Разработка подхода к достижению среднесрочной сбалансированности показателей бюджетной обеспеченности тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Разработка подхода к достижению среднесрочной сбалансированности показателей бюджетной обеспеченности"

На правах рукописи

СПИРИДОНОВА Екатерина Владимировна

РАЗРАБОТКА ПОДХОДА К ДОСТИЖЕНИЮ СРЕДНЕСРОЧНОЙ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ПОКАЗАТЕЛЕЙ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ (на примере муниципальных образований Новосибирской области)

Специальность 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

1 7 АПР 2С14

Новосибирск - 2014

005547322

005547322

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Новосибирский государственный технический университет»

Научный руководитель: Лавровский Борис Леонидович, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры менеджмента, ФГБОУ ВПО «Новосибирский государственный технический университет»

Официальные оппоненты: Малов Владимир Юрьевич, доктор экономических наук,

профессор, зав. сектором анализа и прогнозирования развития проблемных регионов Сибири, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Российской академии наук»

Литвинцева Галина Павловна, доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой экономической теории, ФГБОУ • ВПО «Новосибирский государственный технический университет»

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное учреждение

науки Институт системного анализа Российской академии наук

Защита состоится «25» апреля 2014 г. в 16:30 на заседании диссертационного совета Д 003.001.01 при Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН по адресу: 630090, Новосибирск, просп. Академика Лаврентьева, 17

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики и организации промышленного производства СО РАН. Автореферат разослан «24» марта 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н., профессор

В. В. Титов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проведенного исследования. Территория Российской Федерации, охватывая 9 часовых поясов, включая девять природных зон, являясь самой крупной из государств мира, имея специфический опыт экономического развития в условиях планово-распределительной отраслевой системы управления, объективно порождает значительную контрастность экономических, социальных и финансовых показателей ее регионов и муниципалитетов. Исследование территориальной дифференциации, методов ее преодоления и регулирования обычно осуществляется на двух уровнях: субфедеральном и субрегиональном.

Повышение финансово-экономической самостоятельности, выравнивание регионов и муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности с целью предоставления сопоставимого уровня общественных услуг на всей территории страны вытекает из положений Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 г.; находится в центре внимания политического руководства.

Тем не менее, экономическая и социальная контрастность остается весьма острой проблемой, причем, именно на местном, субрегиональном уровне. «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответственности и ресурсы муниципалитетов... не сбалансированы. ... Районный уровень фактически выхолощен... Считаю важнейшей задачей... развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.»1

Формирование доходов и распределение налоговых источников между уровнями бюджетной системы базируется в настоящее время преимущественно не на долговременных финансовых источниках, а в основном на инструментах и механизмах текущего регулирования и выравнивания. Высокая доля безвозмездных поступлений в системе доходной части местных бюджетов и их структура (с преобладанием целевых трансфертов) свидетельствуют о тенденции к все большей зависимости муниципальных бюджетов от финансовой поддержки извне, встраи-

1 Послание Президента Федеральному Собранию 12.12.2013. [Электронный ресурс]. - Режим доступа http://www.krem! in.ni'ncws/19825

ванию фактически местных властей в государственную вертикаль. Последствия сложившегося тренда для развития экономического и налогового потенциала муниципалитетов, создания на местах атмосферы предпринимательства нетрудно предугадать, впрочем, они уже отчетливо видны.

Исследуемые проблемы широко обсуждаются научным сообществом, политическим руководством. Экономическое развитие муниципальных образований во многом связывают с активизацией организаций малого и среднего бизнеса на местах, формированием эффективных инструментов частно-государственного партнерства. Ежегодно Правительством РФ предлагаются программы поддержки, направленные на создание условий для стимулирования деятельности малых и средних предприятий. На заседании Правительства РФ 3 октября 2013 г., посвященном специально дополнительным мерам по поддержке малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, предложено, в частности, осуществить перераспределение доходов от налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, в пользу местных бюджетов с 2015 г.2

Реальный прогресс в названных сферах, по нашему мнению, пока невелик. Существует определенный разрыв между констатацией в литературе, политических и нормативных документах существующих негативных тенденций и конструктивными идеями и предложениями по их преодолению, базирующимися на солидном научном фундаменте, включающем и инструментальные методы.

Представляется, что первым принципиальным шагом к оздоровлению межбюджетных отношений могла бы стать смена парадигмы: внешняя помощь рассматривается не как метод решения исключительно текущих муниципальных задач, латания дыр, но во все большей степени как инструмент среднесрочного и долговременного развития. Разумеется, накопленные дисбалансы и перекосы настолько велики во многих случаях, что подобная смена парадигмы в реальных российских условиях может показаться в принципе «маниловщиной».

