Развитие государственно-частного партнерства в железнодорожном хозяйстве России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие государственно-частного партнерства в железнодорожном хозяйстве России"

Санкт-Петербургский государственный университет

На правах рукописи

сЛ^—

904605918

ВЫСОЦКИЙ АЛЕКСЕЙ ЕВГЕНЬЕВИЧ

Развитие государственно-частного партнерства в железнодорожном хозяйстве России (вторая половина XIX - начало XX вв.)

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 4 ИЮН 2010

Санкт-Петербург 2010

004605918

Работа выполнена на кафедре истории экономики и экономической мысли Экономического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.

Научный руководитель: Доктор экономических наук, профессор

Благих Иван Алексеевич

Официальные оппоненты

Доктор экономических наук, профессор Лабудин Александр Васильевич Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов

Кандидат экономических наук, доцент Протасов Александр Юрьевич Санкт-Петербургский государственный университет '

Ведущая организация:

Петербургский государственный университет путей сообщения

Защита состоится « {7 » июня 2010 г. в 14-00 часов на заседании Диссертационного совета Д.212.232.27 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 191123, Санкт-Петербург, ул.Чайковского, д.62, ауд. 415.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке им. А.М.Горького Санкт-Петербургского государственного университета.

Автореферат разослан « » мая 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Дубянский А.Н.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Государственно-частное партнерство получает все большее распространение в современных российских условиях. Вместе с тем, в теоретическом плане данная организационно-хозяйственная форма сотрудничества государства и бизнеса исследована, в условиях России, недостаточно. В особенности мало изучен отечественный опыт государственно-частного партнерства дореволюционного периода, хотя, в области строительства и эксплуатации железиых дорог он имеет более чем восьмидесятилетнюю историю.

Исторический материал, в отличие от умозрительных схем, дает возможность оперировать конкретными фактами и цифрами, анализировать ситуации, имевшие место в действительности и которые невозможно априори предвидеть, ибо они проявляются в экономических отношениях лишь в течение времени. Схемы государственно-частного партнерства «строительство - владение - эксплуатация - передача», разработанные современным российским законодательством, использовались в дореволюционной России именно ири строительстве и эксплуатации железных дорог. Вместе с тем, в своих последовательно меняющихся организациоппо-хозяйственных формах - концессионных, арендных, акционерных (с участием государства и банковских синдикатов), смешанных (с участием иностранного капитала) и других, они имели определенные проблемы управленческого, финансового, кредитного, налогового, тарифног о плана, скрывающиеся за общими понятиями «эволюция», «генезис», «развитие» и т.п. Раскрыть причины, по которым развитие экономических структур происходило именно так, а не иначе, показать к каким народнохозяйственным результатам и последствиям вела та или иная форма государственно-частного партнерства, представляется, можно лишь при обобщении отечественного исторического материала.

Историко-экономической литературой советского периода освещались в основном негативные черты государственно-частного партнерства, которое, как известно, в своей высшей форме получило определение государственно-монополистического и олигархического капитализма. В сфере строительства и эксплуатации железных дорог, поглощавшей в дореволюционный период около двух третей всех инвестиций в народное хозяйство, государственно-частное партнерство характеризовалось в понятиях грюндерства, учредительской горячки, биржевых спекуляций, финансовых пирамид и подкупа государственного чиновничества. Подобного рода критика имела под собой несомненные основания но, как правило, носила общий характер и не опиралась на историко-экономические исследования аналитического плана. Именно поэтому в наши дни полярность оценок дореволюционной российской экономики поменялась на

противоположную, поскольку она значительно меньше опирается на историко-экономические исследования, чем на идеологию рыночных реформ.

Государственно-частное партнерство в дореволюционной России представляло собой многомерное и многослойное явление. Его появление и дальнейшие перспективы определялись не только внутренними, но и внешними факторами: модернизационными усилиями государства, зависимостью России от зарубежных рынков капитала и технологий, высокими инновационными рисками, перелагаемыми на бюджет, а значит и на население страны, низкой степенью доверия в России и за рубежом к лицам, организующим крупный бизнес в связке с коррумпированным чиновничеством. Все эти факторы, в той или иной степени, присутствуют и в современной российской экономике.

Наиболее широко представлена экономико-теоретическая и источнико-документальная база по государственно-частному партнерству в сфере железнодорожного строительства, поскольку именно оно определяло контуры всей российской экономики второй половины XIX - начала XX столетия. Она позволяет исследовать вышеперечисленные факторы комплексно, в составе складывающегося механизма хозяйствования в рыночных, капиталистических условиях. Представляется, что исследование политико-экономических аспектов, институциональных и организационно-хозяйственных форм и механизмов государственно-частного партнерства на примере истории строительства и эксплуатации железных дорог, позволяет выявить экономические связи и процессы, имеющие общезначимый характер не только в историко-познавательном, но и в теоретико-экономическом аспекте, что послужит дальнейшему развитию историко-дкономической и экономико-теоретической отечественных школ.

Вышесказанное определяет, на наш взгляд, актуальность диссертационной работы.

Степень разработанности проблемы. Отечественная историко-экономическая мысль, специализирующаяся на дореволюционном периоде недостаточно внимания уделяла исследованию отраслевых экономик и теоретических и документальных источников, отражающих развитие транспортно-инфраструктурной составляющей народного хозяйства. Вплоть до настоящего времени образцовым по глубине и всесторонности политико-экономического и исторического анализа является фундаментальный труд А.И.Чупрова по экономике железнодорожного хозяйства. С точки зрения финансовых отношений государства и частных железнодорожных обществ подобного рода работой является и исследование П.И.Георгиевского, но оно практически не известно современным читателям. Критическая и официальная история железнодорожного дела представлена в трудах А.А.Головачева и А.Н.Куломзина, которые использовали в своих работах отчеты частных железнодорожных обществ и документы

архива Комитета министров. В прямой постановке по теме диссертационного исследования, нам известна лишь одна статья современного петербургского историка.

Между тем, библиография статей и отдельных работ, посвященных экономике и проблемам железнодорожного дела, насчитывала к концу 90-х годов XIX столетия более трехсот наименований. На протяжении 1877-1911 гг. в Россию поступали периодические публикации по названием «Экономическая теория проведения железных дорог», обобщенные и издаваемые американским инженером-экономистом А.МВеллингтоном. Однако, в связи с национализацией железных дорог, количество публикаций, посвященных экономике железнодорожного хозяйства, практически сошло на нет. Делая народнохозяйственная отрасль, функционирующая по специфическим экономическим закономерностям, была отнесена в советский период к «издержкам производства».

Радикальное изменение в 90-х годах XX столетия политической и экономической систем в нашей стране повлекло за собой восстановление отечественной историко-экономической методологии. Значительный вклад в развитие традиций российской школы экономической мысли внесли: Л.И.Абалкин, В.Т.Рязанов, Г.Г.Богомазов, A.M. Маркова, Н.Д.Колссов, Ф.Ф.Рыбаков, Н.К.Фигуровская, Л.Д.Широкорад, А.В.Лабудин, И.И.Елисеева и другие.

В связи с современными экономическими реформами но разгосударствлению Минтранса, а затем - РЖД как естественной монополии, интерес к железнодорожной экономике значительно вырос. В 2000-2009 гг. были опубликованы работы II.Г..Аксененко, Б.МЛапидуса, А.С.Мишарина, Ф.П.Мулкжина, Н.Г.Винничешсо, В.И.Дмитриева, К.Н.Шимко, И.В.Белова, А.Б.Каплана и других, с различными предложениями по реформированию РЖД. В них, в том числе, рассматривались частные исторические сюжеты государственно-частного партнерства. Однако, по нашему мнению, отдельные эпизоды, выхваченные из общего контекста функционирования отрасли народного хозяйства (железнодорожной экономики), как единого целого, не способствуют глубокому пониманию особенностей государственно-частного партнерства в железнодорожном деле. На специальное исследование указанных особенностей сориентирована диссертационная работа.

Объектом исследования выступает история государственно-частного партнерства в железнодорожном деле, конкретные организационно-хозяйственные формы указанного партнерства на различных этапах развития капитализма в дореволюционной России.

Предметом исследования являются экономико-теоретические работы, документальные источники, статистические сведения и другие информационные материалы, отражающие историю развития государственно-частного партнерства в сфере

строительства и эксплуатации российских железных дорог во второй половине XIX -начале XX столетия. Также к предмету исследования данной работы относятся основные конкурирующие школы и направления отечественной экономической мысли с различных методологических и теоретических позиций, истолковывающих «полезность» и «вредность» для экономики в целом указанной формы сотрудничества бизнеса и власти.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе государственно-частного паргнерства, получившею развитие в железнодорожном хозяйстве дореволюционной России, систематизации и обобщении отечественного опыта взаимодействия государства и бизнес-структур при решении крупномасштабных народнохозяйственных задач, в частности, при строительстве и эксплуатации сети железных дорог, выявлении на основе исторического материала общезначимых теоретических и практических подходов к изучению развития и трансформации конкретных организационно-хозяйственных форм государственно-частного партнерства. В соответствии с приведенными выше определениями объекта, предмета и цели исследования, сформулированы следующие задачи:

• исследовать общие черты и специфические особенности становления и развития государственно-частного партнерства на основе теоретических и документальных источников развития железнодорожного дела в России в середине XIX - начале XX столетия;

• проанализировать становление концессионной системы гасударствснно-частного партнерства в период интенсивного железнодорожного строительства 60 - • 80-х годов XIX века;

• вьтявигь причины трансформации концессионной системы государственно-частного партнерства в арендную;

• на материале дискуссий о необходимости передачи железных дорог в государственное управление и путях проведения «выкупной» операции, раскрыть преемственные связи и существенные противоречия теоретико-методологических и практических подходов к партнерству бизнеса и властных структур;

• показать направления развития государственно-частного партнерства при проведении единой государственной тарифной политики и усилении ревизионной функции министерства финансов в отношении железнодорожных обществ, привлекающих средства населения для своего развития;

» обосновать взаимосвязь и взаимозависимость эволюции государственно-частного партнерства, генезиса государственно-монополистического

капитализма (ГМК), и специфических черт государственно-частного партнерства в условиях ГМК;

• осветить дискуссионные положения причин свертывания государственно-частного партнерства в железнодорожном деле в условиях экстремальной экономики, в частности, в условиях Первой мировой войны и последующей революции;

Теоретической и методологической основой исследования являются четыре группы источников: а) труды отечественных и зарубежных ученых второй половины XIX - начала XX столетия об экономике железнодорожного дела, организационно-хозяйственных формах мобилизации казначейских, предпринимательских и «обывательских» средств для реализации крупнейших хозяйственных проектов, в частности, строительства железных дорог; б) официалыхые документы и документы частноправового характера, раскрывающие механизм взаимодействия и договорные отношения предпринимателей и чиновничества на местном, столичном и международном уровнях; в) учебники, учебные пособия и курсы лекций, раскрывающие методологическую и идейную направленность формирования массовых взглядов, мнений и воззрений на государственно-частное партнерство в железнодорожном деле в условиях развития капитализма в России; г) периодическая литература по вопросам государственно-частного партнерства, библимрафические источники и указатели как но общеэкономическим проблемам развития России, так и в области железнодорожного дела.

В диссертационной работе использовалась как оригинальная экономическая литература указанного периода, так и последующие критические и аналитические работы современных авторов, посвященные истории развития государственно-частного партнерства в дореволюционной России.

Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, 2-х глав, заключения, списка использованной литературы, который включает в себя 136 наименований.

