Развитие доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях децентрализации бюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях децентрализации бюджетных отношений"

РАЗВИТИЕ ДОХОДНОЙ БАЗЫ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН)

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 О НОЯ 2011

Махачкала-2011

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет»

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

кандидат экономических наук, доцент Алиев Гамид Хабибович доктор экономических наук, профессор Абдулгалимов Абдуселим Минхаджевич кандидат экономических наук, доцент Смирнова Елена Евгеньевна Учреждение Российской академии наук Институт социально-экономических исследований Дагестанского научного центра РАН

Защита состоится 2 ноября 2011 г. в 12 часов на заседании совета по защите докторских диссертаций Д 212.053.01 в ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43 «а».

Объявление о защите диссертации и автореферат размещены на официальном сайте Дагестанского государственного университета: www.dgu.ru 30 сентября 2011 г.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет»

Автореферат разослан 30 сентября 2011 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43 «а», Дагестанский государственный университет, диссертационный совет Д 212.053.01

Ученый секретарь диссертационного совета д.т.н., профессор /) Адамадзиев К.Р.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реализация задач эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти, сформулированных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2012-2014 гг.», требует осмысления накопленного опыта, выявления и изучения эволюционных процессов, обобщения разработанных принципов развития бюджетной системы Российской Федерации. Одним из наиболее сложных и актуальных направлений бюджетной реформы является повышение качества управления муниципальными финансами. Процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации идет довольно сложно и противоречиво. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических, финансовых, социальных и политических препятствий.

Местные бюджеты служат важным финансовым институтом, обеспечивающим реализацию задач и функций местного самоуправления в условиях децентрализации бюджетных отношений. Однако у местных органов самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая доходная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что эта база все более размывается. Итоги последних лет показывают, что более половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети - на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных бюджетов. В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 70% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги, 60% -на содержание жилья. Поэтому закономерно то, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в местных бюджетах для ее реализации.

В условиях современных социально-экономических преобразований, направленных на преодоление последствий финансово-экономического кризиса, повышение доходной базы местных органов самоуправления становится одной из ключевых в финансовой науке и практике. В этой связи важное значение приобретают теоретическое осмысление процесса

формирования и развития доходной части бюджетов муниципальных образований, разработка практических рекомендаций по выявлению факторов роста доходов местных бюджетов.

Степень научной разработанности темы. Среди наиболее известных зарубежных авторов, внесших значительный вклад в изучение проблем развития доходной части бюджетов разных уровней, правомерно выделить А.Смита, Д. Рикардо, Дж. Кейнса, А. Лаффера, К. Маркса, Дж. Милля, А. Маршалла, Ф. Нити, А. Пигу, Ж. Сисмонди, Э. Селигманн, Дж. Стиглица, М. А. Тюрго, М. Фридмана, Д. Хикса, и др.

Вопросы эффективного распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы и укрепления доходней базы бюджетов находятся в центре внимания видных российских экономистов: JI.M. Архипцевой, С.В Барулина, О.Б. Богачевой, О.В. Зрублевской, Л.И. Гончаренко. Л.Л. Игониной, И.В. Караваевой, A.M. Лаврова, Л.Н. Лыковой, И.А. Майбурова, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, А.1>. Паскачева, С.Г. Пепеляева, М.Р. Пинской, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Пушкаревой, М.В. Романовского, С.П. Сазонова, Е.Е. Смирновой, Д.Г. Черника, Т.Ф. Юткиной и др.

Актуальные проблемы формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований рассматриваются в работах A.B. Брызгалина, A.C. Бурдаковой, E.H. Королевой, Н.В. Кошкина, В. И. Потапова, Н.В. Понамаревой, И.В. Прониной, В.В. Томарова и др.

Проблемы функционирования местных бюджетов в Республике Дагестан исследованы в работах A.M. Абдулгалимова, Б.Х. Алиева, Г.Х. Алиева, A.M. Алклычева, И.И. Ибрагимовой, Х.М Мусаевой, Ф.И. Ниналаловой, Р.Г. Сомоева, И.С. Шабалиной и др.

Однако, при всей ценности проведенных работ, исследуемая проблема пока не получила той степени научной разработанности, которая соответствовала бы ее теоретической и практической значимости. Недостаточная разработанность ряда теоретических и методических подходов к исследованию проблемы функционирования бюджетов муниципальных образований, а также ее научно-практическая значимость обусловили выбор темы исследования, формулировку его цели и постановку основных задач.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-методических и практических рекомендаций, направленных на

развитие доходной базы муниципальных образований в условиях децентрализации бюджетных отношений.

Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задан, отражающих логическую структуру работы:

- уточнить категориальную определенность и функциональное содержание бюджета муниципального образования;

- исследовать факторы, влияющие на формирование доходной базы местных бюджетов;

- изучить роль налогового федерализма в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований;

- исследовать особенности функционирования местных бюджетов Республики Дагестан;

- выявить современные тенденции и проблемы формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях бюджетной децентрализации;

- обосновать комплекс мероприятий, направленный на развитие доходной базы местных бюджетов.

Объектом исследования являются бюджеты муниципальных образований субъекта РФ (на примере Республики Дагестан).

Предметом исследования выступает совокупность денежных отношений, возникающих в процессе формирования доходной базы муниципальных образований.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили фундаментальные разработки в области теории и практики финансов, бюджета, налогов, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, концепции и программы развития налоговой системы, межбюджетных отношений в России; законодательные и нормативные акты органов власти разных уровней по рассматриваемой проблеме.

Инструментарно-методический аппарат исследования. Для доказательства выдвигаемых теоретических положений и при обосновании практических рекомендаций использовались диалектический метод познания, метод сравнительного анализа, экономико-статистические методы (наблюдения, группировки, сравнения), системный подход.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили статистические данные Министерства финансов РФ и Республики Дагестан, Федеральной налоговой службы РФ и её Управления по Республике

Дагестан, Министерства экономики РД, Федеральной службы государственной статистики РФ и её территориального подразделения в РД; материалы периодических изданий, комитетов по бюджетным и налоговым вопросам при законодательных и исполнительных органах власти разных уровней.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, законодательные и нормативные акты государственных органов власти и субъектов Федерации по вопросам налогообложения.

Рабочая гипотеза диссертациониого исследования состоит в выдвижении и обосновании совокупности теоретических предположений, согласно которым повышение доходной базы бюджетов муниципальных образований детерминируется взаимосвязью с экономической и финансово-бюджетной подсистемами регионального хозяйственного' комплекса, а также механизмом межбюджетных отношений и предполагает совершенствование действующей модели налогообложения с целью реализации задач модернизации экономики и децентрализации бюджетных отношений.

