировая практика показывает, что можно выделить два основных подхода: лицензионный и договорной. В большинстве стран мира принята одна система доступа к недрам: лицензионная или договорная.

Лицензионный подход действует на основе административного права, т.е. с помощью нормативных актов и распоряжений. Государство распределяет лицензии на конкурсной основе. Право собственности на разрабатываемые месторождения принадлежит государству, за лицензиатом остается право собственности на добываемые углеводороды.

Главное отличие договорного подхода от административного состоит в том, что между компанией-подрядчиком и государством заключается договор, и их взаимоотношения переходят в гражданско-правовую плоскость. К основным формам договорного подхода можно отнести договор концессии, соглашение о разделе продукции (СРП) и сервисное соглашение.

Применение договорного или административного подхода в отношениях между государством-собственником минеральных ресурсов и добывающей компании в значительной мере, как показывает мировая практика, зависит от степени развития демократии в принимающей стране. В странах со зрелыми демократическими институтами наибольшее распространение получил административный подход в виде лицензионного режима использования недр. В тех же странах, где преобладают авторитарные формы правления, как правило, применяется договорной подход - концессии, СРП, сервисные соглашения. Это объясняется тем, что первую группу стран отличает достаточно зрелая и давно сформировавшаяся рыночная среда, устоявшаяся законодательная база и, как следствие, стабильный налоговый режим. Во второй же группе стран добывающие

компании стремятся установить с принимающим государством договорные отношения, которые позволяют более надежно и на достаточно продолжительный срок зафиксировать условия ведения бизнеса со страной-хозяйкой минеральных ресурсов, что позволяет им оградить себя от возможных рисков, связанных с непредсказуемостью политического и экономического режима в принимающих странах.

Вторая глава посвящена анализу мирового опыта распределения природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниями. Рассмотрен опыт государств, которые относятся к основным страновым группам - промышленно развитым, развивающимся и странам с переходной экономикой.

Опыт промышленно развитых стран представлен Норвегией, Великобританией, США и Австралией.

В Норвегии доля нефтяного сектора в ВВП составляет более 20%, в экспорте же она превышает 45% , что определяет его ключевую роль в экономике страны. Главной целью правительственной политики в области нефти служит то, чтобы максимально возможная доля доходов от нефти доставалась всему обществу. Осуществлению указанной цели способствует целый комплекс мер государственного участия и регулирования. В основе взаимодействия государства и добывающих компаний лежит лицензионный режим.

Интересы государства осуществляются через механизм, так называемого «прямого финансового участия государства». Этот механизм был введен в действие 1 января 1985 г., когда доля участия государственной нефтяной компании в проектах по освоению норвежских шельфовых

месторождений была разделена на государственную часть (прямое финансовое участие государства) и на часть, принадлежащую 81аЫ1. Помимо 81аий1, в норвежских нефтегазовых проектах участвуют зарубежные компании. Лицензии, как правило, выделяются группам компаний. Их доли в

проектах определяет государство. Проекты реализуются в форме консорциумов.

Налогообложение нефтяной промышленности основывается на стандартном налоговом законодательстве в отношении доходов корпораций. Обычный налог на прибыль корпорации (corporate income tax) составляет 28%. Но так как нефтедобыча является эксплуатацией природной ренты и поэтому сверхприбыльна, эта отрасль промышленности облагается специальным налогом в размере 50% от прибыли, помимо налога на прибыль корпораций.

Для управления доходами от нефти в 1990 г. был создан Правительственный нефтяной фонд. Доходную часть фонда составляют рассмотренные финансовые потоки от нефтяного бизнеса, а также доходы от инвестиционной деятельности фонда. Расходами фонда являются ежегодные трансферты Министерству финансов в соответствии с потребностью покрыть дефицит бюджета. Капитал фонда выступает в качестве буфера, который обеспечивает свободу маневра для экономической политики в случае падения цен на нефть или спада деловой активности.

В Великобритании также используется лицензионный режим разработки нефтегазовых ресурсов. За выдачу лицензий отвечает Департамент торговли и промышленности.

Налоговый ре» им в отношении нефтегазовых проекгов в Великобритании периодически совершенствуется в целях достижения баланса между получением государством справедливой доли доходов от добычи углеводородов и обеспечением долгосрочных инвестиций в проекты на Северном море. В апреле 2002 г. был введен дополнительный налог на доходы от добычи нефти и газа. Ставка данного налога составляет 10% в дополнение к 30%-му налогу на прибыль корпораций и исчисляется от той же налогооблагаемой базы. Дополнительным налогом облагаются только корпорации, ведущие добычу нефти и газа.

