Совершенствование межбюджетных отношений в рыночных условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование межбюджетных отношений в рыночных условиях"

На правах рукописи

Ходак Сергей Егорович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЫНОЧНЫХ УСЛОВИЯХ (ВОПРОСЫ ТЕОРИИ)

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Орел 2003

Работа выполнена в Брянском государственном университете имени академика И.Г. Петровского

Научный руководитель: кандидат экономических наук,

профессор кафедры экономической теории Диордиев Николай Петрович.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор

Бондарев Владимир Фролович;

Защита состоится 1 ноября 2003 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д - 212.182.04 при Орловском государственном техническом университете в аудитории 212 по адресу: 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, 29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловского государственного технического университета.

Автореферат разослан 30 сентября 2003 г.

Ученый секретарь

кандидат экономических наук, доцент

Басов Сергей Викторович.

Ведущая организация: Брянская государственная

сельскохозяйственная академия

диссертационного совета

Трубина И.О.

ge-c^A

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Система межбюджетных отношений оказывает большое влияние на развитие экономики и федеративных отношений. От нее зависит состояние всей финансовой системы страны, а значит и экономики в целом. Межбюджетные отношения непосредственно оказывают влияние на федеративные отношения и играют определяющую роль в их развитии и обеспечении целостности государства.

Уже более десяти лет проблема межбюджетных отношений в России остается актуальной ввиду низкой их эффективности. Действующая система межбюджетных отношений не только не заинтересовывает региональные и местные власти в создании благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, но и ослабляет целостность государства.

Актуальность проблемы межбюджетных отношений признается Президентом России В.В. Путиным и Правительством РФ. Об этом свидетельствуют бюджетные послания Президента РФ и одобренная Правительством РФ в августе 2001 г. "Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г."

Большое влияние на развитие теории межбюджетных отношений оказали методы экономического анализа, выработанные в рамках неоклассической теории, и в значительной степени А. Маршаллом. Значительное влияние на развитие теории бюджетного федерализма оказали идеи и теоретические разработки У. Оутса, Ч. Тибу. На современном этапе развития теории бюджетного федерализма выделяются научные публикации иностранных авторов: М. Дункан, Дж. Литвак, Ч. Маклур, Д. Сазерлэнд, Д. Стиглиц, X. Хаузер, Д. Хиви.

Значительный вклад в разработку теории межбюджетной проблематики внесли российские исследователи: К.К. Баранова, А.Д. Барский, О.В. Богачева, Е.В. Бушмин, О.В. Врублевская, Н.П. Гибало, А.Г. Игу-дин, Г.З. Крылов, A.M. Лавров, К.Э. Лайкам, В.Н. Лексин, Ю.И. Любимцев, Н.С. Максимова, М.М. Минченко, Т.С. Онучак, В.Г. Пансков, В.А. Петров, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, О.С. Пчелинцев, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Р.Г. Сомоев, A.B. Улюкаев, М.И. Ходарович, В.Б. Христенко, С.М. Хурсевич, В.В. Чекмарев, А.Н. Швецов, В.А. Шершу-нов, Л.И. Якобсон. Однако многие вопросы межбюджетных отношений и в настоящее время остаются нерешенными и требуют дальнейших исследований и проработки в теоретическом плане

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ J

библиотека i

С.Петербу^г - . <• 09 300$ ир /" j

3

В диссертации основное внимание уделено вопросу оптимизации процесса распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы, определению оптимальной основной формы и достаточных размеров финансовой помощи из федерального бюджета регионам, гак как именно в этих вопросах существует серьезное отставание теоретических разработок в настоящее время.

Теоретическая и практическая значимость проблемы межбюджетных отношений и ее недостаточная разработанность обусловили выбор темы диссертации и ее актуальность.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются предложения по совершенствованию межбюджетных отношений в рыночных условиях в форме рекомендаций по созданию их оптимизационной модели. Исходя из указанной целевой установки, в диссертационном исследовании основное внимание уделено постановке и решению следующих взаимосвязанных задач:

- уточнение понятийного аппарата теории межбюджетных отношений для целей исследования;

- изучение системы межбюджетных отношений в США и ФРГ для использования их методологической основы в целях реализации предмета диссертационного исследования;

- выделение и анализ основных этапов эволюции межбюджетных отношений в России;

- анализ и выявление противоречий действующей модели межбюджетных отношений в РФ;

- разработка рекомендаций по оптимизации модели межбюджетных отношений в России.

Объект исследования - система межбюджетных отношений.

Предмет исследования - экономические отношения бюджетной системы страны как система горизонтальных и вертикальных экономических взаимосвязей, обусловленная интересами и потребностями сообществ различного уровня.

Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой исследования являются принципы классической и неоклассической теории, теория систем, структурно-функциональный, сравнительный и институциональный анализ.

Диссертационное исследование строится на основе использования методов: сочетания логического и исторического, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному. В работе ис-

пользован также метод расчета статистической средней величины, экспертных оценок, корреляционный анализ.

Теоретической основой диссертации стали исследования ученых-экономистов в сфере межбюджетных отношений: Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной, В.М. Родионовой, Дж.Ю. Стиглица, В.Б. Христенко, Л.И. Якобсона, а также разработки НИФИ Минфина РФ.

В ходе работы широко использовались законодательные акты и постановления правительства, направленные на регулирование межбюджетных отношений. Обоснованию авторских выводов, сформулированных в диссертации, способствовала обработка большого массива статистических материалов и данных Минфина РФ по теме диссертационного исследования.

Положения, выносимые на защиту. На защиту выносится концепция распределения финансовых Средств между уровнями бюджетной системы на основе использования квоты покрытия в совокупности с разработанной экономико-математической моделью выравнивания доходов бюджетов однопорядкового уровня на субсидиарной основе.

Научная новизна работы заключается в уточнении политэкономи-ческого содержания понятийного аппарата теории межбюджетных отношений, и в разработке и обосновании направлений по их совершенствованию, что подтверждается следующими научными результатами:

- уточнены определения и взаимосвязи основополагающих понятий по проблеме межбюджетных отношений, а именно система межбюджетных отношений, бюджетный федерализм, бюджетное регулирование и бюджетное устройство;

- оптимизирована система принципов межбюджетных отношений и предложены в качестве основополагающих: принципы самостоятельности бюджетов, симметричности, выравнивания финансовых возможностей субъектов Федерации по обеспечению социально-значимых бюджетных услуг;

- предложено в качестве критерия распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы использование квоты покрытия;

- разработана экономико-математическая модель горизонтального бюджетного регулирования на субсидиарной основе;

- сформулированы рекомендации по оптимизации модели межбюджетных отношений.

Теоретическая и практическая значимость выполненного исследования содержится в выводах и предложениях, сформулированных в диссертации и направленных на совершенствование межбюджетных отношений. Использование рекомендаций по оптимизации модели межбюджетных отношений, предложенных в диссертации, позволяет повысить эффективность функционирования системы межбюджетных отношений.

Результаты данного исследования могут быть использованы органами государственной власти для совершенствования системы межбюджетных отношений и ее правовой базы. Ряд выводов, сделанных в работе, полезны для дальнейшего углубления научных исследований по данной проблеме. Материалы диссертации могут использоваться в преподавании учебных курсов экономической теории, государственных финансов, специальных курсов по данной проблематике.

