Совершенствование межбюджетных отношений в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование межбюджетных отношений в регионе"

На правах рукописи

ХВАН ИННА СУКИЛОВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ (НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (Региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Хабаровск-2003

Работа выполнена в Институте экономических исследований ДВО РАН

доктор экономических наук, профессор Леонов Сергей Николаевич Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Раевский Сергей Васильевич кандидат экономических наук, доцент Ренэин Олег Маркович

Ведущая организация

Хабаровская государственная академия экономики и права, г. Хабаровск

Защита состоится 16 июня 2003 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 005.014.01 в Институте экономических исследований ДВО РАН по адресу 680042, г. Хабаровск, ул.'Тихоокеанская, 153

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономических исследований ДВО РАН

Автореферат разослан 12 мая 2003 г.

Научный руководитель

1.1

Ученый секретарь диссертационного совета

Антонова Н.Е.

3ÏÏ22

tooe ш

3

Актуальность темы исследования. Одним из негативных моментов рыночных преобразований в РФ явилось обострение проблемы асимметрии регионального экономического развития. Диспропорции в экономическом развитии в свою очередь породили неравенство в бюджетной сфере, возникла проблема нехватки финансовых ресурсов в экономически слабых регионах, проблема неравного обеспечения граждан одной страны бюджетными услугами.

В результате в начале 1990-х гг. одним из ключевых вопросов в региональной экономической политике государства становится вопрос о построении рациональных межбюджетных отношений в рамках бюджетного федерализма.

Подтверждение этому тезису можно найти в трудах Гранберга А.Г., Лексина В.Н., Леонова С.Н., Минакира П.А., Михеевой H.H., Пчелинцева О.С., Суспицына С.А., Швецова А.Н. и ряда других авторов.

Межбюджетные отношения, в настоящее время, являются главной проблемой во взаимоотношениях федерального центра с субъектами Федерации. Особую остроту им придает политическая нестабильность в стране и сложная финансовая ситуация в регионах1.

Результаты и недостатки проводимых реформ в межбюджетной сфере достаточно широко описаны в работах Богачевой О.В., Игудина А.Г., Клисторина В.И., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Леонова С.Н., Подпориной И.В., Пчелинцева О. С., Раевского C.B., Суслова В.И., Суспицына С.А., Христенко А.Н., Швецова А.Н. и многих других.

При этом необходимо отметить, что если проблемы межбюджетных отношений на уровне «Федерация - субъект Федерации» получают свое разрешение, то межбюджетные отношения в системе «субъект Федерации -

муниципалитет» являются крайне острыми.

Эти проблемы выражаются в методологической и нормативной непроработанности вопросов межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; в переносе ответственности за решение многих проблем жизнеобеспечения населения на муниципальный уровень власти; в существовании различных форм построения бюджетных систем в регионах; в

В дальнейшем понятия «регион» и «суб

:я как синонимы.

недостаточности собственных бюджетных средств у субфедеральных властей; в существовании неэффективных встречных финансовых потоков в бюджетной системе региона.

Необходимость разрешения названных проблем определяет актуальность диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является обоснование методических подходов к совершенствованию межбюджетных отношений в субъектах Федерации.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

- определить роль межбюджетных отношений в современной государственной региональной экономической политике в РФ,

- изучить современное состояние межбюджетных отношений в РФ и выявить особенности межбюджетных отношений на субфедеральном уровне;

- изучить формы и методы межбюджетного регулирования в Хабаровском крае;

- оценить эффективность политики межбюджетного регулирования в Хабаровском крае;

- определить возможные пути совершенствования межбюджетных отношений на территории Хабаровского края.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения как основное средство реализации экономической политики на региональном уровне.

Объектом исследования выступают межбюджетные отношения в Хабаровском крае

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили идеи и концепции, изложенные в трудах отечественных и зарубежных экономистов, посвященных сущности и роли бюджетного федерализма, совершенствованию межбюджетных отношений и оптимизации основ бюджетной системы в РФ В процессе работы использовались общенаучные методы исследования (комплексность, системность, сравнение), применялись методы статистического исследования экономических процессов.

м-

Основные результаты:

- показана особенность межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, заключающаяся в отсутствии однозначного соответствия методу уровнями власти и уровнями организации бюджетной системы в регионе;

- показано, что совершенствование межбюджетных отношений в субъекте Федерации в значительной мере связано с оптимизацией встречных финансовых потоков в региональной бюджетной системе;

- обоснована необходимость дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов как направление совершенствования межбюджетных отношений в Хабаровском крае;

- обоснован методический подход к дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов в Хабаровском крае и выполнена количественная оценка влияния дифференциации нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц на основные бюджетные параметры в Хабаровском крае.

Элементами научной новизны отмечены следующие результаты:

- обоснована необходимость дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов для муниципалитетов Хабаровского края;

- на основе предлагаемой автором методики выполнена количественная оценка влияния дифференциации нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц, подтвердившая возможность реформирования межбюджетных отношений в Хабаровском крае путем дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Практическая значимость работы заключается в том, что ее отдельные результаты могут быть использованы как теоретическая и методическая база при разработке документов нормативно-правового характера по вопросам обоснования политики межбюджетных отношений в субъектах Федерации, а также для использования в преподавании учебных курсов «Региональная экономика», «Государственное и муниципальное управление», «Основы региональной политики и федеративных отношений».

Апробация работы.

Основные положения работы докладывались на трех международных конференциях и трех конференциях-конкурсах работ молодых ученых и аспирантов, в том числе: международной научно-практической конференции «Проблемы экономической политики на российском Дальнем Востоке» (Хабаровск, 2001 г.), международной научно-практической конференции «Перспективы развития российских регионов: Дальний Восток и Забайкалье до 2010 г» (Хабаровск, 2002г.), международной научно-практической конференции «Динамика пространственной структуры экономической системы Российской Федерации» (Хабаровск, 2002 г.), на III, IV и V краевых конференциях-конкурсах молодых ученых и аспирантов (Хабаровск, 2001г., 2002 г., 2003 г), а также на конференции молодых ученых в Академии общественных наук провинции Хэйлундзян (г. Харбин, 2001 г.).

По теме диссертации опубликовано 9 работ, общим объемом 3,03 п.л. Структура и объем работы.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Основной текст изложен на 120 страницах, включает 36 таблиц, 12 рисунков.