кроме упомянутых налогов, нефтегазовые компании уплачивают роялти в размере 12,5% валовой стоимости нефти и газа, добытых на лицензионной территории, за исключением затрат, связанных с транспортировкой, очисткой и первичным хранением нефти и газа (в настоящее время роялти отменены для всех месторождений, разработка которых одобрена после 1 апреля 1982 г. в связи с переходом к налогообложению на базе прибыли); налог на нефтяные доходы -специальный налог на месторождение, который призван изымать сверхприбыль от добычи нефти и газа (данный налог не взимается с месторождений, разработка которых одобрена после 16 марта 1993 г.); ренталс - ежегодный сбор с держателя лицензии, взимается по прогрессивной шкале с квадратного километра лицензионной территории.

Основой государственного регулирования нефтяного бизнеса в США является государственный надзор Министерством энергетики за деятельностью крупнейших (Majors) нефтегазовых компаний посредством обработки и анализа сложного комплекса данных в рамках Системы финансовой отчетности (СФО) (Financial Reporting System - FRS). Главным инструментом государственного регулирования нефтяного бизнеса в США является гибкая налоговая политика. Сложность американской системы налогообложения нефтяных компании состоит не в составе налогов (3 основных налога: роялти, налог иа добычу и налог на прибыль), а в определении налоговой нагрузки, которая существенно меняется в зависимости от многих факторов (условия добычи, местное законодательство и т.п.).

Особенность американского недропользования состоит в том, что собственник участка земли является и собственником полезных ископаемых, которые находятся в его недрах. Собственник участка платит налог на собственность исходя из стоимости участка с учетом стоимости запасов полезных ископаемых. Этот налог стимулирует более полное изъятие жидкого топлива из недр вместо экстенсивного расширения территорий, на

которых ведется нефтедобыча. Добывающим компаниям нет смысла увеличивать доказанные запасы, за которые придется платить больший налог. Этим объясняется то обстоятельство, что доказанные запасы нефти американских компаний в несколько раз меньше российских.

Однако в США значительная часть нефтегазовых ресурсов залегает на суше в пределах земель, находящихся или в собственности федерального правительства, или в собственности индейских племен, а также на шельфе. Одна треть объемов природного газа и более одной пятой объемов нефти, добываемой в США, извлекаются с таких территорий. Процессами освоения этих минеральных ресурсов руководит Служба Управления Полезными Ископаемыми в составе Министерства Внутренних Дел (U.S. Department of the Interior's Mineral Management Service - MMS). MMS предоставляет права на разведку и разработку нефтегазовых ресурсов в пределах данных участков частным компаниям; в свою очередь, нефтегазовые компании платят федеральному правительству за аренду, а также роялти с добываемых на этих участках нефти и газа. Для континентальных месторождений роялти составляет 1/8, а для шельфовых -1/6 добытых углеводородов.

В Австралии в основе взаимоотношений государства и нефтегазового бизнеса лежит лицензионный режим. Компании могут вести деятельность по добыче углеводородов только после выдачи правительством так называемого «Native Title» (лицензии). Процесс рассмотренt я заявок занимает до трех лет. Свою долю доходов от нефтегазовой деятельности государство получает посредством налогов и сборов. К основным элементам налогового режима в нефтегазовом комплексе Австралии относятся: налог на ресурсную ренту, акциз на нефть, роялти. Кроме указанных специфических налогов, нефтегазовый сектор страны уплачивает налог на прибыль в размере 36%.

В качестве примера развивающихся стран взят опыт таких стран, как Египет, Индонезия, Нигерия, Саудовская Аравия, Кувейт и Иран. _

В Египте разработка нефтяных месторождений осуществляется на основе соглашений о разделе продукции. Оно заключается между

государственной нефтяной компанией EGPC с одной стороны, и зарубежной нефтяной компанией (контрактор) - с другой. По поводу каждого соглашения издается специальный закон. В соответствии с ним контрактор обязуется нести все риски, связанные с геологоразведкой. Контрактор возмещает все свои расходы на разведку из доли нефти, которая называется Cost Recovery Crude s Oil (CRCO). Контрактор получает и распоряжается CRCO. Если стоимость

этой нефти превышает реальные расходы, подлежащие возмещению, контрактор обязан оплатить разницу EGPC. Стоимость CRCO отражает превалирующую рыночную цену. Доля CRCO не может превышать 40% добываемой нефти.

Контрактор облагается налогом на прибыль корпораций (corporate income tax), который составляет для нефтедобывающих компаний 40,55%. Однако соглашение обычно содержит положение о том, что доля нефти EGPC включает в себя количество нефти, равное налоговой нагрузке на . контрактора. Все налоги, уплаченные EGPC в пользу контрактора, рассматриваются как прибыль контрактора. Персонал контрактора также уплачивает подоходный налог.