Научная новизна исследования заключается в разработке и уточнении теоретических положений и практически рекомендаций, направленных на развитие доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях децентрализации бюджетных отношений.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- уточнено определение бюджета муниципального образования как совокупности денежных отношений, связанных с распределением и перераспределением части валового муниципального продукта с целью формирования фонда бюджетных ресурсов муниципального образования необходимого для выполнения возложенных на него функций и задач, включающее ресурсный, финансовый, правовой и функциональный признаки, что отражает реализацию комплексного подхода к исследованию данной финансовой категории;

- установлен состав внутренних и внешних факторов, влияющих на формирование доходов местных бюджетов; обоснована роль налогового федерализма в формировании доходной базы бюджешв муниципальных образований, что позволило сформулировать концептуальные основы разграничения налоговых доходов между бюджетами раз яых уровней;

- идентифицированы на основе проведенного анализа действующего механизма формирования доходов бюджетов муниципальных образований на современном этапе развития Республики Дагестан структурные характеристики доходной базы местных бюджетов, связанные с преобладанием доли финансовой помощи над собственными доходами. Это способствовало выявлению резервов роста экономического потенциала местных бюджетов Республики Дагестан;

- выявлены на базе БЧУОТ-анализа достоинства и недостатки действующей системы распределения налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, что позволило обосновать направления реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации с целью повышения доходной базы бюджетов муниципальных образований Дагестана;

- предложен комплекс мероприятий, способствующих развитию доходной базы местных бюджетов, сочетающий в себе меры по наращиванию экономического потенциала, оптимизации налоговых льгот, совершенствованию межбюджетных отношений, основанных на модернизации существующей модели налогового федерализма, а также повышению результативности администрирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», п. 2.7. «Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования», п. 2.8. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов».

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в н;м концептуальные выводы развивают и дополняют ряд существенных аспектов теории финансов и налогообложения, могут служить теоретической базой для обоснования механизма повышения доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Практическая значимость выполненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по повышению доходной базы бюджетов муниципальных образований. Результаты исследования могут быть применены органами местного самоуправления в

качестве теоретической и методической базы при разработке документов нормативно-правового характера в данной сфере, а также в их практической деятельности.

Сформулированные в диссертации положения и рекомендации могут служить основой дальнейших научных исследований, использоваться в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Территориальные финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и получили апробацию на ряде Международных, Всероссийских и вузовских научно-практических конференциях в городах Кизляр, Махачкала и Ростов-на-Дону.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе ДГУ в процессе преподавания курсов «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Публикации. По теме диссертации опубликованы 5 работ (в том числе 2 статьи в журналах, рекомендованных ВАК) общим объёмом 2,4 п.л. (в т.ч. авт. 1,4 п.л.)

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных в 7 параграфов, заключения, списка использованных источников, включающего 161 наименование. Работа содержит 23 таблицы, 8 рисунков, и 5 приложений.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируется его цель и задачи, приводятся сведения о научной новизне, теоретико-методологической основе, теоретической и практической значимости проведенного исследования, о предмете и объекте исследования, а также о степени апробации, излагаются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Теоретические основы исследования бюджетов муниципальных образований» посвящена изучению сущности, функций местных бюджетов в развитии экономики муниципальных образований. Исследована роль налогового федерализма в формировании доходной базы местных бюджетов.

Во второй главе «Анализ практики формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований Республики Дагестан» изучены этапы становления и развития местных бюджетов Республики Дагестан,

исследована практика формирования доходной базы местных бюджетов, показана роль межбюджетных трансфертов в системе выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В третьей главе «Направления развития доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях децентрализации бюджетных отношений» разработаны и обоснованы конкретные мероприятия по укреплению доходной базы местных бюджетов.

В заключении обобщены основные выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено определение бюджета муниципального образования.

В диссертационной работе отмечается, что экономическое содержание и сущность бюджета обусловлены природой и функциями государства и местного самоуправления, нуждающихся в денежных ресурсах для осуществления своих функций. Местные бюджеты являются финансовой базой местных органов власти, осуществляющие важную роль в процессе социально-экономического развития муниципальных образований.

Экономическая сущность местных бюджетов вытекает из сущностной характеристики финансов вообще и государственного бюджета, так как свойства, присущие единому целому, находят свое отражение и в каждой его части. Местные бюджеты, являясь частью финансовой системы государства, служат важным инструментом реализации функций и задач органов местного самоуправления, выражая денежные, распределительные отношения. Необходимость наличия в руках органов местного самоуправления бюджетных средств обусловлена тем, что часть национального дохода должна аккумулироваться в фондах, способствуя обеспечению текущих потребностей и нужд расширенного воспроизводства в масштабах определенной территории. Особенности бюджетных отношений на местном уровне заключается также в том, что, с одной стороны, непосредственным участником этих отношений являются местные органы самоуправления, с другой стороны, эти отношения связаны с формированием и использованием фонда денежных средств, необходимого для реализации делегированных полномочий мест ного значения.

В работе обоснован вывод о целесообразности использования комплексного подхода, состоящего в выделении ресурсного, финансового, правового и функционального признаков бюджета, что отражает реализацию комплексного подхода к исследованию данной финансовой категории

Местные бюджеты рассматриваются в работе как совокупность денежных отношений, связанных с распределением и перераспределением части валового муниципального продукта с цепью формирования фонда бюджетных ресурсов муниципального образования необходимого для выполнения возложенных на него функций и задач.

Ресурсный признак бюджета необходимо рассматривать как фонд денежных средств государства, формируемый посредством обособления части валового внутреннего продукта.

Финансовый признак бюджета следует рассматривать как совокупность денежных отношений, возникающих в процессе образования и использования централизованных денежных фондов государства в связи с перераспределением валового внутреннего продукта.

Правовой признак заключается в том, что бюджет представляет собой юридически регламентированный документ, необходимость в котором определяется требованиями рационального ведения хозяйства, учета источников доходов, направлений и объемов расходования средств.

Исходя из функционального признака, бюджет можно рассматривать в качестве инструмента реализации финансово-экономической политики государства и отдельных территорий. Посредством налогового механизма и политику государственных расходов осуществляется влияние на социально-экономические процессы, происходящие в стране.

2. Установлен состав внутренних и внешних факторов, влияющих на формирование доходов местных бюджетов.

В диссертационной работе установлено, что формирование доходной базы бюджетов муниципальных образований определяется комплексом многообразных факторов. Установлено, что по источнику возникновения всю совокупность факторов, воздействующих на доходную базу бюджетов муниципальных образований, можно разделить на внешние и внутренние (табл. 1).

К внешним факторам относятся такие факторы, которые оказывают влияние на доходную базу муниципалитетов посредством федеральных механизмов воздействия или включают в себя определенные исходные

условия развития того или иного муниципального образования. Особенность этих факторов состоит в том, что местные органы власти не могут значительным образом повлиять на изменение этих факторов.

Под внутренними понимают такие факторы, которые подвержены влиянию муниципальных органов власти, чьи усилия должны быть направлены на преимущественное использование таких факторов.

Таблица 1

Факторы, влияющие на формирование доходной базы бюджетов __муниципальных образований_

Внешние Внутренние

- система распределения налоговых источников доходов между бюджетами разных уровней (модель налогового федерализма); - экономические параметры развития муниципального хозяйства; - объем и структура централизованных инвестиций в развитие хозяйственного комплекса муниципальных образований; - полномочия налоговых органов; - нормы и правила федерального налогового законодательства; - нормативы зачисления налогов по уровням бюджетной системы; - федеральный пор.адок налогового контроля; - налоговые преференции - динамика и структура совокупного экономического потенциала муниципальных образований: природных ресурсов, технико-технологических ресурсов, трудовых ресурсов, финансовых ресурсов, имущества к пр.; - динамика и структура вовлеченного экономического потенциала; - уровень теневой экономики; - уровень налоговой культуры; - полномочия налоговых органов; - налоговое администрирование;

Составлена по: Игонина Л.Л., Кусраева Д.Э. Налоговый потенциал региона: эффективность реализации и факторы роста: Монография. Краснодар. 2010

Представленная в диссертации классификация, по мнеиию диссертанта, имеет существенное научное и практическое значение, поскольку позволяет выделить группы факторов внешнего влияния, которые не могут быть изменены муниципальными образованиями, но должны быть учтены ими при оценке возможностей формирования доходной части бюджета, и внутренние факторы, подверженные воздействию местных органов самоуправления, что во многом определяет перспективы их социально-экономического развития.