Апробация работы. Предложения по реформированию межбюджетных отношений докладывались на межрегиональной научно-практической конференции "Российская экономика в XXI веке: проблемы, перспективы развития" в Брянской государственной сельскохозяйственной академии и на VIII международной научно-практической конференции преподавателей образовательных профессиональных учреждений, аспирантов, студентов "Совершенствование образовательного процесса как социально-педагогическая проблема", а также опубликованы в научных изданиях издательства Брянского госуниверситета им. акад. И.Г. Петровского и Костромского госуниверситета им. H.A. Некрасова.

Материалы диссертации используются в Брянском государственном университете в учебном процессе.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 6 авторских научных статей объемом 2,3 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы в количестве 179 наименований. Содержание работы изложено на 175 страницах основного текста, включая 1 таблицу, 5 рисунков. Приложения содержат 24 таблицы аналитического характера.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации на основе теоретической и практической значимости проблемы и ее недостаточной разработанности, выдвигается гипотеза, определяются цели и задачи исследования, а также его объект и предмет, характеризуется методологическая основа диссертации, формулируется научная новизна, раскрывается практическая значимость, апробация, структура работы.

В первой главе "Теоретические вопросы системы межбюджетных отношений" рассматриваются различные подходы к понятийному аппарату теории межбюджетных отношений, экономическое обоснование оптимальной системы межбюджетных отношений в РФ.

Несмотря на принятые в последнее время решения по совершенствованию системы межбюджетных отношений, наличие многочисленной экономической литературы по этой тематике, продолжают существовать значительные недоработки методологической базы теории межбюджетных отношений. Это касается, в первую очередь, создания понятийного аппарата, который создавал бы системное видение проблемы.

Важнейшей методологической проблемой является не однозначное трактование и понимание сущности и содержания коренного понятия "система межбюджетных отношений". Краткое, емкое и генетически выверенное понятие "система межбюджетных отношений" - ключ к правильному отображению в самом понятии реальных объектов бюджетной системы страны и взаимосвязь ее структурообразующих элементов. Мы предлагаем следующий подход к определению понятия "системы межбюджетных отношений".

Система межбюджетных отношений - это совокупность взаимосвязанных финансовых отношений между бюджетами разного уровня по поводу разграничения расходов и доходов и горизонтального выравнивания доходов бюджетов одного уровня. Важнейшей чертой межбюджетных отношений как экономического понятия является то, что это отношения между бюджетами, а не отношения между органами власти различных уровней. Межбюджетные отношения опосредуются через бюджеты, зависят от состояния бюджетов. Недостаток подхода к межбюджетным отношениям, как к определенным отношениям между органами власти различных уровней состоит в том, что эти отношения сами должны определяться состоянием бюджетов.

Система межбюджетных отношений, являясь подсистемой бюджетной системы, связывает в единое целое бюджеты и тем самым обеспечивает функционирование бюджетной системы.

Новизна предложенного определения системы межбюджетных отношений состоит в следующем. Во-первых, система межбюджетных отношений предстает в качестве реального экономического объекта в бюджетной системе, качественная и количественная характеристика которого экономически целесообразна в бюджетном процессе и бюджетном законодательстве. Во-вторых, данное понимание межбюджетных отношений позволяет раскрыть взаимосвязь структурообразующих элементов бюджетной системы, то есть бюджетных и межбюджетных отношений, в целях их оптимизации.

Бюджеты различных уровней в федеративном государстве, как элементы бюджетной системы, играют определяющую роль в формировании системы межбюджетных отношений.

Бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется централизованный денежный фонд для нужд расширенного воспроизводства либо в масштабах общества в целом, либо в масштабах его территориальных образований. В процессе воспроизводства ВВП специфическая роль бюджета состоит в финансовом обеспечении и обслуживании кругооборота в общественном секторе экономики.

Финансовые отношения между получателями бюджетных средств и органами власти, с одной стороны, и финансовые отношения между органами власти и налогоплательщиками, с другой стороны являются бюджетными отношениями. Наряду с межбюджетными отношениями они являются структурообразующим элементом бюджетной системы, рассмотрение взаимосвязи этих структурообразующих элементов очень важно.

Система межбюджетных отношений, обеспечивающая самостоятельность бюджетов различных уровней, представляет собой бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм - это определенный вид межбюджетных отношений.

Бюджетный федерализм - это такая совокупность финансовых отношений в экономической системе общества, взаимосвязь и взаимодействие которых предопределяет единство бюджетной системы страны как в сфере автономии расходов и доходов различных уровней бюд-

жетов, так и в области горизонтального выравнивания доходов однопо-рядкового уровня бюджетов.

Во-первых, бюджетный федерализм - понятие более узкое, чем понятие системы межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения имеют место как в федеративных государствах, имеющих бюджетную систему с самостоятельно функционирующими бюджетами, так и в унитарных государствах, имеющих жесткую централизацию бюджетной системы с отсутствием самостоятельности бюджетов. Например, в СССР при наличии межбюджетных отношений отсутствовал реальный бюджетный федерализм. Во-вторых, бюджетный федерализм, как определенный вид межбюджетных отношений, являясь подсистемой бюджетной системы, не включает в себя другую подсистему бюджетной системы - бюджетные отношения, а лишь определяет организацию бюджетных отношений.

К основным понятиям теории межбюджетных отношений относится бюджетное устройство.

Бюджетное устройство — система законов, определяющих концепцию построения бюджетной системы, а именно правовые основы ее функционирования, правовое положение субъектов бюджетного права, порядок и принципы формирования доходов бюджетов и осуществления расходов бюджетов, содержание и пределы правового регулирования бюджетов различных уровней. Оно определяет лишь общие формальные контуры бюджетной системы, а конкретное их наполнение осуществляется в системе показателей (в законе о бюджете), как юридическом выражении бюджетов, вытекающих в силу свойства императивности бюджетов.

Другим понятием теории межбюджетных отношений является бюджетное регулирование. Факторами, обусловившими появление бюджетного регулирования, явились вертикальная и горизонтальная разбаланси-рованность бюджетной системы.

Вертикальная разбалансированность представляет собой несоответствие потенциала доходных ресурсов (налоговых поступлений) каждого звена бюджетной системы стоящих перед ним объемом задач.

Горизонтальная разбалансированность — несоответствие потенциала доходных ресурсов (налоговых поступлений) отдельных бюджетов стоящим перед ними задачами внутри регионального и местного уровня бюджетной системы.

Эти два понятия получили широкое распространение, как в зару-

бежной экономической литературе, так и в российской экономической литературе по межбюджетной проблематике. Они выражают не только причины появления бюджетного регулирования, но и в соответствии с ними организуется бюджетное регулирование. Вертикальная и горизонтальная разбалансированность являются центральными проблемами бюджетного федерализма, процесс решения которых осуществляется бюджетным регулированием. С проблемой несбалансированности бюджетной системы сталкиваются все страны, так как она потенциально заложена в силу ее природы и обусловливает необходимость бюджетного регулирования.

Бюджетное регулирование, существующее в финансовых отношениях между бюджетами, по своей сущности выступает как механизм динамики финансовых отношений, приводящий к изменению соотношения объемов разделенных финансовых кругооборотов уровневых бюджетных ресурсов и изменению финансовых потоков между бюджетами. Оно представляется как динамическая сторона или динамическая составляющая межбюджетных отношений, выражающаяся в процессе изменения распределения доходов между отдельными уровнями бюджетной системы (вертикальное бюджетное регулирование), а также в процессе выравнивания доходов внутри регионального и местного уровня бюджетной системы (горизонтальное бюджетное регулирование).