Раздел нефти осуществляется в зависимости от величины коэффициента R (накопленные доходы контракгора деленные на инвестиции контрактора). С ростом коэффициента R доля подрядчика уменьшается.

В индонезийском энергетическом секторе правительство играет главную роль. Закон о нефти 1960 г. гласит, что только национальные предприятия могут разрабатывать нефть и природный газ. Вся деятельность, , связанная с нефтью и газом, находится в ведении Министерства энергетики и

природных ресурсов, которое формирует и проводит энергетическую политику i, страны.

В Индонезии действует государственная нефтегазовая компания Pertamina. Национальным законом на нее возложены функции по обеспечению страны необходимым количеством нефтепродуктов. Эта задача выполняется с помощью соглашений о разделе продукции (СРП).

В Нигерии используются два типа отношений между иностранными инвесторами и Нигерийской национальной нефтяной компанией (NNPC): Совместные операционные соглашения и СРП.

Согласно Совместным операционным соглашениям, партнеры делят затраты на нефтяные операции в соответствии с их акционерными долями. Каждый партнер может отдельно отчуждать свою долю добываемой нефти. Партнеры также уплачивают налог на нефтяные доходы и роялти. Доля NNPC в совместных предприятиях составляет 55-60%.

Второй тип отношений с иностранными инвесторами - СРП, практикуется в отношении удаленных от берега шельфовых месторождений, либо месторождений, расположенных в труднодоступных районах страны. Обычный срок действия СРП составляет 30 лет, который включает в себя десятилетний разведочный период. Контрактор несет все разведочные расходы, а в случае, если нефть обнаружена, также несет расходы по добыче. Если же нефть не обнаружена, контрактору не компенсируются разведочные расходы. Нефть, добытая на условиях СРП, разделяется следующим образом. Налоговая нефть - для уплаты налогов, роялти и концессионных платежей правительству. Затратная нефть - для возмещения контрактору капитальных инвестиций и операционных расходов в пределах определенных лимитов. Прибыльная нефть - добытая нефть минус налоговая и затратная нзфть, она разделяется можду контрактором и NNPC. По каждому проекту заключается соглашение, в котором фиксируются индивидуальные условия раздела продукции и налогообложения.

В Саудовской Аравии нефтяная отрасль, как и большая часть экономики в стране, находится под жестким государственным контролем. Монополия на добычу нефти в стране принадлежит государственной компании «Saudi Aramco». В отличие от нефтяного сектора, в котором иностранные компании могут выполнять лишь сервисные контракты, газовый сектор недавно был открыт для зарубежного капитала. Основной формой участия западных компаний предполагаются сервисные соглашения. Но

переговоры по поводу формы взаимодействия добывающих компаний с государством продолжаются.

В Кувейте в настоящее время участие иностранного капитала в нефтяной промышленности ограничено техническим содействием, строительством и обслуживанием в соответствии с разовыми контрактами. Кувейтской Конституцией запрещены любые концессии, которые предоставляют права на природные ресурсы иностранным субъектам. В 1997 г. Высший нефтяной совет одобрил международную кооперацию в нефтяном секторе, однако до настоящего момента программа привлечения иностранных инвестиций в отрасль находится в стадии рассмотрения парламентом страны. Иностранные инвестиции предполагается привлекать в форме так называемых Операционных сервисных соглашений, которые, в отличие от соглашений о разделе продукции, позволяют Кувейтскому правительству полностью сохранять право собственности на нефтяные запасы, контролировать уровень добычи и управлять стратегией предприятия.

В Иране конституция запрещает предоставление прав на нефть на основе концессии, либо прямого акционерного участия. Однако в 1987 г. Закон о нефти разрешил заключение контрактов государственным компаниям с местными и иностранными юридическими лицами. Эти контракты должны заключаться в форме «ЬуЬаск» (эта форма схожа с Операционными сервисными соглашениями в Кувейте). В соответствии с ними подрядчик финансирует все инвестиции. Иран предлагает подрядчику фиксированную норму прибыли (обычно 15-17%).

Наибольший интерес среди стран с переходной экономикой для России представляет опыт рентных отношений в странах СНГ, так как экономические условия в этих странах в значительной степени повторяют ситуацию в нашей стране. Естественно, история развития рентных отношений в этих странах непродолжительна, а законодательная база в этой сфере развита относительно слабо.

В ходе анализа особый акцент был сделан на опыте основных нефтегазодобывающих стран - Казахстана и Азербайджана.

В Казахстане для получения своей доли природной ренты государство использует следующие виды взаимоотношений с частным бизнесом: контракт на проведение работ по разведке (сервисный контракт с риском), контракт на проведение работ по добыче, контракт о разделе продукции и контракт на проведение работ по совмещенной разведке и добыче.