Оглавление работы. ВВЕДЕНИЕ

I БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ПРОБЛЕМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ

1 1 Государственная региональная экономическая политика' межбюджетный аспект

1 2 Бюджетный федерализм: принципы межбюджетных отношений в РФ

1 3 Территориальный уровень межбюджетных отношений в РФ

II ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

2.1 Административно-территориальная структура Хабаровского края и межбюджетные отношения

2.2 Организация межбюджетных отношений в Хабаровском крае

2 3 Оценка эффективности политики межбюджетного регулирования в Хабаровском крае

2 4. Уровень экономического развития территорий и их бюджетная обеспеченность

III СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВНУТРИРЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ НОРМАТИВОВ ОТЧИСЛЕНИЙ ОТ РЕГУЛИРУЮЩИХ НАЛОГОВ (НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

3.1 Обоснование методических подходов к дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов в Хабаровском крае

3 2. Оценка влияния дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов на основные бюджетные параметры в Хабаровском крае ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ

Основное содержание работы Во введении показана актуальность, цель и задачи исследования, сформулированы результаты работы, их новизна и практическая значимость.

В первой главе работы рассматриваются вопросы роли и места межбюджетных отношений в региональной экономической политике государства, проблемы межбюджетных отношений в РФ в рамках «российской» модели бюджетного федерализма, раскрываются особенности межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

По своей сущности межбюджетные отношения призваны решать одни из наиболее важных проблем, возникающих в результате функционирования любого федеративного государства, а именно - вопросы горизонтальной и вертикальной сбалансированности между бюджетами различных уровней власти.

Под вертикальной сбалансированностью понимается такое распределение финансовых средств между уровнями бюджетной системы при котором доходы максимально соответствуют расходным полномочиям каждого уровня власти.

Горизонтальная сбалансированность достигается путем перераспределения средств между бюджетами одного уровня в целях устранения резких различий в бюджетной обеспеченности территорий.

Для России названные проблемы чрезвычайно актуальны. Существовавшая в советское время практика бюджетного финансирования зачастую вела к утрате связи между налоговой базой территории и условиями жизни в ней Переход к рыночным условиям обнажил проблемы региональной асимметрии Диспропорции в экономическом развитии породили неравенство в бюджетной сфере, возникла проблема нехватки финансовых ресурсов в экономически слабых регионах, что привело к неравному обеспечению граждан одной страны бюджетными услугами. Необходимость решения названных проблем определила доминирование межбюджетных отношений над другими инструментами региональной экономической политики государства

Выбор направлений совершенствования межбюджетных отношений в федеративном государстве определяется общими принципами бюджетного федерализма, а также, моделью построения бюджетного федерализма в конкретной стране

В силу отсутствия единого подхода в определении сущности бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, в диссертационной работе рассмотрены различные подходы к пониманию этого вопроса Здесь же отметим, что автор придерживается той точки зрения, которая рассматривает бюджетный федерализм как принцип организации бюджетных отношений, подразумевающий сочетание автономности различных уровней бюджетов с их взаимодействием в целях соблюдения интересов всего государства в целом. Межбюджетные отношения являются при этом формой проявления данного принципа.

Выделяются две основных модели (типа) бюджетного федерализма' «модель сотрудничества» и «модель конкуренции»2.

Основной идеологической задачей при выборе государством «модели сотрудничества» является предоставление всем гражданам страны одинакового минимального набора бюджетных услуг. В результате этого на первый план выступает задача выравнивания бюджетной обеспеченности территорий

При использовании «модели конкуренции» основополагающей идеей является идея о целесообразности предоставления каждому региону

2 Иногда в экономической литературе модель сотрудничества называют кооперативной моделью или централизованной моделью, а модель конкуренции - моделью децентрализованной

возможности реализовать свои сравнительные преимущества в конкурентных условиях.

В наиболее явном виде «модель сотрудничества» реализуется в Германии. Среди стран, ориентированных на использование «модели конкуренции» наиболее ярким представителем выступают США.

Анализ показывает, что формирующийся тип бюджетного федерализма в России больше тяготеет к «модели сотрудничества» (табл 1).

Таблица 1

Признаки бюджетного федерализма в РФ, Германии и США

РФ Германия США

Наличие системы горизонтального выравнивания + + -

Наличие системы вертикального выравнивания + + +

Наличие расщепляемых налогов + + -

Наличие налогового регулирования «сверху» + + -

Источник составлено по данным центра фискальной политики www fpcenter.org.

Как показывает мировой опыт, для бюджетного федерализма в форме «модели сотрудничества» характерно активное межбюджетное выравнивание с помощью блочных бюджетных фантов.

Известны два вида таких фантов: отчисления от регулирующих налогов и дотации

При этом как показывает опыт Германии оба вида блочных бюджетных грантов могут использоваться как для вертикального так и для горизонтального выравнивания

В российской бюджетной практике задача горизонтального выравнивания уровней бюджетной обеспеченности регионов решается исключительно с помощью трансфертов3 (дотаций, выделяемых из фонда финансовой поддержки регионов).

1С 2001 г дотации ю фондов финансовой поддержки официально перестали называться трансфертами, тем не менее, в экономической литературе такая практика сохраняется

Федеральный фонд финансовой поддержки регионов был создан в 1994г и с тех пор неоднократно реформировался. В результате в настоящий момент создана достаточно объективная формализованная методика предоставления данного вида финансовой помощи.

Между тем в период с 1994 г. по 2001 г дифференциация регионов РФ по уровню душевых бюджетных доходов усилилась Так в 1994 г коэффициент вариации душевых бюджетных доходов был равен 47%, а к 2001 г он вырос до 81% Столь высокая дифференциация возможно была бы оправдана при росте числа «благополучных» регионов, но анализ показал, что количество регионов, где душевая бюджетная обеспеченность ниже среднероссийского уровня, также возросло с 46 в 1994 г. до 61 в 2001 г.

Второй вид блочных бюджетных грантов (отчисления от регулирующих налогов) в настоящее время отключены от процесса снижения горизонтальной асимметрии бюджетной обеспеченности территорий Существующая в РФ практика назначения единых (унифицированных) нормативов отчислений от регулирующих налогов для всех субъектов РФ не позволяет учитывать особенности экономического развития каждой территории и сохраняет сложившуюся асимметрию.