Структура диссертационной работы определена целями и задачами исследования и имеет следующее построение: Введение.

Глава I. Эволюция концессионной системы государственно-частного партнерства (18401890 годы).

1.1. Становление концессионной системы государственно-частного партнерства в период интенсивного железнодорожного строительства.

1.2. Трансформация системы в арендную по мере формирования сети железных дорог.

1.3. Дискуссии о необходимости передачи дорог в государственное управление и путях проведения «выкупной» операции.

Глава II. Государственно-частное партнерство в условиях функционирования железных дорог как единой отрасли хозяйства.

2.1. Особенности государственно-частного партнерства при проведении единой государствешюй тарифной политики.

2.2. Государственно-частное партнерство в условиях государственно-монополистического капитализма.

2.3. Эволюция государственно-частного партнерства в условиях военной экономики (1914-1917 гг.).

Заключение.

Список использованной литературы.

Научная новизна работы. В диссертации впервые проведено комплексное историко-экономическое исследование государственно-частного партнерства в строительстве и эксплуатации российских железных дорог во второй половине XIX начале XX вв., позволившее выявить процессы и тенденции, характеризующие формирование, эволюцию и трансформацию сотрудничества государства и бизнеса в указанной сфере. Наиболее существенные научные результаты исследования состоят в следующем:

• обосновано, что государственно-частное партнерство в сфере железнодорожного строительства складывалось в России под воздействием как внутренних, так и внешних политико-экономических факторов, среди которых определяющую роль играли модернизационные стремления государства и его зависимость от внешних рынков заимствования капиталов и технологий;

• доказано, что концессионная система государственно-частного партнерства, установившаяся в 60 - 80-е гг. XIX в. в сфере железнодорожного строительства привела к значительному накоплению неоплатных долгов в частных обществах, которые, вследствие народнохозяйственной и социально-экономической значимости железных дорог, погашались государством;

• установлено, что выкуп железных дорог в государственную казну, интенсивно осуществлявшийся в 80-е - начале 90-х гг. XIX в., являлся кредитно-финансовым механизмом погашения задолженности частных концессионеров перед

государством, нарастающей из-за неэффективности концессии как организационно-хозяйственной формы эксплуатации железных дорог;

• раскрыто, что государственное предпринимательство в сфере строительства и эксплуатации железных дорог, сменившее концессионное учредительство, на деле представляло собой своеобразную форму государственно-частного партнерства, при которой государством не только учитывались интересы бизнеса, но и удовлетворялись его требования;

• показано, что развитие государственно-частного партнерства в строительстве и эксплуатации железных дорог способствовало не только становлению отраслевых экономических институтов, но и развитию экономико-теоретического анализа, направленного на исследование реальных экономических связей и процессов, имеющих общезначимый характер для типологически однородных условий;

• обобщен более чем полувековой опыт государственно-частного партнерства в сфере РЖД, на его примере показано влияние сепаратного права, возникшего и недрах крупного российского и международного бизнеса (прежде всего -банковского и железнодорожного) па национальную экономику, выявлены три уровня воздействия сепаратного права на эволюцию государственно-частного партнерства в России: теоретический, хозяйственный и практический. Теоретическая значимость работы заключается в том, что выполненное

исследование направлено на решение историко-экономической проблемы развития государственно-частного партнерства в сфере строительства и эксплуатации железных дорог, позволяющей глубже уяснить закономерности взаимодействия бизнеса и власти при реализации крупномасштабных народнохозяйственных задач. Полученные результаты и выводы носят не только историко-познавательный, но и общетеоретический характер.

Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней материалы и выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке научной концепции экономической истории России государственно-монополистического периода, в использовании отечественного опыта сотрудничества государства и бизнеса при разработке актов, регламентирующих конкретные организационно-хозяйственные формы ГЧП, в преподавании курса в рамках вариативной части учебного плана подготовки бакалавров и магистров по профилю «История экономики и экономической мысли».

Область исследования соответствует п. 2.6. (История развития различных сфер хозяйственной деятельности и народнохозяйственных комплексов) паспорта специальности 08.00.01 - «Экономическая теория» (п.2. Экономическая история).

Апробация и публикация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования апробированы в докладах и выступлениях на научных конференциях, докладах на заседаниях кафедр истории экономики и экономической мысли, экономической теории и экономической политики, в двух научных статьях, опубликованных в журналах, включенных в Перечень рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук, в других научных публикациях. Всего опубликовано 5 работ общим объемом 3,2 п.л.

И. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

1. Государственно-частное партнерство сложилось в российской экономике на этапе интенсивного строительства железных дорог в форме концессионной системы и охватывало период с 60-х по 80-е годы XIX столетия.

Исходной основой государственно-частного партнерства послужили концессионные соглашения начала 60-х годов XIX столетия между Министерством финансов и Главным обществом российских железных дорог. Среди основных правил складывающихся партнерских отношений следует отметить, прежде всего, те, которые определяли в дальнейшем их типовые условия: а) концессионеры мобилизуют частные капиталы и инвестируют их в строительство; б) государство гарантирует доходность акций и облигаций железнодорожных обществ на весь уставный срок их функционирования; в) концессионеры самостоятельно устанавливают провозные тарифы на уровне, обеспечивающем покрытие строительных затрат и доходность акций, согласно заявленной капитализации предприятия (железной дороги); г) государство получаст в полноправное управление железную дорогу по истечении срока концессии, либо же -выкупает ее досрочно по рыночной стоимости акций; д) споры между партнерами разрешаются путем добровольных соглашений, либо в судебном порядке.

Указанная схема, сложившаяся па этапе строительства линий, связывающих два конечных пункта, не учитывала экономические условия функционирования железных дорог как разветвленной сети, превращавшейся в отрасль народного хозяйства. Кроме того, у сторон изначально складывались разные взгляды на взаимодействие в рамках концессионных соглашений. Предприниматели рассматривали железную дорогу как доходное предприятие уже на этапе се строительства. В качестве источников дохода фигурировали: а) процент на весь заявленный капитал, а не на фактически и поэтапно расходуемые средства; б) сокращение сметных издержек на строительство относительно расчетов, согласованных с правительственными чиновниками (экономия на подрядно-строительных работах); в) ввозные премии и другие льготы от государства и, прежде

всего, снижение таможенных и налоговых платежей; г) доходы от реализации части акций вследствие роста капитализации предприятия (железной дороги), биржевого ажиотажа и игры на курсовой стоимости акций.

В целом у лиц, получивших в указанные годы концессию на железную дорогу, сложилось убеждение, что железнодорожное строительство представляет собой высокодоходное дело и всякий, занявшийся им, непременно должен разбогатеть за короткий срок. Представляется, что указанное мнение сформировалось не только из теоретической экономики того времени, но и из фактически сложившихся условий неравноправного партнерства. Как известно, по мере обогащения концессионеров государственная казна, напротив, имела большие и стабильные бюджетные расходы. Концессионеры выплачивали акционерам дивиденды из «прибыли» еще не построенной железной дороги. Однако, средства, получаемые ими от эмиссии акций, не расходовались производительно, а, зачастую, рассматривались как «капитал» частного предприятия. Определенную долю ответственности в формировании указанного мнения несет Министерство финансов, возглавляемое в то время М.Х.Рейтерном. Он полагал, что акции следовало «попридержать» в Министерстве финансов, чтобы не переполнить рынок ценными бумагами. Поэтому дороги весьма часто строились лишь за счет облигационного капитала. Таким образом, государство, выступавшее по инициативе М.Х.Рейтериа гарантом «доходности» строящихся железных дорог, выплачивало, в конечном итоге, процент не только на облигационный, но и на акционерный капиталы. Все предпринимательские риски лежали на государственном казначействе.

На формирование теоретических воззрений относительно государственно-частного партнерства влияли многие факторы. В середине 60-х годов Николаевская железная дорога, соединяющая две столицы, была «уступлена» Главному обществу железных дорог. По другой терминологии она была «продана». Средства от ее продажи образовали особый железнодорожный фонд, предназначенный для финансирования дальнейшего железнодорожного строительства. ■ Однако, вследствие запутанности финансовых отношений между Министерством финансов и Обществом, разных методических подходов к порядку партнерских взаиморасчетов, начислению процентов на капиталы, переходящие по бухгалтерской отчетности от одного партнера к другому, фонд вскоре обанкротился. В Министерстве путей сообщения считали, что иностранные банкиры учредители общества, мошенническим образом присвоили деньги. Официального разъяснения на этот счет ни от Государственного контролера, ни от Министерства финансов не последовало. Некоторые исследователи полагают, что указанная операция, как и продажа Аляски (средства от которой «растворились» таким же образом, как и

железнодорожный фонд) были своеобразной платой России международным банкирам за помощь в развитии частной банковской системы. Якобы поэтому, на огласку указанных дел было наложено своего рода табу.

Тем не менее, сам факт продажи Николаевской железной дороги сыграл определенную теоретико-методологическую роль. Была сформирована точка зрения, что между такими партнерами как государство и бизнес могут существовать отношения кушш-продажи на объекты, созданные за казенный счет, и при этом государство может оказаться не с прибылью, а должником по проведенной сделке.

2. Зависимость строительства железных дорог в России в 1860-1870-е годы от внешних рынков капиталов и технологий.

Последовательная смена теоретических взглядов, господствующих в обществе, и практических действий правительства и предпринимательского сообщества в отношении организационно-хозяйственных форм государственно-частного партнерства находила отражение в государственных юридических актах (публичное и гражданское право), уставах частных обществ (сепаратное право), концессиях (договорах обществ с министерствами финансов, государственных имуществ, путей сообщения). Определяющее влияние на смену взглядов правительства в отношении взаимодействия государства и частного бизнеса в сфере строительства и эксплуатации железных дорог оказывали модернизационные усилия правительства, сдерживаемые крайней нуждой в значительных по объему свободных капиталах и необходимостью заимствования средств и технологий на внешних рынках.

Государственно-частное партнерство явилось на ранней стадии необходимой ступенью для образования своего рода «складочного» капитала, поскольку ни государство, ни частное предпринимательство не могли в тех конкретно-исторических условиях в одиночку осилить крупномасштабные строительные затраты, отдачу от которых можно было ожидать лишь в отдаленном будущем. Однако, даже когда железные дороги стали строиться за счет средств казны, государственно-частное партнерство не прекратило своего существования. Напротив, оно получило дальнейшее развитие вначале в арендной форме (государство сдавало в эксплуатацию частным обществам дороги, спроектированные и построенные силами министерства путей сообщения), а затем, - в форме акционерных обществ, где государство и бизнес выступали в качестве единого совокупного предпринимателя.

По сути дела, государственно-монополистический капитализм, который, по мнению отечественных ученых, оформился в масштабе страны в 90-е годы XIX столетия, уже существовал в железнодорожной отрасли.

Несмотря на то, что вплоть до Октябрьской 1917 года революции в обществе периодически вспыхивали ожесточенные дискуссии о там, кто лучше строит и эксплуатирует железные дороги: государство или частные общества, речь на самом деле не шла о разрыве партнерских отношений. Как министерство путей сообщения, так и частные железнодорожные общества обладали комплексами многоотраслевых предприятий, связанных с железной дорогой, по выходящих за понятие «транспорт»: машиностроительные заводы, пристани, шоссейные дороги, угольные шахты, элеваторы, зернохранилища, гостиницы и многое другое. Товарный знак МПС или же частной железной дороги можно было встретить на продукции широкого потребительского спроса.