По контракту на проведение работ по разведке контрактор получает в пользование участок потенциального залегания полезных ископаемых и за свой счет осуществляет на нем разведывательные работы. В случае, если разведка не выявила коммерчески рентабельных запасов полезных ископаемых, недропользователю затраченные на разведку средства не возмещаются.

В случае, если коммерчески рентабельные запасы обнаружены, . контрактор имеет исключительное право на заключение контракта на добычу полезных ископаемых на данном участке. Если предварительно был заключен контракт на совмещенную разведку и добычу, то в случае обнаружения коммерчески рентабельных запасов, он автоматически приобретает исключительное право на их добычу.

В Азербайджане раздел природной ренты между государством и частным бизнесом происходит на основе СРП. Для того, чтобы соглашение вступило в силу, после подписания его участниками проекта оно должно быть утверждено парламентом страны. ■

Модель раздела нефти зависит от того, добывается она на так называемых старых месторождениях, либо на новых месторождениях. Нефть, !

добываемая на старых месторождениях, разделяется на две части - «нефть местного рынка» и «нефть мирового рынка». Пропорция раздела зависят от условий добычи на данном месторождении и от динамики добычи нефти за последние несколько лет. Нефть местного рынка подлежит обязательной

продаже государству по текущим внутренним ценам и за местную валюту. Нефть мирового рынка может быть реализована на экспорт. Выручка от ее продажи должна идти на погашение затрат операционной компании и распределяться в виде прибыли между партнерами.

Для новых месторождений разделения на нефть местного и мирового рынка не существует. Добываемая нефть используется для покрытия капитальных и эксплуатационных затрат операционной компании. Оставшаяся «прибыльная» нефть распределяется между государством и участниками проекта. Распределение прибыльной нефти изменяется по мере увеличения разницы между накопленной прибылью и накопленными затратами инвесторов - от 50/50 в начальный период действия контракта до 90/10 в пользу государства к окончанию срока действия проекта.

В третьей главе анализируется проблема совершенствования механизмов раздела природной ренты в России. Рассматривается отечественный опыт реализации рентных отношений, экономико-правовые вопросы регулирования недропользования, а также предложены пути рационализации отношений государства и бизнеса по поводу природной ренты.

В советское время государство как собственник земли и всех природных ресурсов присваивало абсолютную ренту с помощью налога с оборота со всех предприятий, а с работающих в лучших условиях - и дифференциальную ренту с помощью налога на прибыль.

Часть ренты изымалась в неявном виде. За счет искусственно заниженных цен на энергоресурсы государство фактически дотировало многие отрасли экономики, включая сельское хозяйство, большую часть обрабатывающей промышленности и ВПК. В этом случае процесс изъятия ренты по существу совпадал с процессом ее использования.

В 1992 г. было положено начало формированию новой, отвечающей условиям рыночной экономики, системы налогообложения добычи минеральных ресурсов. Данная система включила в себя как налоги общего

применения, так и специальные ресурсные налоги, ориентированные на изъятие ресурсной ренты: акцизы, платежи за пользование недрами (роялти), отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и экспортные пошлины на минеральное сырье. Эта система с некоторыми изменениями просуществовала до введения в действие Федерального закона от 8 августа 2001 года №126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации (с изменениями от 31 декабря 2001 г., 29 мая 2002 г.)».

Сейчас наиболее крупные поступления в федеральный бюджет осуществляются в виде платежей за пользование природными ресурсами и акцизов на природный газ. Значительная часть ренты реализуется в ходе внешней торговли продукцией топливной промышленности с помощью вывозных таможенных пошлин. Часть абсолютной ренты поступает в бюджет через НДС и налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Главной составляющей системы изъятия природной ренты является единый НДПИ, который заменил существовавшие ранее регулярные платежи за пользование недрами при добыче природных ресурсов и отчисления на восстановление минерально-сырьевой базы (ВМСБ), а также акциз (кроме акциза на природный I аз).

Для другого режима недропользования, применяемого в России в виде СРП применяется другая система налогообложения.

Система налогообложения при выполнении СРП может быть определена как специальный налоговый режим, при котором устанавливается особый порядок уплаты налогов и платежей, а взимание ряда налогов и платежей заменяется разделом произведенной продукции между государством и инвестором. .

В режиме СРП инвестор уплачивает государству следующие платежи за пользование недрами: разовые платежи (бонусы) при заключении

соглашения и (или) по достижении определенного результата, установленные в соответствии с условиями соглашения; ежегодные платежи за проведение поисковых и разведочных работ (ренталс), установленные за единицу площади использованного участка недр в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности указанных работ, степени геологической изученности участка недр и степени риска; регулярные платежи за пользование недрами (роялти), установленные в процентном отношении от объема добычи минерального сырья или от стоимости произведенной продукции и уплачиваемые инвестором в денежной форме или в виде части добытого минерального сырья. В соответствии с Частью второй Налогового Кодекса РФ, ставки налога на добычу полезных ископаемых для проектов на основе СРП применяются с коэффициентом 0,5.