Высокая дифференциация регионов РФ по уровню душевой бюджетной обеспеченности, а также использование для решения данного вопроса исключительно дотаций из фонда финансовой поддержки является одной из причин высокой централизации средств на уровне федерального бюджета

В свою очередь, усиленная централизация средств на федеральном уровне с последующим перераспределением их в основном в виде трансфертов приводит к увеличению встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов в РФ и к снижению фискальной заинтересованности у региональных властей

Сложившаяся политика межбюджетного регулирования на федеральном уровне наложила отпечаток и на практику решения данных вопросов внутри субъектов Федерации В большинстве субъектов Федерации на сегодняшний день действует идентичная федеральной схема межбюджетного регулирования.

При этом наблюдающаяся в настоящее время тенденция к сужению возможностей финансового маневрирования у субфедеральных органов власти

говорит о том, что совершенствование межбюджетных отношений в регионе должно быть связано с оптимизацией встречных финансовых потоков в региональной бюджетной системе.

Большинство вышеописанных проблем межбюджетных отношений актуальны и для Хабаровского края. В то же время региональные органы власти в данном субъекте Федерации ведут активную работу для их устранения Начавшийся в 2000 г проект Мирового банка реконструкции и развития под названием «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» рассматривает Хабаровский край как один из шести пилотных регионов - участников, ведущих активное реформирование бюджетной сферы.

Во второй главе диссертационной работы дано описание бюджетной системы Хабаровского края, охарактеризована организация межбюджетных отношений в крае, дана оценка эффективности политики межбюджетного регулирования, показано дестимулирующее воздействие сложившихся межбюджетных отношений на фискальную заинтересованность органов местного самоуправления в Хабаровском крае.

В результате реформы местного уровня власти в начале 1990-х гг. в Хабаровском крае было образовано 223 муниципальных образования4 (далее МО) Из них 19 были созданы на базе городов краевого значения (г.Хабаровск и г Комсомольск-на-Амуре) и районов (так называемые МО первого уровня), а остальные 204 на базе бывших поселковых и сельских советов (относятся к МО второго уровня).

Произошедшие изменения в административно-территориальной структуре Хабаровского края не были должным образом учтены при построении системы межбюджетных отношений в регионе Полноценные межбюджетные отношения, те непосредственные связи с краевым бюджетом имеют лишь 19 крупных муниципальных образования. Для МО второго уровня характерны опосредованные связи с краевым бюджетом через МО первого уровня.

Сложившаяся двухуровневая система противоречит действующему законодательству, в том числе Бюджетному кодексу Хабаровского края, в части

' Далее понятия «муниципальное образование» и «район» рассматриваются как синонимы

соблюдения принципа равенства бюджетов муниципальных образований во взаимоотношениях их с краевым бюджетом

Приведение бюджетного устройства в соответствии с необходимыми нормами права одна из важных задач совершенствования межбюджетных отношений в Хабаровском крае.

Тот факт, что только МО первого уровня являются объектами наблюдения со стороны официальных статистических органов позволяет подробно проанализировать лишь эту часть межбюджетных отношений в Хабаровском крае

Анализ показал, что в период с 1998 г по 2001 г, в доходах местных бюджетов Хабаровского края значительно вырос удельный вес нецелевых блочных бюджетных грантов, а именно трансфертов и отчислений от регулирующих налогов В 1998 г. они занимали 46,5% всех доходов местных бюджетов, а в 2001 г их удельный вес составил 74,2% (табл 2).

Таблица 2

Структура доходов местных бюджетов Хабаровского края (%)

1998 1999 2000 2001

собственные доходы 35,8 21,4 19,0 24,2

отчисления от регулирующих налогов 33,6 36,9 36,2 41,4

трансферты 12,9 29,2 42,2 32,8

прочие доходы 17,7 12,5 2,6 1,6

всего доходов 100 100 100 100

Источник рассчитано по данным Министерства Финансов Хабаровского края

Основную нагрузку по горизонтальному выравниванию несут трансферты из фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований (ФФПБМО) Данный фонд был создан в исследуемом субъекте Федерации в 1994 г и с тех пор неоднократно реформировался. Большинство изменений, произошедших за анализируемый период с трансфертным механизмом в крае, в основном согласуются с изменениями в федеральной методике предоставления трансфертов. Основные различия рассматриваемых методик связаны с методологическими трудностями (например, отсутствием на местном уровне показателя, аналогичного ВРП)

К 2001 г. отчисления от регулирующих налогов стали занимать в доходах местных бюджетов Хабаровского края более 40%.

Для всех муниципалитетов исследуемого субъекта Федерации устанавливаются единые нормативы отчислений от регулирующих налогов. Исключение составляет Аяно-Майский район5.

Опыт выделения Аяно-Майского района в отдельную группу, тем не менее не позволяет говорить о существовании в Хабаровском крае дифференцированного подхода к определению нормативов отчислений от регулирующих налогов. Скорее для Хабаровского края характерен «унифицированный подход с исключением».

Оценка эффективности политики межбюджетного регулирования в Хабаровском крае осуществлялась в работе с двух позиций, со стороны достижения вертикальной сбалансированности (анализировалось распределение средств между бюджетами разных уровней власти), со стороны горизонтального выравнивания (анализировался эффект от перераспределения средств между бюджетами местных органов власти)

Выше отмечалось, что в настоящее время наблюдается снижение возможностей финансового маневрирования на субфедеральном уровне. Это осложняет решение вопроса сбалансированности всех уровней бюджета в регионе.

В период с 1998 г по 2001 г. в бюджетной системе Хабаровского края наблюдался недостаток финансовых средств, который проявлялся в дефиците консолидированного бюджета края (исключение составил 1999 г, когда в Хабаровский край поступила значительная финансовая помощь из федерального центра) (табл 3).

При этом, если в 1998 г вся тяжесть нехватки бюджетных средств ложилась на местный уровень власти, то к 2001 г. ситуация изменилась.

Общий недостаток финансовых средств, наблюдающийся в бюджетной системе Хабаровского края, говорит о том, что решение проблемы вертикальной сбалансированности в регионе в большей степени относится к компетенции федеральных властей.

1 Активно развивающаяся -¡очотодобывающая промышленность этою района определяет его экстремально высокие рентные доходы и побуждает1 краевые органы власт и устанавливать с этим районом индивидуальные межбюджетные отношения

Краевые органы власти Хабаровского края пытаются снизить напряженность в данном вопросе путем более равномерного распределения дефицита бюджета края по всем уровням бюджетной системы Тем не менее, проблема недостаточности финансовых средств, в Хабаровском крае, остается крайне актуальной.