2 Решения Правительства, принятые на заседании 3 октября 2013 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа

Ьир://«оуеттеп1.т;псу*ь/6984

В этой связи исключительно актуальной является задача, связанная с исследованием условий, при которых подобная альтернатива возможна и целесообразна.

Степень разработанности проблемы. Проблемы региональной асимметрии и регионального выравнивания изучаются многими российскими и зарубежными учеными. Этой тематике посвящено большое количество литературы, регулярно проводятся научно-практические конференции, семинары и симпозиумы.

Ведущими специалистами по региональной проблематике, вопросам федерализма являются С.Д. Валентей, А.Г. Гранберг, И.А. Конюхова, В.И. Клисторин, О.В. Кузнецова, A.M. Лавров, Н.И. Ларина, В.А. Лексин, И.В Подпорина, Л.И. Полищук, В.Е. Селиверстов, Л.В. Смирнягин, В.И. Суслов, С.А. Суспицын, И.В. Трунин, А.Н. Швецов, И.А. Умнова, Л.И. Якобсон и др.

Проблемы субрегионального уровня (местного самоуправления) глубоко исследуются в трудах сотрудников Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара, Государственного университета управления, Финансового университета при Правительстве РФ и др., в т.ч. в работах П. Бадасен, Г.В. Курляндской, Т. Летуновой, В. Назарова, А.Г. Силуанова, М.Ю. Славгородской, И.В. Стародубровской, А. Хрусталева, А.Н. Широкова и др.

Вопросами местного самоуправления, в том числе специально Новосибирской области, занимается, в частности, Отдел регионального и муниципального управления и Отдел территориальных систем ИЭОПП СО РАН. Необходимо отметить особый вклад В.Г. Басаревой, Т.А. Кашун, A.C. Маршаловой, A.C. Новоселова, Т.Г. Ратьковской, Т.В. Сумской, Г.А. Унтура. Эти же проблемы исследуются также Б.А. Ковтун и В.Н. Папело.

Вопросы региональной асимметрии и межбюджетных отношений актуальны и за рубежом, необходимо отметить вклад таких ученых как С. Brasili, H.A. Chernick, F. Cripps, E.M. Grämlich, A. Heshmati, D.N. King, S. Kuznets, W.E. Oates, H. Rosen, B.R. Weingast и др.

Несмотря на значительное внимание к проблемам региональной асимметрии, в т.ч. и на субрегиональном уровне, отдельные научные направления имеют значительные перспективы для дальнейшего развития. Прежде всего, это относится к

методам поддержки местной власти, выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, что и обусловило выбор темы диссертации.

Цель исследования - совершенствование подходов, методического и программного инструментария к обеспечению среднесрочной сбалансированности показателей бюджетной обеспеченности на уровне муниципальных образований за счет перераспределения ресурсов в пользу инвестиционной деятельности.

Задачи исследования:

1. Оценить характер горизонтальной и вертикальной дифференциации показателей душевых расходов и обеспеченности собственными бюджетными доходами муниципальных образований Сибирского федерального округа и Новосибирской области.

2. Провести критический анализ имеющихся методик выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов, прежде всего, в Новосибирской области, а также существующих предложений по их совершенствованию.

3. Оценить роль инвестиционной политики в концепции современного регионального развития на субрегиональном уровне.

4. Разработать новый подход к обеспечению среднесрочной сбалансированности показателей бюджетной обеспеченности, обосновывающий с учетом задач экономического роста необходимость включения в методики выравнивания инструментов трансформации части безвозмездной областной (краевой) поддержки в инвестиции.

5. Осуществить апробацию предложенных инструментальных методов выравнивания на примере муниципалитетов Новосибирской области, продемонстрировав их основные свойства, а также возможности балансировать доходы и расходы бюджетов в среднесрочной перспективе.

Предмет исследования - межбюджетные отношения по линии субъект Федерации - муниципалитет, система поддержки муниципальных образований из регионального бюджета, межбюджетные трансферты.

Объект исследования - направления совершенствования методов финансовой поддержки муниципалитетов из областного бюджета, среднесрочной сбалансированности бюджетов (на примере Новосибирской области).

Область исследования. Содержание диссертации соответствует паспорту специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством», пункт 3 «Региональная экономика» (подпункты: 3.10. «Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем», 3.13. «Инструменты сглаживания пространственной поляризации (федеральные трансферты, инвестфонд, фонд региональной поддержки, налоговая система и др.), эффективность их применения; полюса и центры роста в региональном развитии»).

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области бюджетной политики, межбюджетных отношений, местного самоуправления; системный, сравнительный методы. Кроме того, методы научного наблюдения, анализа, синтеза, классификации и группировки, исчисления индексов и коэффициентов; методология экономико-математического моделирования.