Бюджетное регулирование - понятие более узкое, чем понятия межбюджетные отношения и бюджетный федерализм, но выражает наиболее значимую часть как системы межбюджетных отношений вообще, так в частности, и бюджетного федерализма. Поэтому оно рассматривается как ядро бюджетного федерализма.

Рассмотрение терминологической стороны теории межбюджетных отношений является необходимым условием раскрытия предмета нашего исследования, но не достаточным. Для полного раскрытия сущности межбюджетных отношений как экономической категории и ее осмысления важно рассмотрение субъектов экономических отношений, между которыми в качестве составной части и выступают межбюджетные отношения.

Такое рассмотрение позволяет выделить следующие важнейшие моменты. Сообщества различного уровня, как субъекты межбюджетных отношений являются производными от отдельных физических и юридических лиц. Тем не менее, они приобретают самостоятельную форму существования. Причем субъекты межбюджетных отношений облада-

ют характерными атрибутами основных экономических агентов, а именно своими потребностями, ресурсами, возможностями, имеют свой собственный экономический интерес. Органы власти не тождественны самим сообществам различного уровня, хотя они и представляют их. Важно отметить также тот факт, что в состав субъектов межбюджетных отношений не входят ни налогоплательщики, ни бюджетополучатели.

Образование трехуровневой бюджетной системы в любой стране обусловливается наличием территориально-хозяйственных региональных комплексов и значительной дифференциацией региональных предпочтений, относящихся к локальным общественным благам, которые в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов. Население регионов в предпочтениях более однородно, чем население страны в целом. Трудно найти более подходящую под эти критерии страну, чем Россия. В то же время трехуровневая бюджетная система невозможна без особого вида межбюджетных отношений - бюджетного федерализма. Для России оптимальной системой межбюджетных отношений является бюджетный федерализм в силу объективных экономических предпосылок.

Во второй главе "Принципы построения межбюджетных отношений в ФРГ и США и их экстраполяция на экономику России" рассмотрены модели межбюджетных отношений в ФРГ и США как образцы бюджетного федерализма развитых рыночных структур, имеющих трехуровневые бюджетные системы.

Одна из самых сложных проблем, с точки зрения практического осуществления, является вертикальное бюджетное регулирование, а точнее достижение вертикальной бюджетной сбалансированности. Здесь самым сложным моментом являются не методы и инструменты вертикального бюджетного регулирования, а критерий (индикатор), служащий показателем вертикальной сбалансированности.

В этой связи интересен опыт Германии, где в качестве такого критерия используется показатель "квота покрытия". Данный показатель служит критерием регулирования соотношения долей федерации и земель в НДС, но тем самым он вертикально балансирует бюджетную систему. Показатель "квота покрытия" должен быть примерно одинаков для федерации и земель, так как бюджетная система считается вертикально сбалансированной тогда, когда квота покрытия для федерации равна квоте покрытия для земель. Так как квота покрытия представляет собой соотношение между текущими доходами и необходимыми расходами, то

это означает, что за счет текущих доходов должна покрываться равная часть расходов федерации и земель.

В США вертикальное балансирование осуществляется путем иодстра-ивания налоговых систем каждого уровня власти к объему задач, стоящих перед ними. Это позволяет каждому уровню власти осуществлять в значительной степени самостоятельное вертикальное балансирование.

Для России важно использование квоты покрытия для определения оптимальной пропорции распределения финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы. В России, как и в ФРГ, более значимо, по сравнению с США, обеспечение равных квот покрытий для федерации и ее субъектов, поскольку в России, как и в Германии, существует налоговая система, которая жестко закрепляет за каждым уровнем бюджетной системы их доли в финансовых ресурсах.

Следующий шаг - первичное закрепление за каждым уровнем соответствующих доходов. Опыт вертикального бюджетного регулирования в ФРГ и США показывает, что оно может быть эффективным только тогда, когда распределение между уровнями бюджетной системы является результатом распределения налоговых полномочий между уровнями власти на долговременной основе, то есть эти распределенные доходы должны быть собственными доходами соответствующих звеньев бюджетной системы. Следовательно, вертикальное бюджетное регулирование исключает непосредственное распределение доходов, как бы хорошо не было оно организовано. Поэтому вертикальное бюджетное регулирование предполагает изменение распределения налоговых полномочий, а следствием является изменение распределения доходов. В России вертикальное бюджетное регулирование не соответствует этому требованию, что резко снижает эффективность функционирования системы межбюджетных отношений.

Богатым и разнообразным опытом обладают США и ФРГ по устранению горизонтальных дисбалансов бюджетной системы, имеющим большое значение для формирования российской модели межбюджетных отношений. В любой системе межбюджетных отношений важным является определение целей, которые предполагается достичь с помощью выравнивающих механизмов. В мировой практике выделяют две основные цели, ради чего осуществляется горизонтальное регулирование: либо для обеспечения равного доступа к стандартному уровню потребления по установленному перечню государствен-

ных услуг (США), либо выравнивание налогового потенциала до среднего по стране (ФРГ).

Средства, передаваемые одним звеном бюджетной системы в другое, называются в США грантами. Гранты штатам и муниципалитетам для специальных целей называются категориальными, их в США подавляющая часть. Кроме того, размеры грантов могут увеличиваться вместе с расходами штатов и местных органов власти. Такие гранты называются долевыми. В США также используются блочные гранты, направляемые на любые цели. Однако, доля таких грантов незначительна. Гранты применяют в рамках финансирования федеральных, региональных программ, предусматривающих решение задач по обеспечению населения стандартным набором государственных услуг. Фонды конкретных программ распределяются по территориям на формульной основе. Это позволяет унифицировать процесс предоставления централизованной финансовой помощи, делает его прозрачным и доступным для контроля. Адресность и строгая направленность горизонтального бюджетного регулирования в США позволяет достигнуть конкретных результатов с минимальными объемами перераспределения средств.

В Германии основная цель горизонтального выравнивания - выравнивание налогового потенциала. При этом обеспечивается выравнивание налогового потенциала земель до среднего уровня по стране. Такая высокая финансовая обеспеченность земель автоматически снимает проблему обеспечения равного доступа к стандартному уровню потребления по конкретным общественным благам, поскольку земли способны самостоятельно ее решить. Но использование в России в качестве цели межбюджетных отношений выравнивание до среднего налоговых потенциалов регионов весьма неэффективно. Во-первых, само по себе достижение этой цели требует больших масштабов перераспределения финансов. Во-вторых, чрезвычайно сильная дифференциация регионов России, по сравнению с Германией, потребует значительно больших масштабов перераспределения финансов.

Теоретический и практический опыт ФРГ и США имеет большое значение в становлении и функционировании российской модели межбюджетных отношений, особенно, если он используется с учетом реальных факторов несбалансированности бюджетной системы, что помогает выработать основные подходы по эффективному реформированию межбюджетных отношений.

В третьей главе "Эволюция межбюджетных отношений в России и вопросы их оптимизации" анализируется эволюция межбюджетных отношений России в XIX - XX веках, и на этой основе, а также на основе методологических выводов, сделанных в первых двух главах диссертационного исследования, формируются и обосновываются рекомендации по созданию оптимизационной модели межбюджетных отношений.

В эволюции системы межбюджетных отношений в России можно выделить три основных этапа: дореволюционный этап (1862 - 1917 гг.) развития межбюджетных отношений, советский этап (1917 - 1991 гг.) развития межбюджетных отношений, этап развития межбюджетных отношений в 90-е годы XX века.