По особенно тесно государство и железнодорожные общества были связаны облигационными займами и акциями обществ, котирующихся на Берлинской, Парижской и Лондонской биржах. Государственная гарантия на ценные бумаги указанных обществ вплоть до наших дней рассматривается иностранными их держателями в качестве госдолга, подлежащего погашению не только в номинальной величине, но и в процентах, накопившихся за полувековой срок. Указанная ситуация лишний раз свидетельствует о том, что многие аспекты партнерства государства и бизнеса, как на ранней их стадии, так и в своем высшем развитии, не были проработаны теоретически, и до сей поры являются дискуссионными.

3. Факторы, обусловившие трансформацию концессионной системы государственно-частного партнерства в арендную.

В 80-х годах XIX века переход железных дорог под государственное управление имел повсеместный характер. В мире доля государственных железных дорог составляла к этому времени 30%. В Германии 93% всех дорог принадлежало государству. Эти процессы определялись необходимостью единства управления, проведением единой научно-технической политики и тем обстоятельством, что железнодорожный транспорт стал важнейшим военно-стратегическим фактором и основой возможности вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов колониально-зависимых стран. Отдельные историки Первой мировой войны утверждали, что война началась именно из-за железных дорог, которые прокладывали ведущие колониальные державы к нефтяным и другим важным ресурсам Ближнего и Дальнего Востока, Северной и Южной Африки.

На заседании Комитета министров России от 11 мая 1882 г. было принято важное решение о строительстве стратегических линий и необходимости придерживаться определенного плана развития сети российских железных дорог. Было отмечено, что при концессионной системе наблюдался хаос не только в финансовых вопросах, но и в

беспорядочном сооружении дорог частными железнодорожными обществами. Комитет министров согласился с мнением Н.Х.Бунге о том, что ажиотажное железнодорожное строительство не является безусловным благом. Оно, зачастую, шло в ущерб сооружению других транспортных систем. В частности, менее затратных шоссейных дорог и дешевых в эксплуатации внутренних водных путей. Кроме того, железные дороги не только вовлекали в хозяйственный оборот прилегающие к ним территории, но и превращали в «медвежьи углы» районы с развитой ранее экономической жизнью, но, после прокладки железной дороги вдали от них, ставшие «нерентабельными».

Комитет установил годовую норму строительства за счет казенных средств в 10001200 верст, из которых 30% должно было приходиться на стратегические линии. Вместе с тем, он отклонил предложения министерства путей сообщения о принятии под государственное управление всех железных дорог. Выкупать было решено только дороги явно обанкротившихся обществ и дорог, объединенных замыслом единства управления. П.Х. Бунге, в частности, мотивировал принятые решения тем обстоятельством, что транспорт является коммерческой структурой, а у государства иные цели и задачи. Оно выступает органом управления и, если и вынуждено решать определенные хозяйственные проблемы, то не с целью извлечения прибыли. Именно поэтому, выкупленные железные дороги, не объединенные единством управления, и не имеющие военно-стратегических целей, следовало, по его мнению, сдавать в аренду коммерческим структурам.

Наведение порядка в строительстве и эксплуатации железных дорог предполагалось достичь введением Общего устава российских железных дорог, который был утвержден Александром III 12 июня 1885 г. Согласно устава Совет но железнодорожным делам с участием представителей правлений частных железных дорог и государственных чиновников имел право устанавливать железнодорожные тарифы прямого, транзитного и заграничного сообщения. Кроме того, уставом запрещалось принимать на казну «гарантию процентов и погашения, убытки частных железнодорожных обществ». Другими словами, правительство пыталось устранить навязанное ему Главным обществом железных дорог кабальное условие, при котором частные лица вели свой бизнес за государственный счет.

Арендные отношения были в этом плане более прозрачны: государство сдавало в аренду имущество и получало за его эксплуатацию фиксированные платежи. Арендатор мог увеличивать свою прибыль сокращением эксплуатационных расходов и увеличением пропускной способности железных дорог. Однако, арендаторы и собственники железных дорог пошли другим путем. Они стали увеличивать тарифы на перевозку грузов. Таким

образом, в 80-е - 90-е годы XIX в. дальнейшее развитие государственно-частного партнерства определялось двумя основными факторами.

В области строительства новых железнодорожных линий государство брало под свой контроль проведение всех изыскательских работ и инженерных расчетов, непременно связанных с калькуляцией расходов и нормативного составления смет на каждый этап строительства, монтажа оборудования и сооружения инфраструктурных объектов. Государство утверждало главного строителя, а затем - управляющего частной железной дорогой. Весь технический персонал на новую железную дорогу приглашался с казенной дороги. Подготовка инженерного состава осуществлялась только в государственных учебных заведениях. В ведении правления частной железной дороги сосредоточивались лишь вопросы коммерческой эксплуатации, договорные отношения и другие хозрасчетные проблемы.

В области эксплуатации дорог частными обществами было принято важное решение о контроле правительства за обоснованным установлением тарифов. В 1888 г. тарифное дело было передано из Министерства путей сообщения в Министерство финансов. Кроме того, все частные компании и два указанных министерства были обязаны предоставлять в Государственный контроль сведения о тарифах и перевозках по каждой отдельно взятой линии. Назначенный новым министром финансов И.А.Вьшшеградский - известный математик и удачливый бизнесмен, вошел в истерию в том числе и как человек, впервые научно обосновавший тарифы на перевозку разных (местных и транзитных) грузов и формализовавший множество критериев и показа гелей н простые и удобные в использовании тарификационные таблицы. Как полагала верховная власть, тарифы из инструмента коммерческой выгоды частных компаний превратились в одно из орудий проведения государственной и социальной политики. Забегая вперед, следует отметить, что тарифы Вышнеградского просуществовали не столь долго, поскольку сам же их разработчик был ставленником «железнодорожных королей», тесно связанных с международными банковскими синдикатами. В 90-е годы XIX столетия под руководством С.Ю.Витте были приняты важные решения об унификации тарифного дела.

Тем не менее, непродолжительный период времени, занятый переходом от концессионной системы государственно-частного партнерства к их арендной форме, был насыщен важнейшими решениями, которые определили не только вектор развития железнодорожного дела, но и саму конфигурацию национальной экономики вплоть до начала XX столетия.

Проведение в 80-е - 90-е годы государством своеобразной «выкупной операции» по выкупу убыточных железных дорог, эксплуатируемых частными обществами,

существенным образом изменило его положение в государственно-частном партнерстве. Если ранее государственная казна выступала лишь в роли кредитора и гаранта установленного дохода на привлеченный капитал, то, получив в управление часть железнодорожной сети, она стала полноправным партнером в сфере предпринимательства, получив тем самым право на предпринимательский доход, а пс только на налоговые и рентные платежи. Вместе с тем, социальная ответственность государства в транспортной сфере всегда была неизмеримо выше, чем частного бизнеса, поскольку государство не могло «выйти» из этой области предпринимательства в случае ее убыточности. В то же время, взимаемого с населения транспортного налога никогда в России не хватало, чтобы обеспечить стабильное функционирование транспортной сети. Причин объективного плана тому несколько. Основные из них общеизвестны: обширные пространства империи, низкая плотность населения на единицу площади, низкие температуры в зимний период, подвижность грунтов и т.д. Невысокие в денежной форме доходы основной массы населения России обусловили высокую долю косвенного налогообложения относительно прямых налогов. Данное обстоятельство вынуждало государство искать средства на строительство железных дорог' не только в мобилизации средств населения, но и в области тарифной политики.

В то же время следует иметь в виду, что тарифная политика непосредственно затрагивала интересы частного бизнеса. Несмотря на активное проведение выкупной операции, около 50% железных дорог в России по-прежнему строились и эксплуатировались частными обществами. Установление единых, унифицированных тарифов на перевозку грузов и пассажиров непосредственным образом затрагивало доходность частных железных дорог. Следовало при регулировании тарифного дела государством обеспечить безубыточное функционирование частных железнодорожных обществ, которое бы покрывало издержки по основному капиталу, процентные отчисления на привлеченные средства, расходы по управлению и эксплуатации пути.

4. Теоретическое обобщение опыта государственно-частного партнерства в отечественной экономической литературе 80-90-х годов XIX столетия.

Теоретико-методологической базой критики сложившейся в 60-80-е годы XIX в. системы государственно-частного партнерства в железнодорожном деле послужило распространение в России идей немецкой исторической школы. Как известно, она не только поставила под сомнение абстрактно-теоретическую эффективность либерального экономического курса, по и выдвинула в качестве оценочных критериев положительной, либо отрицательной динамики национального предпринимательства, количественные параметры. В качестве таковых служили, в частности, статистические сведения за

определенный период времени, представленные: в бухгалтерской отчетности, во взаиморасчетах частных обществ с государственным казначейством, «пудо-версты» перевозимых грузов, количество подвижного состава на 100 верст пути, соотношение вложенных средств на единицу «хозрасчетно-затратных» показателей действующей железной дороги.

Большинство из названных параметров не было зафиксировано при заключении концессионных договоров. Количественно-расчетные критерии послужили вначале предметом споров при расчетах заинтересованных сторон, а затем - вынесены на суд научной общественности. В дискуссии приняли участие известные своими исследованиями в области экономики железнодорожного дела А.И.Чупров, П.И.Георгиевский, А.А.Головачев, И.С.Блиох, «железнодорожный король» С.С.Поляков, представители финансового ведомства (А.А.Абаза, Н.Х.Бунге), министерство путей сообщения (К.Н.Посьет, А.Н.Куломзин) и влиятельные издатели - А.Л.Краеиский («Отечественные записки»), М.Н.Катков («Московские ведомости»). Благодаря публицистике, оказывающей уже в те годы существенное влияние на формирование общественного мнения, в обсуждение проблем формирующейся отрасли народного хозяйства было втянуто практически все образованное общество. При этом следует отметить, что не только государственные чиновники, но и либеральные, проправительственные издатели, представители «чистой пауки», были в своих выводах и суждениях зависимы как в своем «классовом» положении, гак и коррупциопно.

Данное обстоятельство сыграло, как известно, свою роль уже на начальной стадии железнодорожного дела, в обстановке общего ажиотажа вокруг железнодорожного учредительства. Оно стало рассматриваться как неотложная общеэкономическая задача, на решение которой необходимо бросить все финансовые ресурсы страны, не гоняясь, при этом, за его ценой. Если в качестве методики расчета «цены» построенных в 60-80-е годы XIX в. российских железных дорог принять сравнительно-затратный подход, то по расчетам П.И.Георгиевского одна верста дорог, построенных в России, обошлась российским налогоплательщикам в два раза дороже, чем соответствующая верста немецким налогоплательщикам.

Л.И.Чупров полагал, что высокая стоимость строительства и эксплуатационных расходов российских железных дорог определяется дороговизной внешних заимствований. Процентные выплаты за кредит составляли по бухгалтерской отчетности железнодорожных обществ от 40 до 60 процентов в составе денежных платежей строящихся, а затем - функционирующих железных дорог. Однако, общее согласие в том, что прокладываемые пути слишком «дороги», не означало согласия в определении

степени «виновности» в этом факте основных партнеров: государства и частных железнодорожных обществ.