Внешние факторы представляют собой совокупность общих условий и параметров развития экономики муниципальных образований, оказывающих воздействие на формирование доходной базы местных бюджетов, а также различные характеристики взаимодействия хозяйственного комплекса муниципальных образований с иными

и

хозяйственными системами (система распределения налоговых источников доходов между бюджетами разных уровней, внешнеэкономическая деятельность, экспорт и импорт товаров и услуг, экономическая интеграция и пр.).

В диссертации обосновано, что внутренние экономические факторы выступают как комплекс условий и параметров экономического развития муниципального образования. Наиболее общей характеристикой уровня экономического развития является динамика и структура совокупного экономического потенциала муниципального образования. Вместе с тем, особое значение для формирования доходной базы бюджета имеют параметры вовлеченного экономического потенциала как совокупности экономических ресурсов, участвующих в воспроизводственных процессах. Данные процессы также охватывают движение материальных и финансовых потоков между основными хозяйствующими субъектами воспроизводственного процесса. Особое воздействие на доходную часть муниципалитетов оказывает уровень развития теневой экономики. Наличие теневого сектора обусловливает практическую невозможность трансформации всех налоговых ресурсов территории в налоговые доходы бюджета.

В работе обоснована роль налогового федерализма в формировании доходов муниципальных образований. Доказано, что действующая модель налогового федерализма не позволяет органам местного самоуправления в полной мере выполнять возложенные расходные обязательства. Статистические данные последних лет показывают, что более половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети -на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных бюджетов. В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 70% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья. Поэтому закономерно то, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в местных бюджетах для ее реализации.

3. Идентифицированы структурные характеристики доходной базы местных бюджетов.

• Проведенный в диссертационном исследовании анализ показал, что в структуре общих доходов местных бюджетов доля собственных доходов не представляет существенного значения. Детальный анализ структуры доходов местных бюджетов Дагестана выявил две тенденции: темпы роста собственных доходов местных бюджетов возрастают умеренно, практически не опережая темпы инфляции; рост объема финансовой помощи свидетельствует о снижении уровня самообеспеченности большинства муниципальных образований, увеличении объема расходных обязательств, централизации налоговых доходов не только на республиканском, но и на федеральном уровне.

Как видно из таблицы 2, собственные доходы местных бюджетов имеют незначительную тенденцию к увеличению.

Таблица 2

Состав и структура доходов местных бюджетов

Показатели 2008 г. 2009 г. 2010 г.

Сумма, млн.руб. Уд. вес, в% Сумма, млн.руб. Уд. вес, в% Сумма, млн руб. Уд. вес, в%

Налоговые доходы 4196,5 16,3 3816,2 13,4 4903,4 ¡5,9

в том числе:

НДФЛ 3018,7 11,7 2300,0 8,1 2668,3 8,6

Налог на совокупный доход 463,0 1,8 609,6 2,1 1015,4 3,3

в том числе:

ЕНВД 193,7 0,7 272,4 0,9 586,8 1,9

УСН 261,7 1,0 329,2 1.2 420,5 1,3

ЕСХН 7,5 0,1 7,9 0,02 8,0 0,1

Налог на имущество физических лиц 65,0 0,2 89,2 0,3 137,9 0,4

Земельный налог 527,7 2,0 659,7 2.3 854,3 2,8

Транспортный налог 57,7 0,2 88,7 0.3 132,5 0,4

Государственная пошлина 64,4 0,2 69,0 0,2 95,0 0,3

Неналоговые доходы 634,5 2,5 656,9 2,3 519,2 1,6

Безвозмездные поступления 20806,0 81,2 23992,7 84,3 25486,7 82,5

ВСЕГО ДОХОДОВ 25637,0 100 28465,8 100 30909,3 100

Источник: составлена автором по данным Министерства финансов РД

В 2009 г. по сравнению с 2008 г. снизилось значение налоговых доходов при формировании бюджетных ресурсов муниципальных образований. Так, в 2008 г. их удельный вес в общем объеме доходов составил 16,3%, в 2009 г. - 13,4%, в 2010 г. - 15,9%. Вместе с тем, налоговые

доходы выполняют определяющую роль в отличие от неналоговых доходов, доля которых в рассматриваемом периоде уменьшилась с 2,5% до 1,6%. При этом основным источником неналоговых поступлений на протяжении анализируемых лет выступали доходы от продажи государственной собственности.

В структуре налоговых доходов наиболее значимым в фискальном отношении является налог на доходы физических лиц. Его позиции в формировании местных бюджетов постепенно укрепляются, что связано с достаточной стабильностью данного налогового источника. В 2008 г. этот налог составлял 72% от всех налоговых поступлений, однако, в 2009 г. и 2010 гг. он уменьшился и составил 60,1% и 54,5%, соответственно. По сравнению с подоходным налогом с физических лиц поступления по налогу на имущество физических лиц имели тенденцию к увеличению. В 2008 г. их удельный вес составил 1,5%, в 2009 г. - 2,3%, в 2010 г. - 2,8%.

Рис. 1. Структура налоговых доходов местных бюджетов Республики Дагестан за 2010 г.1

Проведенный в диссертационной работе анализ показал, что важное место в доходной части бюджетов муниципальных образований Дагестана занимает финансовая помощь, существующая в различных формах: дотации,

1.ИДФЛ (54,5%)

субвенции, средсгва фонда финансовой поддержки муниципальных образований, взаимные расчеты. Эти формы наряду с дифференциацией нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов являются составными элементами механизма бюджетного выравнивания.

В работе показано, что большая часть муниципальных образований Дагестана относится к высокодотационным, (табл. 3).