Таблица 3

Распределение дефицита бюджета края по уровням бюджета в Хабаровском крае

1998 1999 2000 2001

дефицит (-) профицит (+) консолидированного бюджета края, млн руб. -674,0 473,1 -868,1 -402,5

дефицит (-) профицит (+) краевого бюджета, млн руб. 50,4 314,7 -175,8 -213,3

дефицит (-) профицит (+) местных бюджетов, млн. руб -724,4 158,4 -692,3 -189,3

доля местных бюджетов в общем дефиците края, % 107,5 - 79,8 47,0

Источник рассчитано на основе ежегодных отчетов об исполнении

бюджета Хабаровского края.

Эффективность горизонтальной выравнивающей политики в Хабаровском крае была оценена путем сравнения уровня дифференциации муниципалитетов Хабаровского края до и после предоставления финансовой помощи из краевого бюджета. Это сравнение проводилось с учетом и без учета данных по Аяно-Майскому району (табл. 4)

С учетом Аяно-Майского района наблюдался значительный выравнивающий эффект Окончательный коэффициент вариации (по уровню среднедушевых бюджетных доходов6) был ниже первоначального (по уровню среднедушевых собственных доходов7) более чем на 100 п п

Без учета Аяно-Майского района предоставление трансфертов приводило как к выравниванию (1998 г., 1999 г, 2000 г), так и к обратному результату (2001 г) При этом предоставление других видов финансовой

6 Бюджетные лохолы - это все доходы бюджета с учетом финансовой помощи

7 Собственные доходы - доходы от закрепленных налоговых и неналоговых доходов.

помощи могло свести выравнивающий эффект на нет. Например, первоначальная дифференциация муниципалитетов Хабаровского края в 1998г была равна 52%. Трансферты снизили коэффициент вариации до 48%, но другие виды финансовой помощи (средства по взаимным расчетам) вернули дифференциацию к исходному состоянию. Окончательный коэффициент вариации составил 51%.

Таблица 4

Дифференциация муниципалитетов Хабаровского края до и после получения финансовой помощи из краевого бюджета (коэффициент вариации), %

1998 1999 2000 2001

с Аяно- Майским районом без него с Аяно- Майским районом без него с Аяно- Майским районом без него с Аяно- Майским районом без него

по среднедушевым собственным доходам 139 52 237 48 229 49 204 61

по среднедушевым доходам с учетом трансфертов 63 48 99 40 102 35 75 69

по среднедушевым бюджетным доходам 54 51 99 63 93 36 77 71

Источник' рассчитано по данным Минфина при правительстве Хабаровского края

Тот факт, что сокращение дифференциации муниципалитетов Хабаровского края происходит лишь за счет приближения бюджетных показателей Аяно-Майского района к показателям всех остальных территорий и низкая эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов без учета этого района позволяет говорить о том, что в крае наблюдается процесс «псевдовыравнивания».

Политика централизации средств на уровне краевого бюджета с последующим перераспределением их в виде трансфертов приводит к увеличению основных встречных финансовых потоков в бюджетной системе Хабаровского края. Так в период с 1998 г. по 2001 г доля отчислений в краевой бюджет в контингенте налоговых доходов территорий возросла с 37% до 48%, а доля трансфертов в расходах краевого бюджета с 15% до 18%

Также во второй главе диссертационной работы был выполнен анализ взаимосвязи между уровнем экономического развития территорий Хабаровского края и их бюджетной обеспеченностью, показавший, что контингент8 бюджетных доходов муниципалитетов Хабаровского края определяется уровнем их экономического развития9. с -

Дальнейшее межбюджетное регулирование меняет бюджетную I

обеспеченность районов Хабаровского края таким образом, что муниципалитеты с более низким уровнем экономического развития могут стать «богаче» муниципалитетов с высоким экономическим потенциалом

Такой характер влияния межбюджетных отношений на распределение муниципалитетов Хабаровского края, по нашему мнению, не стимулирует органы местного самоуправления к повышению собираемости налогов, а значит и к активизации экономической активности на подведомственной им территории Это в свою очередь не укладывается в общую концепцию экономического развития Хабаровского края, принятую правительством края в 2002 г, основной идеей которой является необходимость перехода к экономике устойчивого роста и динамичного развития.

Таким образом, сложившаяся в крае политика межбюджетных отношений не позволяет полностью решить проблемы вертикальной и горизонтальной сбалансированности местных бюджетов, приводит к росту встречных финансовых потоков в бюджетной системе края и не стимулирует органы местного самоуправления к наращиванию собственной налоговой базы

В третьей главе диссертационной работы обоснован методический подход к дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов, как направление совершенствования межбюджетных отношений в Хабаровском крае Проведена апробация предложенного подхода (выполнена количественная оценка влияния дифференциации нормативов отчислений от >

налога на прибыль предприятий и подоходного налога с физических лиц на основные бюджетные параметры в Хабаровском крае)

* Контингент бюджетных доходов - доходы, собранные на территории данного муниципального образования во все уровни бюджетной системы РФ

' В данном случае общий уровень экономического развития района измерялся среднедушевым валовым выпуском продукции работ и услуг по всему кругу отраслей

Методический подход к дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов укладывается в следующую логику:

1 Основным требованием к методическому подходу дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов является возможность его формализации Это определяется необходимостью для местных органов власти верифицировать расчетные нормативы и более точно прогнозировать собственные доходы

2 Формализованный подход, не подразумевает ориентацию на получение в конечном результате унифицированной формулы Целесообразно применение единого алгоритма (логики) для расчета конкретных нормативов отчислений для каэедого отдельного муниципалитета или для групп муниципалитетов.

3 Предподчительность группового подхода при расчете нормативов отчислений от регулирующих налогов определяется, по крайней мере, двумя причинами Во-первых, в совокупности исследуемых территорий всегда можно выделить районы с близкими по отношению друг к другу параметрами, объединение таких муниципалитетов в единые группы, облегчает процесс формализации. Во-вторых, любые одинаковые действия, предпринимаемые по отношению к муниципалитетам со сходными условиями, создают ощущение большей справедливости, что также немаловажно при построении оптимальной системы межбюджетных отношений в регионе

4 Существующие в субъекте Федерации унифицированные нормативы отчислений от регулирующих налогов можно рассматривать как базовые нормативы для высокообеспеченных муниципалитетов10 Для менее обеспеченных муниципалитетов должны быть назначены повышенные нормативы. Такой подход позволяет с одной стороны повысить средний уровень условно-собственных доходов муниципалитетов, с другой, резко не снижать доходы краевого бюджета.