Отношения государственно-частного партнерства в области финансовых расчетов не были простыми и ясными. В качестве главного аргумента выкупа железных дорог в государственное управление выдвигалась причина нарастающих неоплатных долгов частных обществ государственному казначейству. А.Н.Куломзин указывал, что частные железнодорожные общества, производя значительные расходы на содержание членов правлений и выплату процентов на заемные капиталы, совершенно не озабочены способами погашения растущих долгов перед государственной казной. Более того - при всяком финансовом затруднении они обращаются за помощью к государству, грозя в противном случае «закрыть дорогу», т.е. прекратить ее деятельность как нерентабельного предприятия. Вместе с тем, он не возражал, когда выкупленная дорога, долги которой были погашены, т.е. переложены на казначейство, вновь сдавались в аренду частному обществу.

Указанные действия правительства совпадали с предложениями «железнодорожных королей», в частности, С.С.Полякова, о выкупе государством всех железных дорог и образовании единого Главного общества российских железных дорог, в котором правительству принадлежало бы 52% голосов в Правлении. Все «железнодорожные деятели», предлагал С.С.Поляков, войдя в Правление, обучали бы правительственных чиновников - членов Правления в течение 15 лет искусству управления дорогами. Поляков не рассматривал растущую денежную задолженность одного партнера по бизнесу другому как отношения кредитора и должника. По сути дела, в своих дальнейших рассуждениях он предлагал превратить государственное казначейство в своеобразный железнодорожный фонд. Организационно-управленческие функции закрепить за государственными чиновниками, а финансово-распорядительные за частными лицами - «железнодорожными деятелями».

5. Дискуссии о необходимости передачи железных дорог в государственное управление и участии государства в железнодорожном предпринимательстве.

В ходе дискуссий, рассмотренных в диссертационном исследовании, выдвигались различные экономические аргументы о необходимости «выкупа» железных дорог в государственное управление. Промежуточным результатом дискуссий 1880-х годов следует считать решение законодателя о выкупе и переходе дорог, имеющих «традзитно-страгегическое» значение, под управление государственных служащих и сохранение в управлении частных обществ дорог «коммерчески-местного» значения. В ходе «выкупной операции» государство, по сути дела, списало с частных обществ накопившиеся долги,

отстранив от дела членов правлений и директорат. Акционеры, в том числе и непосредственные учредители ликвидированных обществ, продолжали получать рентные доходы от «реструктурированных» ценных бумаг. Дискуссия лишь подвела итоги концессионной системы государственно-частного партнерства, признав ее необходимой на этапе строительства отдельных железнодорожных линий, но не соответствующей задачам эксплуатации железных дорог как особой отрасли народного хозяйства. В качестве более эффективной формы государственно-частного партнерства была обоснована сдача в аренду частным обществам дорог, построенных за государственный счет.

В конце XIX - начале XX столетия дискуссии по государственно-частному партнерству разгорелись с новой силой. Дебаты были направлены на решение проблемы более эффективного предпринимательства - государственного или частного. При этом, рассматриваемая выше дискуссия, несомненно, имела теоретическое влияние на последующую дискуссию. Если же попытаться поставить своеобразную точку й проводимой в 80 - 90-е годы «выкупной операции», определить: кто более был заинтересован в том, чтобы представить ее как попытку правительства «огосударствить» частные железные дороги, то, по нашему мнению, от «выкупа» более выиграли железнодорожные общества, «снявшие пенки» от их строительства в годы ажиотажного учредительства. Большинство «железнодорожных королей» активно участвовали в биржевой игре и спекуляциях на ценных бумагах, но не желали заниматься более сложным делом - эксплуатацией железных дорог.

Кроме того, не совсем понятно, что же оплатила государственная казна при выкупе железных дорог. Если она оплатила «товар» в материально-вещественной форме, т.е железные дороги, принадлежащие частным железнодорожным обществам, то почему займы, произведенные частными обществами, также были переложены на казну?

Так, П.П.Мигулин полагал, что поскольку займы частных железнодорожных обществ были гарантированы государством, то они являются долгом, лежащим на казне. Однако, выкупная операция ничего не изменила в указанных взаимоотношениях кредиторов и заемщиков и самой государственной гарантии: она действовала как в том, так и в другом случае, т.е. и до, и после выкупа.

Оппонент П.П.Мигулина - профессор Казанского университета П.Л.Никольский, напротив, полагал, что гарантированные государством акции и облигации частных железнодорожных обществ не являются государственным долгом. Однако дальнейшая практика показала, что иностранные кредиторы не разделяли подобную точку зрения. Даже после Октябрьской (1917 г.) революции и официального заявления большевистского

правительства о непризнании «царских долгов», иностранные держатели акций и облигаций частных железнодорожных обществ, предъявили требования об их оплате советскому, а затем - правительству современной России. Требования об оплате долга они обосновывали именно наличием казначейской гарантии. Причем, речь идет не только о погашении ценных бумаг железнодорожных обществ по номиналу, но и об оплате процентов, набежавших за столетний период. Ситуация, возникшая в сфере г осударственно-частного партнерства и принявшая неразрешимый характер, проецируется на современные партнерские отношения бизнеса и власти. В данном случае, речь идет не только о создании «хороших» законов для иностранных предпринимателей, но и восстановлении доверия к власти, т.е. об оплате долгов по прошлым обязательствам.

Таким образом, рассмотренные в диссертационном исследовании различные организационно-хозяйственные формы государственно-частного партнерства показывают, что как в общетеоретическом, так и в экономико-правовом отношении, они не были скрупулезно проработаны. Особенно это касается области финансово-кредитных расчетов и долговых обязательств. Они допускали применение двойных стандартов и неоднозначного толкования партнерских отношений, порядка взаиморасчетов партнеров между собой и с третьими лицами.

6. Особенности государственно-частного партнерства при проведении единой государственной тарифной политики и в условиях государственно-монополистического капитализма.

Исследования современных историков - экономистов и, в частности, Р.У.Фогеля, ставят проблему оправданности ажиотажного железнодорожного учредительства второй половины XIX - начала XX столетия. В работе «Железные дороги и экономический рост» (1964 г.) Фогель пришел к выводу, что если бы в США не были построены железные дороги, то валовой национальный продукт в 1891 г. был бы меньше всего на 3,1%, а 76% реально обрабатываемых земель все равно бы возделывалисъ. За данную работу и развитый в ней подход Фогелю была в 1994 г. присуждена Нобелевская премия, что означает поддержку корректности расчетов и методик получения оценок авторитетными специалистами еще на этапе номинации исследований Фогеля. Причем характерно, что в своих расчетах Фогель не предполагал дополнительных вложений в строительство каналов и шоссейных дорог, т.е. в развитие транспорта, альтернативного железнодорожному.

Подобного рода исследования не проводились относительно российских железных дорог, построенных в то же время, что и в США, Однако, в диссертации проанализирован ряд материалов и, в частности, доклад Председателя Совета съездов представителей

промышленности и торговли Н.С.Авдакова по вопросам коренного улучшения работы железнодорожного и водного транспорта, шоссейных путей в связи с возросшими требованиями народного хозяйства России от 9 мая 1913 г. В нем отмечалось, что частный капитал очень охотно идет в железнодорожное строительство, но ни рубля не вкладывает в развитие водных и шоссейных путей, где строительство идет лишь за счет самой казны и местных органов. Если казна откажется от строительства железных дорог, они все равно будут строиться частным образом. В то же время за счет казны невозможно строить все виды путей. Именно поэтому иародное хозяйство, при наличии сети железных дорог, но, вследствие неустроенности доступа к морским и речным пристаням, плохого состояния внутренних водных путей, шоссейных и грунтовых дорог, несет большие непроизводительные расходы. Совет съездов, хоть и с опозданием, предлагал правительству отказаться от строительства железных дорог и развивать альтернативные виды транспорта.

Нездоровый ажиотаж 60-90-х годов XIX столетия, сложившийся в период железнодорожного грюндерства, сформировал механизм непосредственного государственного участия в железнодорожном предпринимательстве. Средства, аккумулируемые в государственном бюджете, расходовались непропорционально, в ущерб развитию других отраслей и направлений развития транспорта. Несмотря на то, что водные и шоссейные пути участвовали в транспортировке перевозимых грузов не в меньшей степени, чем железнодорожный транспорт, на их развитие практически не выделялось казначейских средств и средств местных органов.

В качестве примера неэффективных железных дорог можно привести строительство Транссибирской магистрали, которая убыточно функционировала на протяжении столетнего периода. Однако ее наличием оправдывалась «ненужность» шоссейного пути, которое не построено вплоть до настоящего времени. Не оправдало себя строительство КВЖД и Южно-Китайской железной дороги. Построенная в советское время Байкало-Амурская магистраль также функционировала неэффективно. Вместе с тем, эффективность железнодорожного строительства следует, по нашему мнению, оценивать не только по коммерческим критериям, что доказали хозяйственные условия, сложившиеся в годы Первой мировой войны.

7. Эволюция государственно-частного партнерства в условиях военной экономики (1914-1917 гг.).

В годы Первой мировой войны построенных железных дорог оказалось явно недостаточно. Миллионы тонн грузов остались в портах, на станциях, разъездах и полустанках. Военные перевозки не справлялись с потребностями фронтов. Состояние

железных дорог, оцениваемое в середине войны как кризисное, к концу войны определялось как коллапс. Национализация и секвестр в отношении частных железных дорог стала осуществляться с 1916 года. В это же время из правление акционерных железных дорог выводились лица, замешанные в коррупции и вводятся представители военно-промышленного Комитета с функциями комиссаров. После Октябрьской 1917 г. революции все железные дороги были полностью национализированы.

После гражданской войны население страны использовало железные дороги значительно в меньшей степени, чем до революции. Оно вновь использовало в основном гужевой транспорт, что послужило в дальнейшем одной из причин изъятия рабочего скота у крестьян. Указанный период подтверждает один из выводов диссертационного исследования о том, что география российской железнодорожной сети была подчинена наиболее доходной (в смысле поступления иностранной валюты) сфере деятельности -вывозу хлеба на экспорт через балтийские и черноморские порты и западную границу. Конфигурация железных дорог не определялась потребностями менее доходных внутренних перевозок. Следующими по значимости за хлебом грузами являлись лес и уголь. Лес вывозился также в значительной степени на экспорт, а уголь потреблялся металлургическими заводами, работавшими на железнодорожную отрасль. Таким образом, советскими историками, критически оценивавшими успехи дореволюционной индустриализации, был сделан, на наш взгляд, верный вывод о ее «однобоком», сориентированном лишь на железнодорожную промышленность, характере.

Развитие железнодорожного транспорта, несомненно, было велением времени. Однако, его строительство и эксплуатация сопровождались высокой затратностью, определяемой заимствованиями та внешних рынках; непропорциональными расходами в ущерб сбалансированному развитию всего народного хозяйства; отсутствием плановости в географии прокладки путей, и, наконец, неравноправным механизмом государственно-частного партнерства, позволяющим отдельным лицам и обществам сколачивать баснословные состояния, при стабильно растущих тратах государственных финансовых средств. Проведенное исследование свидетельствует, что вышеперечисленные особенности нуждаются в дальнейшей проработке более детального характера но выявлению причин и механизмов экономической неэффективности государственно-частного партнерства в железнодорожном хозяйстве России данного периода.

В заключении сделаны выводы по диссертационной работе в целом.

Положения, выносимые на защиту, являются личным вкладом автора в приращение научных знаний об особенностях государственно-частного партнерства в сфере железнодорожной экономики.

III. ПЕРЕЧЕНЬ ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ. Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Высоцкий А.Е. Российские железные дороги: опыт реформирования естественной монополии. // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал. 2009. № 4. - 1,0 п.л.

2. Высоцкий А.Е., Благих И.А. Совет съездов представителей торговли и промышленности о кризисе железнодорожного хозяйства России. Май 1913 г. // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал. 2009. № 4.-1,5 п.л. (0,8 п.л. авторских).