Таблица 3

Динамика уровней дотационности муниципальных образований _Республики Дагестан за 2008-2010 гг., %_

Наименование муниципальных образований Уровень дотационности Наименование муниципальных образований Уровень дотационности

2008 2009 2010 2008 2009 2010

Агульский 95,9 95,4 94,4 Ногайский 93,6 92,4 89,3

Акушинский 95,6 94,9 95,5 Рутульскин 90,2 95,7 95,7

Ахвахский 96,3 96,0 94,9 С.Стапьский 93,0 92,8 90,7

Ахтынский 93,6 92,0 90,4 Сергокалинский 93,1 93,0 91,9

Бабаюртовский 90,5 89,0 87,9 Табасаранский 95,2 95,2 94,0

Ботлихский 91,3 91,9 91,0 Тарумовский 87,4 88,5 85,8

Буйнакский 91,9 92,6 91,4 Тляратинский 96,4 96,9 96,6

Гергебильскнй 96,6 95,7 95,0 Унцукульский 92,0 92,6 92,5

Гумбетовский 96,4 95,5 94,5 Хасавюртовский 93,8 85,3 92,2

Гунибский 90,1 92,2 90,4 Хивский 95,7 95,2 94,5

Дахадаевский 92,6 94,1 92,2 Хунзахский 91,2 90,2 81,0

Дербентский 92,6 92,1 88,4 Цумадинский 96,0 95,7 94,8

Докузпаринский 96,9 97,0 96,1 Цунтинский 97,0 97,2 96,7

Казбековский 93,5 93,2 91,8 Чародинский 94,6 95,6 88,0

Кайтагский 92,6 93,8 90,6 Шамильский 95,8 94,5 94,7

Карабудахкентский 90,0 91,0 88,1 Бежтннский уч-к 95,7 95,5 94,9

Каякентский 89,1 91,8 89,4 г.Махачкала 62,4 47,0 56,6

Кизилюртовский 92,1 92,2 89,3 г.Дербент 32,0 42,1 58,3

Кизлярский 91,0 92,8 91,2 г.Буйнакск 84,2 84,7 79,9

Кумторкалинский 86,4 91,9 88,4 г.Хасавюрт 85,7 87,1 85,9

Кулинский 96,2 94,0 93,7 г.Каспийск 79,2 79,3 71,9

Курахский 94,7 94,5 94,2 г.Кизляр 78,2 75,6 80,4

Лакский 94,6 95,1 93,4 г.Кизилюрт 84,7 87,4 87,3

Левашинский 95,2 94,9 93,8 г.Избербаш 82,0 91,6 90,0

Магарамкентский 92,1 92,4 91,8 г.Ю.Сухокумск 91,9 92,9 87,5

Новолакский 92,5 93,2 93,5 г.Даг. Огни 92,0 92,6 85,2

Источник: рассчитана автором по данным Министерства финансов РД

По итогам исполнения бюджетов за 2010 г. в 32 из 52 муниципалитетов более 90% доходов формируется за счет финансовой помощи. К этой категории районов относятся муниципальные образования Агульского, Акушинского, Ахвахского, Ахтынского, Ботлихского, Буйнакского, Гергебильского, Гумбетовского, Гунибского, Дахадаевского,

Докузпаринского, Казбековского, Кайтагского, Кизлярского, Кулинского, Курахского, Лакского, Левашинского, Магарамкентского, Новолакского, Рутульского, С.Стальского, Сергокапинского, Табасаранского, Тляратинского, Унцукульского, Хасавюртовского, Хивского, Цумадинского, Цунтинского, Шамильского районов и Бежтинского участка.

Такая ситуация сложилась по объективным причинам. Муниципальные образования в каждом регионе Российской Федерации различаются между собой по целому ряду параметров, среди которых можно выделить: численность населения, экономический и налоговый потенциал, уровень развития инфраструктуры и др. Эти различия обусловлены взаимодействием демографических, социальных, экономических и географических факторов. Определенный уровень дифференциации доходов территорий, выражающий степень неравномерности распределения доходов и благ, неизбежен, и является источником противоречия в выборе между эффективностью и справедливостью при распределении доходов между населением и территориями. Однако положительная черта у неравенства есть, так как создает побудительные мотивы стимулирования развития и в конечном итоге саморазвития.

Таким образом, в работе сделан вывод, что рост уровня дотационное™ большинства муниципальных образований, снижающаяся роль закрепленных налогов и повышающаяся роль регулирующих налогов, доли отчислений которых меняются не в пользу местного самоуправления, последовательно ведут к снижению их бюджетной самообеспеченности и к повышению роли межбюджетного регулирования при формировании доходов местных бюджетов.

4. Выявлены на базе БУУОТ-анализа достоинства и недостатки действующей системы распределения налогов меяеду бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

В диссертации обоснован вывод, что недостаток сложившейся модели налогового федерализма в России заключается и в том, что при разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным налогам отнесены основные виды налогов фискального характера: НДС, НДПИ, акцизы, и др. Действующая система местного налогообложения, закрепленные и регулирующие налоги, отражены на рисунке 3.

Как видно на рисунке 3, за местными бюджетами закреплены налоги, не имеющие существенного фискального значения для местных бюджетов.

Их удельный вес не превышает 15-20% всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Это вызывает необходимость в регулировании бю.цжетов путем нормативных отчислений от федеральных регулирующих налогов.

Анализ практического опыта налогообложения в регионах страны, а также эмпирической базы Республики Дагестан, выявил ряд положительных и отрицательных сторон функционирования действующей модели налогового федерализма в России.

Рис. 3. Действующая система формирования налоговых доходов бюджетов муниципальных образовании2

На основе БиЮТ-анализа в диссертационной работе выявлены достоинства и недостатки действующей системы распределения налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ (табл. 4). Доказано, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать,

1 Составлено автором по данным Бюджетного кодекса РФ

прежде всего, налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств.

Таблица 4

Матрица 8\УОТ-анализа действующей системы распределения

налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ

Сильные стороны Слабые стороны

- обеспечение региональных и местных бюджетов необходимыми средствами для осуществления своих функций независимо от экономического потенциала территорий; - создание предпосылок для нивелирования различий в уровнях социально-экономического развития регионов; - заинтересованность региональных органов власти и органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности предприятий различных форм собственности, расположенных на подведомственной им территории, как плательщиков регулирующих налогов; - предотвращение возможностей распыления бюджетных средств и их концентрация на приоритетных для всего общества направлениях. - несоответствие расходных полномочий территориальных органов власти их финансовой основе; - отсутствие заинтересованности нижестоящих органов власти в увеличении налогового потенциала и росте собственных доходов; - высокая степень зависимости нижестоящих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня; - отсутствие возможности перспективного налогового и бюджетного планирования в условиях ежегодного пересмотра нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов; - неравенство территорий с различным экономическим потенциалом. - превращение трансфертов в доминирующую форму финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований; встречный характер финансовых потоков между бюджетами.

Возможности Угрозы

- наличие системы «гарантированных» налоговых поступлений, включающих в себя как местные налоги, так и твердо закрепленные за ними доли иных налогов; - возможность передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе - возможность проявлений субъективизма со стороны вышестоящих органов при установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов, при выборе их состава, предоставлении финансовой помощи; - порождение иждивенческих настроений органов местного самоуправления при формировании доходов бюджета; - снижение ответственности по исполнению бюджетов;

Составлена по: Игонина Л.Л. Муниципальные финансы: Учеб. пособие. - М.: Экономист., 2003; Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в РФ,- СПб.: СПбГУЭФ, 1999.

Учитывая вышеизложенное, необходимо посредством реформирования местных бюджетов сконцентрировать особое внимание на проблемах аккумуляции финансовых средств и их концентрации на приоритетных направлениях, отвечающих интересам социально экономического развития муниципальных образований, создать условия для максимального использования их внутреннего потенциала и возможности привлечения дополнительных, самостоятельно заработанных ресурсов.

5. Предложен комплекс мероприятий, способствующих развитию доходной базы местных бюджетов.