Таким образом, в России в настоящее время параллельно существуют лицензионный и договорной режимы недропользования. Необходимо найти оптимальное соотношение между этими режимами, так как отказ от какой-либо из форм повлечет за собой снижение доверия инвесторов к стране. Представляется оптимальным использовать договорной режим для разработки месторождений с тяжелыми горногеологическими условиями, а лицензионный режим — для всех остальных месторождений. С развитием рыночных отношений и ростом инвестиционных возможностей российских компаний необходимо постепенно изменять соотношение режимов недропользования в пользу лицензионного. В рамках же лицензионного режима целесообразно осуществлять переход от превалирующего сегодня изъятия природной ренты с помощью НДПИ (по сути - роялти) к налогообложению прибыли добывающих компаний, что соответствует мировым тенденциям и способствует более полному и справедливому извлечению в пользу государства сверхдоходов от эксплуатации природных ресурсов.

Список опубликованных работ:

1. Механизмы изъятия природной ренты в Норвегии и Австралии // Вестник научной информации ИМЭПИ РАН, №6 2002 г., 0,5 п.л.

2. Основные подходы взаимодействия государства и частного бизнеса в недропользовании // Вестник научной информации ИМЭПИ РАН, №1 2003 г., 0,5 п.л.

Подп. в печ. 19.11.2003. Формат 60x90/16. Объем 1,5 печ.л. Бумага офисная. Печать цифровая.

Тираж 50 экз. Заказ № 1273.

ГОУВПО Государственный университет управления Издательский центр ГОУВПО ГУУ

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (095) 371-95-10, e-mail: ic@guu.ru

www.guu.ru

»19977

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шалумов, Захар Борисович

Введение

Глава 1. Теоретические основы возникновения и распределения природной ренты

1Л.Основные понятия рентных отношений в контексте современной экономической теории

1.2. Классификация моделей взаимодействия государства и частного бизнеса в недропользовании

1.3. Соотношение государственных и рыночных рычагов в распределении природной ренты

Глава 2. Мировой опыт распределения природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниями

2.1. Промышленно развитые страны

2.2. Развивающиеся страны

2.3. Страны с переходной экономикой

Глава 3. Совершенствование механизмов перераспределения природной ренты в нефтегазовом комплексе России

3.1. Российский опыт реализации рентных отношений

3.2. Экономико-правовые вопросы регулирования недропользования в России

3.3. Рационализация взаимоотношений российского государства и частного бизнеса в области недропользования

Диссертация: введение по экономике, на тему "Распределение природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниями: мировой опыт и российская практика"

Актуальность исследования. В настоящее время нефтегазовый комплекс (НТК) - одна из немногих отраслей современной российской экономики, которая демонстрирует устойчивый рост и чья продукция пользуется спросом на мировом рынке. Более того, НТК является крупнейшим донором госбюджета и обеспечивает значительную долю валютных поступлений страны. Подобная зависимость экономики от НТК делает страну заложницей конъюнктуры мировых рынков сырья. В периоды высоких цен на энергоресурсы создается иллюзия устойчивого экономического развития, так как накачка «нефтяными» деньгами оказывает посредством эффекта мультипликатора благотворное влияние на развитие всей экономической системы. Когда же наступает период низких цен на энергоресурсы, страна сталкивается с серьезными проблемами с наполнением госбюджета, поддержания курса национальной валюты, выплат по внешним и внутренним долгам и многими другими. Возникновение подобной ситуации связано с тем, что интересы нефтегазовых компаний и государства во многом не совпадают. Современная российская действительность такова, что львиная доля сверхдоходов от эксплуатации природных ресурсов России остается в распоряжении нефтегазовых компаний, хотя природные богатства принадлежат всему обществу. Эти сверхдоходы принято обозначать понятием «природной ренты». В настоящее время природная рента поступает в распоряжение государства лишь частично, в виде налоговых платежей. Значительная часть природной ренты остается за рубежом. Ни для кого не секрет, что капитал, утекающий из России, носит по большей части сырьевой характер. Та же часть капитала, которая возвращается в Россию, инвестируется в основном в расширение добывающих производств, что приводит к увеличению сырьевой направленности российской экономики.

В этих условиях особенно актуальной проблемой представляется определение механизмов, с помощью которых государство сможет обеспечить перераспределение природной ренты таким образом, чтобы в выигрыше оказалось все российское общество, а не только нефтегазовый бизнес.