Дореволюционная бюджетная система России характеризовалась высокой централизацией. Удельный вес местных бюджетов в бюджетной системе составлял около 16%. Бюджетная система России характеризовалась и тем, что общегосударственный бюджет и местные бюджеты (земские, городские) находились как бы в одной плоскости, за каждым бюджетом были закреплены свои сборы и налоги. В результате размер собственных доходов предопределял размер расходов. Такая система распределения доходов обеспечивала финансовую автономию местных бюджетов. Кроме этого существовало четкое разграничение расходов между государственным бюджетом и местными бюджетами. В общегосударственном бюджете превалирующими расходами были производительные расходы, и, прежде всего, расходы на функционирование и развитие железнодорожного транспорта, а также расходы на оборону. Для местных бюджетов преобладающими расходами были расходы на образование и здравоохранение. Расходы на образование осуществляли не только местные, но и центральные органы власти. Среднее и высшее образование финансировалось из общегосударственного бюджета, а начальное образование - из местных бюджетов. Расходы на здравоохранение осуществлялись только местными сообществами. Для городских бюджетов также были характерны существенные расходы на содержание городских (муниципальных в современном понимании) предприятий и благоустройство городов.

Существовавшая система четкого разграничения и распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы выражала качественно другие межбюджетные отношения. Они выступали в качестве финансовой раздельности. Местные бюджеты не только не входили

в состав государственного бюджета, но и межбюджетные отношения строились на основе финансовой раздельности. Бюджетная система была двухзвенной системой унитарного государства.

В СССР основополагающими принципами бюджетной системы были принципы единства и централизма. Реализация принципа единства означала вхождение нижестоящих бюджетов в вышестоящие и формирование единого государственного бюджета. Принцип единства характеризовался строгой иерархией бюджетной системы, которая отражала ступенчатое вхождение одних бюджетов в другие.

Принцип единства служил необходимым условием реализации принципа централизма бюджетной системы и определял характер межбюджетных отношений. Включение в государственный бюджет СССР разноуровневых бюджетов, а именно союзного бюджета и государственных бюджетов союзных республик объясняется тем, что Верховный Совет СССР рассматривал и утверждал государственный бюджет СССР. Это означает, что союзные органы власти определяли не только союзный бюджет, но и бюджеты союзных республик. Фактически роль нижестоящих органов власти по отношению к своим бюджетам сводилась к принятию мер по своевременному и полному их исполнению. Вместе с тем вышестоящие органы власти не только фактически утверждали нижестоящие бюджеты, но и обеспечивали их сбалансированное гь путем установления индивидуальных нормативов отчислений от общегосударственных налогов в бюджеты территорий. В качестве основного регулирующего дохода выступал налог с оборота, норматив отчисления от которого в бюджеты территорий колебался в пределах от 2% до 100%. Если нижестоящим бюджетам не хватало 100% отчислений от налога с оборота для покрытия утвержденных расходов, то для покрытия так называемого "планового дефицита" выделялись индивидуальные дотации.

При формировании бюджетов различных уровней бюджетной системы использовались как закрепленные налоги (платежи из прибыли), так и долевые отчисления в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов (налог с оборота, дотации), то есть регулирующие доходы. Поступления налога с оборота на территории распределялись по утвержденным нормативам между союзным бюджетом, республиканскими и местными бюджетами.

Советская модель межбюджетных отношений могла функционировать только в условиях командно-административной экономики и не со-

ответствовала рыночным условиям. Она была неэффективной, поскольку отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств на республиканском и местном уровне. С переходом на рыночные отношения возникла настоятельная необходимость создания новой системы межбюджетных отношений.

Принятые в конце 1991 г. законы "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" и "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" привели к разделению бюджетов разных уровней. Но отсутствие объективного и прозрачного механизма бюджетного регулирования привело к углублению кризиса межбюджетных отношений. Только принятая в конце 1993 г. новая Конституция России и проведенная в 1994 г. реформа межбюджетных отношений упрочили позиции федеральных органов власти и значительно упорядочили систему межбюджетных отношений.

Важнейшим шагом по преодолению кризисной ситуации в межбюджетных отношениях стало введение в 1994 г. единых нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты территорий. Наряду с системой отчислений от федеральных налогов в составе федерального бюджета был образован в 1994 г. фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), финансовая помощь (трансферты) из которого стала предоставляться по определенной формуле.

Унификация нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов и создание ФФПР позволило начать процесс формализации механизма финансовой помощи из федерального бюджета. Однако новый метод оказания финансовой помощи регионам имел при его введении существенные недостатки. Несмотря на постоянное совершенствование методики в период 1994 -1998 гг., сохранились такие системные недостатки, как оценка налогового потенциала прямым счетом методом "от достигнутого" и покрытие расчетного дефицита бюджетов территорий. И тем не менее был достигнут важнейший положительный результат установления единых нормативов отчислений от регулирующих налогов и введения ФФПР в 1994 г., заключающийся в четком разграничении вертикальной и горизонтальной функций механизма предоставления средств регионам.

В процессе реформирования межбюджетных отношений в 1999 - 2001 гг. были устранены важнейшие системные недостатки методики распределения ФФПР. Важнейшим шагом в реформировании механизма распределения ФФПР стал отказ от покрытия расчетного дефицита бюджетов

территорий. В результате этого в основу распределения трансфертов было положено только выравнивание душевых бюджетных доходов без корректировки на покрытие расчетных расходов, как прежде. В 2001 г. заметным нововведением стал индекс налогового потенциала (ИНП) на основе ВРП для оценки налоговых доходов регионов, вместо ранее использовавшихся отчетных налоговых доходов.

В действующей модели межбюджетных отношений сохраняются существенные противоречия. Одним из важнейших противоречий является то, что в распределении средств ФФПР отсутствует механизм прямого контроля над их расходованием, а также нецелевой характер трансфертов. Это означает, что эта методика позволяет выравнивать возможности в обеспечении установленного набора бюджетных услуг, но не гарантирует выравнивание доступа граждан к ним.

Острой нерешенной проблемой остается неопределенность уровня бюджетного выравнивания. Неопределенность уровня горизонтального выравнивания не дает возможности определиться с вертикальным распределением финансовых средств между уровнями бюджетной системы. Неопределенность вертикального распределения обусловливает необходимость наличия огромных федеральных средств межбюджетного регулирования в ущерб собственным доходам территориальных бюджетов. В результате огромная часть налоговых поступлений нестабильна, может быть перераспределена в пользу федерального центра, что служит важнейшей причиной сохранения обостренности в межбюджетных отношениях между федеральным и субфедеральным уровнями.

Решение проблемы оптимизации межбюджетных отношений объективно обусловливает необходимость четкого понимания принципов межбюджетных отношений, которые предопределяют сами эти отношения и которые могут быть сформулированы так: принцип самостоятельности бюджетов, принцип равенства (симметричности), принцип выравнивания финансовых возможностей субъектов Федерации по обеспечению социально-значимых бюджетных услуг. Модель межбюджетных отношений, построенная на этих принципах, - выражение бюджетного федерализма, без которого не существует подлинной федерации.

Реализация принципа самостоятельности бюджетов напрямую связана с созданием эффективного механизма вертикального бюджетного регулирования, целью которого является вертикальная сбалансированность бюджетной системы.