Публикации в журналах и сборниках научных трудов, материалах конференций:

3. Высоцкий А.Е. Формы государственно-частного партнерства при строительстве Транссибирской и Китайско-Восточной железной дороги. Н Проблемы теории и практики управления. / Сб. научных статей аспирантов и лауреатов научного студенческого общества Института Инновационных и производственных про]рамм СЗГТУ. Вып. 17. СПб., 2008.- 1,0 н.л.

4. Высоцкий А.Е. Особенности государственного предпринимательства в железнодорожном хозяйстве дореволюционной России начала XX века и его результаты. // Сб. трудов третьей Международной научно-практической конференции 23-25 ноября 2009 г. «Уроки истории. Первая и Вторая мировые пойны, история России и мира XX столетия». СПб.: Изд-во Политехнического университета. 2009, - 0,3 пл.

5. Доходность частных и государственных железных дорог в России в начале XX в. // Российский экономический Интернет-журнал [Электронный ресурс]: Интернет-журнал AT и СО / Акад. труда и социальных отношений - Электрон, журнал. М.: А'Г и СО, 2008, № гос. регастрации 0420600008. Режим доступа; http.7/www/e-rei.ru/Articlcs/2010/Visotskv.pef.0362?//36210-h/ - 0,6 пл.

Подписано в печать с оригинал-макета 11.05.2010. Формат 60x84 '/|б. Печать ризографическая. Усл. неч. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ № 1156.

Издательский центр экономического факультета СПбГУ 191123, Санкт-Петербург ул. Чайковского, д. 62.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Высоцкий, Алексей Евгеньевич

Введение

Глава I. Эволюция концессионной системы государственно-частного партнерства (1840-1890 е годы).

1.1. Становление концессионной системы государственно-частного партнерства в период интенсивного железнодорожного строительства.

1.2. Трансформация концессионной системы в арендную по мере формирования сети железных дорог.

1.3. Дискуссии о необходимости передачи дорог в государственное управление и путях проведения «выкупной» операции.

Глава II. Государственно-частное партнерство в условиях функционирования железных дорог как единой отрасли хозяйства.

2.1. Особенности государственно-частного партнерства при проведении единой государственной тарифной политики.

2.2. Государственно-частное партнерство в условиях государственно-монополистического капитализма.

2.3. Эволюция государственно-частного партнерства в условиях военной экономики (1914-1917 гг.).

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие государственно-частного партнерства в железнодорожном хозяйстве России"

Актуальность темы исследования♦ Государственно-частное партнерство получает все большее распространение в современных российских условиях. Вместе с тем, в теоретическом плане данная организационно-хозяйственная форма сотрудничества государства и бизнеса исследована, в условиях России, недостаточно. В особенности мало изучен отечественный опыт государственно-частного партнерства дореволюционного периода, хотя, в области строительства и эксплуатации железных дорог он имеет более чем восьмидесятилетнюю историю.

Исторический материал, в отличие от умозрительных схем, дает возможность оперировать конкретными фактами и цифрами, анализировать ситуации, имевшие место в действительности и которые невозможно априори предвидеть, ибо они проявляются в экономических отношениях лишь в течение времени. Схемы государственно-частного партнерства «строительство - владение - эксплуатация - передача», разработанные современным российским законодательством, использовались в дореволюционной России именно при строительстве и эксплуатации железных дорог. Вместе с тем, в своих последовательно меняющихся организационно-хозяйственных формах - концессионных, арендных, акционерных (с участием государства и банковских синдикатов), смешанных (с участием иностранного капитала) и других, они имели определенные проблемы управленческого, финансового, кредитного, налогового, тарифного плана, скрывающиеся за общими понятиями «эволюция», «генезис», «развитие» и т.п. Раскрыть причины, по которым развитие экономических структур происходило именно так, а не иначе, показать к каким народнохозяйственным результатам и последствиям вела та или иная форма государственно-частного партнерства, представляется, можно лишь при обобщении отечественного исторического материала.

Историко-экономической литературой советского периода освещались в основном негативные черты государственно-частного партнерства, которое, как известно, в своей высшей форме получило определение государственно-монополистического и олигархического капитализма. В сфере строительства и эксплуатации железных дорог, поглощавшей в дореволюционный период около двух третей всех инвестиций в народное хозяйство, государственно-частное партнерство характеризовалось в понятиях грюндерства, учредительской горячки, биржевых спекуляций, финансовых пирамид и подкупа государственного чиновничества. Подобного рода критика имела под собой несомненные основания но, как правило, носила общий характер и не опиралась на историко-экономические исследования аналитического плана. Именно поэтому в наши дни полярность оценок дореволюционной российской экономики поменялась на противоположную, поскольку она значительно меньше опирается на историко-экономические исследования, чем на идеологию рыночных реформ.

Государственно-частное партнерство в дореволюционной России представляло собой многомерное и многослойное явление. Его появление и дальнейшие перспективы определялись не только внутренними, но и внешними факторами: модернизационными усилиями государства, зависимостью России от зарубежных рынков капитала и технологий, высокими инновационными рисками, перелагаемыми на бюджет, а значит и на население страны, низкой степенью доверия в России и за рубежом к лицам, организующим крупный бизнес в связке с коррумпированным чиновничеством. Все эти факторы, в той или иной степени, присутствуют и в современной российской экономике.

Наиболее широко представлена экономико-теоретическая и источнико-документальная база по государственно-частному партнерству в сфере железнодорожного строительства, поскольку именно оно определяло контуры всей российской экономики второй половины XIX - начала XX столетия. Она позволяет исследовать вышеперечисленные факторы комплексно, в составе складывающегося механизма хозяйствования в рыночных, капиталистических условиях. Представляется, что исследование политико-экономических аспектов, институциональных и организационно-хозяйственных форм и механизмов государственно-частного партнерства на примере истории строительства и эксплуатации железных дорог, позволяет выявить экономические связи и процессы, имеющие общезначимый характер не только в историко-познавательном, но и в теоретико-экономическом аспекте, что послужит дальнейшему развитию историко-экономической и экономико-теоретической отечественных школ.

Вышесказанное определяет, на наш взгляд, актуальность диссертационной работы.

Степень разработанности проблемы. Отечественная историко-экономическая мысль, специализирующаяся на дореволюционном периоде недостаточно внимания уделяла исследованию отраслевых экономик и теоретических и документальных источников, отражающих развитие транспортно-инфраструктурной составляющей народного хозяйства. Вплоть до настоящего времени образцовым по глубине и всесторонности политико-экономического и исторического анализа является фундаментальный труд А.И.Чупрова по экономике железнодорожного хозяйства [130]. С точки зрения финансовых отношений государства и частных железнодорожных обществ подобного рода работой является и исследование П.И.Георгиевского [31], но оно практически не известно современным читателям. Критическая и официальная история железнодорожного дела представлена в трудах А.А.Головачева и А.Н.Куломзина, которые использовали в своих работах отчеты частных железнодорожных обществ и документы архива Комитета министров. [32, 82]. В прямой постановке по теме диссертационного исследования, нам известна лишь одна статья современного петербургского историка [134].

Между тем, библиография статей и отдельных работ, посвященных экономике и проблемам железнодорожного дела, насчитывала к концу 90-х годов XIX столетия более трехсот наименований [17]. На протяжении 18775

1911 гг. в Россию поступали периодические публикации под названием «Экономическая теория проведения железных дорог», обобщенные и издаваемые американским инженером-экономистом А.М.Веллингтоном [136]. Однако, в связи с национализацией железных дорог, количество публикаций, посвященных экономике железнодорожного хозяйства, практически сошло на нет. Целая народнохозяйственная отрасль, функционирующая по специфическим экономическим закономерностям, была отнесена в советский период к «издержкам производства» [127].

В связи с современными экономическими реформами по разгосударствлению Минтранса, а затем - РЖД как естественной монополии, интерес к железнодорожной экономике значительно вырос. В 2000-2009 гг. были опубликованы работы Н.Е.Аксененко, Б.М.Лапидуса, А.С.Мишарина, Ф.П.Мулюкина, Н.Г.Винниченко, В.И.Дмитриева, К.Н.Шимко, И.В.Белова, А.Б.Каплана и других, с различными предложениями по реформированию РЖД. В них, в том числе, рассматривались частные сюжеты государственно-частного партнерства в российской истории. Однако, по нашему мнению, отдельные исторические эпизоды, выхваченные из общего контекста функционирования отрасли народного хозяйства (железнодорожной экономики), как единого целого, не способствуют глубокому пониманию особенностей государственно-частного партнерства в сфере экономики железнодорожного дела. На специальное исследование указанных особенностей сориентирована диссертационная работа.

Объектом исследования выступает история государственно-частного партнерства в железнодорожном деле, конкретные организационно-хозяйственные формы указанного партнерства на различных этапах развития капитализма в дореволюционной России.

Предметом исследования являются экономико-теоретические работы, документальные источники, статистические сведения и другие информационные материалы, отражающие историю развития государственно-частного партнерства в сфере строительства и эксплуатации российских железных дорог во второй половине XIX - начале XX столетия. Также к предмету исследования данной работы относятся основные конкурирующие школы и направления отечественной экономической мысли с различных методологических и теоретических позиций, истолковывающих «полезность» и «вредность» для экономики в целом указанной формы сотрудничества бизнеса и власти.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе государственно-частного партнерства, получившего развитие в дореволюционной России, систематизации и обобщении отечественного опыта взаимодействия государства и бизнес-структур при решении крупномасштабных народнохозяйственных задач, в частности, при строительстве и эксплуатации сети железных дорог, выявлении на основе исторического материала общезначимых теоретических и практических подходов к изучению развития и трансформации конкретных организационно-хозяйственных форм государственно-частного партнерства. В соответствии с приведенными выше определениями объекта, предмета и цели исследования, сформулированы следующие задачи:

• исследовать общие черты и специфические особенности становления и развития государственно-частного партнерства на основе теоретических и документальных источников развития железнодорожного дела в России в середине XIX - начале XX столетия;

• проанализировать становление концессионной системы государственно-частного партнерства в период интенсивного железнодорожного строительства 60 - 80-х годов XIX века;

• выявить причины трансформации концессионной системы государственно-частного партнерства в арендную;

• на материале дискуссий о необходимости передачи железных дорог в государственное управление и путях проведения выкупной» операции, раскрыть преемственные связи и существенные противоречия теоретико-методологических и практических подходов к партнерству бизнеса и властных структур;

• показать направления развития государственно-частного партнерства при проведении единой государственной тарифной политики и усилении ревизионной функции министерства финансов в отношении железнодорожных обществ, привлекающих средства населения для своего развития;

• обосновать взаимосвязь и взаимозависимость эволюции государственно-частного партнерства, генезиса государственно-монополистического капитализма (ГМК), и специфических черт государственно-частного партнерства в условиях ГМК;

• осветить дискуссионные положения причин свертывания государственно-частного партнерства в железнодорожном деле в условиях экстремальной экономики, в частности, в условиях Первой мировой войны и последующей революции;

Теоретической и методологической основой исследования являются четыре группы источников: а) труды отечественных и зарубежных ученых второй половины XIX - начала XX столетия об экономике железнодорожного дела, организационно-хозяйственных формах мобилизации казначейских, предпринимательских и «обывательских» средств для реализации крупнейших хозяйственных проектов, в частности, строительства железных дорог; б) официальные документы и документы частноправового характера, раскрывающие механизм взаимодействия и договорные отношения предпринимателей и чиновничества на местном, столичном и международном уровнях; в) учебники, учебные пособия и курсы лекций, раскрывающие методологическую и идейную направленность формирования массовых взглядов, мнений и воззрений на государственно-частное партнерство в железнодорожном деле в условиях развития капитализма в России; г) периодическая литература по вопросам государственно-частного партнерства, библиографические источники и указатели как по общеэкономическим проблемам развития России, так и в области железнодорожного дела.