Целью исследования является комплексное рассмотрение в теоретическом и прикладном плане проблем, связанных с изъятием природной ренты у нефтегазовых компаний, изучение мирового опыта в этой области, выявление возможных путей нахождения оптимального баланса интересов государства и нефтегазовых компаний в данном контексте.

Достижение указанной цели предполагает постановку и последовательное решение следующих основных задач: рассмотрение теоретических вопросов, связанных с рентными отношениями; классификация моделей взаимодействия государства и частного бизнеса в недропользовании; изучение мирового опыта распределения природной ренты между государством и нефтегазовыми компаниями; выявление характерных особенностей различных подходов к разделу доходов от эксплуатации природных ресурсов; рассмотрение российского опыта реализации рентных отношений; анализ российской нормативно-правовой базы, регулирующей рентные отношения; выявление недостатков российской системы недропользования и путей их преодоления; выработка предложений в области совершенствования взаимоотношений российского государства и частного бизнеса по поводу раздела природной ренты.

Объектом исследования работы являются вопросы рентных отношений между государством и нефтегазовым бизнесом.

Теоретической и методологической основой работы послужили фундаментальные исследования ведущих российских и зарубежных ученых и специалистов в области мировой экономики, таких как О.Т. Богомолов, А.Д. Некипелов, Р.С. Гринберг, А.П. Кирееев, И.П. Фаминский, в области рентных отношений - Д.С. Львов, Ю.В. Разовский, B.C. Немчинов, а также в области топливно-энергетического комплекса - таких как А.А. Конопляник, В.Ю. Алекперов, С.З. Жизнин, С.В. Колчин, В.В. Ремизов и других.

Информационно-статистическая база исследования. Основными источниками статистических материалов, использованных в диссертации послужили специализированные периодические и справочные издания официальных органов зарубежных стран, международных организаций, российских и зарубежных научно-исследовательских институтов и крупнейших мировых и российских компаний топливно-энергетического комплекса. К ним относятся Управление информации в области энергетики США, Комитет ООН по торговле и развитию, Институт международных экономических и политических исследований РАН, Институт экономики переходного периода, BP-Amoco, Shell, Chevron, Unocal, Texaco, ЛУКойл, ЮКОС, Газпром, Сибнефть и др. Также широко использовались материалы специализированных изданий, обзоры и доклады общественных и коммерческих организаций.

Научная новизна диссертационной работы связана с исследованием актуальной проблемы изъятия природной ренты на благо всего общества. В развитие сформулированной выше научной новизны автором получены следующие научные результаты: предложена классификация моделей взаимодействия государства и частного бизнеса в недропользовании, в основу которой положено деление на лицензионный и договорной режимы; обобщен мировой опыт государственной политики в отношении раздела природной ренты с выявлением особенностей, характерных для стран с различными стадиями экономического и политического развития; обоснована необходимость использования договорных отношений с нефтегазовым бизнесом в период становления рыночной экономики при постепенном переходе к лицензионной системе по мере формирования зрелых рыночных институтов; выявлена целесообразность перехода от налогообложения нефтегазового сектора на основе роялти к налогообложению прибыли; внесено предложение о необходимости формирования за счет рентных платежей специализированных государственных фондов, чьи средства могут быть направлены на финансирование госбюджета в периоды низких мировых цен на энергоресурсы, структурную перестройку экономики, развитие дотационных регионов.

Практическая значимость работы состоит в доведении выводов автора до стадии конкретных рекомендаций российским официальным органам, занимающимся налоговой и финансовой политикой, а также вопросами недропользования.

Данная работа также может оказаться полезной для специалистов и научных коллективов, занятых проблемами недропользования, налогового регулирования, для студентов и преподавателей.

Апробация работы.

Диссертация выполнена на кафедре Мировой экономики Государственного университета управления и прошла апробацию на заседаниях кафедры. Результаты проведенного исследования вошли в отчет кафедры о выполненной научно-исследовательской и педагогической работе за 2003 г.

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Шалумов, Захар Борисович

Заключение

Анализ недропользования стран с различными политическими и экономическими системами показал, что практически везде государство принимает активное участие в процессе распределения природной ренты. Природные ресурсы принадлежат всему обществу, поэтому справедливо, чтобы доходы от их эксплуатации использовались во благо общества, а не только добывающих компаний. Особенно актуален этот вопрос для России, чья экономика становится все более ориентирована на добычу природных ресурсов. В настоящее время нефтегазовый сектор создает крупнейшую долю ВВП, приносит большую часть валютной выручки и одновременно является одной из наиболее инвестиционно привлекательных отраслей. Это приводит к ситуации, что и без того гипертрофированный нефтегазовый сектор аккумулирует значительную часть инвестиций, которые могли бы быть направлены в другие отрасли экономики. Вследствие этого экономика России становится более примитивной и зависимой от конъюнктуры мировых рынков сырья.