Основная научная идея работы состоит в том, чтобы, отметив недостаточность существующих механизмов и инструментов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, обосновать и осуществить подходы к трансформации части безвозмездной помощи в инвестиции в интересах экономического роста, особенно регионов-аутсайдеров.

Научная гипотеза состоит в возможности построения экономико-математического инструментария, позволяющего оценить условия, при которых становится экономически целесообразным в рамках семилетнего цикла часть внешней финансовой поддержки трансформировать в инвестиции.

Достоверность и обоснованность результатов работы определяется применением совокупности современных научных методов и подходов; апробацией положений диссертации на крупных научно-практических конференциях, публикациями в ведущих научных журналах.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Дана критическая оценка подходов, касающихся выравнивания бюджетной обеспеченности, не учитывающих часто чрезмерной дифференциации (поляризации) доходной базы муниципальных образований. В частности, предложения по механическому перераспределению налогов между уровнями власти в современных условиях, позволяя решать тактические текущие социальные задачи, без серьезных структурных преобразований в политике расходования бюджетных средств могут привести к усилению горизонтального расслоения в развитии российских муниципалитетов в средне- и долгосрочной перспективе.

2. Показано, что действующая методика выравнивания муниципальных районов и городских округов Новосибирской области, позволяя балансировать, в известной степени, доходы и расходы бюджетов, не учитывает в достаточной степени среднесрочные и долгосрочные последствия принимаемых решений. Эти ее свойства неизбежно и закономерно, как продемонстрировано в расчетах, проявляются в развитии муниципальных образований в последние годы.

3. Обоснована необходимость включения в методики выравнивания инструментов, позволяющих осуществлять трансформацию части безвозмездной областной поддержки в инвестиции, повысить заинтересованность муниципальных властей в развитии собственного экономического и налогового потенциала.

4. Предложен и реализован модельный инструментарий с элементами оптимизации и динамики, дающий возможность вопросы распределения областной поддержки ставить одновременно и во взаимосвязи с развитием налогового потенциала муниципалитетов; балансировать доходы и расходы бюджетов в среднесрочной перспективе.

5. В режиме имитации выявлены условия, параметры модели, при которых совместные задачи экономического роста и региональной сбалансированности, трансформации части безвозмездной областной поддержки в инвестиции, имеют допустимое и оптимальное решение. Определено, что для существования решения фонд поддержки необходимо увеличить более чем в 2 раза. Для получения максимального интегрального эффекта муниципалитеты должны иметь возможность маневрировать: экономить расходы на потребление в первые годы с тем, чтобы направлять «высвободившиеся» средства на инвестиции. Условие взаимо-

связи собственных доходов и расходов, заставляющее все муниципалитеты «жить по средствам», является ключевым.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение работы состоит в рассмотрении с единых методологических позиций проблем развития межбюджетных отношений на субрегиональном уровне, совершенствовании подходов к распределению региональной поддержки муниципалитетов, обеспечению среднесрочной сбалансированности бюджетов за счет привлечения инвестиционного ресурса.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы региональными властями Новосибирской области, а также адаптированы в других регионах Российской Федерации для совершенствования инструментов региональной поддержки муниципальных районов и городских округов.

Материалы исследования использовались при чтении курса «Региональный менеджмент» и используются - «Основы социального государства» на факультете бизнеса НГТУ.

Апробация результатов исследования. Работа выполнена при поддержке стипендии Правительства Новосибирской области Спиридоновой (Уваровой) Е.В. на 2012 г.; гранта Правительства НСО (проект «Моделирование эффективной региональной поддержки муниципальных образований (на примере Новосибирской области)», рук. Шильцин Е.А., исп. Спиридонова (Уварова) Е.В. 2012 г.); ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (проект «Разработка инновационной методологической и методической платформы сбалансированного регионального развития (на примере Сибирского федерального округа)» рук. Лавровский Б.Л., в числе исп. Спиридонова (Уварова) Е.В., 2009-2011 гг.).

Основные положения и результаты диссертации были представлены и обсуждены на научно-практических конференциях в том числе: XXI научная международная конференция молодых ученых «Региональная наука», СОПС, Москва, 23 ноября 2010 г.; Всероссийская научно-практическая конференция молодых ученых «Социально-экономическое пространство России: инновации и современ-

ность», ИЭОПП СО РАН, Новосибирск, 10-12 ноября 2010 г.; I Всероссийский симпозиум по региональной экономике, ИЭ УРО РАН, Екатеринбург, 21-23 июня 2011 г.; Всероссийская научная конференция молодых ученых «Наука. Технологии. Инновации.», НГТУ, Новосибирск, 3-5 декабря 2011 г.; Международная научная онлайн-конференция «Современные тенденции в экономике и управлении: взгляд молодежи», Евразийский национальный университет им. Л.Н. Гумилева, Астана, 14 мая 2013 г.