Объективным количественным критерием сбалансированности бюджетной системы по вертикали является равенство квот покрытия федерального бюджета и территориальных бюджетов. Квота покрытия позволяет наиболее полно оценить относительные потребности в финансовых средствах разноуровневых сообществ. В соответствии с этими потребностями должна определяться пропорция распределения доходов между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами. Поэтому важнейшей нормой Бюджетного кодекса должны стать равные права федерации и территорий на покрытие своих расходов за счет текущих доходов. Определенная таким образом пропорция распределения доходов позволяет перейти к закреплению доходных источников и соответствующим им доходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы.

Важнейшей чертой вертикального бюджетного регулирования является то, что изменение распределения доходов между отдельными уровнями бюджетной системы должно осуществляться на основе одного крупного источника доходов, распределение долей которого между федерацией и территориями должно изменяться в случае долговременного нарушения равенства квот покрытия федерации и территорий. Значит, нужен регулирующий налог, выступающий в качестве инструмента вертикального бюджетного регулирования. Распределение долей этого налога должно быть долговременным. В Бюджетном кодексе должно быть четко оговорено распределение долей между различными уровнями бюджетной системы конкретного источника доходов, выступающего в качестве инструмента вертикального бюджетного регулирования, условия изменения долей данного источника доходов. В качестве такого регулирующего налога может выступать НДС.

С целью повышения доли собственных доходов территориальных бюджетов следует, в первую очередь, закрепить за территориями на постоянной основе налог на прибыль, налог на доходы физических лиц и налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых, то есть сделать их региональными. Это повысит эффективность использования этих источников доходов.

В качестве главной непосредственной цели горизонтального бюджетного регулирования в России следует, на наш взгляд, выбрать достижение стандартного уровня потребления определенных бюджетных услуг на всей территории страны, которая является одновременно и конечной целью.

Оптимальным способом достижения цели горизонтального бюджетного регулирования, обеспечивающим наибольшую эффективность перераспределения бюджетных средств является система горизонтального перераспределения бюджетных средств на субсидиарной основе. Значит, основной формой межбюджетных отношений должна выступать субсидия, обладающая такими характерными признаками, как целевой характер и долевое участие, а не дотации, являющиеся основной формой межбюджетных отношений в настоящее время.

Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. предусматривается создание в 2003 -2004 гг. субсидиарного фонда, получившего названия фонда софинан-сирования социальных расходов (ФССР). Он может стать эффективным инструментом достижения поставленной выше цели горизонтального бюджетного регулирования. Его формирование должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, направляемых в настоящее время в ФФПР.

Распределение средств ФССР может базироваться на следующей предложенной нами методике. Фонд софинансирования социальных расходов создается и распределяется с целью выравнивания до среднероссийского уровня доступа граждан к социально-значимым (приоритетным) бюджетным услугам, финансируемых из консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

Далее субсидии распределяются на основе сопоставления по каждой социально-значимой бюджетной услуге суммы, требующейся данному региону для обеспечения среднероссийского уровня потребления этой услуги с соответствующей суммой, получающейся при выделении данным регионом относительной доли своего налогового потенциала, идущей на эту услугу, равной среднероссийской относительной доле.

Вторая из этих сопоставляемых сумм и представляет собой сумму, которую должен выделить каждый регион в качестве встречного финансирования по каждой социально-значимой бюджетной услуге. Эта сумма определяется по формуле:

5 „ = а.ИНП.ЛГ.£>

встр. у 1 I у

где: 5'кст[) ^ - сумма, которую должен выделить данный регион в качестве встречного финансирования на данную социально-значимую бюджетную услугу в следующем финансовом году;

а - прогнозируемый на следующий финансовый год средний уровень налоговых доходов субъектов Федерации в расчете на душу населения;

ИНП) - индекс налогового потенциала данного субъекта Федерации;

- численность населения данного субъекта Федерации;

- доля расходов по данной социально-значимой бюджетной услуге в консолидированном бюджете субъектов Федерации, иначе говоря, удельный вес данной бюджетной услуги во всех расходах консолидированного бюджета субъектов РФ.

В предложенной нами методике распределения ФССР ИНГИ полностью основан на его расчете в действующей методике распределения ФФПР. Новым здесь является введение такого среднероссийского показателя, как . При этом исходные данные по удельным весам всех социально-значимым бюджетным услугам должны использоваться базового года, принимаемого за таковой тот же год, за который используются данные о ВРП для расчета индекса налогового потенциала, то есть данные двухлетней давности. Использование этих данных позволяет повысить объективность и прозрачность расчетов, предсказуемость будущего распределения субсидий, улучшает бюджетное планирование в регионах.

Федеральное требование выделения каждым регионом, претендующим на субсидию по данной социально-значимой бюджетной услуге, своей доли налогового потенциала, равной среднероссийской доле, означает, что для обеспечения этой услуги на среднероссийском уровне в этих регионах каждый из них должен соразмерно своему удельному налоговому потенциалу участвовать в таком уровне обеспечения данной социально-значимой бюджетной услуги в своем же регионе. Если же регион, имеющий право на субсидию, отказывается участвовать в таком долевом финансировании, то это означает, что для этого региона приоритетность финансирования данной бюджетной услуги ниже среднероссийской, а, следовательно, и федеральный бюджет не должен обеспечивать за счет своих средств среднероссийский уровень потребления данной услуги в данном регионе.

Сумма, требующаяся данному региону для обеспечения среднероссийского уровня потребления данной социально-значимой бюджетной услуги, рассчитывается по формуле:

Зоб.. „ =

где: а - прогнозируемый на следующий финансовый год средний уровень налоговых доходов субъектов Федерации в расчете на душу населения;

Ы1 - численность населения данного региона; И - удельный вес данной социально-значимой бюджетной услуги во всех расходах консолидированного бюджета субъектов РФ; ИБРу - индекс бюджетных расходов данного субъекта Федерации по данной социально-значимой бюджетной услуге. В итоге субсидия данному региону по данной социально-значимой бюджетной услуге определяется путем вычитания из суммы, требующейся данному региону для обеспечения среднероссийского уровня потребления этой услуги, суммы, которую должен выделить данный регион в качестве встречного финансирования по этой услуге:

субс. у обес. д встр. у

В случае если 5оубс 1} < 0, то регион не имеет право на субсидию. Такое распределение субсидий ФССР с обязательным встречным финансированием со стороны регионов гарантирует выравнивание до среднероссийского уровня доступа граждан к социально-значимым (приоритетным) бюджетным услугам, финансирз'емых из консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

Методика расчета индекса бюджетных расходов, применяемая в предлагаемой нами субсидиарной системе, несколько отличается от методики расчета ИБР в действующей методике распределения трансфертов. При расчете ИБР будем исходить из того, что это величина, показывающая, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств в данном регионе, с учетом объективных факторов и условий, по сравнению со средним по России уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. По существу индекс бюджетных расходов характеризует относительные (в расчете на душу населения) расходные потребности регионов.

Величина ИБР определяется двумя группами факторов. Первая - это факторы, влияющие на величину стоимости единицы бюджетных услуг. К этой группе факторов относятся заработная плата, уровень цен, тариф на электроэнергию и др. Эти факторы зависят от при-

родно-географических особенностей регионов, от типа населенной местности (город - село), транспортной доступности территорий и др. Для учета этой группы факторов будем использовать коэффициент удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг (Кул ,)• В качестве такого коэффициента используется соотношение величины прожиточного минимума в данном субъекте Федерации к прожиточному минимуму в среднем по России. Таким образом, коэффициент удорожания стоимости условной единицы бюджетной услуги определяется по следующей формуле:

К =М • М

уд. I ттрож. I • ПрОЖ-РФ'

где: Мпрож 1 - прожиточный минимум данного региона;

МпрожРф - прожиточный минимум в целом по России.