Другим следствием недостаточного контроля государства за природной рентой представляется утечка капитала из России. Природная рента в виде невозвращаемой в страну части валютной выручки оседает за рубежом, финансируя развитие чужих экономик.

Все эти факты говорят о том, что назрела необходимость совершенствования российского механизма распределения природной ренты. Данное исследование намечает пути решения этой проблемы.

В первую очередь, необходимо определить размер природной ренты, подлежащей изъятию в пользу государства. Разделу должна подлежать, пользуясь терминологией К. Маркса, дифференциальная рента, т.е. рента, превышающая абсолютную ренту (участка с наихудшими условиями добычи). Она, в свою очередь, подразделяется на дифференциальную ренту I и дифференциальную ренту II в зависимости оттого, что является причиной ее возникновения - различия в горногеологических условиях месторождений или различия в производительности дополнительных вложений капитала в одно и то же месторождение. Рента первого рода должна доставаться государству как собственнику недр, рента второго рода - инвестору. Рентный принцип платности недропользования обеспечивает обоснованное согласование интересов государства и инвестора. Принцип реализуется посредством справедливого и обоснованного раздела рентного дохода, иначе называемого дифференциальной горной рентой. На наш взгляд, наиболее адекватным на сегодняшний день методом исчисления дифференциальной ренты, представляется денежная оценка месторождения на базе важнейшего показателя современной теории оценки эффективности капитальных вложений - чистой текущей стоимости (net present value - NPV). Метод раздела ренты между государством и инвестором сводится к максимизации единой целевой функции - чистой текущей стоимости NPV с последующим разделом произведенного продукта. Метод раздела горной ренты на долю государства и долю инвестора должен быть закреплен в законе и не должен зависеть от субъективизма органов, принимающих соответствующее решение.

Другим ключевым моментом является выбор модели взаимодействия государства и нефтегазового бизнеса. Во взаимоотношениях государства и частного бизнеса в области разработки природных ресурсов мировая практика показывает, что можно выделить два основных подхода: лицензионный и договорной. В большинстве стран мира принята одна система доступа к недрам: лицензионная или договорная.

Лицензионный подход действует на основе административного права, т.е. с помощью нормативных актов и распоряжений. Государство распределяет лицензии на конкурсной основе. Условия конкурса определяют критерии, на основании которых выдаются лицензии. По итогам конкурса с победившими компаниями заключается лицензионное соглашение, которое регулирует права и обязанности лицензиатов в отношении государства. Компания, владеющая лицензией, в ходе своей хозяйственной деятельности уплачивает все налоговые сборы в соответствии с действующим налоговым законодательством в отношении всех корпораций вне зависимости от рода деятельности. Кроме того, как правило, нефтегазовая компания облагается специализированным налогом на прибыль, сбором за лицензию, платой за использование территории, роялти, экологическими сборами и т.п. Право собственности на разрабатываемые месторождения принадлежит государству, за лицензиатом остается право собственности на добываемые углеводороды.

Главное отличие договорного подхода от административного состоит в том, что между компанией-подрядчиком и государством заключается договор, и их взаимоотношения переходят в гражданско-правовую плоскость. Если лицензию государство может отозвать в одностороннем порядке, то договор этого сделать не позволяет, хотя, как правило, в подобных документах присутствует оговорка о расторжении государством договора в одностороннем порядке в «исключительных случаях». Однако эта «исключительность» должна быть обоснована. Государство также не вправе изменять и другие условия договора, к которым в первую очередь относятся положения о налоговой нагрузке на весь срок действия. При лицензионной системе налоговая нагрузка для лицензиатов может изменяться в значительной степени вслед за изменениями налогового законодательства.

Общеизвестно, что у государства и добывающих компаний интересы не совпадают. Для первого важно обеспечить пополнение бюджета, обеспечить занятость населения, решить социальные и экологические проблемы. Для вторых же главным является получение прибыли. Поэтому государство и частный бизнес пытаются найти компромисс. Результат этого компромисса, как и средства его достижения, зависят от различных стадий политического и экономического развития государства. Это подтверждается мировым опытом.

Если государство недостаточно сильное, то происходит перекос в сторону интересов добывающих компаний и природная рента в большей степени присваивается частным бизнесом. В противном случае у государства больше возможностей перераспределять ренту в свою пользу. Так, в недавнем прошлом у нефтедобывающих арабских стран с укреплением государственности появилась возможность изымать большую часть природной ренты. В настоящее время, как показывает опыт нефтедобывающих государств, доля изъятия природной ренты в них одинаково высока вне зависимости от типа используемых моделей взаимодействия государства и добывающих компаний, а также государственного устройства (Норвегия и Австралия - лицензионный режим и развитая демократия; страны Ближнего Востока - сервисные соглашения и авторитарные режимы). Поэтому можно сделать вывод о том, что степень изъятия природной ренты в большей степени зависит от политической воли государства.