Внедрение результатов исследования. Результаты исследований использовались при подготовке учебных курсов для студентов очной формы обучения ФБ НГТУ, в т.ч. «Региональный менеджмент» (по специальности 080503.65 «Антикризисное управление» и 080507.65 «Менеджмент организации») и «Основы социального государства» (по направлению 080200.62 «Менеджмент»).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 14 работ общим объемом более 9 п.л. (в том числе авторские 5 п.л.), в том числе шесть работ - в изданиях, рекомендованных ВАК для публикации результатов диссертационных исследований.

Логика исследования, структура и объем диссертации. Работа общим объемом 184 страницы основного текста состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы из 110 наименований, содержит 33 таблицы, 33 рисунка, 10 приложений.

В первой главе рассмотрены теоретико-методологические аспекты проблем сбалансированного регионального развития на субрегиональном уровне (уровне муниципальных образований). Во второй - дана оценка эффективности некоторых видов бюджетной поддержки муниципальных образований. Рассмотрены особенности бюджетной обеспеченности и методы распределения дотаций регионов СФО и Новосибирской области, в частности. В третьей - рассмотрена роль инвестиций в концепции современного регионального развития. Выявлены некоторые возможные источники и резервы финансирования муниципальных инвестиций. В четвертой - предложены и реализованы модельные подходы к выравниванию муниципальных районов на примере Новосибирской области. На основе оригинальных экономико-математических моделей с элементами оптимизации и

динамики проведены экспериментальные расчеты. В заключении в обобщенном виде изложены основные результаты проведенного исследования и сформулированы выводы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Предложения по децентрализации федеральных и региональных налогов без адекватной инвестиционной политики, способствующей развитию налоговой базы, обладают серьезным риском привести в современных условиях к еще большей дифференциации муниципалитетов по уровню душевых собственных налоговых доходов.

Дифференциация муниципальных образований рассматривается в работе в двух аспектах. Во-первых, горизонтальные различия между муниципалитетами по отдельным социально-экономическим показателям, во-вторых, вертикальные дисбалансы, связанные с недостаточной обеспеченностью местных бюджетов собственными налоговыми источниками для покрытия бюджетных расходов.

Проведенные исследования выявили на современном материале значительную контрастность муниципалитетов по уровню собственных налоговых доходов и бюджетных расходов на душу населения. Наиболее острые различия свойственны муниципалитетам НСО по уровню собственных налоговых и неналоговых доходов на душу населения (значение коэффициента вариации выше 60%). Дифференциация муниципальных районов и городских округов по уровню душевых расходов заметно ниже, благодаря действующим механизмам выравнивания, конкретно, распределению дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов - ФФПМР (ГО). Тем не менее, за последние 5 лет коэффициент вариации по этому показателю не опускался ниже 30%.

Анализ структуры бюджетов муниципальных образований также показал наличие значительных дисбалансов. Налоговые и неналоговые доходы составляют не более 40% бюджетных доходов, основная часть - безвозмездные поступления, получаемые преимущественно в форме межбюджетных трансфертов. В динамике

данная тенденция только усугубляется (рисунок 1). При рассмотрении структуры доходов местных бюджетов по типам, наибольшие дисбалансы выявлены в муниципальных поселениях (МП) и районах (МР). Например, в структуре доходов МП и МР НСО в 2011 г. налоговые и неналоговые доходы составляли всего 22% и 11% соответственно. Общая относительно благополучная картина достигается за счет городских округов, сравнительно более независимых от поддержки «сверху».

Рисунок 1. Структура доходов муниципальных бюджетов НСО, %

Наличие дисбалансов по горизонтали и вертикали обусловлены во многом общими причинами. Поэтому проблемы дисгармоничного горизонтального развития и финансовой достаточности муниципалитетов необходимо решать в системе.

Наиболее часто обсуждаемый сегодня метод устранения вертикальных дисбалансов - децентрализация федеральных и региональных, налогов - не панацея, несет, в частности, риски увеличения горизонтальных различий. Причиной этого является крайне неравномерное распределение налогооблагаемой базы по территории России. Муниципалитеты-лидеры, благодаря дополнительным налоговым поступлениям, получают реальные шансы увеличить свой экономический потенциал, повысить инвестиционную привлекательность. Муниципалитеты-аутсайдеры, не имея достаточной налогооблагаемой базы, не в состоянии сколько-нибудь заметно, по крайней мере, в ближайшей перспективе увеличить собственные доходы, даже при увеличении числа налогов, зачисляемых в местные бюджеты и повышении их ставок. Поддерживая, в принципе, мероприятия по децентрализации налогов, заметим следующее. Без специальных структурных мер,

изменения характера политики расходования собственных и привлеченных бюджетных ресурсов, способствующих развитию налоговой базы, выделение дополнительных налоговых источников не даст, по-видимому, в обозримой перспективе впечатляющих результатов, несет опасность в современных условиях еще большей дифференциации муниципалитетов по уровню душевых собственных налоговых доходов.