В результате для тех регионов, где этот коэффициент больше единицы, потребуется в Куя ( раз больше бюджетных средств для предоставления (производства) единицы бюджетных услуг, чем в среднем по России, а при Куя ( меньше единицы потребуется в Куа 1 меньше бюджетных средств.

Вторая группа факторов характеризует численность тех категорий населения, на удовлетворение потребностей которых направлено полностью та или иная бюджетная услуга, или предъявляющих повышенный спрос к той или иной бюджетной услуге. Соотношение доли целевой группы потребителей данной социально-значимой бюджетной услуги во всем населении данного региона к доле соответствующих потребителей в населении России и будет служить коэффициентом структуры населения (К ), влияющего на величину ИБР.

В итоге индекс бюджетных расходов данного региона по данной социально-значимой бюджетной услуге рассчитывается по формуле:

Методологический подход, соответствующий методике распределения ФФПР, состоит в понимании горизонтального бюджетного регулирования как инструмента, направленного на выравнивание до среднероссийского уровня душевых налоговых доходов регионов с учетом "покупательной силы" этих доходов в отношении выбранного пакета бюджетных услуг. Такое выравнивание чрезвычайно дорогостоящее, особенно в российских условиях, и приводит к непростительному расточительств}' бюджетных средств.

I !

Методологический подход, соответствующий методике распреде-| ления субсидий, состоит в понимании горизонтального бюджетного регулирования как инструмента, направленного на выравнивание до среднероссийского уровня доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к приоритетным бюджетным услугам, не выравнивая в целом региональные душевые бюджетные доходы. Такое выравнивание является более эффективным, ибо оно учитывает российские экономические реалии.

Предложенная нами модернизация вертикального бюджетного регулирования может стать основой построения бюджетного федерализма. Ключевым моментом в предлагаемом нами реформировании вертикального бюджетного регулирования является использование квоты покрытия в основе распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы. Это сделает распределение финансовых средств между различными уровнями бюджетной системы не только прозрачным и понятным, но и позволит распределить их оптимальным образом. Таким образом можно создать достаточную собственную финансовую базу территориальных бюджетов, являющейся основой бюджетного федерализма, г Горизонтальное бюджетное регулирование на основе предложенной

нами субсидиарной системы обеспечивает адресность, четкую направленность финансовой помощи регионам, а также четкий механизм взаимодействия органов власти различных уровней по оказанию приоритетных бюджетных услуг.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

В результате проведенных исследований в работе обоснованы направления по совершенствованию межбюджетных отношений в рыночных условиях в форме рекомендаций по созданию их оптимизационной модели.

Выделены следующие основные результаты работы:

1. Уточнено экономико-теоретическое (политэкономическое) содержание понятийного аппарата теории межбюджетных отношений.

! 2. Показано, что оптимальной системой межбюджетных отношений

?

для России является бюджетный федерализм.

3. Выявлены важнейшие факторы, снижающие эффективность функционирования межбюджетных отношений в России.

4. Оптимизирована система принципов межбюджетных отношений.

5. Предложена модернизация вертикального бюджетного регулирования.

6. Предложено в качестве главной непосредственной и конечной цели горизонтального бюджетного регулирования в России - достижение стандартного уровня потребления определенных бюджетных услуг на территории всей страны.

7. Предложена модернизация горизонтального бюджетного регулирования, основой которой должна стать экономико-математическая модель выравнивания доходов бюджетов однопорядкового уровня на субсидиарной основе.

Теоретическое значение полученных результатов состоит в экономико-теоретическом обосновании процессов совершенствования принципов и методов построения системы межбюджетных отношений в современных рыночных условиях России.

Практическая ценность работы заключается в разработанных рекомендациях по созданию оптимизационной модели межбюджетных отношений.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Ходак С.Е. К вопросу о модели межбюджетных отношений между центром и регионами //Межвузовский сборник научных трудов "Право: теоретические, практические, экономические аспекты". - Брянск: БГПУ, 2000. - 0,44 п.л.

2. Ходак С.Е. Теория и практика межбюджетных отношений в России //Сборник научных работ "Право: теоретические, практические, экономические аспекты". Выпуск №2. - Брянск: БГПУ, 2001. -0,47 п.л.

3. Ходак С.Е. Роль межбюджетных отношений в развитии образования //Совершенствование образовательного процесса как социально-педагогическая проблема: Статьи и тезисы докладов VIII международной научно-практической конференции преподавателей общеобразовательных, профессиональных учреждений, аспирантов, студентов. - Брянск: БГПУ, 2001. - 0,2 п.л.

4. Ходак С.Е. Оптимизация межбюджетных отношений вертикального типа Российской Федерации. - Кострома: КГУ, 2002. - Депонировано в КГУ № 143 от 23.12.02. - 0,4 п.л.

5. Ходак С.Е. Оптимизационная модель горизонтального бюджетного регулирования в системе межбюджетных отношений России. -Кострома: КГУ, 2002. - Депонировано в КГУ № 142 от 23.12.02. -0,6 п.л.

6. Ходак С.Е. Межбюджетные отношения как важнейший элемент механизма финансового обеспечения образования // Формирование творческой личности и подготовка современного специалиста: Сборник статей по материалам X международной научно-практической конференции "Совершенствование образовательно-воспитательного процесса как социально-педагогическая проблема". - Брянск: БГУ, 2003. - 0,16 п.л.

с

ЛР №020070 от 25.04.97

Подписанно в печать 27.09.2003. Формат 60x48 1/16. Печать офсетная. Бумага газетная. Усл. п. л. 1,5. Уч.-изд. л. 1,1. Тираж 100. Заказ № >(

Издательство Брянского государственного университета имени академика И.Г.Петровского. 241036, Брянск, Бежицкая, 14.

Отпечатано в подразделении оперативной полиграфии БГУ.

!

rnïïW3

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ходак, Сергей Егорович

Введение.

Глава I. Теоретические вопросы системы межбюджетных отношений.

1.1. Концептуальные подходы к межбюджетным отношениям экономистов России в 90-х годах XX столетия.

1.2. Экономические отношения субъектов межбюджетных отношений.

1.3. Методологические проблемы совершенствования системы межбюджетных отношений.

Глава II. Принципы построения межбюджетных отношений в ФРГ и США и их экстраполяция на экономику России.

2.1. Модель бюджетного федерализма в ФРГ и возможности ее применения в России.

2.2. Бюджетный федерализм США и потенциальные условия использования этой модели в практике становления межбюджетных отношений в России

Глава 3. Эволюция межбюджетных отношений в России и вопросы их оптимизации.

3.1. Бюджеты и межбюджетные отношения России в XIX-XX столетиях

3.2. Действующая модель межбюджетных отношений России.

3.3. Оптимизация межбюджетных отношений в России и их экономикоматематическая модель.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование межбюджетных отношений в рыночных условиях"

Актуальность исследования. Система межбюджетных отношений оказывает большое влияние на развитие экономики и федеративных отношений. От эффективности функционирования системы межбюджетных отношений зависит состояние государственных финансов, которое в свою очередь отражается на состоянии финансов предприятий и финансов домашних хозяйств. То есть, от межбюджетных отношений зависит состояние всей финансовой системы страны, а значит и экономики в целом. Кроме того, система межбюджетных отношений имеет непосредственное отношение к федеративным отношениям. Причем, она играет определяющую роль в развитии федеративных отношений, следовательно, в целостности государства.