В диссертационной работе использовалась как оригинальная экономическая литература указанного периода, так и последующие критические и аналитические работы отечественных авторов, посвященные истории развития государственно-частного партнерства в дореволюционной России.

Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, 2-х глав, заключения, списка использованной литературы, который включает в себя 136 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Высоцкий, Алексей Евгеньевич

Результаты работы комиссии, в которую входили представители II отделения собственной Канцелярии его величества (Брун), министерства путей сообщения (Шернваль, Салов), министерства финансов (Кобеко, Ермаков), государственного контроля (Филиппов), министерства внутренних дел (Велио, Маков), государственных имуществ (Медем), юстиции (Кони), военного министерства (Анненков) служили, вплоть до реформ, проведенных С.Ю.Витте, основанием к изменениям во взаимоотношениях правительства и компаний по государственно-частному партнерству [131, с.116].

Вместе с тем, немаловажное значение для общественного мнения имели (давно поднимаемые в печати) вопросы экономической неэффективности для всего народного хозяйства частного управления железными дорогами. В первую очередь, под «неэффективностью» понималась растущая задолженность акционерных обществ перед государственным казначейством. Поскольку доходы казны на 90% формировались за счет прямых и косвенных налогов с населения, в общественном мнении все более и более часто звучали голоса, что многомиллионные богатства «железнодорожных королей» составились, в столь короткие сроки, за счет российских налогоплательщиков, а не благодаря капитализации акций их обществ при игре на международной бирже.

Наибольшими должниками казны являлись следующие частные железные дороги (табл. 2):

Частные железные дороги, задолженность которых росла по мере их эксплуатации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В период с 1835 по 1880 гг. сооружение железных дорог в России носило преимущественно затратный характер. Это объясняется как масштабами самого железнодорожного строительства, требующего весьма значительных капитальных вложений, так и дороговизной кредитных заимствований, производимых в основном на внешних рынках. Государственно-частное партнерство явилось необходимой ступенью образования «смешанного» складочного капитала, поскольку ни государство, ни частное предпринимательство не могли, в тех конкретно-исторических условиях, в одиночку осилить строительные затраты, отдачу от которых можно было ожидать лишь в отдаленном будущем.

Последовательная смена теоретических взглядов, господствующих в обществе, и практических действий правительства и предпринимательского сообщества в отношении государственно-частного партнерства находила свое отражение во вполне определенных формах взаимодействия и сотрудничества, закрепленных в государственных юридических актах, уставах частных обществ (сепаратное право) и концессиях (договорах обществ с министерствами финансов, государственных имуществ и путей сообщения).

Определяющее влияние на смену взглядов правительства в отношении конкретных форм государственно-частного партнерства оказывала крайняя нужда в значительных по объему свободных частных капиталах и необходимость обращения к заимствованиям на внешних рынках. Декларируя стремление к развитию самодеятельности в различных классах населения и всемерное поощрение широкой частной инициативы в железнодорожном строительстве, правительство, тем не менее, предоставило в 1868 г. монопольное право на железнодорожное акционерное учредительство в России Главному Обществу железных дорог (фактически управлявшемуся иностранными банкирами). Вплоть до 1880 г. указанное Общество определяло не только конкретных участников концессий на строительство тех или иных дорог, но и общую идеологию государственно-частного партнерства «покоящегося на непреложном убеждении не только в допустимости, но и в бесспорной предпочтительности исключительно частного железнодорожного хозяйства» [82, с. 1-2].

В период 1868-1879 гг. государственно-частное партнерство развивалось в направлении полного невмешательства правительства в дела акционерных обществ, выкупа или передачи казенных железных дорог частным железнодорожным обществам, распространения государственной гарантии на доходность ценных бумаг, выпущенных частными обществами под обеспечение еще не построенных железных дорог. Указанные преференции со стороны государства частному бизнесу вполне справедливо были расценены отдельными представителями государственного чиновничества и отечественной экономической науки как неравноправное партнерство. К концу 70-х годов XIX столетия государство вынуждено было выкупать некоторые частные железные дороги, т.е. фактически принимать на баланс казначейства неоплатные долги акционерных обществ, руководствуясь не соображениями коммерческой выгоды, а социально-экономической значимостью совершенных обязательств и ролью путей сообщения для развития народного хозяйства. Выкупленные дороги передавались другим обществам на условиях аренды. Арендную форму эксплуатации железных дорог следует считать новым этапом в эволюции государственно-частного партнерства.

Вплоть до 1883 г. государственное участие в совместном предпринимательстве с частными железнодорожными компаниями основывалось на учрежденном в 1867-2868 гг. особом железнодорожном фонде, что позволяло правительству участвовать в железнодорожном деле на своего рода хозрасчетных условиях. Благодаря обособленному от государственного бюджета и от частных обществ фонду, средства казны и частных лиц не «смешивались» ни на банковских, ни на казначейских счетах. Государство не выступало в данном случае совокупным предпринимателем, стремящимся хозяйствовать ради извлечения прибыли, а зарубежные кредиторы, в свою очередь, были уверены, что оказывают кредит не государству (что обычно оговаривается определенными политическими уступками), а частному коммерческому фонду, чья доходность будет расти по мере ввода в эксплуатацию все новых и новых дорог. Однако, на 1 сентября 1880 г. на балансе фонда числилось 90 млн. руб., подлежащих удовлетворению наличными деньгами срочных обязательств и 73 млн. руб. долга государственному казначейству. В распоряжении фонда имелось различного рода ценных бумаг на сумму 20,6 млн. руб. и на 133 млн.руб. долгов фонду со стороны частных железнодорожных обществ. Значительная часть этих долгов имела безвозвратный характер, поскольку процедура принудительного банкротства в отношении железных дорог не проходит, как известно, бесследно для всего народного хозяйства. «При тогдашних условиях денежного рынка, - отмечал директор департамента государственной экономии Куломзин, безотлагательная реализация каких бы то ни было новых займов едва ли могла осуществиться». С сентября 1883 г. железнодорожный фонд перестал существовать. Перестал существовать и «складочный капитал». Государственное казначейство стало единственным финансовым источником как покрытия расходов государственных дорог, так и поддержки частных железнодорожных обществ. С этого момента государство выступило в качестве совокупного предпринимателя и стало полноправным участником государственно-частного партнерства в сфере строительства и эксплуатации российских железных дорог.

Исходной основой государственно-частного партнерства послужили концессионные соглашения начала 60-х годов XIX столетия между Министерством финансов и Главным обществом российских железных дорог. Среди основных правил складывающихся партнерских отношений следует отметить, прежде всего, те, которые определяли в дальнейшем их типовые условия: а) концессионеры мобилизуют частные капиталы и инвестируют их в строительство; б) государство гарантирует доходность акций и облигаций железнодорожных обществ на весь уставный срок их функционирования; в) концессионеры самостоятельно устанавливают провозные тарифы на уровне, обеспечивающем покрытие строительных затрат и доходность акций, согласно заявленной капитализации предприятия (железной дороги); г) государство получает в полноправное управление железную дорогу по истечении срока концессии, либо же - выкупает ее досрочно по рыночной стоимости акций; д) споры между партнерами разрешаются путем добровольных соглашений, либо в судебном порядке.

Указанная схема, сложившаяся на этапе строительства линий, связывающих два конечных пункта, не учитывала экономические условия функционирования железных дорог как разветвленной сети, превращавшейся в отрасль народного хозяйства. Кроме того, у сторон изначально складывались разные взгляды на взаимодействие в рамках концессионных соглашений. Предприниматели рассматривали железную дорогу как доходное предприятие уже на этапе ее строительства. В качестве источников дохода фигурировали: а) процент на весь заявленный капитал, а не на фактически и поэтапно расходуемые средства; б) сокращение сметных издержек на строительство относительно расчетов, согласованных с правительственными чиновниками (экономия на подрядно-строительных работах); в) ввозные премии и другие льготы от государства и, прежде всего, снижение таможенных и налоговых платежей; г) доходы от реализации части акций вследствие роста капитализации предприятия (железной дороги), биржевого ажиотажа и игры на курсовой стоимости акций.

В целом у лиц, получивших в указанные годы концессию на железную дорогу, сложилось убеждение, что железнодорожное строительство представляет собой высокодоходное дело и всякий, занявшийся им, непременно должен разбогатеть за короткий срок. Представляется, что указанное мнение сформировалось не только из теоретической экономики того времени, но и из фактически сложившихся условий неравноправного партнерства. Как известно, по мере обогащения концессионеров государственная казна, напротив, имела большие и стабильные бюджетные расходы. Концессионеры выплачивали акционерам дивиденды из «прибыли» еще не построенной железной дороги. Однако, средства, получаемые ими от эмиссии акций, не расходовались производительно, а, зачастую, рассматривались как «капитал» частного предприятия. Определенную долю ответственности в формировании указанного мнения несет Министерство финансов, возглавляемое в то время М.Х.Рейтерном. Он полагал, что акции следовало «попридержать» в Министерстве финансов, чтобы не переполнить рынок ценными бумагами. Поэтому дороги весьма часто строились лишь за счет облигационного капитала. Таким образом, государство, выступавшее по инициативе М.Х.Рейтерна гарантом «доходности» строящихся железных дорог, выплачивало, в конечном итоге, процент не только на облигационный, но и на акционерный капиталы. Все предпринимательские риски лежали на государственном казначействе.

На формирование теоретических воззрений относительно государственно-частного партнерства влияли многие факторы. В середине 60-х годов Николаевская железная дорога, соединяющая две столицы, была «уступлена» Главному обществу железных дорог. По другой терминологии она была «продана». Средства от ее продажи образовали особый железнодорожный фонд, предназначенный для финансирования дальнейшего железнодорожного строительства. Однако, вследствие запутанности финансовых отношений между Министерством финансов и Обществом, разных методических подходов к порядку партнерских взаиморасчетов, начислению процентов на капиталы, переходящие по бухгалтерской отчетности от одного партнера к другому, фонд вскоре обанкротился. В Министерстве путей сообщения считали, что иностранные банкиры -учредители общества, мошенническим образом присвоили деньги. Официального разъяснения на этот счет ни от Государственного контролера, ни от Министерства финансов не последовало. Некоторые исследователи полагают, что указанная операция, как и продажа Аляски (средства от которой «растворились» таким же образом, как и железнодорожный фонд) были своеобразной платой России международным банкирам за помощь в развитии частной банковской системы. Якобы поэтому, на огласку указанных дел было наложено своего рода табу.

Тем не менее, сам факт продажи Николаевской железной дороги сыграл определенную теоретико-методологическую роль. Была сформирована точка зрения, что между такими партнерами как государство и бизнес могут существовать отношения купли-продажи на объекты, созданные за казенный счет, и при этом государство может оказаться не с прибылью, а должником по проведенной сделке.