Эффективным подходом к сбалансированному развитию регионов, муниципалитеты, в значительной степени отличающихся друг от друга по уровню социально-экономического развития, может стать принципиальная смена характера региональной поддержки. Эта поддержка должна, по нашему мнению, во все большей степени эволюционировать в инвестиционном направлении, повышая тем самым экономический потенциал отстающих регионов и муниципалитетов и увеличивая их налогооблагаемую базу. В рамках данного подхода, как раз, децентрализация налогов является более чем оправданной.

2. Компенсационный подход, заложенный фактически в методику выравнивания Новосибирской области, позволяя муниципалитетам - аутсайдерам сохранять (и даже наращивать) значительные объемы расходов, решая в известной степени задачу выравнивания финансовых возможностей муниципалитетов в каждом данном году, не обеспечивает необходимых условий для подтягивания в перспективе отстающих муниципалитетов к уровню более развитых.

В основу действующей методики распределения средств ФФПМР (ГО) НСО положен принцип, согласно которому муниципальные районы и городские округа получают трансферты пропорционально отклонению их собственных налоговых доходов и расходов от средних по региону. Этот подход позволяет компенсировать относительно высокие расходы отдельных районов, балансировать бюджеты. Одновременно, правда, изменение рангов муниципалитетов до и после распределения трансфертов (в соответствии с методикой) приводит к усилению горизонтальных дисбалансов.

В результате ранжирования 30 муниципальных районов и 5 городских округов НСО по уровню бюджетной обеспеченности до и после распределения трансфертов из ФФПМР (ГО), например, в 2010 году оказалось следующее. После распределения средств Фонда из 10 изначально самых «бедных» по показателю обеспеченности 7 переходят в 10 самых обеспеченных. Одновременно, из 10 наиболее самообеспеченных МР и ГО НСО только три (г. Новосибирск, р.п. Кольцове, Северный р-н) остаются в их числе. Самое значительное изменение рангов отмечено у Кыштовского района: с 35 места по уровню собственной обеспеченности район перемещается на первое после распределения трансфертов. Неизбежным следствием является увеличение объема выделяемых Кыштовскому району трансфертов: с 2007 по 2010 г. - на 34,5%.

Подобные феномены и дисбалансы отмечены на протяжении всего рассматриваемого периода (2007-2010 гг.). Сложившаяся ситуация не может не укреплять «иждивенческие» настроения отстающих регионов, одновременно ослабляя побудительные мотивы к наращиванию собственного налогового потенциала, как лидеров, так и аутсайдеров.

Эта гипотеза, во всяком случае, не опровергается следующим ретроспективным расчетом. С использованием классических индикаторов вариации была проведена оценка степени дифференциации доходов муниципалитетов НСО до и после распределения дотаций в 2007-2010 гг. Посредством распределения дотаций ежегодно удается в значительной степени снижать дифференциацию между районами и городскими округами по уровню бюджетных доходов на одного жителя. Однако в динамике тенденцию к значительному усилению дифференциации показателей душевых собственных доходов переломить не удается (рисунок 2).

Вариация муниципальных районов и городских округов НСО по уровню собственных доходов возрастает, достигая к 2010 г. 70%. Это свидетельствует, очевидно, о неэффективности методики применительно к средне- и долгосрочной перспективе.

2007

2008

2009

2010

—♦— с учетом дотаций —Ш— по уровню собственных доходов

Рисунок 2. Динамика коэффициента вариации бюджетной обеспеченности муниципалитетов НСО

3. Первым принципиальным шагом к оздоровлению межбюджетных отношений должна стать, по нашему мнению, разработка идеологии, при которой региональная поддержка рассматривается во все большей степени как инструмент среднесрочного и долговременного развития.

Опыт сравнительно успешного развития сельских территорий в различных регионах страны посредством различных механизмов и инструментов подтверждает необходимость и целесообразность перехода государственной и муниципальной поддержки от исключительно социальной (патерналистской) парадигмы к социально-экономической. Например, субсидирование отдельных социальных

инициатив в Архангельской области в 2000-2009 гг. лишь замедлило процессы сжатия экономической деятельности на рассматриваемых территориях. При этом укореняются иждивенческие настроения даже активной части населения, устойчивого изменения характера развития не происходит. Более успешным оказался механизм развития сельских территорий Республики Карелия в 2000-2010 гг., реализуемый через создание разного рода кооперативов. Однако, разрозненных усилий сельских предпринимателей не хватило для изменения вектора развития территории в целом. Наиболее успешным сегодня представляется опыт создания индустриальных парков Калужской области в 2009-2012 гг.