В диссертационной работе сформулированы основные направления совершенствования социально-экономической политики Республики Дагестан, ориентированные на повышение доходной базы бюджетов муниципальных образований и снижение уровня их дотационное™. Необходимость повышения финансовой самодостаточности местных бюджетов диктуется обязательствами соответствующих органов власти по финансированию и выполнению в полном объеме своих полномочий.

В диссертации показано, что механизм повышения доходной базы бюджетов муниципальных образований Республики Дагестан должен быть сформирован на основе комплексного подхода. Необходимость такого подхода обусловлена тем, что доходная база бюджетов формируется под влиянием множества факторов. Исходя из этого, основными направлениями такого механизма являются:

наращииание экономического потенциала муниципальных образований;

- максимальная трансформация налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета;

- модернизация существующей модели налогового федерализма (рис.4).

В работе отмечается, что основой успешной реализации проводимых в Республике Дагестан реформ, укрепления экономического потенциала, достижение стабильности является устойчивое состояние государственных финансов, и в первую очередь рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Уровень налоговых платежей характеризует экономическую и финансовую самостоятельность региона. Необходимость увеличения налоговых доходов диктуется целью скорейшего вывода республики из зоны высокой дотационное™.

Рис. 4. Основные направления механизма повышения доходной базы бюджетов муниципальных образований РД3

Снизить уровень дотационное™ местных бюджетов можно разработав и реализовав меры по увеличению налоговой базы. Это изменит соотношение доли собственных доходов и финансовой помощи из федерального бюджета. Необходимо увеличивать собственные доходы бюджетов муниципальных образований, в первую очередь, посредством мер по легализации теневых доходов от предпринимательской деятельности, усиления действенных экономических стимулов законопослушного поведения налогоплательщиков. Совершенствование налоговой системы предполагает ее упрощение, дальнейшее сокращение налоговых льгот, изменение самой структуры налогов.

Ликвидировать дотационность муниципальных образований как явление полностью невозможно. Может оказаться целесообразным сохранять за местными бюджетами часть федеральных и региональных налогов, за счет чего муниципальные образования могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу. Само по себе одно это решение будет недостаточно эффективно, оно должно быть частью комплекса мер по увеличению собственных доходов субъекта РФ.

Важную роль в трансформации налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета играет налоговое администрирование, под которым понимается система организации и управления всей системой налоговой практики. Меры, предпринимаемые налоговыми органами в рамках налогового администрирования (налогового регулирования, налогового

контроля, принудительного взыскания задолженности), позволяют устойчиво пополнять бюджеты всех уровней налоговыми платежами, повышать дисциплину налогоплательщиков, предотвращать уклонение от уплаты налоговых платежей. В этом плане процессы налогового администрирования должны быть ориентированы на стимулирование предпринимательской активности, расширение налогооблагаемой базы.

На основе проведенного исследования и с учетом опыта построения налоговых систем ряда федеративных государств в диссертационной работе предлагается структура разграничения налоговых источников доходов между звеньями бюджетной системы страны (рис. 5).

- Налог на добавленную стоимость (75%)

- Акцизы (по нормам БК РФ)

- Налог на добычу полезных ископаемы (100%)

- Налог на прибыль организаций (10%)

- Водный налог (100%)

- Сборы за пользование объектами животлсго мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов (100%)

- Система

налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (100%)

Федеральный бюджет

Уровни бюджетной системы

- Налог на добавленную стоимость (25%)

- Акцизы (по нормам БК РФ)

- Транспортный налог (100%)

- Налог на прибыль организаций (90%)

- Налог на игорный бизнес (100%)

- Государственная пошлина (100%)

- Единый налог на вменённый доход (100%)

- Упрощенная система налогообложения (100%)

Региональные бюджеты

Местные бюджеты

- Налог на доходы физических лиц (100%)

- Земельный налог (100%)

- Налог на имущество физических лиц (100%)

- Налог на имущество организаций (100%)

- Единый

сельскохозяйственный налог (100%)

Рис. 5. Предлагаемая система разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы4

Закрепление дополнительных нормативов отчислений в пользу местных бюджетов, по нашему мнению, должно способствовать повышению заинтересованности местных органов власти в мобилизации не только местных, но и федеральных и региональных налогов.

Оценка реализации предложений автора для субъектов Федерации на примере Республики Дагестана, приведенная в таблице 5, показывает, что доходы местных бюджетов РД увеличатся на 3 767,7 млн. руб. При этом, выпадающие доходы республиканского бюджета Республики Дагестан целесообразно компенсировать за счет уменьшения размера дотации, перечисляемых в нижестоящие бюджеты на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Как видно из таблицы 5, доходы республиканского бюджета Республики Дагестан уменьшились на 3 752,8 млн. руб. Однако, на эту величину можно сократить обязательства региона, связанные с перечислением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В 2010 г. их размер составил 22 123 млн. руб.

Реорганизовав, таким образом, механизм налоговых взаимоотношений между бюджетами различных уровней, можно добиться значительного повышения доли собственных доходов в местных бюджетах и повысить тем самым их самостоятельность, а также реальную отдачу от налогового потенциала.

Следует отметить, что ни одно федеративное государство не обходится без системы предоставления финансовой помощи, которая оказывается органами власти вышестоящих уровней органам власти нижних уровней. В России императивность финансовой помощи из федерального бюджета обусловлена тем, что 70 субъектов Федерации (84%) не располагают сегодня и в ближайшей перспективе не будут располагать доходным бюджетным потенциалом, достаточным для финансирования расходных обязательств, закрепляемых за ними на финансовый год. Процент аналогичных муниципальных образований по оценкам ученых колеблется от 85 до 90%.

Существующая дифференциация российских регионов (муниципальных образований) по природно-климатическим и географическим условиям, уровню социально-экономического развития, налоговому потенциалу не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Поэтому необходимо провести реформирование межбюджетных отношений и существующей модели налогового федерализма.

Таблица 5

Сопоставление фактических и предполагаемых налоговых доходов консолидированного бюджета Республики Дагестан _за 2010 г. в результате модернизации российской модели налогового федерализма, млн. руб. _

Виды налогов Фактические доходы Предполагаемые доходы

Всего в том числе поступило в доходы: Всего в том числе поступило в доходы:

федерального бюджета республиканского бюджета РД местных бюджетов федерального бюджета республиканского бюджета РД местных бюджетов

НДС 787,1 787,1 - - 787,1 590,4 196,7 -

Акцизы 1 245,9 0,8 1 245,1 - 1 245,9 0,8 1 245,1 -

НДПИ 528,4 528,4 - - 528,4 528,4 - -

НДФЛ 6 157,8 - 3 489,5 2 668,3 6 157,8 - - 6 157,8

Налог на прибыль организаций 3 934,2 173,9 3 760,3 - 3 934,2 393,4 3 540,8

Водный налог 17,5 17,5 . 17,5 17,5 - -

Государственная пошлина 133,3 38,1 0,1 95,1 133,3 - 133,3 -

Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов 0,5 0,1 0,4 0,5 0,5

Налог на имущество организации 1 511,9 1 511,9 1 511,9 1 511,9

Транспортный налог 132,5 132,5 132,5 132,5 -

Налог на игорный бизнес - - - - - - -

Земельный налог 854,3 - - 854,3 854,3 - - 854,3

Налог на имущество физических лиц 137,9 137,9 137,9 137,9

УСН 4 205,0 3 784,5 420,5 4 205,0 4 205

ЕСХН 9,2 - 1,2 8,0 9,2 - - 9,2

ЕНВД 645,4 - 58,6 586,8 645,4 - 645,4 -

Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции 7,1 7,1 7,1 7,1

Всего налоговых доходов 20 308 1 553,0 13 851,6 4 903,4 20 308 1538,1 10 098,8 8 671,1