В наиболее распространенных моделях взаимоотношений государства и бизнеса (при режиме концессий с неизменной ставкой роялти и налога на прибыль или в соглашениях о разделе продукции с фиксированной долей раздела продукции) уровень рентабельности нефтяной компании сильно варьируется в зависимости от характеристик месторождения (его местоположения, размеров, производительности скважин) и цен на нефть.

Традиционная схема фиксированной ставки налогообложения или раздела продукции, применяемая для месторождений с различными условиями добычи, приводит к неоднозначным, нередко дискриминационным результатам. По месторождениям с низкими издержками можно получать чрезмерную прибыль, и наоборот, для мелких месторождений рентабельность может оказаться недостаточной для привлечения инвесторов.

Поэтому для государства важно предложить добывающим компаниям условия, привлекательные как для крупных, так и для мелких месторождений, которые будут отличаться, сохраняя при этом долгосрочные интересы государства. Эта цель особенно важна для развивающихся стран, желающих ускорить поисково-разведочные работы на новых перспективных территориях. В связи с этим многие страны рационализировали механизмы раздела сырьевых доходов, которые могут меняться в зависимости от условий добычи и конъюнктуры мировых сырьевых рынков.

Для обеспечения гибкости при лицензионном режиме в отношении раздела природной ренты между государством и компаниями в зависимости от условий добычи используются различные инструменты, в том числе: прогрессивная ставка роялти (например, в Норвегии - от 8 до 16 % от валовой стоимости добычи в зависимости от геологических условий); прогрессивный акциз в зависимости от стадии разработки и дебита месторождений (например, в Австралии - от 0 до 55% от валовой стоимости добычи); специальный налог на прибыль нефтяных компаний (например, в Норвегии -специальный налог на нефтедобычу в размере 50%, или в Австралии - налог на ресурсную ренту в размере 40%), стоимостной объем которого зависит от уровня рентабельности.

Гибкость в условиях СРП, в отличие от лицензионного режима, требует использования других мер государственного регулирования. Для СРП достаточно легко изменять контрактные условия, принимая прогрессивную шкалу раздела «прибыльной нефти», поскольку эта шкала устанавливается на основе переговоров, а не фиксируется законодательно. Одновременно государство может содействовать разработке небольших месторождений, а также увеличивать свою долю в нефтяной ренте, когда она слишком велика.

Безусловно, поиски наибольшей гибкости и прогрессивности в контрактных условиях представляют сложную задачу: компромисс состоит в том, чтобы выбрать между преимуществами простоты контрактов и недостатками сложности некоторых механизмов. Применяя гибкие схемы государство тем самым создает финансовые стимулы добывающим компаниям для работы в нужном для принимающей страны направлении.

Применение договорного или административного подхода в отношениях между государством-собственником минеральных ресурсов и добывающей компании в значительной мере, как показывает мировая практика, зависит от степени развития демократии в принимающей стране. В странах со зрелыми демократическими институтами наибольшее распространение получил административный подход в виде лицензионного режима использования недр. В тех же странах, где преобладают авторитарные формы правления, как правило, применяется договорной подход - концессии, СРП, сервисные соглашения. Это объясняется тем, что первую группу стран отличает достаточно зрелая и давно сформировавшаяся рыночная среда, устоявшаяся законодательная база и, как следствие, стабильный налоговый режим. Во второй же группе стран добывающие компании стремятся установить с принимающим государством договорные отношения, которые позволяют более надежно и на достаточно продолжительный срок зафиксировать условия ведения бизнеса со страной-хозяйкой минеральных ресурсов, что позволяет им оградить себя от возможных рисков, связанных с непредсказуемостью политического и экономического режима в принимающих странах.

В России в настоящее время параллельно существуют лицензионный и договорной режимы недропользования. Необходимо найти оптимальное соотношение между этими режимами, так как отказ от какой-либо из форм повлечет за собой снижение доверия инвесторов к стране. Представляется оптимальным использовать договорной режим для разработки месторождений с тяжелыми горногеологическими условиями, а лицензионный режим - для всех остальных месторождений. С развитием рыночных отношений и ростом инвестиционных возможностей российских компаний необходимо постепенно изменять соотношение режимов недропользования в пользу лицензионного. В рамках же лицензионного режима целесообразно осуществлять переход от превалирующего сегодня изъятия природной ренты с помощью НДПИ (по сути - роялти) к налогообложению прибыли добывающих компаний, что соответствует мировым тенденциям и способствует более полному и справедливому извлечению в пользу государства сверхдоходов от эксплуатации природных ресурсов.