5. Важной целью установления дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов является включение этого вида

10 В данном случае имеется я виду обеспеченность условно-собственными доходами Условно-собственные доходы - это собственные доходы плюс отчисления от регулирующих налогов

бюджетных фантов в процесс выравнивания уровней бюджетной обеспеченности территорий.

6. Расчетные нормативы отчислений от регулирующих налогов не должны снижать стимулы органов местного самоуправления к наращиванию собственной налоговой базы и собираемости налогов Для выполнения данного условия необходимо чтобы дифференциация нормативов, смягчая различия в '

уровне условно-собственных доходов, не меняла распределение муниципалитетов по этому виду доходов. Другими словами, в результате введения дифференцированных нормативов расщепления регулирующих налогов муниципалитеты с более низким налоговым потенциалом не должны опережать муниципалитеты с высоким уровнем развития по уровню условно-собственных доходов.

Таким образом, в логике предложенного подхода дифференциация нормативов отчислений от регулирующих налогов решает одновременно следующий комплекс задач: повышает уровень условно-собственных доходов муниципалитетов; снижает дифференциацию районов по уровню условно-собственных доходов и сокращает встречные финансовые потоки в бюджетной системе региона.

Для реализации Ьредложенного подхода был выработан алгоритм (рис 1)

Рис 1 Алгоритм дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов

Апробация предложенного подхода была выполнена на примере Хабаровского края

Муниципалитеты Хабаровского края были поделены на 4 группы' муниципалитеты с высоким уровнем условно-собственных доходов, со средним уровнем условно-собственных доходов, с низким и крайне низким уровнем условно-собственных доходов Критерием отнесения к конкретной группе выступал показатель соотношения среднедушевых условно-собственных доходов к среднекраевому уровню11 (см. табл 5)

Таблица 5

Группировка муниципалитетов Хабаровского края по уровню среднедушевых условно-собственных доходов

1 г 1 Группы по уровню 1 условно-собственных доходов Критерий отнесения к группе (величина среднедушевых условно-собственных доходов по отношению к среднекраевому уровню) Муниципалитеты, входящие в группу

с высоким уровнем Выше 150% г Хабаровск, г Комсомольск-на-Амуре, Ванинский район

^ со средним уровнем В пределах от 100 % до 150% Советско-Гаванский, Николаевский, Верхнебуреинский, Комсомольский, Солнечный районы

1 \ с низким уровнем От 50 % до 100% Амурский,Бикинский, Вяземский районы, район им. Лазо, Нанайский, Охотский районы, район им. П Осипенко, Ульчский и Хабаровский районы

1 с крайне низким уровнем 1 Менее 50% Тугуро-Чумиканский район

Далее был выполнен анализ контингента регулирующих налоговых доходов (в пределах региональной доли) каждой из групп, показавший, что наиболее значимыми в контингенте регулирующих налоговых доходов всех групп муниципалитетов являются налог на прибыль предприятий и подоходный налог с физических лиц. Доля этих налогов занимает в структуре контингента налоговых доходов муниципалитетов Хабаровского края в среднем около 70% (см. табл. 6).

" Фактические значения условно-собственных доходов были скорректированы на индекс бюджетных расходов (ИБР), группировка производилась на основе средних данных за 2000-2001 гг

Таким образом, в современных условиях, в рамках предложенного методического подхода, дифференциация нормативов отчислений от регулирующих налогов в Хабаровском крае может осуществляться по двум представленным налогам.

Таблица 6

Доля налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц* в контингенте налоговых доходов местных бюджетов Хабаровского края (в пределах региональной доли) в период 2000-2001 гг, %

Группы по уровню условно-собственных доходов налог на прибыль предприятий налог на доходы физических лиц

с высоким уровнем 41,0 31,3

со средним уровнем 27,0 40,7

с низким уровнем 19,6 45,9

с крайне низким уровнем 6,7 67,6

* До 2001 г подоходный налог с физических лиц.

Источник- рассчитано на основе данных Управления министерства РФ по налогам и сборам по Хабаровскому краю (форма 1-НМ).

Определение нормативов отчислений от регулирующих налогов является прерогативой государственных органов власти каждого конкретного региона, и их размеры объективно различны в разных субъектах Федерации Тем не менее, для оценки возможного влияния введения дифференцированных нормативов отчислений на основные бюджетные параметры Хабаровского края нами были рассчитаны конкретные нормативы отчислений от налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц.

Количественная оценка влияния введения дифференцированных нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий и подоходного налога с физических лиц на основные бюджетные параметры в Хабаровском крае осуществлялась путем сравнения основных бюджетных параметров, рассчитанных на основе применения дифференцированных нормативов отчислений от названных налогов, с параметрами, получаемыми при использовании исключительно унифицированных нормативов.

Информацией для расчетов послужили данные о численности населения, о размере ИБР и объемах прогнозных бюджетных доходов районов, приводимые в краевой «Методике распределения Фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований на 2001 г »

Расчет конкретных нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий для каждой из групп производился в логике предложенного подхода Норматив для группы муниципалитетов с высоким уровнем условно-собственных доходов принимался равным базовой унифицированной ставке -34,4% Для каждой последующей группы с более низким уровнем условно-собственных доходов назначался более высокий норматив (табл 7)

Использование обратно-прогрессивной шкалы позволило сформировать автоматический механизм выравнивания муниципалитетов по уровню условно-собственных доходов

Пороговые значения нормативов определялись методом подстановки Минимальными пороговыми значениями при этом считались нормативы превышающие на 1 п п норматив более обеспеченной группы, а максимальными - те, которые позволяли сохранить принцип распределения муниципалитетов по уровню условно-собственных доходов

Таблица 7

Пороговые значения нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий для муниципалитетов Хабаровского края

Группы муниципалитетов по уровню условно-собственных доходов Пороговые значения нормативов

с высоким уровнем 34,4%

со средним уровнем min 35,4% - max 63%

с низким уровнем min 36,4% - max 83%

с крайне низким уровнем min 37,4% - max 100%

Выход за раШ\л пороговых значений означает нарушение принципа сохранения распределения муниципалитетов Хабаровского фая по уровню условно-собственных доходов Другими словами, нормативы рассчитаны таким образом, чтобы муниципалитеты из менее обеспеченной группы, после

получения повышенного норматива, не опережали муниципалитеты из более обеспеченных групп, по уровню условно-собственных доходов

Оценка влияния дифференциации нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий на основные бюджетные параметры в Хабаровском крае осуществлялась на основе максимальных пороговых значений нормативов.