На протяжении уже более десяти лет проблема межбюджетных отношений в России остается актуальной ввиду низкой эффективности функционирования межбюджетных отношений и не соответствующей действительности оценкой роли и места региона в экономической системе. Действующая система межбюджетных отношений не только не заинтересовывает региональные и местные власти в создании благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, но и ослабляет целостность государства.

Актуальность проблемы межбюджетных отношений признается Президентом РФ В.В. Путиным и Правительством РФ. В бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике на 2002 год» говорится, что «.сложившаяся система бюджетных отношений требует глубокого и энергичного реформирования» [33,с.5]. В августе 2001 года Правительство РФ одобрило «Программу развития бюджетного федерализма на период до 2005 года», что ознаменовало новый этап межбюджетных отношений [см. источник 122]. Эта Программа вызвала большой интерес со стороны экономистов. Хотя следует отметить, что внимание многих экономистов к тематике межбюджетных отношений велико уже на протяжении десяти лет, доказательством этому служит многочисленные научные публикации по этой тематике.

Большое влияние на развитие теории межбюджетных отношений оказали методы экономического анализа, выработанные в рамках неоклассической теории, и в значительной степени А. Маршаллом, как одного из ее основателей.

Значительное влияние на развитие теории бюджетного федерализма оказали идеи и теоретические разработки У. Оутса, Ч. Тибу.

На современном этапе развития теории бюджетного федерализма выделяются научные публикации иностранных авторов: М. Дункан, Дж. Литвак, Ч. Маклур, Д. Сазерлэнд, Дж. Стиглиц, X. Хаузер, Д. Хиви.

Значительный вклад в разработку теории межбюджетной проблематики внесли российские исследователи: К.К. Баранова, А.Д. Барский, О.В. Богачева, Е.В. Бушмин, О.В. Врублевская, Н.П. Гибало, А.Г. Игу дин, Г.З. Крылов, A.M. Лавров, К.Э. Лайкам, В.Н. Лексин, Ю.И. Любимцев, Н.С. Максимова, М.М. Минченко, Т.С. Онучак, В.Г. Пансков, В.А. Петров, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, О.С. Пчелинцев, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Р.Г. Сомоев, А.В. Улюкаев, М.И. Ходарович, В.Б. Христенко, С.М. Хурсевич, В.В. Чекмарев, А.Н. Швецов, В.А. Шершунов, Л.И. Якобсон.

Однако многие вопросы межбюджетных отношений и в настоящее время остаются нерешенными и требуют дальнейших исследований и проработки в теоретическом плане.

В диссертации основное внимание уделено вопросу оптимизации процесса распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы, определению оптимальной основной формы и достаточных размеров финансовой помощи из федерального бюджета регионам, так как именно в этих вопросах существует серьезное отставание теоретических разработок в настоящее время.

Теоретическая и практическая значимость проблемы межбюджетных отношений и ее недостаточная разработанность обусловили выбор темы диссертации и ее актуальность.

Гипотеза. В качестве гипотезы выдвинуто положение о том, что реализация интересов и удовлетворение потребностей территориальных сообществ различного уровня требует, чтобы в основе распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы и горизонтального выравнивания доходов бюджетов одного уровня лежали объективные экономические критерии. Следовательно, в основе определения направлений по повышению эффективности функционирования межбюджетных отношений должно лежать выработка и предложение этих объективных экономических критериев.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются предложения по совершенствованию межбюджетных отношений в рыночных условиях в форме рекомендаций по созданию их оптимизационной модели.

Исходя из указанной целевой установки, в диссертационном исследовании основное внимание уделено постановке и решению следующих взаимосвязанных задач:

- анализ, уточнение, дальнейшая проработка понятийного аппарата теории межбюджетных отношений;

- изучение системы межбюджетных отношений в США и ФРГ для использования их методологической основы в целях реализации предмета диссертационного исследования;

- выделение и анализ основных этапов эволюции межбюджетных отношений в России;

- анализ и выявление противоречий действующей модели межбюджетных отношений в РФ;

- разработка рекомендаций по оптимизации модели межбюджетных отношений в России.

Логика и структура исследования. Структура исследования и последовательность решаемых задач подчинена достижению цели диссертации. Первым этапом диссертации стало исследование содержательной стороны понятийного аппарата теории межбюджетной проблематики, потребовавшее уточнения понятий: система межбюджетных отношений, бюджетный федерализм, бюджетное регулирование и бюджетное устройство. Второй этап - дальнейшее раскрытие сущности межбюджетных отношений и ее осмысление через рассмотрение субъектов межбюджетных отношений и их экономических отношений. Третьим этапом стало экономическое обоснование направления реформирования межбюджетных отношений, на основе разработанного подхода к межбюджетным отношениям. Четвертый этап - изучение системы межбюджетных отношений в США и ФРГ, как образцов функционирования бюджетного федерализма развитых рыночных структур, имеющих трехуровневые бюджетные системы, для использования их методологической основы в целях реализации предмета диссертационного исследования. Пятый этап - анализ эволюции системы межбюджетных отношений в России и ее современное состояние. В ходе этого этапа были выявлены существенные противоречия действующей модели межбюджетных отношений в России. В итоге нами предложены рекомендации по оптимизации межбюджетных отношений, на основе выработанного нами подхода к межбюджетным отношениям, в частности и к бюджетному федерализму, с учетом опыта ФРГ и США в этой области, позволяющие преодолеть системные противоречия межбюджетных отношений в России, что является завершающим шестым этапом исследования.

Объект исследования - система межбюджетных отношений.

Предмет исследования - экономические отношения бюджетной системы страны как система горизонтальных и вертикальных экономических взаимосвязей, обусловленная интересами и потребностями сообществ различного уровня.

Методологические и теоретические основы исследования.

Методологической основой исследования являются принципы классической и неоклассической теории, теория систем, структурно-функциональный, сравнительный и институциональный анализ.

Диссертационное исследование строится на основе использования методов: сочетания логического и исторического, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному. В работе автор использовал также метод расчета статистической средней величины, экспертных оценок, корреляционный анализ.

Теоретической основой диссертации стали исследования ученых-экономистов в сфере межбюджетных отношений: Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной, В.М. Родионовой, Дж.Ю. Стиглица, В.Б. Христенко, Л.И. Якобсона, а также разработки научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Минфина РФ.

В ходе написания диссертации широко использовались законодательные акты и постановления правительства, направленные на регулирование межбюджетных отношений. Обоснованию авторских выводов, сформулированных в диссертации, способствовала обработка большого массива статистических материалов и данных Минфина РФ по теме диссертационного исследования.

Положения, выносимые на защиту. На защиту выносится концепция распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы на основе использования квоты покрытия в совокупности с разработанной экономико-математической моделью выравнивания доходов бюджетов однопорядкового уровня на субсидиарной основе.

Научная новизна работы заключается в уточнении политэкономического содержания понятийного аппарата теории межбюджетных отношений, и в разработке и обосновании направлений по их совершенствованию, что подтверждается следующими научными результатами:

- уточнены определения и взаимосвязи основополагающих понятий по проблеме межбюджетных отношений, а именно система межбюджетных отношений, бюджетный федерализм, бюджетное регулирование и бюджетное устройство;

- оптимизирована система принципов межбюджетных отношений и предложены в качестве основополагающих: принципы самостоятельности бюджетов, симметричности, выравнивания финансовых возможностей субъектов Федерации по обеспечению социально-значимых бюджетных услуг;

- предложено в качестве критерия распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы использование квоты покрытия;

- разработана экономико-математическая модель горизонтального бюджетного регулирования на субсидиарной основе;

- сформулированы рекомендации по оптимизации модели межбюджетных отношений.