Справочно: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Дагестан 22 123,0 18 370,2

Отклонение - - - - - -14,9 -3 752,8 3 767,7

Источник: составлена автором по данным УФНС РФ по РД

Возможно, некоторые предложения автора требуют более углубленного теоретического исследования, но при всей трудности решения рассмотренных в диссертационной работе вопросов, предложенный комплекс мероприятий позволит задать позитивный вектор развития межбюджетных отношений, обеспечить эффективное управление финансовыми потоками и повысить доходную базу бюджетов муниципальных образований.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК

1. Джамалова П.И. Доходная база территориальных бюджетов Республики Дагестан: проблемы и перспективы. / Алиев Б.Х., Сулейманов М.М., Гасанов Ш.А., Джамалова П.И. // Финансы и кредит. 2011. №10. - С. 10-16 - 0,8 п.л. (в т.ч. авт. 0,2 п.л.)

2. Джамалова П.И. Формирование концепции налогового федерализма в России. / Алиев Б.Х., Сулейманов М.М., Джамалова П.И. // Финансы и кредит. 2011. №16. - С. 12-18 - 0,6 п.л. (в т.ч. авт. 0,2 п.л.)

Статьи в научных сборниках:

3. Джамалова П.И. Проблемы формирования налоговой базы бюджетов муниципальных образований. Сборник статей и тезисов Всероссийской научной конференции профессорско-преподавательского состава аспирантов, соискателей и студентов ДГУ «Роль налогов в социально-экономическом развитии общества». Махачкала: ИПЦ ДГУ 2010. - 0,4 п.л.

4. Джамалова П.И. Местные бюджеты Дагестана: проблемы и перспективы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Финансовые инструменты модернизации экономики региона». Махачкала: ИПЦ ДГУ 2011,-0,4 п.л.

5. Джамалова П.И. Перспективы повышения доходной базы местных бюджетов. / Сулейманов М.М., Джамалова П.И., Гасанов Ш.А. // Материалы Международной научно-практической конференции «Модернизация экономических систем: опыт и перспективы» Махачкала: ИПЦ ДГУ 2011. -0,2 п.л.

Формат 60x84.1/16. Печать ризографная. Бумага № 1. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. - 1,5 изд. печ. л. - 1,5. Заказ -1011 -12. Тираж 500 экз. Отпечатано в ООО «Деловой мир» Махачкала, ул. Коркмасова, 356

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Джамалова, Патимат Ибрагимхалилова

введение

глава 1. теоретические основы исследования бюджетов муниципальных образований

1.1 Сущность, функции и значение местных бюджетов в развитии экономики муниципальных образований.

1.2 Роль налогового федерализма в формировании доходной базы местных бюджетов.

глава 2. анализ практики формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований республики дагестан.

2.1 Этапы становления и развития местных бюджетов Республики Дагестан.

2.2 Практика формирования доходов местных бюджетов Республики Дагестан в условиях рыночного реформирования российской экономики.

2.3 Межбюджетные трансферты в системе выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

глава 3. направления развития доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях децентрализации бюджетных отношений

3.1 Наращивание экономического потенциала муниципальных образований как основа укрепления доходной базы местных бюджетов.

3.2 Модернизация российской модели налогового федерализма как фактор развития доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях децентрализации бюджетных отношений"

Актуальность темы исследования. Реализация задач эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти, сформулированных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2012-2014 гг.», требует осмысления накопленного опыта, выявления и изучения эволюционных процессов, обобщения разработанных принципов развития бюджетной системы Российской Федерации. Одним из наиболее сложных и актуальных направлений бюджетной реформы является повышение качества управления муниципальными финансами. Процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации идет довольно сложно и противоречиво. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических, финансовых, социальных и политических препятствий.

Местные бюджеты служат важным финансовым институтом, обеспечивающим реализацию задач и функций местного самоуправления. Однако у местных органов самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая доходная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что эта база все более размывается. Итоги последних лет показывают, что более половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети - на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных бюджетов. В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% — на здравоохранение, 70% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья. Поэтому закономерно то, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в местных бюджетах для ее реализации.

В условиях современных социально-экономических преобразований, направленных на преодоление последствий финансово-экономического кризиса, повышение доходной базы местных органов самоуправления становится одной из ключевых в финансовой науке и практике. В этой связи важное значение приобретают теоретическое осмысление процесса формирования и развития доходной части бюджетов муниципальных образований, разработка практических рекомендаций по выявлению факторов роста доходов местных бюджетов.

Степень научной разработанности темы. Среди наиболее известных зарубежных авторов, внесших значительный вклад в изучение вопросов налогообложения и построения налоговых систем, правомерно выделить А.Смита, Д. Рикардо, Дж. Кейнса, А. Лаффера, К. Маркса, Дж. Милля, А. Маршалла, Ф. Нити, А. Пигу, Ж. Сисмонди, Э. Селигмана, Дж. Стиглица, М.

A. Тюрго, М. Фридмана, Д. Хикса, и др.

Вопросы эффективного распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы и укрепления доходной базы бюджетов находятся в центре внимания видных российских экономистов: JI.M. Архипцевой, С.В Барулина, О.Б. Богачевой, О.В. Врублевской, Л.И. Гончаренко, Л.Л. Игониной, И.В. Караваевой, A.M. Лаврова, Л.Н. Лыковой, И.А. Майбурова, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, А.Б. Паскачева, С.Г. Пепеляева, М.Р. Пинской, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Пушкаревой, М.В. Романовского, С.П. Сазонова, Е.Е. Смирновой, Д.Г. Черника, Т.Ф. Юткиной и др.

Актуальные проблемы местного налогообложения рассматриваются в работах A.B. Брызгалина, A.C. Бурдаковой, E.H. Королевой, Н.В. Кошкина,

B.И. Потапова, Н.В. Понамаревой, И.В. Прониной, В.В. Томарова.и др.

Проблемы функционирования местных бюджетов в Республике Дагестан исследованы в работах A.M. Абдулгалимова, Б.Х. Алиева, A.M. Алклычева, И.И. Ибрагимовой, Х.М. Мусаевой, Ф.И. Ниналаловой, Р.Г. Сомоева, И.С. Шабалиной и др.

Однако, при всей ценности проведенных исследований, проблема пока не получила той степени научной разработанности, которая соответствовала бы ее теоретической и практической значимости. Недостаточная разработанность ряда теоретических и методических подходов к исследованию проблемы функционирования бюджетов муниципальных образований, а также ее научно-практическая значимость обусловили выбор темы исследования, формулировку его цели и постановку основных задач.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-методических и практических рекомендаций по повышению доходной базы муниципальных образований в условиях децентрализации бюджетных отношений.

Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач, отражающих логическую структуру работы:

- уточнить категориальную определенность и функциональное содержание бюджета муниципального образования;

- исследовать факторы, влияющие на формирование доходной базы местных бюджетов;

- изучить роль налогового федерализма в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований;

- исследовать особенности функционирования местных бюджетов Республики Дагестан;

- выявить современные тенденции и проблемы формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований;

- обосновать комплекс мероприятий по повышению доходной базы местных бюджетов.

Объектом исследования являются бюджеты муниципальных образований субъекта РФ (на примере Республики Дагестан).

Предметом исследования выступает совокупность денежных отношений, возникающих в процессе формирования фондов денежных средств муниципальных образований.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили фундаментальные разработки в области теории и практики финансов, бюджета, налогов, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, концепции и программы развития налоговой системы, межбюджетных отношений в России; законодательные и нормативные акты органов власти разных уровней по рассматриваемой проблеме.

Инструментарно-методический аппарат исследования. Для доказательства выдвигаемых теоретических положений и при обосновании практических рекомендаций использовались диалектический метод познания, метод сравнительного анализа, экономико-статистические методы (наблюдения, группировки, сравнения), системный подход.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили статистические данные Министерства финансов РФ и Республики Дагестан, Федеральной налоговой службы РФ и её Управления по Республике Дагестан, Министерства экономики РД, Федеральной службы государственной статистики РФ и её территориального подразделения в РД; материалы периодических изданий, комитетов по бюджетным и налоговым вопросам при законодательных и исполнительных органах власти разных уровней.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, законодательные и нормативные акты государственных органов власти и субъектов Федерации по вопросам налогообложения.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в выдвижении и обосновании совокупности теоретических предположений, согласно которым повышение доходной базы бюджетов муниципальных образований детерминируется взаимосвязью с экономической и финансово-бюджетной подсистемами регионального хозяйственного комплекса, а также механизмом межбюджетных отношений и предполагает совершенствование действующей модели налогообложения с целью реализации задач модернизации экономики и децентрализации бюджетных отношений.

Научная новизна исследования заключается в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций, направленных на повышение доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- уточнено определение бюджета муниципального образования как совокупности финансово-экономических отношений, связанных с распределением и перераспределением части стоимости валового регионального продукта с целью формирования фонда бюджетных ресурсов муниципального образования необходимого для выполнения возложенных на него функций и задач, включающее ресурсный, финансовый, правовой и функциональный признаки, что отражает реализацию комплексного подхода к исследованию данной финансовой категории;

- установлен состав внутренних и внешних факторов, влияющих на формирование доходов местных бюджетов; обоснована роль налогового федерализма в формировании доходной базы бюджетов муниципальных образований, что позволило сформулировать концептуальные основы разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней;

- идентифицированы на основе проведенного анализа действующего механизма формирования доходов бюджетов муниципальных образований на современном этапе развития Республики Дагестан структурные характеристики доходной базы местных бюджетов, связанные с преобладанием доли финансовой помощи над собственными доходами. Это способствовало выявлению резервов роста экономического потенциала местных бюджетов;

- выявлены на базе 8\\ГОТ-анализа достоинства и недостатки действующей системы распределения налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, что позволило обосновать направления реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации с целью повышения доходной базы бюджетов муниципальных образований;

- предложен комплекс мероприятий, способствующих развитию доходной базы местных бюджетов, сочетающий в себе меры по наращиванию экономического потенциала, оптимизации налоговых льгот, совершенствованию межбюджетных отношений, основанных на модернизации существующей модели налогового федерализма, а также повышению результативности администрирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Общегосударственные, территориальные и местные финансы, п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования, п. 2.8. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в нем концептуальные выводы развивают и дополняют ряд существенных аспектов теории финансов и налогообложения, могут служить теоретической базой для обоснования механизма повышения доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Практическая значимость выполненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по повышению доходной базы бюджетов муниципальных образований. Результаты исследования могут быть применены органами местного самоуправления в качестве теоретической и методической базы при разработке документов нормативно-правового характера в данной сфере, а также в их практической деятельности.

Сформулированные в диссертации положения и рекомендации могут служить основой дальнейших научных исследований, использоваться в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Финансы», «Территориальные финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и получили апробацию на ряде Международных, Всероссийских и вузовских научно-практических конференциях в городах Кизляр, Махачкала и Ростов-на-Дону.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе ДГУ в процессе преподавания курсов «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Публикации. По теме диссертации опубликованы 5 работ (в том числе 2 статьи в журналах, рекомендованных ВАК) общим объёмом 2,4 п.л. (в т.ч. авт. 1,4 п.л.)

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных в 7 параграфов, заключения, списка использованных источников, включающего 161 наименование. Работа содержит 23 таблицы, 8 рисунков, и 5 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Джамалова, Патимат Ибрагимхалилова

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное в диссертационной работе исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы и предложения.

1. В диссертационной работе отмечается, что экономическое содержание и сущность бюджета обусловлены природой и функциями государства и местного самоуправления, нуждающихся в денежных ресурсах для осуществления своих функций. Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты, осуществляющие важную роль в процессе социально-экономического развития муниципальных образований.

Экономическая сущность местных бюджетов вытекает из сущностной характеристики финансов вообще и государственного бюджета, так как свойства, присущие единому целому, находят свое отражение и в каждой его части. Местные бюджеты, являясь частью финансовой системы государства, служат важным инструментом реализации функций и задач органов местного* самоуправления, выражая денежные, распределительные отношения. Необходимость наличия в руках органов местного самоуправления бюджетных средств обусловлена тем, что часть национального дохода должна аккумулироваться в фондах, способствуя обеспечению текущих потребностей и нужд расширенного воспроизводства в масштабах определенной территории. Особенности бюджетных отношений на местном уровне заключается также в том, что, с одной стороны, непосредственным участником этих отношений являются местные органы самоуправления, с другой стороны, эти отношения связаны с формированием и использованием фонда денежных средств, необходимого для реализации делегированных полномочий местного значения.

В работе обоснован вывод о целесообразности использования комплексного подхода, состоящего в выделении ресурсного, финансового, правового и функционального признаков бюджета, что отражает реализацию комплексного подхода к исследованию данной финансовой категории

Местные бюджеты рассматриваются в работе как совокупность денежных отношений, связанных с распределением и перераспределения части валового муниципального продукта с целью формирования фонда бюджетных ресурсов муниципального образования необходимого для выполнения возложенных на него функций и задач.

Ресурсный признак бюджета необходимо рассматривать как фонд денежных средств государства, формируемый посредством обособления части валового внутреннего продукта.

Финансовый признак бюджета следует рассматривать как совокупность денежных отношений, возникающих в процессе образования и использования централизованных денежных фондов государства в связи с перераспределением валового внутреннего продукта.

Правовой признак заключается в том, что бюджет представляет собой юридически регламентированный документ, необходимость в котором определяется требованиями рационального ведения хозяйства, учета источников доходов, направлений и объемов расходования средств.

Исходя из функционального признака, бюджет можно рассматривать в качестве инструмента реализации финансово-экономической политики государства и отдельных территорий. Посредством налогового механизма и политику государственных расходов осуществляется влияние на социально-экономические процессы, происходящие в стране.