Расчеты показали, что введение дифференцированных нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий приводит к следующим результатам снижению условно-собственных доходов краевого бюджета на 3%; росту аналогичного вида доходов муниципалитетов Хабаровского края на 15%; увеличению уровня бюджетных доходов с учетом трансфертов на 2%; снижению дифференциации муниципалитетов Хабаровского края по уровню условно-собственных доходов на 7 п п. А также к снижению двух встречных финансовых потоков- суммы отчислений от регулирующих налогов в краевой бюджет на 4% и суммы предоставляемой помощи в виде трансфертов на 3%

Абсолютное изменение основных бюджетных параметров в результате введения дифференцированных нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий представлено в таблице 8.

Таблица 8

Изменение основных бюджетных параметров Хабаровского края в результате дифференциации нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий

При униф-ом подходе При дифф-ом подходе Рост (+) или падение (-) показателя

Условно-собственные доходы краевого бюджета, млн руб. 5830 5648 -3%

Средний уровень душевых условно-собственных доходов муниципалитетов, руб. 1875 2165 + 15%

Средний уровень душевых бюджетных доходов муниципалитетов, руб 3983 4043 + 2%

Дифференциация муниципалитетов по уровню душевых условно-собственных доходов, (коэфф вариации), % 49 42 + 7 п п

Объем перечисляемых в краевой бюджет налоговых отчислений, млн. руб. 4202 4020 -4%

Объем, передаваемой в муниципалитеты помощи в виде трансфертов, млн руб 1255 1214 -3%

Также в диссертационной работе было оценено влияние дифференциации нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц на основные бюджетные параметры Хабаровского края.

Введение дифференцированных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц привело к следующим результатам- снижению условно-собственных доходов краевого бюджета на 3%; росту аналогичного вида доходов муниципалитетов Хабаровского края в среднем на 9%; увеличению уровня бюджетных доходов с учетом трансфертов на 2%; снижению дифференциации районов по уровню условно-собственных доходов на 4 п п; уменьшению суммы отчислений от регулирующих налогов в краевой бюджет на 2%, а также к уменьшению объемов предоставляемой помощи в виде трансфертов на 2% (см. табл. 9).

Таблица 9

Изменение основных бюджетных параметров Хабаровского края в результате дифференциации нормативов отчислений от налога на доходы

фцрических лиц

При униф-ом подходе При дифф-ом подходе Рост (+) или падение (-) показателя

Условно-собственные доходы краевого бюджеУа, млн руб 5830 5628 -3%

Средний уровень душевых условно-собственных доходов муниципалитетов, руб 1875 2039 + 9%

Средний уровень душевых бюджетных доходов муниципалитетов, руб 3983 4071 + 2%

Дифференциация муниципалитетов по уровню душевых условно-собственных доходов, (коэфф вариации), % 49 43 -6 п п

Объем перечисляемых в краевой бюджет налоговых отчислений, млн руб 4202 4104 -2%

Объем,передаваемой в муниципалитеты помощи в виде трансфертов, млн руб 1255 1232 -2%

Полученные результаты позволяют говорить о том, что введение дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов

приводит к оптимизации встречных финансовых потоков в бюджетной системе Хабаровского края.

Таким образом, проведенное исследование показало необходимость и возможность реформирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации (Хабаровский край) в соответствии с современными целями региональной экономической политики края, в том числе за счет более широкого использования нормативов отчислений от регулирующих налогов, как полноценного инструмента межбюджетного регулирования.

В заключении обобщаются основные выводы, полученные на основе проведенного исследования.

Публикации по результатам исследований:

1. Проблемы местных органов власти в рамках бюджетного федерализма // Восток России: проблемы и опыт преобразований: Материалы научно-практической конференции. Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2000. С.134-136.

2. Бюджеты регионов и их роль в формировании финансовых ресурсов территории // Финансовые аспекты становления рыночной экономики: Сборник научных статей. Хабаровск: Изд-во ХГАЭП, 2001, С. 338-343.

3. Межбюджетные отношения «Федерация - регионы» и «регион -муниципалитеты» (на примере Хабаровского края) // Материалы третьей открытой конференции-конкурса научных работ молодых ученых и аспирантов Хабаровского края: Изд-во ХГТУ, 2001. С. 33-40.

4. Аллокационные последствия бюджетных фантов // Проблемы экономической политики на российском Дальнем Востоке: Материалы международной научно-практической конференции: Изд-во РИОТИП, 2001. С. 211-215.

5. Анализ встречных финансовых потоков между краевым и местными бюджетами Хабаровского края // Перспективы развития российских регионов: Дальний Восток и Забайкалье до 2010 г.: Материалы международной научно-практической конференции. Хабаровск, 2002. С. 247-251.

6. Группировка муниципалитетов Хабаровского края как средство совершенствования бюджетной политики в регионе // Материалы четвертой открытой конференции - конкурса молодых ученых и аспирантов Хабаровского края. Хабаровск, 2002. С. 195-203.

7. Бюджетное устройство и межбюджетные отношения в регионе (на примере Хабаровского края) // Современные проблемы и перспективы развития финансовой и кредитной сфер экономики России XXI века Хабаровск: Изд-во РИЦ ХГАЭП, 2002. С.299-306

8. Необходимость смены парадигмы политики межбюджетных отношений в Хабаровском крае // Динамика пространственной структуры экономической системы РФ' Материалы всероссийской научно-практической конференции. Хабаровск, 2003 С. 280-284.

9. Возможные пути совершенствования межбюджетных отношений в регионе (на примере Хабаровского края) II Наука - Хабаровскому краю. Материалы V краевого конкурса молодых ученых и аспирантов. Хабаровск: Изд-во ХГТУ, 2003. С. 7-16.