Представляет серьезный интерес опыт создания и реализации комплексной программы развития Маслянинского района Новосибирской области, направленной на привлечение масштабных инвестиционных ресурсов в муниципальную экономику на ближайшую и долгосрочную перспективу на основе государственно-частного партнерства. Привлечение инвестиций позволило в определенной степени развивать инфраструктуру, повысить инвестиционную привлекательность территорий, увеличивать налоговый потенциал и, как следствие, собственные доходы местного бюджета.

Как известно, муниципальная инвестиционная деятельность значительно ограничена правовыми рамками Федеральных законов № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и №39-ФЗ от 25.02.1999 «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений». Первый определяет закрытый перечень вопросов местного значения и вопросы, не отнесенные к данному перечню, исключительно в рамках которого могут осуществлять свою деятельность муниципальные власти. Второй - закрепляет способы участия муниципалитетов в инвестиционной деятельности в рамках их полномочий.

Актуальным является вопрос организации государственно-частного партнерства. Законопроект № 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" призван устранить существующие ограничения и создать условия для использования исчерпывающего перечня форм государственно-частного партнерства, принятого в мировой практике. Он был внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ весной 2013 г. и до конца 2013 г. принят не был.

Вопрос поиска источников муниципальных инвестиций остается острым. В работе развивается взгляд, в соответствии с которым предлагается трансформировать в инвестиции часть безвозмездной поддержки, предоставляемой муниципалитетам из региональных бюджетов (в частности нецелевых дотаций на выравнивание ФФПМР (ГО)), в связи с их долей в общей структуре доходов муниципальных районов.

4. Предложен и реализован подход, а также модельный инструментарий с элементами оптимизации и динамики, позволяющий оценить условия, при которых совместные задачи экономического роста и региональной сбалансированности, трансформации части безвозмездной областной поддержки в инвестиции, имеют допустимое и оптимальное решение.

Предложена имитационная модель с элементами оптимизации и динамики (ИМОД), позволяющая моделировать распределение средств ФФПМР в среднесрочной перспективе.

Блок-схема модели представлена на рисунке 3.

Рисунок 3. Блок-схема ИМОД

На рисунке 3 приняты следующие обозначения: Tri - трансферты, выделяемые муниципальному району i из ФФПМР; С„ R, - собственные налоговые доходы и расходы на потребление района i соответственно; Inv, - инвестиции, осуще-I ствляемые районом i; AQ - прирост собственных доходов района i, за счет бюд-I жетной отдачи от инвестиций. | ИМОД включает следующие условия:

! 7 30

ЦЛ<->тах; (1)

Тг\ + С/ > R\ + Inv\; (2)

30

I Tr' > Yj Tr\ ; (3)

<=i

(6)

(7)

(5)

где Тг{, С\, Я\, 1т>\ - трансферт из ФФПМР (ГО), собственные налоговые доходы, расходы на потребление и расходы на инвестирование муниципалитета 1 в год I соответственно;

а, к и V - варьируемые параметры модели, отражающие бюджетную отдачу от инвестиций, предельный уровень сокращения расходов на потребление и степень зависимости расходов муниципалитета на потребление от его собственных налоговых доходов соответственно.

Основная идея данной модели заключается в том, что часть расходов бюджетов муниципалитетов на потребление может быть трансформирована в инвестиции. Инвестирование позволит развивать экономику соответствующих муниципалитетов и увеличивать их собственную доходную базу за счет прироста налоговых доходов; более чем компенсировать в перспективе возможные потери в по-

треблении в начале периода. Критерием является максимизация интегрального потребления всеми муниципалитетами на всем временном горизонте (конкретно, за 7 лет). Налоговые доходы возрастают исключительно за счет бюджетной отдачи от осуществленных инвестиций. Чтобы избежать «ловушки бедности», ограничения на постоянство рангов муниципалитетов по показателю бюджетной обеспеченности до и после распределения дотаций не предусматриваются. Кроме того, не выписывались условия сокращения (горизонтальной) дифференциации муниципальных образований по уровню душевых расходов и налоговых доходов на душу населения.

5. В результате экспериментальных имитационных расчетов по модели оказалось, что реальная возможность инвестирования, помимо создания атмосферы заинтересованности, с необходимостью предполагает экономическое принуждение.

( Было проведено два основных цикла расчетов «Приглашение к инвестирова-

нию» и «Принуждение к инвестированию». Первый цикл проводился при условиях (1)-(6) описанной модели, т. е. без учета зависимости расходов муниципалитета ' на потребление от его собственных налоговых доходов. Пример результата расчета показан на рисунке 4.