Последовательная смена теоретических взглядов, господствующих в обществе, и практических действий правительства и предпринимательского сообщества в отношении организационно-хозяйственных форм государственно-частного партнерства находила отражение в государственных юридических актах (публичное и гражданское право), уставах частных обществ (сепаратное право), концессиях(договорах обществ с министерствами финансов, государственных имуществ, путей сообщения). Определяющее влияние на смену взглядов правительства в отношении взаимодействия государства и частного бизнеса в сфере строительства и эксплуатации железных дорог оказывали модернизационные усилия правительства, сдерживаемые крайней нуждой в значительных по объему свободных капиталах и необходимостью заимствования средств и технологий на внешних рынках.

Государственно-частное партнерство явилось на ранней стадии необходимой ступенью для образования своего рода «складочного» капитала, поскольку ни государство, ни частное предпринимательство не могли в тех конкретно-исторических условиях в одиночку осилить крупномасштабные строительные затраты, отдачу от которых можно было ожидать лишь в отдаленном будущем. Однако даже когда железные дороги стали строиться за счет средств казны, государственно-частное партнерство не прекратило своего существования. Напротив, оно получило дальнейшее развитие вначале в арендной форме (государство сдавало в эксплуатацию частным обществам дороги, спроектированные и построенные силами министерства путей сообщения), а затем, - в форме акционерных обществ, где государство и бизнес выступали в качестве единого совокупного предпринимателя.

По сути дела, государственно-монополистический капитализм, который, по мнению отечественных ученых, оформился в масштабе страны в 90-е годы XIX столетия, уже существовал в железнодорожной отрасли.

Несмотря на то, что вплоть до Октябрьской 1917 года революции в обществе периодически вспыхивали ожесточенные дискуссии о том, кто лучше строит и эксплуатирует железные дороги: государство или частные общества, речь на самом деле не шла о разрыве партнерских отношений. Как Министерство путей сообщения, так и частные железнодорожные общества обладали комплексами многоотраслевых предприятий, связанных с железной дорогой, но выходящих за понятие «транспорт»: машиностроительные заводы, пристани, шоссейные дороги, угольные шахты, элеваторы, зернохранилища, гостиницы и многое другое. Товарный знак МПС или же частной железной дороги можно было встретить на продукции широкого потребительского спроса.

Но особенно тесно государство и железнодорожные общества были связаны облигационными займами и акциями обществ, котирующихся на Берлинской, Парижской и Лондонской биржах. Государственная гарантия на ценные бумаги указанных обществ вплоть до наших дней рассматривается иностранными их держателями в качестве госдолга, подлежащего погашению не только в номинальной величине, но и в процентах, накопившихся за полувековой срок. Указанная ситуация лишний раз свидетельствует о том, что многие аспекты партнерства государства и бизнеса, как на ранней их стадии, так и в своем высшем развитии, не были проработаны теоретически, и до сей поры являются дискуссионными.

В 80-х годах XIX века переход железных дорог под государственное управление имел повсеместный характер. В мире доля государственных железных дорог составляла к этому времени 30%. В Германии 93% всех дорог принадлежало государству. Эти процессы определялись необходимостью единства управления, проведением единой научно-технической политики и тем обстоятельством, что железнодорожный транспорт стал важнейшим военно-стратегическим фактором и основой возможности вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов колониально-зависимых стран. Отдельные историки Первой мировой войны утверждали, что война началась именно из-за железных дорог, которые прокладывали ведущие колониальные державы к нефтяным и другим важным ресурсам Ближнего и Дальнего Востока, Северной и Южной Африки.

На заседании Комитета министров России от 11 мая 1882 г. было принято важное решение о строительстве стратегических линий и необходимости придерживаться определенного плана развития сети российских железных дорог. Было отмечено, что при концессионной системе наблюдался хаос не только в финансовых вопросах, но и в беспорядочном сооружении дорог частными железнодорожными обществами. Комитет министров согласился с мнением Н.Х.Бунге о том, что ажиотажное железнодорожное строительство не является безусловным благом. Оно, зачастую, шло в ущерб сооружению других транспортных систем. В частности, менее затратных шоссейных дорог и дешевых в эксплуатации внутренних водных путей. Кроме того, железные дороги не только вовлекали в хозяйственный оборот прилегающие к ним территории, но и превращали в « медвежьи углы» районы с развитой ранее экономической жизнью, но, после прокладки железной дороги вдали от них, ставшие нерентабельными.

Комитет установил годовую норму строительства за счет казенных средств в 1000-1200 верст, из которых 30% должно было приходиться на стратегические линии. Вместе с тем, он отклонил предложения Министерства путей сообщения о принятии под государственное управление всех железных дорог. Выкупать было решено только дороги явно обанкротившихся обществ и дорог, объединенных замыслом единства управления. Н.Х. Бунге, в частности, мотивировал принятые решения тем обстоятельством, что транспорт является коммерческой структурой, а у государства иные цели и задачи. Оно выступает органом управления и, если и вынуждено решать определенные хозяйственные проблемы, то не с целью извлечения прибыли. Именно поэтому, выкупленные железные дороги, не объединенные единством управления, и не имеющие военно-стратегических целей, следовало, по его мнению, сдавать в аренду коммерческим структурам.

Наведение порядка в строительстве и эксплуатации железных дорог предполагалось достичь введением Общего устава российских железных дорог, который был утвержден Александром III 12 июня 1885 г. Согласно устава Совет по железнодорожным делам с участием представителей правлений частных железных дорог и государственных чиновников имел право устанавливать железнодорожные тарифы прямого, транзитного и заграничного сообщения. Кроме того, уставом запрещалось принимать на казну «гарантию процентов и погашения, убытки частных железнодорожных обществ». Другими словами, правительство пыталось устранить навязанное ему Главным обществом железных дорог кабальное условие, при котором частные лица вели свой бизнес за государственный счет.

Арендные отношения были в этом плане более прозрачны: государство сдавало в аренду имущество и получало за его эксплуатацию фиксированные платежи. Арендатор мог увеличивать свою прибыль сокращением эксплуатационных расходов и увеличением пропускной способности железных дорог. Однако, арендаторы и собственники железных дорог пошли другим путем. Они стали увеличивать тарифы на перевозку грузов. Таким образом, в 80-е - 90-е годы дальнейшее развитие государственно-частного партнерства определялось двумя основными факторами.

В области строительства новых железнодорожных линий государство брало под свой контроль проведение всех изыскательских работ и инженерных расчетов, непременно связанных с калькуляцией расходов и нормативного составления смет на каждый этап строительства, монтажа оборудования и сооружения инфраструктурных объектов. Государство утверждало главного строителя, а затем - управляющего частной железной дорогой. Весь технический персонал на новую железную дорогу приглашался с казенной дороги. Подготовка инженерного состава осуществлялась только в государственных учебных заведениях. В ведении правления частной железной дороги сосредотачивались лишь вопросы коммерческой эксплуатации, договорные отношения и другие хозрасчетные проблемы.

В области эксплуатации дорог частными обществами было принято важное решение о контроле правительства за обоснованным установлением тарифов. В 1888 г. тарифное дело было передано из Министерства путей сообщения в Министерство финансов. Кроме того, все частные компании и два указанных министерства были обязаны предоставлять в Государственный контроль сведения о тарифах и перевозках по каждой отдельно взятой линии. Назначенный новым министром финансов И.А.Вышнеградский - известный математик и удачливый бизнесмен, вошел в историю в том числе и как человек, впервые научно обосновавший тарифы на перевозку разных (местных и транзитных) грузов и формализовавший множество критериев и показателей в простые и удобные в использовании тарификационные таблицы. Как полагала верховная власть, тарифы из инструмента коммерческой выгоды частных компаний превратились в одно из орудий проведения государственной и социальной политики. Забегая вперед, следует отметить, что тарифы Вышнеградского просуществовали не столь долго, поскольку сам же их разработчик был ставленником «железнодорожных королей», тесно связанных с международными банковскими синдикатами. В 90-е годы XIX столетия под руководством С.Ю.Витте были приняты важные решения об унификации тарифного дела.

Тем не менее, непродолжительный период времени, занятый переходом от концессионной системы государственно-частного партнерства к их арендной форме, был насыщен важнейшими решениями, которые определили не только вектор развития железнодорожного дела, но и саму конфигурацию национальной экономики вплоть до начала XX столетия.

Проведение в 80-е - 90-е годы государством своеобразной «выкупной операции» по выкупу убыточных железных дорог, эксплуатируемых частными обществами, существенным образом изменило его положение в государственно-частном партнерстве. Если ранее государственная казна выступала лишь в роли кредитора и гаранта установленного дохода на привлеченный капитал, то, получив в управление часть железнодорожной сети, она стала полноправным партнером в сфере предпринимательства, получив тем самым право на предпринимательский доход, а не только на налоговые и рентные платежи. Вместе с тем, социальная ответственность государства в транспортной сфере всегда была неизмеримо выше, чем частного бизнеса, поскольку государство не могло «выйти» из этой области предпринимательства в случае ее убыточности. В то же время, взимаемого с населения транспортного налога никогда в России не хватало, чтобы обеспечить стабильное функционирование транспортной сети. Причин объективного плана тому несколько. Основные из них общеизвестны: обширные пространства империи, низкая плотность населения на единицу площади, низкие температуры в зимний период, подвижность грунтов и т.д. Невысокие в денежной форме доходы основной массы населения России обусловили высокую долю косвенного налогообложения относительно прямых налогов. Данное обстоятельство вынуждало государство искать средства на строительство железных дорог не только в мобилизации средств населения, но и в области тарифной политики.

В то же время следует иметь в виду, что тарифная политика непосредственно затрагивала интересы частного бизнеса. Несмотря на активное проведение выкупной операции, около 50% железных дорог в России по-прежнему строились и эксплуатировались частными обществами. Установление единых, унифицированных тарифов на перевозку грузов и пассажиров непосредственным образом затрагивало доходность частных железных дорог. Следовало при регулировании тарифного дела государством обеспечить безубыточное функционирование частных железнодорожных обществ, которое бы покрывало издержки .по основному капиталу, процентные отчисления на привлеченные средства, расходы по управлению и эксплуатации пути.

Теоретико-методологической базой критики сложившейся в 60-80-е годы системы государственно-частного партнерства в железнодорожном деле послужило распространение в России идей немецкой исторической школы. Как известно, она не только поставила под сомнение абстрактно-теоретическую эффективность либерального экономического курса, но и выдвинула в качестве оценочных критериев положительной, либо отрицательной динамики национального предпринимательства, количественные параметры. В качестве таковых служили, в частности, статистические сведения за определенный период времени, представленные: в бухгалтерской отчетности, во взаиморасчетах частных обществ с государственным казначейством, «пудо-версты» перевозимых грузов, количество подвижного состава на 100 верст пути, соотношение вложенных средств на единицу «хозрасчетно-затратных» показателей действующей железной дороги.

Большинство из названных параметров не было зафиксировано при заключении концессионных договоров. Количественно-расчетные критерии послужили вначале предметом споров при расчетах заинтересованных сторон, а затем - вынесены на суд научной общественности. В дискуссии приняли участие известные своими исследованиями в области экономики железнодорожного дела А.И.Чупров, П.И.Георгиевский, А.А.Головачев, И.С.Блиох, «железнодорожный король» С.С.Поляков, представители финансового ведомства (А.А.Абаза, Н.Х.Бунге), министерство путей сообщения (К.Н.Посьет, А.Н.Куломзин) и влиятельные издатели -А.А.Краевский («Отечественные записки»), М.Н.Катков («Московские ведомости»). Благодаря публицистике, оказывающей уже в те годы существенное влияние на формирование общественного мнения, в обсуждение проблем формирующейся отрасли народного хозяйства было втянуто практически все образованное общество. При этом следует отметить, что не только государственные чиновники, но и либеральные, проправительственные издатели, представители «чистой науки», были в своих выводах и суждениях зависимы как в своем «классовом» положении, так и коррупционно.