2. В диссертационной работе установлено, что формирование доходной базы бюджетов муниципальных образований определяется комплексом многообразных факторов. Установлено, что по источнику возникновения всю совокупность факторов, воздействующих на доходную базу бюджетов муниципальных образований, можно разделить на внешние и внутренние.

К внешним факторам относятся такие факторы, которые оказывают влияние на доходную базу муниципалитетов посредством федеральных механизмов воздействия или включают в себя определенные исходные условия развития того или иного муниципального образования. Особенность этих факторов состоит в том, что местные органы власти не могут значительным образом повлиять на изменение этих факторов. Под внутренними понимают такие факторы, которые подвержены влиянию муниципальных органов власти, чьи усилия должны быть направлены на преимущественное использование таких факторов.

3. В работе обоснована роль налогового федерализма в формировании доходов муниципальных образований. Доказано, что действующая модель налогового федерализма не позволяет органам местного самоуправления в полной мере выполнять возложенные расходные обязательства. Статистические данные последних лет показывают, что более половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети — на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных бюджетов. В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% — на здравоохранение, 70% — на содержание детских садов, 80% — на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья. Поэтому закономерно то, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в местных бюджетах для ее реализации.

4. Проведенный в диссертационном исследовании анализ показал, что в структуре общих доходов местных бюджетов доля собственных доходов не представляет существенного значения. Детальный анализ структуру доходов местных бюджетов Дагестана выявил две тенденции: темпы роста собственных доходов местных бюджетов возрастают умеренными темпами, практически не опережающими темпы инфляции; рост объема финансовой помощи свидетельствует о снижении уровня самообеспеченности большинства муниципальных образований, увеличении объема расходных обязательств, централизации налоговых доходов не только на республиканском, но и на федеральном уровне.

Важное место в доходной части бюджетов муниципальных образований Дагестана занимает финансовая помощь, существующая в различных формах: дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований, взаимные расчеты. Эти формы наряду с дифференциацией нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов являются составными элементами механизма бюджетного выравнивания. Такая ситуация сложилась по объективным причинам. Муниципальные образования в каждом регионе Российской Федерации различаются между собой по целому ряду параметров, среди которых можно выделить: численность населения, экономический и налоговый потенциал, уровень развития инфраструктуры и др.

Таким образом, в работе сделан вывод, что рост уровня дотационности большинства муниципальных образований, снижающаяся роль закрепленных налогов и повышающаяся роль регулирующих налогов, доли отчислений которых меняются не в пользу местного самоуправления, последовательно ведут к снижению их бюджетной самообеспеченности и к повышению роли межбюджетного регулирования при формировании доходов местных бюджетов.

5. В' диссертации обоснован вывод, что недостаток сложившейся модели налогового федерализма в России заключается и в том, что при разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным налогам отнесены основные виды налогов фискального характера: НДС, НД11И, акцизы, и др.

В работе на основе SWOT-aнaлизa выявлены достоинства и недостатки действующей системы распределения налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. Доказано, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать, прежде всего, налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств.

Учитывая вышеизложенное, необходимо посредством реформирования местных бюджетов сконцентрировать особое внимание на проблемах аккумуляции финансовых средств и их концентрации на приоритетных направлениях, отвечающих интересам социально экономического развития муниципальных образований, создать условия для максимального использования их внутреннего потенциала и возможности привлечения дополнительных, самостоятельно заработанных ресурсов.

6. В диссертационной работе сформулированы основные направления совершенствования социально-экономической политики Республики Дагестан, ориентированные на повышение доходной базы бюджетов муниципальных образований и снижение уровня их дотационности. Необходимость повышения финансовой самодостаточности местных бюджетов диктуется обязательствами соответствующих органов власти по финансированию и выполнению в полном объеме своих полномочий.

В диссертации показано, что механизм повышения доходной базы бюджетов муниципальных образований Республики Дагестан должен быть сформирован на основе комплексного подхода. Необходимость такого подхода обусловлена тем, что доходная база бюджетов формируется под влиянием множества факторов. Исходя из этого, основными направлениями такого механизма являются: наращивание экономического потенциала муниципальных образований;

- максимальная трансформация налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета;

- модернизация существующей модели налогового федерализма

В работе отмечается, что основой успешной реализации проводимых в Республике Дагестан реформ, укрепления экономического потенциала, достижение стабильности является устойчивое состояние государственных финансов, и в первую очередь рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Уровень налоговых платежей характеризует экономическую и финансовую самостоятельность региона. Необходимость увеличения налоговых доходов диктуется целью скорейшего вывода республики из зоны высокой дотационности.

Снизить уровень дотационности области можно разработав и реализовав меры по увеличению налоговой базы. Это изменит соотношение доли собственных доходов и финансовой помощи из федерального бюджета. Необходимо увеличивать собственные доходы бюджетов муниципальных образований, в первую очередь, посредством мер по легализации теневых доходов от предпринимательской деятельности, усиления действенных экономических стимулов законопослушного поведения налогоплательщиков. Совершенствование налоговой системы предполагает ее упрощение, дальнейшее сокращение налоговых льгот, изменение самой структуры налогов.

Ликвидировать дотационность регионов как явление полностью невозможно. Может оказаться целесообразным сохранять за местными бюджетами часть федеральных и региональных налогов, за счет чего муниципальные образования могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу. Само по себе одно это решение будет недостаточно эффективно, оно должно быть частью комплекса мер по увеличению собственных доходов субъекта РФ.

7. Важную роль в трансформации налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета играет налоговое администрирование, под которым понимается система организации и управления всей системой налоговой практики. Меры, предпринимаемые налоговыми органами в рамках налогового администрирования (налогового регулирования, налогового контроля, принудительного взыскания задолженности), позволяют устойчиво пополнять бюджеты всех уровней налоговыми платежами, повышать дисциплину налогоплательщиков, предотвращать уклонение от уплаты налоговых платежей. В этом плане процессы налогового администрирования должны быть ориентированы на стимулирование предпринимательской активности, расширение налогооблагаемой базы.

8. На основе проведенного исследования и с учетом опыта построения налоговых систем ряда федеративных государств в диссертационной работе предлагается структура разграничения налоговых источников доходов между звеньями бюджетной системы страны

Оценка реализации предложений автора для субъектов Федерации на примере Республики Дагестана, приведенная в таблице 5, показывает, что доходы местных бюджетов РД увеличатся на 3 767,7 млн. руб. При этом, выпадающие доходы республиканского бюджета Республики Дагестан целесообразно компенсировать за счет уменьшения размера дотации, перечисляемых в нижестоящие бюджеты в целях выравнивания бюджетной" обеспеченности муниципальных образований. Доходы республиканского бюджета Республики Дагестан уменьшились на 3 752,8 млн. руб. Однако, на эту величину можно сократить обязательства региона, связанные перечислением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В 2010 г. их размер составил 22 123 млн. руб.

Реорганизовав, таким образом, механизм налоговых взаимоотношений между бюджетами различных уровней, можно добиться значительного повышения доли собственных доходов в местных бюджетах и повысить тем самым их самостоятельность, а также реальную отдачу от налогового потенциала.

Реализация всего комплекса предлагаемых в диссертационной работе мер в единой целостной системе дает возможность решить большинство ключевых проблем, направленных на повышение доходной базы бюджетов муниципальных образований.