Рисунок 4. Отклонение величины потребления (всех 30 МР) от базового уровня нарастающим итогом по годам при разной отдаче от инвестиций (к=0,9)

Решение модели не существует при фактических масштабах поддержки из ФФПМР. Оказалось, что для решения поставленной задачи в условиях сложившихся чрезмерных дисбалансов необходимо увеличить объем ФФПМР более чем в два раза. Причем в этом предельном случае муниципалитеты вынуждены снижать потребление в первые годы планового периода по сравнению с базисным уровнем, накапливая, тем самым, потенциал роста в перспективе. Чем выше бюджетная от' дача от инвестиций, тем больше «жертвы» в начале периода. Экономия на потреб-

I

1 лении в первые годы более чем компенсируется совокупным потреблением за 7 лет (на 18% - 36% в зависимости от величины бюджетной отдачи от инвестиций).

Рассматриваемая постановка модели, обеспечивает безусловный приоритет глобальных интересов над частными интересами отдельных муниципалитетов, находящихся в принципиально разных экономических и финансовых условиях (таблица 1). Это обстоятельство порождает некоторые, хотя и ожидаемые, но крайне

40 -35 — 30 -

4 20

15 4— га

101—---------н— I

0 --1-н - щ

_ ---шш—-шш—-[_

к

ш

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

3 а=0.2 ■ а=0.3 □ а=0.4

специфические эффекты: инвестиции осуществляются только в весьма ограниченное число муниципалитетов, имеющих низкий уровень потребления; общий рост потребления обеспечивается исключительно за счет инвестирующих муниципалитетов, подавляющая часть муниципалитетов вынуждена «жертвовать» потреблением (без всякой для себя компенсации) во имя роста потребления остальных.

Таблица 1 - Количество МО изменивших объемы расходов на потребление со-

гласно модельным расчетам при разной отдаче от инвестиций

Рост потребления Сокращение потребления

Количество муниципалитетов количество муниципалитетов Степень сокращения, %

а=0.2 2 (Тогучинский и Коченевский р-ны) 28 10

а=0.4 4 (Тогучинский, Коченевский, Барабинский и Сузунский р-ны) 26 10

Известное преодоление этого свойства стало возможным во втором цикле расчетов «Принуждение к инвестированию», за счет включения в ИМОД условия (7), устанавливающего зависимость между величиной расходов муниципалитетов на потребление и объемом их собственных налоговых доходов; требования «жить по средствам».

Предварительный анализ показал, что районы НСО, имеющие самые высокие душевые расходы, имеют сравнительно низкий уровень собственных налоговых доходов ( Усть-тарский и Кыштовский районы) и наоборот (Новосибирский, Ба-рабинский, Тогучинский, Коченевский районы и др.).

В рамках второго цикла расчеты проводились при различных сценариях, отличающихся жесткостью условий сближения собственных доходов и расходов. При одном из них (мягком) отношение расходов каждого МР НСО и собственных налоговых доходов к седьмому году не должно превышать 8 раз. При втором (жестком) - 2 раз. Напомним, что по условиям модели выполнение условия (7) возможно только за счет наращивания налоговых доходов, т.е. трансформации части средств в инвестиции.

Решение поставленной задачи было найдено при величине фонда поддержки (Тг) равной 7,7 млрд.руб./год (что в 2,2 раза больше реальной величины ФФПМР НСО в базовом 2007 г.). Основные характеристики решения повторяют, свойства, описанные для цикла расчетов «Приглашение к инвестированию», за одним фундаментальным исключением. Количество муниципалитетов, инвестирующих с целью повышения собственных доходов, существенно возрастает (от 2-3 в первом цикле расчетов до 21-30).

Сложившиеся диспропорции между собственными доходами и расходами МР НСО настолько велики (до 17 раз), что не все из них могут за 7 лет удовлетворять поставленным условиям. Однако в рассматриваемой перспективе удается существенно сократить разрыв между расходами и собственными налоговыми доходами для всех муниципальных районов, тем самым создать принципиально новую, существенно оздоровленную базу для последующего развития.

Выше описаны свойства решения при минимальном объеме ФФПМР. Очевидно, что экономия на потреблении в первые годы планового периода является исключительно болезненной мерой. В этой связи была поставлена задача оценить размер ФФПМР, при котором абсолютного сокращения расходов на потребление не происходит. Оказалось, что для этого значение ФФПМР должно составить около 8,5 млрд.руб./год, возрастает менее чем на 10%.

Описанные выше условия и характеристики решения распространяются на совокупность муниципальных районов Новосибирской обрасти. На практике дотации на выравнивание распределяются не только между районами, но и между городскими округами по единой методике из единого фонда. При этом, совокупность, состоящая из 30 муниципальных районов и 5 городских округов НСО, отличается значительной неоднородностью.