Теоретическая и практическая значимость выполненного исследования содержится в выводах и предложениях, сформулированных в диссертации и направленных на совершенствование межбюджетных отношений. Использование рекомендаций по оптимизации модели межбюджетных отношений, предложенных в диссертации, позволяет повысить эффективность функционирования системы межбюджетных отношений.

Результаты данного исследования могут быть использованы органами государственной власти для совершенствования системы межбюджетных отношений и ее правовой базы.

Ряд выводов, сделанных в работе, полезны для дальнейшего углубления научных исследований по данной проблеме.

Материалы диссертации могут использоваться в преподавании учебных курсов экономической теории, государственных финансов, специальных курсов по данной проблематике.

Апробация работы. Предложения по реформированию межбюджетных отношений докладывались на межрегиональной научно-практической конференции «Российская экономика в XXI веке: проблемы, перспективы развития» в Брянской государственной сельскохозяйственной академии и на VIII международной научно-практической конференции преподавателей образовательных профессиональных учреждений, аспирантов, студентов «Совершенствование образовательного процесса как социально-педагогическая проблема», а также опубликованы в научных печатных изданиях издательства Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского и Костромского государственного университета имени Н.А. Некрасова.

Материалы диссертации используются в Брянском государственном университете в учебном процессе на юридическом факультете и в юридическом колледже.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 6 авторских научных статей объемом 2.3 п.л.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы из 179 названий. Содержание работы изложено на 175 страницах основного текста, включая 1 таблицу, 5 рисунков. Приложения содержат 24 таблицы аналитического характера.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Ходак, Сергей Егорович

Эти выводы послужили основой предложений по оптимизации системы межбюджетных отношений. Основными из этих предложений являются следующие.

1. Предложены в качестве основополагающих принципов межбюджетных отношений: принцип самостоятельности бюджетов, симметричности, выравнивания финансовых возможностей субъектов Федерации по обеспечению социально-значимых бюджетных услуг.

2. Предложена модернизация вертикального бюджетного регулирования, ключевым моментом которой должно стать использование квоты покрытия в основе распределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы для учета относительных потребностей в финансовых средствах каждого уровня обществ.

3. Предложено в качестве главной непосредственной цели горизонтального бюджетного регулирования в России - достижение стандартного уровня потребления определенных бюджетных услуг на всей территории страны, которая является одновременной и конечной целью.

4. Предложена модернизация горизонтального бюджетного регулирования, основой которой должна стать экономико-математическая модель выравнивания доходов бюджетов однопорядкового уровня на субсидиарной основе.

5. Предложено ввести в Бюджетный кодекс законодательный запрет на распределение таких видов расходных полномочий, как нормативно-правовое регулирование и обеспечение средствами по любой бюджетной услуге между различными уровнями бюджетной системы.

В целом, полученные результаты диссертационного исследования имеют научную и практическую значимость. Их использование, а именно комплексное регулирование межбюджетных отношений, включая вертикальное и горизонтальное бюджетное регулирование, предложенное нами, позволяет максимизировать собственные бюджетные доходы регионов, что сведет к минимизации средства межбюджетного перераспределения. Это, естественно, повысит уровень межбюджетных отношений и укрепит саму бюджетную систему РФ, что неминуемо скажется положительно и на оздоровлении социально-политических и иных отношений между органами власти различных уровней. Кроме того, одновременно создаст условия для повышения эффективности использования бюджетных средств в целях удовлетворения потребностей населения в социально-значимых приоритетных бюджетных услугах.

Предложенная нами оптимизационная модель межбюджетных отношений имеет потенциал дальнейшего совершенствования. В связи с этим можно выделить следующие направления работы над проблемой оптимизации системы межбюджетных отношений.

Одним из перспективных направлений дальнейшей исследовательской работы связано с совершенствованием методики распределения субсидий, и в частности расчета ИБР, включающего расчет коэффициента удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг и расчет коэффициента структуры населения.

Исследование структуры затрат по каждой из приоритетных бюджетных услуг позволит вывести для каждой из них свою формулу расчета коэффициента удорожания стоимости условной единицы бюджетной услуги с учетом ее специфики. То есть позволит создать систему отраслевых коэффициентов удорожания, более точно учитывающих факторы, влияющие на стоимость производства условной единицы конкретной бюджетной услуги, вместо универсального агрегированного коэффициента удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг, в основе которой лежат различия в прожиточных минимумах регионов.

Исследование дифференциации населения по степени спроса на каждую приоритетную бюджетную услугу создает основу совершенствования расчета коэффициентов структуры населения.

Другим перспективным направлением дальнейшей исследовательской работы является совершенствование бюджетной классификации расходов. Предложенная система распределения субсидий предполагает наличие мониторинга расходов бюджетов территорий по приоритетным бюджетным услугам, а значит, бюджетная классификация должна исключить неопределенность группировок направлений расходования бюджетных средств, чтобы увидеть реальную картину движения бюджетных средств территорий.

Важным и перспективным направлением дальнейшей исследовательской работы является также разработка методики расчета индекса налогового потенциала (ИНП) местных территориальных образований, так как используемый в нашей модели межбюджетных отношений ИНП основан на валовом региональном продукте (ВРП), который рассчитывается только для регионов. Это позволит применить предложенную нами модель межбюджетных отношений не только между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, но и между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами.

Заключение

В ходе исследования проблемы оптимизации системы межбюджетных отношений был получен ряд важнейших выводов.

1. Анализ понятийного аппарата теории межбюджетных отношений показал необходимость уточнения его основополагающих понятий, и, прежде всего, коренного понятия «система межбюджетных отношений». Межбюджетные отношения - это в первую очередь отношения между бюджетами, а не отношения между органами власти различных уровней. В предложенной нами трактовке межбюджетные отношения предстают как экономический системный объект бюджетной системы, ее структурообразующий элемент. В таком понимании системы межбюджетных отношений органам власти отводится не центральная роль, а роль посредника.

2. Оптимальной системой межбюджетных отношений для России является бюджетный федерализм. Причем, эффективность функционирования такого вида межбюджетных отношений обусловлена социально-экономической структурой общества России, а не формальной необходимостью соответствовать ее государственному устройству.

3. Вертикальное бюджетное регулирование может быть эффективным только тогда, когда распределение доходов между уровнями бюджетной системы является результатом распределения налоговых полномочий между уровнями власти на долговременной основе.

4. Наиболее важным фактором неэффективности вертикального бюджетного регулирования в России является распределение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы без учета расходных потребностей каждого уровня.

5. Значительным фактором, подрывающим основы бюджетного федерализма в России, является большой объем средств межбюджетного регулирования.

6. Сильная неудовлетворенность межбюджетными отношениями на уровне регионов связана с перегруженностью бюджетов территорий финансовыми обязательствами, возложенными федеральным законодательством без обеспечения финансовыми средствами, то есть так называемыми федеральными «нефинансируемыми мандатами».

7. Важным фактором сохранения обостренности в межбюджетных отношениях является отсутствие вполне понятных ориентиров горизонтального бюджетного регулирования.

8. Доказано, что действующая дотационная система не может обеспечить эффективность функционирования горизонтального бюджетного регулирования в Российской Федерации в качестве ее основной формы.

9. Показано, что субсидиарная система соответствует российским экономическим реалиям.