Данное обстоятельство сыграло, как известно, свою роль уже на начальной стадии железнодорожного дела, в обстановке общего ажиотажа вокруг железнодорожного учредительства. Оно стало рассматриваться как неотложная общеэкономическая задача, на решение которой необходимо бросить все финансовые ресурсы страны, не гоняясь, при этом, за его ценой. Если в качестве методики оценки «цены» построенных в 60-80-е годы XIX в. российских железных дорог принять сравнительно-затратный подход, то по расчетам П.И.Георгиевского одна верста дорог, построенных в России, обошлась российским налогоплательщикам в два раза дороже, чем соответствующая верста немецким налогоплательщикам.

А.И.Чупров полагал, что высокая стоимость строительства и эксплуатационных расходов российских железных дорог определяется дороговизной внешних заимствований. Процентные выплаты за кредит составляли по бухгалтерской отчетности железнодорожных обществ от 40 до 60 процентов в составе денежных платежей строящихся, а затем функционирующих железных дорог. Однако, общее согласие в том, что прокладываемые пути слишком «дороги», не означало согласия в определении степени «виновности» в этом факте основных партнеров: государства и частных железнодорожных обществ.

Отношения государственно-частного партнерства в области финансовых расчетов не были простыми и ясными. В качестве главного аргумента выкупа железных дорог в государственное управление выдвигалась причина нарастающих неоплатных долгов частных обществ государственному казначейству. А.Н.Куломзин указывал, что частные железнодорожные общества, производя значительные расходы на содержание членов правлений и выплату процентов на заемные капиталы, совершенно не озабочены способами погашения растущих долгов перед государственной казной. Более того - при всяком финансовом затруднении они обращаются за помощью к государству, грозя в противном случае «закрыть дорогу», т.е. прекратить ее деятельность как нерентабельного предприятия. Вместе с тем, он не возражал, когда выкупленная дорога, долги которой были погашены, т.е. переложены на казначейство, вновь сдавались в аренду частному обществу.

Указанные действия правительства совпадали с предложениями «железнодорожных королей», в частности, С.С.Полякова, о выкупе государством всех железных дорог и образовании единого Главного общества российских железных дорог, в котором правительству принадлежало бы 52% голосов в Правлении. Все «железнодорожные деятели», предлагал С.С.Поляков, войдя в Правление, обучали бы правительственных чиновников — членов Правления в течение 15 лет искусству управления дорогами. Поляков не рассматривал растущую денежную задолженность одного партнера по бизнесу другому как отношения кредитора и должника. По сути дела, в своих дальнейших рассуждениях он предлагал превратить государственное казначейство в своеобразный железнодорожный фонд. Организационно-управленческие функции закрепить за государственными чиновниками, а финансово-распорядительные за частными лицами - «железнодорожными деятелями».

В ходе указанных дискуссий выдвигались также внеэкономические аргументы о необходимости «выкупа» железных дорог в государственное управление. Они не имеют отношения к теме диссертационного исследования. Промежуточным результатом дискуссии следует считать решение законодателя о выкупе и переходе дорог, имеющих «транзитно-стратегическое» значение, под управление государственных служащих и сохранении в управлении частных обществ дорог «коммерчески-местного» значения. В ходе «выкупной операции» государство, по сути дела, списало с частных обществ накопившиеся долги, отстранив от дела членов правлений и директорат. Акционеры, в том числе и непосредственные учредители ликвидированных обществ, продолжали получать рентные доходы от «реструктурированных» ценных бумаг. Дискуссия лишь подвела итоги концессионной системы государственно-частного партнерства, признав ее необходимой на этапе строительства отдельных железнодорожных линий, но не соответствующей задачам эксплуатации железных дорог как особой отрасли народного хозяйства. В качестве более эффективной формы государственно-частного партнерства была обоснована сдача в аренду частным обществам дорог, построенных за государственный счет.

В конце XIX - начале XX столетия дискуссии по государственно-частному партнерству разгорелись с новой силой. Дебаты были направлены на решение проблемы более эффективного предпринимательства -государственного или частного. При этом, рассматриваемая дискуссия, несомненно, имела теоретическое влияние на последующую дискуссию. Если же попытаться поставить своеобразную точку в проводимой в 80 - 90-е годы «выкупной операции», определить: кто более был заинтересован в том, чтобы представить ее как попытку правительства «огосударствить» частные железные дороги, то, по нашему мнению, от «выкупа» более выиграли железнодорожные общества, «снявшие пенки» от их строительства в годы ажиотажного учредительства. Большинство «железнодорожных королей» активно участвовали в биржевой игре и спекуляциях на ценных бумагах, но не желали заниматься более сложным делом - эксплуатацией железных дорог.

Кроме того, не совсем понятно, что же оплатила государственная казна при выкупе железных дорог. Если она оплатила «товар» в материально-вещественной форме, т.е железные дороги, принадлежащие частным железнодорожным обществам, то почему займы, произведенные частными обществами, также были переложены на казну?

Так, П.П.Мигулин полагал, что поскольку займы частных железнодорожных обществ были гарантированы государством, то они являются долгом, лежащим на казне. Однако, выкупная операция ничего не изменила в указанных взаимоотношениях кредиторов и заемщиков и самой государственной гарантии: она действовала как в том, так и в другом случае, т.е. до и после выкупа.

Оппонент П.П.Мигулина - профессор Казанского университета П.А.Никольский, напротив, полагал, что гарантированные государством акции и облигации частных железнодорожных обществ не являются государственным долгом. Однако дальнейшая практика показала, что иностранные кредиторы не разделяли подобную точку зрения. Даже после Октябрьской (1917 г.) революции и официального заявления большевистского правительства о непризнании «царских долгов», иностранные держатели акций и облигаций частных железнодорожных обществ, предъявили требования об их оплате советскому, а затем -правительству современной России. Требования об оплате долга они обосновывали именно наличием казначейской гарантии. Причем, речь идет не только о погашении ценных бумаг железнодорожных обществ по номиналу, но и об оплате процентов, набежавших за столетний период. Ситуация, возникшая в сфере государственно-частного партнерства и принявшая неразрешимый характер, проецируется на современные партнерские отношения бизнеса и власти. В данном случае, речь идет не только о создании «хороших» законов для иностранных предпринимателей, но и восстановлении доверия к власти, т.е. об оплате долгов по прошлым обязательствам.

Таким образом, рассмотренные в диссертационном исследовании различные организационно-хозяйственные формы государственно-частного партнерства показывают, что как в общетеоретическом, так и в экономико-правовом отношении, они не были скрупулезно проработаны. Особенно это касается области финансово-кредитных расчетов и долговых обязательств. Они допускали применение двойных стандартов и неоднозначного толкования партнерских отношений, порядка взаиморасчетов партнеров между собой и с третьими лицами.

Исследования современных историков - экономистов и, в частности, Р.У.Фогеля, ставят проблему оправданности ажиотажного железнодорожного учредительства второй половины XIX - начала XX столетия. В работе «Железные дороги и экономический рост» (1964 г.) Фогель пришел к выводу, что если бы в США не были построены железные дороги, то валовой национальный продукт в 1891 г. был бы меньше всего на 3,1%, а 76% реально обрабатываемых земель все равно бы возделывались. За данную работу и развитый в ней подход Фогелю была в 1994 г. присуждена Нобелевская премия, что означает поддержку корректности расчетов и методик получения оценок авторитетными специалистами еще на этапе номинации исследований Фогеля. Причем характерно, что в своих расчетах Фогель не предполагал дополнительных вложений в строительство каналов и шоссейных дорог, т.е. развитие транспорта, альтернативного железнодорожному.

Подобного рода исследования не проводились относительно российских железных дорог, построенных в то же время, что и в США. Однако, в диссертации проанализирован доклад Председателя Совета съездов представителей промышленности и торговли Н.С.Авдакова по вопросам коренного улучшения работы железнодорожного и водного транспорта, шоссейных путей в связи с возросшими требованиями народного хозяйства России от 9 мая 1913 г. В нем отмечалось, что частный капитал очень охотно идет в железнодорожное строительство, но ни рубля не вкладывает в развитие водных и шоссейных путей, где строительство идет лишь за счет самой казны и местных органов. Если казна откажется от строительства железных дорог, они все равно будут строиться. Для нее невозможно строить все виды путей. Именно поэтому народное хозяйство, вследствие неустроенности доступа к морским и речным пристаням, плохого состояния внутренних водных путей, шоссейных и грунтовых дорог, несет большие непроизводительные расходы.

Нездоровый ажиотаж 60-90-х годов XIX столетия, сложившийся в период железнодорожного грюндерства, сформировал механизм непосредственного государственного участия в железнодорожном предпринимательстве. Средства, аккумулируемые в государственном бюджете, расходовались непропорционально, в ущерб развитию других отраслей и направлений развития транспорта. Несмотря на то, что водные и шоссейные пути участвовали в транспортировке перевозимых грузов не в меньшей степени, чем железнодорожный транспорт, на их развитие практически не оставалось казначейских средств и средств местных органов.

В качестве примера можно привести строительство Транссибирской магистрали, которая неэффективно функционировала на протяжении столетнего периода, а шоссейного пути не построено вплоть до настоящего времени. Не оправдало себя строительство КВЖД и Южно-Китайской железной дороги. Построенная в советское время Байкало-Амурская магистраль также функционировала неэффективно. Однако эффективность железнодорожного строительства можно оценивать не только по коммерческим критериям.

В годы Первой мировой войны построенных железных дорог все равно оказалось недостаточно. Миллионы тонн грузов остались в портах, на станциях, разъездах и полустанках. Военные перевозки не справлялись с потребностями фронтов. Состояние железных дорог, оцениваемое в середине войны как кризисное, к концу войны определялось как коллапс. В годы нэпа, напротив, население страны использовало железные дороги значительно в меньшей степени, чем до революции. Оно практически вновь пересело на гужевой транспорт, что послужило в дальнейшем одной из причин изъятия конкурентного «транспорта» у крестьян. Указанный период подтверждает один из выводов диссертационного исследования о том, что география российской железнодорожной сети была подчинена наиболее доходной (в смысле поступления иностранной валюты) сфере деятельности - вывозу хлеба на экспорт через балтийские и черноморские порты и западную границу. Она в значительно меньшей степени определялась потребностями менее доходных внутренних перевозок. Следующими по значимости за хлебом грузами являлись лес и уголь. Лес вывозился также в значительной степени на экспорт, а уголь потреблялся металлургическими заводами, работавшими на железнодорожную отрасль. Таким образом, советскими историками, критически оценивавшими успехи дореволюционной индустриализации, был сделан, на наш взгляд, верный вывод о ее «однобоком», сориентированном лишь на железнодорожную промышленность, характере.

Развитие железнодорожного транспорта, несомненно, было велением времени. Однако, его высокая затратность, определяемая заимствованиями на внешних рынках; непропорциональные расходы в ущерб сбалансированному развитию народного хозяйства; отсутствие плановости в географии прокладки путей, и, наконец, неравноправный механизм государственно-частного партнерства, позволяющий отдельным лицам и обществам сколачивать баснословные состояния, при растущих тратах государственных финансовых средств, требуют дальнейших исследований более детального характера . по выявлению причин и механизмов экономической неэффективности ГЧП, сложившегося в железнодорожном хозяйстве России второй половины XIX - начала XX вв.