Хван Инна Сукиловна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ (НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (Региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

л

Подписано к печати 28.04.2003 г. Формат 60x80/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л.-1,4. Уч.-изд. л.-1,0. Тираж 100 экз. Заказ № 374_

Отпечатано в ООП Краевого комитета государственной статистики 680000, г. Хабаровск, ул. Фрунзе, 69

РНБ Русский фонд

2005-4 35522

i

/-Ч

сi

Ч

2 6 fc

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хван, Инна Сукиловна

ВВЕДЕНИЕ

I. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ПРОБЛЕМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ

1.1 Государственная региональная экономическая политика: межбюджетный аспект

1.2 Экономический федерализм: принципы межбюджетных отношений в РФ

I.3. Территориальный уровень межбюджетных отношений в РФ

II. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

2.1 Административно-территориальная структура Хабаровского края и межбюджетные отношения

2.2 Организация межбюджетных отношений в Хабаровском крае

2.3. Оценка эффективности политики межбюджетного регулирования в

Хабаровском крае

2.4 Уровень экономического развития территорий и их бюджетная обеспеченность

III СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВНУТРИРЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ НОРМАТИВОВ ОТЧИСЛЕНИЙ ОТ РЕГУЛИРУЮЩИХ НАЛОГОВ (НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

3.1 Обоснование методических подходов к дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов на уровне региональной бюджетной системы

3.2 Оценка влияния дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов на основные бюджетные параметры в Хабаровском крае

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование межбюджетных отношений в регионе"

Одним из негативных моментов рыночных преобразований в РФ явилось обострение проблемы асимметрии регионального экономического развития. Диспропорции в экономическом развитии в свою очередь породили неравенство в бюджетной сфере, возникла проблема нехватки финансовых ресурсов в экономически слабых регионах, проблема неравного обеспечения граждан одной страны бюджетными услугами.

В результате в начале 1990-х гг. одним из ключевых вопросов в региональной экономической политике государства становится вопрос о построении рациональных межбюджетных отношений в рамках бюджетного федерализма.

Подтверждение этому тезису можно найти в трудах Гранберга А.Г., Лексина В.Н., Леонова С.Н., Минакира П.А., Михеевой Н.Н., Пчелинцева О.С., Суспицына С.А., Швецова

A.Н. и ряда других авторов.

Межбюджетные отношения, в настоящее время, являются главной проблемой во взаимоотношениях федерального центра с субъектами Федерации. Особую остроту им придает политическая нестабильность в стране и сложная финансовая ситуация в регионах1.

Результаты и недостатки проводимых реформ в межбюджетной сфере достаточно широко описаны в работах Богачевой О.В., Игудина А.Г., Клисторина В.И., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Леонова С.Н., Подпориной И.В., Пчелинцева О. С., Раевского С.В., Суслова

B.И., Суспицына С.А., Христенко А.Н., Швецова А.Н. и многих других.

При этом необходимо отметить, что если проблемы межбюджетных отношений на уровне «Федерация - субъект Федерации» получают свое разрешение, то межбюджетные отношения в системе «субъект Федерации - муниципалитет» являются крайне острыми.

Эти проблемы выражаются в методологической и нормативной непроработанности вопросов межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; в переносе ответственности за решение многих проблем жизнеобеспечения населения на муниципальный уровень власти; в существовании различных форм построения бюджетных систем в регионах; в недостаточности собственных бюджетных средств у субфедеральных властей; в существовании неэффективных встречных финансовых потоков в бюджетной системе региона.

Необходимость разрешения названных проблем определяет актуальность диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является обоснование методических подходов к совершенствованию межбюджетных отношений в субъектах Федерации. Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

- определить роль межбюджетных отношений в современной государственной региональной экономической политике в РФ;

- изучить современное состояние межбюджетных отношений в РФ и выявить особенности межбюджетных отношений на субфедеральном уровне;

- изучить формы и методы межбюджетного регулирования в Хабаровском крае;

- оценить эффективность политики межбюджетного регулирования в Хабаровском крае;

- определить возможные пути совершенствования межбюджетных отношений на территории Хабаровского края.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения как основное средство реализации экономической политики на региональном уровне.

Объектом исследования выступают межбюджетные отношения в Хабаровском крае. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили идеи и концепции, изложенные в трудах отечественных и зарубежных экономистов, посвященных сущности и роли бюджетного федерализма, совершенствованию межбюджетных отношений и оптимизации основ бюджетной системы в РФ. В процессе

1 В дальнейшем понятия «регион» и «субъект Федерации» рассматриваются как синонимы. работы использовались общенаучные методы исследования (комплексность, системность, сравнение), применялись методы статистического исследования экономических процессов.

Основные результаты:

- показана особенность межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, заключающаяся в отсутствии однозначного соответствия между уровнями власти и уровнями организации бюджетной системы в регионе;

- показано, что совершенствование межбюджетных отношений в субъекте Федерации в значительной мере связано с оптимизацией встречных финансовых потоков в региональной бюджетной системе;

- обоснована необходимость дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов как направление совершенствования межбюджетных отношений в Хабаровском крае;

- обоснован методический подход к дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов в Хабаровском крае и выполнена количественная оценка влияния дифференциации нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц на основные бюджетные параметры в Хабаровском крае.

Элементами научной новизны отмечены следующие результаты:

- обоснована необходимость дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов для муниципалитетов Хабаровского края;

- на основе предлагаемой автором методики выполнена количественная оценка влияния дифференциации нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц, подтвердившая возможность реформирования межбюджетных отношений в Хабаровском крае путем дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Практическая значимость работы заключается в том, что ее отдельные результаты могут быть использованы как теоретическая и методическая база при разработке документов нормативно-правового характера по вопросам обоснования политики межбюджетных отношений в субъектах Федерации, а также для использования в преподавании учебных курсов «Региональная экономика», «Государственное и муниципальное управление», «Основы региональной политики и федеративных отношений».

Апробация работы.

Основные положения работы докладывались на трех международных конференциях и трех конференциях-конкурсах работ молодых ученых и аспирантов, в том числе: международной научно-практической конференции «Проблемы экономической политики на российском Дальнем Востоке» (Хабаровск, 2001 г.), международной научно-практической конференции «Перспективы развития российских регионов: Дальний Восток и Забайкалье до 2010 г.» (Хабаровск, 2002г.), международной научно-практической конференции «Динамика пространственной структуры экономической системы Российской Федерации» (Хабаровск, 2002 г.), на III, IV и V краевых конференциях-конкурсах молодых ученых и аспирантов (Хабаровск, 2001г., 2002 г., 2003 г.), а также на конференции молодых ученых в Академии общественных наук провинции Хэйлундзян (г. Харбин, 2001 г.).