Были проведены дополнительные имитационные расчеты, которые позволили выявить специфические свойства ИМОД при работе с чрезмерно дифференцированными совокупностями муниципальных образований. Основная особенность решения заключается в том, что, несмотря на отсутствие в постановке задачи условия сокращение дифференциации муниципальных образований по уровню ду-

шевых расходов и налоговых доходов на душу населения, при определенных условиях, данная задача (как бы автоматически) решается. Наиболее «благоприятные» условия снижения дифференциации складываются при бюджетной отдаче от инвестиций в 20%, жестком условии сближения доходов и расходов (до 2 раз за 7 лет), при величине ФФПМР (ГО) - 10 млрд.руб./год и возможности сокращения расходов на потребление, не более чем на 10% по сравнению с показателем базового года.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи в научных журналах, рекомендованных ВАК

1. Подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности: оценка возможностей (опыт моделирования на примере муниципальных образований Новосибирской области) / Б.Л. Лавровский, Е.В. Спиридонова // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Социально-экономические науки. - 2013. -Т. 13, №3,-С. 67-80.

2. Региональная политика выравнивания в ЕС: новейшие тенденции / Б.Л. Лавровский, Е.В. Уварова, A.B. Тягнибеда, И.А. Мурзов// Пространственная экономика,2011, №1. - с. 30-48

3. Современные тенденции формирования муниципальных бюджетов / Б.Л. Лавровский, Е.В. Уварова // Регион: экономика и социология. - 2011. - № 2. - С. 233-247.

4. Налоговые ресурсы Сибири: новейшие тенденции / Б.Л. Лавровский, Е.В. Пель, Е.В. Уварова, И.А. Мурзов IIЭКО,- 2010,- № 6.- С.81-95.

5. Эволюция региональной политики в ЕС: механизмы и результаты. / A.B. Тягнибеда, Е.В. Уварова, Л .Я. Савощенко // Вестник НГУ (серия: социально-экономические науки). -2010. - т. 10, в. 4.-е. 137-154.

6. Структура сибирской экономики в зеркале налоговой статистики / Е.В. Уварова // Регион: экономика и социология. - 2009. - № 1. - С. 24-39.

Другие публикации по теме диссертации

7. Межбюджетное выравнивание. Особая роль отрицательных трансфертов в межбюджетном механизме / Е.В. Уварова, A.B. Тягнибеда // Сборник научных статей «Модернизация российской экономики: императивы, проблемы, концепции».-2012 г.-с. 159-173

8. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований: анализ методик и пути их совершенствования. / Е.В. Уварова // Сборник научных статей «Модернизация российской экономики: инновации, инструменты, управление», НГТУ. - 2011. - с. 367-377.

9. Влияние мирового кризиса на эффективность мер региональной политики Евросоюза / A.B. Тягнибеда, Е.В. Уварова // Сборник научных статей «Модернизация российской экономики: инновации, инструменты, управление», НГТУ. -2011.-с. 337-348.

10. Новые подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности на муниципальном уровне / Е.В. Уварова // Исследования молодых ученых: отраслевая и региональная экономика, инновации, финансы и социология. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2011. - с. 241-251.

11. О методах выравнивания бюджетной обеспеченности на уровне муниципальных образований / Е.В. Уварова // Сборник статей конференции "Региональная наука" (СОПС). - 2011. - с. 224-233.

12. О современных тенденциях межбюджетного выравнивания / Е.В. Уварова, A.B. Тягнибеда// Материалы I Всероссийского симпозиума по региональной экономике, т.2. Екатеринбург, 2011, с. 273-276.

13. Эволюция региональной политики в Европейском Союзе в 2000-2010 гг.: инструменты и результаты / A.B. Тягнибеда, Е.В. Уварова // Сборник статей конференции "Региональная наука" (СОПС). - 2011. - с. 63-73.

14. Current issues of inter-budgetary relations on the level of Federal entities (based on the example of Novosibirsk region) / Е.В. Уварова // Сборник Северо-восточного Азиатского экономического форума «Экономика в кризисный и посткризисный периоды». - Новосибирск. - 2010. - с. 95-97.

Спиридонова Екатерина Владимировна

Разработка подхода к достижению среднесрочной сбалансированности показателей бюджетной обеспеченности (на примере муниципальных образований Новосибирской области)

Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Отпечатано в типографии Новосибирского государственного технического университета 630073, г. Новосибирск, пр. К. Маркса, 20 тел./факс (383) 346-08-57 формат 60 X 84/16, объем 1,5 пл., тираж 110 экз. заказ №413 подписано в печать 19.03.2014 г.