По теме диссертации опубликовано 9 статей, общим объемом 3,03 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Хван, Инна Сукиловна

Общие выводы проведенного исследования состоят в следующем:

1. Основным инструментом реализации региональной экономической политики в РФ, на сегодняшний день, является бюджетная сфера. В связи с чем, вопросы реформирования области бюджетных взаимоотношений между различными уровнями власти крайне актуальны.

2. Выбор направлений совершенствования межбюджетных отношений в федеративном государстве определяется общими принципами бюджетного федерализма, а также моделью построения бюджетного федерализма в стране.

3. Формирующаяся в Российской Федерации модель бюджетного федерализма больше тяготеет к «модели сотрудничества». Выбор данной модели в свою очередь обуславливает активное использование блочных бюджетных грантов: отчислений от регулирующих налогов и дотаций.

4. В российской бюджетной практике дотации в основном приняли форму трансфертов (финансовой помощи из федерального или региональных фондов финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней власти).

5. В результате активного реформирования трансфертного механизма на сегодняшний день в РФ создана достаточно объективная, формализованная методика предоставления данного вида финансовой помощи.

Между тем практика показала, что одно только совершенствование трансфертного механизма не может коренным образом реформировать всю сферу межбюджетных отношений.

Проведенный в работе анализ процесса дифференциации регионов РФ по уровню бюджетной обеспеченности надушу населения показал, что в период с 1994 г. по 2001 г. она остается высокой.

6. Второй вид блочных бюджетных грантов (отчисления от регулирующих налогов) в настоящее время не используются в процессе снижения горизонтальной асимметрии бюджетной обеспеченности территорий. Существующая в РФ практика назначения единых (унифицированных) нормативов отчислений от регулирующих налогов для всех субъектов РФ не позволяет учитывать особенности экономического развития каждой территории и сохраняет сложившуюся асимметрию.

7. Между тем существуют определенные различия в предоставлении финансовой помощи в виде трансфертов и в виде отчислений от регулирующих налогов.

Во-первых, чрезмерная централизация финансовых средств с последующим распределением их в виде прямой финансовой помощи порождает искусственную дотационность отдельных территорий.

Во-вторых, снижение роли отчислений от регулирующих доходов и пропорциональное увеличение роли трансфертов существенно увеличивает объемы встречных финансовых потоков между бюджетными уровнями.

В-третьих, перечисление помощи в основном в виде трансфертов дестимулирует мотивы к наращиванию собственной налоговой базы. Наоборот, увеличение нормативов отчислений от регулирующих налогов может подтолкнуть региональные органы власти к наращиванию налогового потенциала и повышению собираемости этих налогов на подведомственной территории.

8. Высокая дифференциация регионов РФ по уровню душевой бюджетной обеспеченности, а также использование для решения данного вопроса исключительно дотаций из фонда финансовой поддержки является одной из причин высокой централизации средств на уровне федерального бюджета.

В свою очередь, усиленная централизация средств на федеральном уровне с последующим перераспределением их в основном в виде трансфертов приводит к увеличению встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов в РФ и к снижению фискальной заинтересованности у региональных властей.

9. Сложившаяся политика межбюджетного регулирования на федеральном уровне наложила отпечаток и на практику решения данных вопросов внутри субъектов Федерации. В большинстве субъектов Федерации на сегодняшний день действует идентичная федеральной схема межбюджетного регулирования.

10. Межбюджетным отношениям на субфедеральном уровне кроме проблем, присущих всей системе МБО свойственны и чисто «региональные» проблемы, а именно: существование различных вариантов бюджетных систем в регионах, недостаток финансовых ресурсов для проведения самостоятельной межбюджетной политики.

11. Большинство вышеописанных проблем межбюджетных отношений актуальны и для Хабаровского края. В то же время региональные органы власти в данном субъекте Федерации ведут активную работу для их устранения. Начавшийся в 2000 г. проект Мирового банка реконструкции и развития под названием «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» рассматривает Хабаровский край как один из шести пилотных регионов - участников, ведущих активное реформирование бюджетной сферы.

12. Формы и методы межбюджетного регулирования в Хабаровском крае во многом сформированы под влиянием федеральной политики в этой области экономических отношений.

Подтверждением тому, высокая степень централизации бюджетных доходов, унифицированные нормативы отчислений от регулирующих налогов для всех муниципальных образований, а также активное реформирование трансфертного механизма.

Негативными результатами такой политики являются реципиентная позиция подавляющего большинства территорий Хабаровского края, низкая степень выравнивания их бюджетной обеспеченности, нарастание неэффективных встречных финансовых потоков в регионе.

При этом бюджетное регулирование в Хабаровском крае не стимулирует местные органы власти к наращиванию налоговой базы на территориях, что, в свою очередь, не укладывается в общую стратегию экономического развития региона, основной идеей которой является необходимость перехода к экономике устойчивого роста и динамичного развития.

13. Необходимо отметить, что решение вопроса вертикальной сбалансированности в Хабаровском крае относится в большей степени к компетенции федерального уровня власти, а задача повышения эффективности политики горизонтального выравнивания может быть решена собственными силами региональных властей.

14. В целях совершенствования межбюджетных отношений в Хабаровском нами был предложен и апробирован методический подход к дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов на уровне региональной бюджетной системы.

В соответствии с этим подходом введение дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов решает следующий комплекс задач: повышение среднего уровня условно-собственных доходов муниципалитетов Хабаровского края; снижение дифференциации районов по уровню условно-собственных доходов; снижение встречных финансовых потоков в регионе.

Для реализации этого подхода был выработан алгоритм, состоящий из трех последовательных этапов: группировка муниципалитетов по уровню условно-собственных доходов; анализ структуры контингента налоговых доходов (в пределах региональной доли); нахождение налога (или их группы) по которым наиболее возможна дифференциация нормативов; выработка конкретных нормативов отчислений по данным налогам между группами.

15. Количественная оценка влияния дифференциации нормативов отчислений от налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц на основные бюджетные параметры в Хабаровском крае показывала, что введение дифференцированных нормативов приводит к оптимизации встречных финансовых потоков в региональной бюджетной системе.

Таким образом, в целом, проведенное исследование показало необходимость и возможность реформирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации (Хабаровский край) в соответствии с современными целями региональной экономической политики края, в том числе за счет более широкого использования нормативов отчислений от регулирующих налогов, как полноценного инструмента межбюджетного регулирования.

121

ЗАКЛЮЧЕНИЕ